Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 25/2020 z 29. septembra 2021 vo veci súladu zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky 394/2021 účinný od 29.10.2021

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa), Ladislava Duditša, Libora Duľu, Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu skupiny 37 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej advokátskou kanceláriou KALLAN Legal, s. r. o., Súmračná 25, Bratislava, v mene ktorej koná advokát a konateľ JUDr. Robert Kaliňák, na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 31 a čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky a o návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l :

Návrhom nevyhovuje.

Odôvodnenie:

Skupina 37 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „skupina poslancov“) návrhom doručeným Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) 23. septembra 2020 a generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) návrhom doručeným 6. októbra 2020 sa podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) domáhali vyslovenia nesúladu zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „napadnutá právna úprava“ alebo aj „zákon č. 241/2020 Z. z“), s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 30 ods. 4, čl. 31, čl. 149 až 151 ústavy; generálny prokurátor navyše namietal aj nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 12 ods. 1 a 2 v spojení s čl. 36 ústavy.

Uznesením č. k. PL. ÚS 23/2020-78 zo 14. októbra 2020 ústavný súd oba návrhy spojil na spoločné konanie a uznesením č. k. PL. ÚS 25/2020-49 z 21. októbra 2020 návrh skupiny poslancov v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 31, čl. 149 až 151 ústavy a návrh generálneho prokurátora v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 ústavy prijal na ďalšie konanie. Vo zvyšnej časti (vo vzťahu k čl. 30 ods. 4 ústavy – k tomu bližšie uznesenie č. k. PL. ÚS 25/2020-49 z 21. októbra 2020 body 42 až 45) návrhy odmietol ako zjavne neopodstatnené. Zároveň tým istým uznesením nevyhovel obom návrhom na pozastavenie účinnosti napadnutej právnej úpravy.

Skupina poslancov a generálny prokurátor vo svojich návrhoch napádajú nesúlad ustanovení zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol schválený Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) v legislatívnom konaní o návrhu skupiny poslancov národnej rady. Ich námietky možno rozdeliť do nasledujúcich oblastí:

I.1. Nedostatky legislatívneho procesu:

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy z dôvodu, že národná rada v rámci legislatívneho procesu predchádzajúcemu schváleniu napadnutej právnej úpravy porušila viaceré ustanovenia zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku národnej rady“), čím malo dôjsť k zmareniu možnosti vyjadriť sa k návrhu napadnutej právnej úpravy zo strany odbornej verejnosti vrátane prokuratúry. Skupina poslancov namieta tiež nedodržanie lehôt v rámci legislatívneho postupu na prerokovanie a hlasovanie o návrhu napadnutej právnej úpravy. Je toho názoru, že porušením legislatívnych pravidiel národná rada obmedzila parlamentnú rozpravu a prístup odbornej verejnosti vrátane štátnych orgánov, ktorých sa legislatívna zmena zavedená napadnutou právnou úpravou dotýka. Podľa skupiny poslancov národná rada v procese schvaľovania napadnutej právnej úpravy nepostupovala v súlade s príslušnými ustanoveniami zákona upravujúcimi legislatívny postup, čím sa dopustila porušenia čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy z dôvodu nerešpektovania zákazu svojvôle v zákonodarnom procese, rozporu jej konania s ústavnými zásadami demokratického a právneho štátu a neumožnenia riadnej odbornej diskusie a parlamentnej rozpravy ako predpokladu slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy z dôvodu závažných procedurálnych nedostatkov zákonodarného procesu, ktorých priamym dôsledkom bolo vylúčenie verejnosti vrátane odbornej verejnosti pri príprave a prijatí napadnutej právnej úpravy a obmedzenie parlamentnej pluralitnej diskusie. Vady legislatívneho procesu vidí v nerešpektovaní zákonných lehôt v rámci legislatívneho postupu na prerokovanie a hlasovanie o návrhu napadnutej právnej úpravy a v tom, že o návrhu napadnutej právnej úpravy nebola vedená žiadna verejná, odborná či parlamentná plnohodnotná diskusia. Podľa generálneho prokurátora nedostatky legislatívneho procesu prijatia napadnutej právnej úpravy môžu vo svojom súhrne viesť k vzniku natoľko závažnej vady, ktorá nemusí obstáť pri hodnotení ústavnej konformnosti legislatívneho procesu.

Na základe uvedeného navrhovatelia navrhli, aby ústavný súd rozhodol, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s uvedenými príslušnými referenčnými normami.

I.2. Vecné (obsahové) nedostatky napadnutej právnej úpravy:

V tejto časti návrhu skupina poslancov napáda nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 a čl. 149 – 151 ústavy. Nesúlad napadnutej právnej úpravy s uvedenými referenčnými normami vzhliada z dôvodu, že generálnym prokurátorom by mal byť iba prokurátor a špeciálnym prokurátorom iba osoba, ktorá spĺňa rovnaké alebo prísnejšie podmienky, aké zákon spája s vymenovaním do funkcie prokurátora, ďalej z dôvodu nejasnosti a nepresnosti napadnutej právnej úpravy a jej rozpornosti s právnym poriadkom, stanovenia nižších kritérií na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora, špeciálneho prokurátora a prokurátora špeciálnej prokuratúry, ako zákon predpokladá u funkčne nižšie postavených prokurátorov, a z dôvodu narušenia princípov materiálneho právneho štátu, ku ktorému malo dôjsť obsahovým vymedzením bezúhonnosti ako predpokladu na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora a nestanovením predpokladov na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora spočívajúcich v spôsobilosti na právne úkony v plnom rozsahu a zdravotnej spôsobilosti, ktoré sú predpokladmi na vymenovanie do funkcie prokurátora a ktorých absencia je dôvodom na odvolanie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora z funkcie.

Generálny prokurátor v tejto časti návrhu namieta nesúlad spôsobu výberu a vymenovania generálneho prokurátora a výberu a voľby špeciálneho prokurátora podľa napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až 151 ústavy vzhľadom na postavenie prokuratúry v systéme deľby moci, z ktorého vyplýva požiadavka nestrannosti a nezávislosti prokuratúry a generálneho prokurátora a zásada inkompatibility výkonu funkcie prokurátora s funkciou v inom orgáne verejnej moci. Podľa generálneho prokurátora národná rada pri kreovaní funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora nebrala zreteľ na rozsah ich právomocí, hierarchický model prokuratúry a koncepčné ústavné zakotvenie prokuratúry ako orgánu „sui generis“.

Podľa generálneho prokurátora viaceré ustanovenia napadnutej právnej úpravy nezohľadňujú obsahový význam čl. 150 a 151 ústavy a nekorelujú s ostatnými ustanoveniami zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 153/2001 Z. z.“) a zákona č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 154/2001 Z. z.“), napríklad použitými pojmami, keď namiesto pojmu „zvolenie“ napadnutá právna úprava nesprávne používa pojem „vymenovanie“.

Podľa generálneho prokurátora „... do funkcie generálneho prokurátora môže byť vymenovaný iba taký občan Slovenskej republiky, ktorý spĺňa rovnaké alebo prísnejšie podmienky ustanovené zákonom na vymenovanie do funkcie prokurátora“. Napadnutá právna úprava však podľa generálneho prokurátora ustanovuje menej náročné podmienky na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora ako na vymenovanie do funkcie prokurátora a umožňuje, aby za generálneho prokurátora bol vymenovaný občan Slovenskej republiky, ktorý nie je prokurátorom. Nesúlad napadnutej právnej úpravy s príslušnými referenčnými normami vzhliada generálny prokurátor aj vzhľadom na jej ustanovenie, podľa ktorého osoba, ktorá v čase vymenovania za generálneho prokurátora nie je prokurátorom, po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora zostáva prokurátorom generálnej prokuratúry. Na základe uvedeného generálny prokurátor zastáva názor, že čl. I napadnutej právnej úpravy (zákona č. 241/2020 Z. z.) nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 v spojení s čl. 150 a čl. 151 ústavy.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy generálny prokurátor namieta aj z dôvodu jej účelovosti, nepresnosti, zmätočnosti a nedostatočnej zrozumiteľnosti pre adresáta. Podľa generálneho prokurátora napadnutá právna úprava obsahuje vážne rozpory medzi predpokladmi na vymenovanie za generálneho prokurátora a náležitosťami návrhu na voľbu kandidáta na generálneho prokurátora. Tie podľa generálneho prokurátora spočívajú v tom, že zatiaľ čo jedným z predpokladov na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora je vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa, návrh na voľbu kandidáta na funkciu generálneho prokurátora musí okrem iného obsahovať originál alebo úradne overenú kópiu listiny preukazujúcej dosiahnuté vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo. Pojem „vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa“ nie je podľa generálneho prokurátora totožný s pojmom „vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo“. Predpoklady na vymenovanie za generálneho prokurátora nie sú podľa generálneho prokurátora v súlade s obsahovými náležitosťami návrhu na voľbu generálneho prokurátora ani pri členstve v politickej strane alebo politickom hnutí. Podľa generálneho prokurátora napadnutá právna úprava nevylučuje, aby bol za generálneho prokurátora zvolený uchádzač, ktorý je členom politickej strany alebo politického hnutia.

Za nesúladnú s čl. 2 ods. 2 ústavy považuje generálny prokurátor napadnutú právnu úpravu aj z dôvodu, že zákonodarca neustanovil prokurátorovi, ktorý sa stane prokurátorom na základe dikcie § 7 ods. 10 zákona č. 241/2020 Z. z., povinnosť zložiť sľub ako základnú podmienku na vznik oprávnenia vykonávať funkciu prokurátora. Sľub, ktorý zložil ako generálny prokurátor, mu totižto zanikol spolu so zánikom funkcie generálneho prokurátora. Podľa generálneho prokurátora napadnutá právna úprava vyvoláva aj ďalšie aplikačné problémy týkajúce sa (ne)možnosti disciplinárnej komisie zbaviť funkcie prokurátora generálnej prokuratúry (ktorým sa generálny prokurátor podľa napadnutej právnej úpravy stane po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora v prípade, ak v čase vymenovania do funkcie generálneho prokurátora nebol prokurátorom) preložením na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavením funkcie prokurátora. Zmätočnosť a nepresnosť napadnutej právnej úpravy je podľa generálneho prokurátora napokon daná aj rozporom jej znenia so znením niektorých ustanovení zákona č. 153/2001 Z. z. Podľa generálneho prokurátora je napadnutá právna úprava nejednoznačná, nepredvídateľná a nedostatočne určitá, jasná a zrozumiteľná, pričom tieto jej nedostatky nie je možné odstrániť ústavne-konformným výkladom.

Rovnaké výhrady, aké generálny prokurátor uplatnil vo vzťahu k funkcii generálneho prokurátora, uplatnil aj vo vzťahu k funkcii špeciálneho prokurátora, a to pokiaľ ide o požadované vzdelanie a doterajšiu prax kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora, členstvo špeciálneho prokurátora v politickej strane alebo politickom hnutí, sľub zvoleného špeciálneho prokurátora, vznik oprávnenia vykonávať funkciu prokurátora po skončení výkonu funkcie špeciálneho prokurátora a rozhodnutie disciplinárnej komisie o jeho preložení na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavení funkcie prokurátora. Podľa generálneho prokurátora v prípade, ak za špeciálneho prokurátora bude zvolený kandidát, ktorý nie je prokurátorom, nevznikne mu služobný pomer prokurátora, pretože nikdy nebol vymenovaný do funkcie prokurátora bez časového obmedzenia (§ 8 zákona č. 154/2001 Z. z.) a funkcia prokurátora mu nevznikla ani podľa osobitného zákona, t. j. zákona č. 153/2001 Z. z., keďže tento zákon upravuje spôsob vymenovania do funkcie generálneho prokurátora a na voľbu špeciálneho prokurátora sa nevzťahuje. Všetky práva a povinnosti prokurátora ustanovené v zákone č. 154/2001 Z. z. sú pritom podľa generálneho prokurátora spojené s trvaním služobného pomeru. Napadnutá právna úprava je preto podľa generálneho prokurátora v rozpore s princípom rovnosti v právach podľa čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy v spojení so základným právom na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky podľa čl. 36 ústavy.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 ústavy aj z dôvodu inkompatibility funkcie prokurátora s funkciou sudcu. Podľa generálneho prokurátora napadnutá právna úprava umožňuje prerušenie výkonu funkcie sudcu v prípade, ak sa sudca stane generálnym alebo špeciálnym prokurátorom. V takomto prípade však právna úprava ustanovená v § 11 ods. 1 písm. g) až j) zákona č. 154/2001 Z. z. bude takejto osobe brániť vo výkone funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho prokurátora, a to pre nezlučiteľnosť výkonu funkcie prokurátora s funkciou sudcu všeobecného súdu. Na porušenie zásady inkompatibility v takomto prípade podľa generálneho prokurátora postačuje mať mandát sudcu, nemusí ísť o výkon funkcie sudcu. Nedôslednosť a zmätočnosť napadnutej právnej úpravy je podľa generálneho prokurátora daná aj v súvislosti so skočením výkonu funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho prokurátora, keďže napadnutá právna úprava umožňuje, aby generálny prokurátor alebo špeciálny prokurátor, ktorí v čase vymenovania do funkcie neboli prokurátormi, zostali po uplynutí ich funkčného obdobia alebo zániku výkonu ich funkcie prokurátorom generálnej prokuratúry. V prípade, ak bude za generálneho prokurátora vymenovaný alebo za špeciálneho prokurátora zvolený sudca všeobecného súdu, po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho prokurátora sa takáto osoba stane zo zákona prokurátorom generálnej prokuratúry a bez toho, aby došlo k prerušeniu výkonu jeho funkcie sudcu.

Generálny prokurátor napokon namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy so zreteľom na skutočnosť, že zákonný predpoklad na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a na voľbu špeciálneho prokurátora nemôže byť súčasne dôvodom na obligatórne odvolanie z funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora. Podľa § 8 ods. 3 písm. c) zákona č. 153/2001 Z. z. dôvodom na odvolanie generálneho prokurátora je právoplatné odsúdenie za spáchanie trestného činu, a to aj trestného činu spáchaného z nedbanlivosti. Podľa napadnutej právnej úpravy však právoplatné odsúdenie za spáchanie trestného činu z nedbanlivosti nie je prekážkou na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora. Toto konštatovanie sa obdobne vzťahuje aj na voľbu špeciálneho prokurátora. Napadnutá právna úprava je tak podľa generálneho prokurátora účelová a popiera princípy materiálneho právneho štátu vyplývajúce z čl. 1 ods. 1 ústavy. Podľa generálneho prokurátora je v právnom štáte neprípustné, aby za generálneho prokurátora alebo špeciálneho prokurátora mohla byť vymenovaná/zvolená osoba právoplatne odsúdená na trest odňatia slobody, ktorého výkon bol podmienečne odložený s probačným dohľadom počas skúšobnej doby, čo napadnutá právna úprava umožňuje.

Navrhovatelia preto uzavreli, že dotknuté zákonné ustanovenia sú v rozpore s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 ústavy. Na základe uvedeného navrhli, aby ústavný sud rozhodol, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s príslušnými referenčnými normami.

II.1. Stanovisko národnej rady:

Národná rada vo svojom stanovisku zo 17. marca 2021 uviedla, že národná rada pri prijímaní napadnutej právnej úpravy splnila zákonné požiadavky legislatívneho konania v zmysle zákona o rokovacom poriadku národnej rady. Podľa národnej rady „povinnosť vlády vyjadriť sa k návrhu zákona nie je v zákone upravená...“. Národná rada je toho názoru, že napadnutá právna úprava bola prijatá legislatívnym procesom, na ktorom sa zúčastnili všetky relevantné subjekty, t. j. vláda, orgány národnej rady, jej jednotliví poslanci a napokon aj plénum národnej rady, a že pri jej prijímaní „boli dodržané všetky základné záruky riadneho legislatívneho procesu v právnom štáte... a boli dodržané všetky lehoty, ktoré tento predpis vyžaduje“. Podľa národnej rady v prípade prijímania napadnutej právnej úpravy predmetom rozpravy vo výboroch, ako aj v pléne mali byť len pripomienky prezidentky Slovenskej republiky, ktorá napadnutú právnu úpravu vrátila s pripomienkami národnej rade na opätovné prerokovanie. Rozprava v pléne a vo výboroch národnej rady k napadnutej právnej úprave nebola nijako obmedzená a ani prípadné skrátenie lehôt neodôvodňuje namietané narušenie politickej súťaže. Namietané porušenia legislatívneho procesu v prípade, ak by k ním aj došlo, podľa národnej rady „... nemajú takú intenzitu, že by vzhľadom na celý priebeh legislatívneho procesu, mohli byť z ústavného hľadiska považované za neprijateľné a neakceptovateľné“. Navrhovateľmi namietané porušenie princípov právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, nekonanie v medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon podľa čl. 2 ods. 2 ústavy, a porušenie ústavného princípu umožnenia a ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti podľa čl. 31 ústavy preto považuje za neopodstatnené.

K namietaným vecným (obsahovým) nedostatkom napadnutej právnej úpravy národná rada vo svojom stanovisku uviedla, že ústava „... nestanovuje žiadne odborné, ani iné predpoklady pre výkon funkcie generálneho prokurátora“ a ani „neurčuje funkčné obdobie generálneho prokurátora, kvalifikačné, ani nijaké iné podmienky, ktoré musí spĺňať kandidát na funkciu generálneho prokurátora“. Úprava týchto otázok má podľa národnej rady silu zákona. Podľa národnej rady «Možnosť kandidovať na funkciu a byť vymenovaný za generálneho prokurátora (špeciálneho prokurátora), za splnenia zákonných podmienok, pre „neprokurátora“, Ústava SR nijako nevylučuje.». Zákonodarca má podľa národnej rady širokú mieru regulatívnej voľnosti pri úprave postavenia, činnosti a organizácie prokuratúry. Podľa národnej rady napadnutá právna úprava zrozumiteľne, jednoznačne a jasne definuje jednotlivé oblasti vzniku, výkonu a zániku funkcie generálneho prokurátora, resp. špeciálneho prokurátora, a preto nie je nepresná a v rozpore s právnym poriadkom, umožňuje adresátovi urobiť si predstavu o svojej právnej situácii, a tak regulovať svoje správanie, a preto neporušuje požiadavku predvídateľnosti právnej normy, právnej istoty, zákonnosti a princípov právneho štátu a neporušuje ani ústavou definované poslanie prokuratúry ako orgánu ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a štátu. Na podporu svojich tvrdení odkazuje na Správu o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatú Komisiou pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“), na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010.

Podľa národnej rady „prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby...“. Napadnutá právna úprava podľa národnej rady umožňuje „výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu mieru vplyvu jednotlivých zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre...“. Podľa národnej rady „Zmena princípov organizácie a fungovania prokuratúry je v ústavnej kompetencii zákonodarcu...“.

K namietanej nekompatibilite funkcie prokurátora a sudcu národná rada vo svojom stanovisku uviedla, že rozšírenie okruhu uchádzačov na funkciu generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora nijako nezasahuje do nezávislosti prokuratúry. Svoje tvrdenie pritom oprela o odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy o postavení prokuratúry v systéme trestného súdnictva [Rec (2000)19].

K navrhovateľmi namietaným možným terminologickým nepresnostiam (napr. pri pojme „vysokoškolské vzdelanie“) národná rada uviedla, že tieto nepresnosti v terminológii je možné v rámci štandardného legislatívneho procesu zjednotiť, resp. upresniť. Vzhľadom na to, že proces voľby kandidátov na generálneho prokurátora už prebehol bez akýchkoľvek námietok a nejasností, bola národná rada toho názoru, že navrhovateľmi namietané terminologické nepresnosti napadnutej právnej úpravy sú minimálne, resp. žiadne a nemajú žiaden vplyv na jej aplikáciu, nevytvárajú rozpory, pochybnosti a ani žiadnu polemiku. Rovnako tak ani prípadné možné navrhovateľmi namietané rozpory v zákonných úpravách (napr. pri úprave bezúhonnosti, obmedzenia spôsobilosti na právnej úkony či zdravotného stavu) podľa národnej rady nie sú spôsobilé značným spôsobom narušiť voľbu a výkon funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora. Podľa národnej rady napadnutá právna úprava „veľmi jasne a zrozumiteľne upravuje voľbu a výkon funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora ako aj dôvody na ich odvolanie z funkcie a v prípade pochybností, resp. možných vzájomných rozporov v zákonných úpravách, je tieto rozpory možné rozptýliť výkladom zákonnej úpravy ako celku, jej zmyslom, zámerom a účelom“.

Vzhľadom na uvedené národná rada zastáva názor, že napadnutá právna úprava je v súlade s príslušnými referenčnými normami, návrhy navrhovateľov považuje za nedôvodné a navrhuje, aby ústavný súd návrhom navrhovateľov nevyhovel.

II.2. Stanovisko vlády:

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, ako vedľajší účastník konania o súlade právnych predpisov podľa § 76 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) nepredložila ústavnému súdu svoje stanovisko k návrhom na začatie konania, a to ani po jeho opakovanom vyžiadaní predsedom ústavného súdu podľa § 86 ods. 1 zákona o ústavnom súde.

II.3. Replika skupiny poslancov:

Skupina poslancov vo svojej replike zo 14. septembra 2021 zdôraznila, že zákonodarca pri schvaľovaní napadnutej právnej úpravy porušil celkovo štyrikrát ustanovenia zákona o rokovacom poriadku národnej rady. Je toho názoru, že národná rada vo svojom stanovisku bagatelizuje nedodržanie procesných lehôt ako porušenie pravidiel legislatívneho procesu malej intenzity a že porušenie pravidiel legislatívneho procesu v danom prípade dosahuje ústavne neakceptovateľnú intenzitu, a to nielen z vecných dôvodov, ale aj z kvantitatívneho hľadiska rozsahom porušení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

Vo vzťahu k vecným nedostatkom napadnutej právnej úpravy skupina poslancov zotrvala na rozsiahlej a vyčerpávajúcej argumentácii obsiahnutej v jej návrhu na začatie konania s tým, že národná rada vo svojom stanovisku neuviedla žiaden relevantný právny protiargument, ktorý by spochybňoval jej závery. Je toho názoru, že terminologické nepresnosti, ktoré obsahuje napadnutá právna úprava, nemožno odstrániť pomocou štandardných interpretačných postupov. Napadnutú právnu úpravu považuje za rozpornú s princípom vzájomnej súladnosti a bezrozpornosti právneho poriadku, čím sa dostáva do rozporu s princípmi materiálneho právneho štátu.

Vzhľadom na uvedené skupina poslancov trvá na tom, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s označenými článkami ústavy, a preto navrhuje, aby ústavný súd vyhovel jej návrhu.

II.4. Replika generálneho prokurátora:

Generálny prokurátor listom č. k. 1 GÚp 29/20/1000-9 z 3. septembra 2021 oznámil ústavnému súdu, že nevyužíva svoje právo na vyjadrenie sa k stanovisku národnej rady a súhlasí s tým, aby ústavný súd upustil od ústneho pojednávania v danej veci.

II.5. Ústne pojednávanie

Ústavný súd v súlade s § 58 ods. 2 druhou vetou zákona o ústavnom súde prejednal a rozhodol vec bez nariadenia ústneho pojednávania, keďže účastníci konania s upustením od jeho konania súhlasili.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom skupiny poslancov, návrhom generálneho prokurátora, stanoviskom národnej rady, ňou zaslanými podkladmi a replikou skupiny poslancov dospel k nasledujúcim záverom:

III.1. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu:

Zákonodarný proces v Slovenskej republike je upravený zákonom o rokovacom poriadku národnej rady. Rokovanie o návrhoch zákonov je upravené v desiatej časti, v § 67 až § 97 zákona o rokovacom poriadku národnej rady. Ak nie je v tejto časti ustanovené inak, použijú sa na rokovanie o návrhoch zákonov ustanovenia štvrtej časti a ustanovenia § 45 až § 56.

Zákonodarný proces je osobitným druhom ústavného procesu, ktorého úprava je určená na to, aby rokovanie o návrhoch zákonov malo ustanovené relatívne pevné pravidlá umožňujúce poslancom národnej rady na konci tohto procesu hlasovať za alebo proti návrhu zákona (vrátane pozmeňujúcich návrhov), prípadne sa zdržať hlasovania alebo nebyť prítomný na takom hlasovaní (PL. ÚS 48/03).

V namietaných pochybeniach národnej rady v legislatívnom procese pri prijímaní napadnutej právnej úpravy navrhovatelia vidia nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy. Napadnutá právna úprava v čl. I mení a dopĺňa ustanovenia zákona č. 153/2001 Z. z. týkajúce sa predpokladov vymenovania za generálneho prokurátora, v rámci ktorých okrem iného definuje bezúhonnosť, jeden z predpokladov vymenovania za generálneho prokurátora, subjektov oprávnených podávať návrh na voľbu kandidáta na generálneho prokurátora, náležitosti tohto návrhu, vzniku funkcie prokurátora generálnej prokuratúry, ak je za generálneho prokurátora vymenovaná osoba, ktorá nie je v čase vymenovania prokurátorom, a možnosti prezidenta vyžiadať si pred rozhodnutím o odvolaní generálneho prokurátora z funkcie stanovisko Rady prokurátorov Slovenskej republiky. Článkom II mení a dopĺňa ustanovenia zákona o rokovacom poriadku národnej rady týkajúce sa priebehu voľby kandidáta na generálneho prokurátora a voľby kandidáta na špeciálneho prokurátora v národnej rade. Článkom III mení a dopĺňa zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a článkom IV mení a dopĺňa ustanovenia zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry týkajúce sa voľby a odvolávania špeciálneho prokurátora národnou radou, predpokladov, ktoré musí spĺňať kandidát na funkciu špeciálneho prokurátora, v rámci ktorých okrem iného definuje bezúhonnosť, jeden z predpokladov zvolenia za špeciálneho prokurátora, ďalej subjektov oprávnených podávať návrh na voľbu špeciálneho prokurátora, náležitosti návrhu na voľbu kandidáta na špeciálneho prokurátora, zloženia sľubu špeciálneho prokurátora, vzniku funkcie prokurátora generálnej prokuratúry, ak je za špeciálneho prokurátora zvolený prokurátor, ktorý v čase vymenovania nie je prokurátorom generálnej prokuratúry, alebo osoba, ktorá nie je v čase zvolenia za špeciálneho prokurátora prokurátorom, zániku výkonu funkcie špeciálneho prokurátora a výberového konania a vymenovania do funkcie prokurátora Úradu špeciálnej prokuratúry. Článok V obsahuje ustanovenie o nadobudnutí účinnosti napadnutej právnej úpravy.

Napadnutá právna úprava bola výsledkom zákonodarného procesu, ktorý začal podaním návrhu poslancov národnej rady Juraja Šeligu, Alojza Baránika, Ondreja Dostála, Petry Hajšelovej a Milana Vetráka na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon o rokovacom poriadku národnej rady, a to v VIII. volebnom období národnej rady pod číslom parlamentnej tlače 108 (ďalej len „návrh zákona“).

Cieľom návrhu zákona podľa všeobecnej časti dôvodovej správy je zaviesť transparentný a širšiemu okruhu kandidátov otvorený model navrhovania a voľby kandidátov na funkciu generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa štandardov pre kandidátov na funkciu ústavného sudcu, ktorý bude zohľadňovať odporúčania Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (tzv. Benátska komisia) založenej Výborom ministrov Rady Európy a prax v iných členských štátoch Európskej únie. Na dosiahnutie tohto cieľa návrh zákona navrhoval: 1. otvoriť prístup k funkcii generálneho prokurátora aj osobám, ktoré nie sú prokurátormi, 2. zmeniť podmienky na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora po vzore kandidátov na funkciu sudcu ústavného súdu vrátane bezúhonnosti a požiadaviek na morálnu a osobnú integritu, 3. zaviesť povinné verejné vypočutie všetkých kandidátov na funkciu generálneho prokurátora v Ústavnoprávnom výbore národnej rady podľa štandardov „grilovania“ kandidátov na sudcov ústavného súdu.

Návrh zákona bol v prvom čítaní prerokovaný na 8. schôdzi národnej rady 3. júna 2020 a táto uznesením č. 176 z 10. júna 2020 rozhodla, že uvedený návrh zákona prerokuje v druhom čítaní, prideľuje ho Ústavnoprávnemu výboru Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „ústavnoprávny výbor“) na prerokovanie a určuje ako gestorský ústavnoprávny výbor a lehotu na jeho prerokovanie v druhom čítaní v gestorskom výbore do 32 dní odo dňa jeho pridelenia.

Ústavnoprávny výbor prerokoval návrh zákona a uznesením č. 76 z 15. júla 2020 vyjadril súhlas s návrhom zákona, odporučil národnej rade návrh zákona schváliť so zmenami a doplneniami uvedenými v prílohe tohto uznesenia a poveril predsedu výboru, aby spracoval výsledky rokovania ústavnoprávneho výboru zo 14. júla 2020 do písomnej správy ústavnoprávneho výboru a predložil ju na schválenie gestorskému výboru. Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy tvoriace prílohu k uzneseniu ústavnoprávneho výboru č. 76 z 15. júla 2020 predstavovali predovšetkým legislatívno-technické úpravy s cieľom zosúladiť jednotlivé ustanovenia poslaneckého návrhu zákona s už zavedenými legislatívnymi skratkami a vzájomne medzi sebou, zabrániť bezprostrednému prechodu medzi politickými funkciami a funkciou generálneho prokurátora, spresniť nominačné subjekty, spresniť niektoré ustanovenia návrhu zákona a zosúladiť jeho terminológiu so súvisiacimi ustanoveniami platnej právnej úpravy. Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy ústavnoprávneho výboru sa napokon týkali aj doplnenia návrhu zákona tak, aby zohľadňoval aj podmienky a predpoklady, za ktorých je možné uchádzať sa o funkciu špeciálneho prokurátora, voľbu kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora a zánik funkcie špeciálneho prokurátora. V nadväznosti na vloženie nových článkov ústavnoprávny výbor navrhol primerane upraviť názov zákona.

Ústavnoprávny výbor ako gestorský výbor podal národnej rade správu z 15. júla 2020 o výsledku prerokovania návrhu zákona v druhom čítaní. Národnej rade odporučil návrh zákona schváliť a hlasovať spoločne o všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch obsiahnutých v prílohe k uzneseniu ústavnoprávneho výboru č. 76 z 15. júla 2020 s odporúčaním schváliť. V správe tiež konštatuje, že poslanci národnej rady, ktorí nie sú členmi výboru, ktorému bol návrh zákona pridelený, neoznámili v určenej lehote výboru žiadne stanovisko k predmetnému návrhu zákona (§ 75 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku národnej rady).

Ústavnoprávny výbor uznesením č. 77 z 15. júla 2020 schválil správu ústavnoprávneho výboru o prerokovaní návrhu zákona v druhom čítaní a poveril spravodajcu Miloša Svrčeka, poslanca národnej rady, aby na schôdzi národnej rady informoval o výsledku rokovania ústavnoprávneho výboru a pri rokovaní o predmetnom zákone predkladal návrhy v zmysle príslušných ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

Národná rada návrh zákona prerokovala v druhom čítaní na 9. schôdzi národnej rady 15. júla 2020. Ústavnoprávnym výborom poverený poslanec národnej rady Miloš Svrček na nej navrhol hlasovať o skrátení lehoty podľa § 83 ods. 4 zákona o rokovacom poriadku národnej rady.1) Národná rada hlasovaním rozhodla o skrátení tejto lehoty. Národná rada následne hlasovaním schválila pozmeňujúce a doplňujúce návrhy zo správy ústavnoprávneho výboru, prv spoločne body 1, 2, 3, 10, 11 a 12 správy, ktoré boli vyňaté na osobitné hlasovanie, a následne spoločne body 4 až 9 a 13 až 26 správy. Po hlasovaní o všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch poslanec Miloš Svrček navrhol, aby národná rada pristúpila k tretiemu čítaniu ihneď. Tento návrh poslanci národnej rady hlasovaním schválili. Do otvorenej rozpravy o návrhu zákona v treťom čítaní sa neprihlásil žiaden poslanec národnej rady. Podpredseda národnej rady preto vyhlásil rozpravu za skončenú a dal hlasovať o návrhu zákona ako o celku. Návrh zákona ako celok poslanci hlasovaním schválili.

Prezidentka Slovenskej republiky, využijúc svoje ústavné oprávnenie podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy, 3. augusta 2020 rozhodla o vrátení národnou radou schváleného návrhu zákona z 15. júla 2020, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, národnej rade s piatimi pripomienkami. Dve z nich sa týkali zotrvania v postavení prokurátora generálnej prokuratúry po uplynutí funkčného obdobia generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora alebo po zániku výkonu ich funkcií, ďalšie dve odvolania generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora z funkcií v prípade, ak svoje funkcie prestali vykonávať riadne, čestne, nezávisle alebo nestranne, a jedna sa týkala subjektu, ktorému je zverená právomoc viesť disciplinárne konanie proti špeciálnemu prokurátorovi, namiesto ústavného súdu disciplinárna komisia. V nadväznosti na tieto pripomienky v časti III rozhodnutia č. 4796-2020-KPSR, ktorým využila svoje ústavné oprávnenie podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy, navrhla, aby národná rada pri opätovnom prerokovaní schválila zákon s príslušnými zmenami.

Predseda národnej rady rozhodnutím č. 173 z 10. augusta 2020 pridelil prezidentkou Slovenskej republiky vrátený zákon na prerokovanie ústavnoprávnemu výboru, ktorý určil aj ako gestorský výbor, a určil lehotu na jeho prerokovanie. Ústavnoprávny výbor prerokoval pripomienky prezidentky Slovenskej republiky na 31. schôdzi 2. septembra 2020, avšak neprijal uznesenie, keďže návrh uznesenia nezískal súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov výboru. Ako gestorský výbor rokoval ústavnoprávny výbor 2. septembra 2020 a národnej rade odporučil hlasovať osobitne o každej pripomienke prezidentky Slovenskej republiky pod bodmi 1 až 5 takto: pripomienky pod bodmi 1, 3 a 4 s odporúčaním schváliť, pripomienky pod bodmi 1 a 5 bez odporúčania gestorského výboru. Zároveň odporučil národnej rade vrátený zákon schváliť ako celok a to v znení pripomienok, ktoré odporučil schváliť. Správu o prerokovaní vráteného zákona ústavnoprávny výbor schválil svojím uznesením č. 79 z 2. septembra 2020.

Národná rada prezidentkou Slovenskej republiky vrátený zákon opätovne prerokovala v rámci druhého čítania na 11. schôdzi národnej rady 2. septembra 2020 pod číslom parlamentnej tlače 183. Po rozprave národná rada pristúpila k hlasovaniu o jednotlivých pripomienkach prezidentky Slovenskej republiky k ňou vrátenému zákonu na opätovné prerokovanie národnou radou. Všetkých päť pripomienok národná rada schválila na základe súhlasu nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov národnej rady. Po hlasovaní o všetkých pripomienkach prezidentky Slovenskej republiky podpredseda národnej rady otvoril k prezidentkou vrátenému zákonu rozpravu v rámci tretieho čítania. Po jej vyhlásení za skončenú národná rada pristúpila k hlasovaniu o vrátenom zákone ako o celku v znení schválených pripomienok prezidentky Slovenskej republiky. Na základe výsledkov hlasovania národná rada podľa čl. 84 ods. 3 ústavy schválila 2. septembra 2020 zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (napadnutú právnu úpravu). V Zbierke zákonov Slovenskej republiky bol vyhlásený 8. septembra 2020 pod číslom 241/2020 Z. z. Účinnosť nadobudol dňom vyhlásenia.

Navrhovatelia namietajú neústavnosť procesu prijatia napadnutej úpravy z dôvodu porušenia viacerých ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

Generálny prokurátor namieta neústavnosť procesu prijatia napadnutej právnej úpravy z dôvodu, že napadnutá právna úprava bola predložená na rokovanie národnej rady ako poslanecký návrh a keďže aj napriek tomu, že národná rada si k návrhu zákona vyžiadala aj stanovisko vlády, vláda jednak nevyužila možnosť zaujať k návrhu zákona stanovisko a ani nepožiadala odbornú verejnosť o právne názory, stanoviská a pripomienky v medzirezortnom pripomienkovom konaní. K návrhu napadnutej právnej úpravy tak nemala primeranú a účinnú možnosť vyjadriť sa ani samotná prokuratúra. Zámerom predloženia návrhu napadnutej právnej úpravy ako poslaneckého návrhu poslancami vládnej koalície malo byť podľa generálneho prokurátora skrátenie legislatívneho procesu o pripomienkové konanie. Skupina poslancov vo svojom návrhu na začatie konania naopak tvrdí, že v rámci legislatívneho procesu predseda národnej rady porušil svoju povinnosť doručiť návrh zákona vláde a požiadať ju o zaujatie stanoviska k nemu v lehote do 30 dní podľa § 70 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku národnej rady, čím sa mal dopustiť zmarenia možnosti, aby sa k poslaneckému návrhu vyjadrila formou svojich stanovísk, právnych názorov či alternatívnych možností úpravy odborná verejnosť vrátane prokuratúry, ktorej kreovanie najvyšších predstaviteľov bolo predmetom úpravy návrhu zákona.

Podľa navrhovateľov v procese prijatia napadnutej právnej úpravy došlo aj k porušeniu § 74 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku národnej rady, a to konaním gestorského výboru, pretože nerešpektoval lehotu na prerokovanie návrhu vo výbore, ktorému bol zákon vrátený prezidentkou pridelený, ktorá nesmie byť kratšia ako 30 dní od pridelenia, a prezidentkou vrátený zákon prerokoval pred uplynutím tejto lehoty už 2. septembra 2020. Tomuto konaniu gestorského výboru malo predchádzať neurčenie jednoznačnej a konkrétnej lehoty na prerokovanie vráteného zákona v gestorskom výbore predsedom národnej rady. Následne sa národná rada mala podľa navrhovateľov dopustiť porušenia § 81 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku národnej rady,2) pretože o vrátenom zákone rokovala ten istý deň, 2. septembra 2020, bezprostredne po doručení správy gestorského výboru, a nie až po uplynutí 48 hodín od doručenia správy gestorského výboru, pričom o skrátení tejto lehoty národná rada podľa skupiny poslancov nerozhodla a podľa generálneho prokurátora síce rozhodla o skrátení tejto lehoty, avšak v situácii, keď nešlo o jednoduchý návrh zákona. Národná rada sa podľa navrhovateľov mala dopustiť aj porušenia § 83 ods. 4 zákona o rokovacom poriadku národnej rady,3) pretože napriek podaným pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom v druhom čítaní hlasovaním nerozhodla ani o skrátení lehoty pre tretie čítanie4) a návrh zákona prerokovala v treťom čítaní toho istého dňa, 2. septembra 2020.

K porušeniu pravidiel legislatívneho procesu národnou radou pri prijímaní napadnutej právnej úpravy malo podľa generálneho prokurátora dôjsť aj tým, že ústavnoprávny výbor ako gestorský výbor prerokoval v druhom čítaní poslanecký návrh zákona až 15. júla 2020, hoci uznesením národnej rady č. 176 z 10. júna 2020 mu bola na prerokovanie návrhu zákona určená lehota 32 dní od pridelenia mu návrhu na prerokovanie, uplynutie ktorej pripadá na 12., eventuálne 13. júl 2020.

Uvedené namietané porušenia príslušných ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady mali mať podľa navrhovateľov za následok obmedzenie parlamentnej diskusie v národnej rade o návrhu napadnutej právnej úpravy s opozičnou menšinou. Vzhľadom na uvedené pochybenia národnej rady pri rokovaní o návrhu napadnutej právnej úpravy v rámci legislatívneho procesu navrhovatelia vzhliadajú porušenie čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy.

Ústavný súd sa vo svojej judikatúre už viackrát vyjadril k problematike posudzovania ústavnosti legislatívneho procesu pri prijímaní zákonov v národnej rade (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 29/05, PL. ÚS 11/2012, PL. ÚS 14/2014, PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019). Ústavný súd sa v nej v záujme posilnenia demokratických inštitútov a garantovania právneho poriadku spĺňajúceho atribúty právneho štátu prihlásil k súdnej kontrole ústavnosti normatívnych právnych aktov zahŕňajúcej ingerenciu súdnych orgánov kontroly ústavnosti aj do legislatívneho procesu, avšak v modalite sebaobmedzenia, zdržanlivosti pri tejto kontrole, zvlášť v súvislosti s preskúmaním ústavnosti legislatívneho procesu pri prijímaní zákona národnou radou (PL. ÚS 17/2014). Ústavný súd ako orgán ochrany ústavnosti je povolaný v priestore reprezentatívnej demokracie dohliadať na proces tvorby práva realizovaný volenými zástupcami ľudu ako zdroja moci v štáte, a to v rámci konania o súlade (zohľadňujúc platné a účinné znenie ústavy a zákona o ústavnom súde) konkrétnych právnych predpisov, ktoré sú výsledkom legislatívneho procesu.

Národná rada je ústavným orgánom, ktorý je pri výkone svojich právomocí viazaný ústavou a ďalšími zákonmi, a teda môže postupovať len na ich základe a v nimi stanovených medziach. Z princípov právneho štátu je viazaná o. i. aj princípom legality vyjadrujúcim požiadavku, aby aj zákonodarná moc bola viazaná požiadavkou konania na základe zákona a dodržiavania jeho požiadaviek, osobitne vtedy, ak si ich stanovila sama. Zákonodarná moc má špecifické postavenie v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku národnej rady, ktorý môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť, ale kým tak neurobí, je aj ona viazaná ňou samou stanovenými pravidlami (PL. ÚS 26/2019).

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady. Vo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát konštatoval, že vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou (I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019).

Zdržanlivosť ústavného súdu sa v tejto otázke prejavuje tým, že ústavný súd rešpektuje pomerne širokú mieru úvahy národnej rady pri regulácii svojich vnútorných pomerov a zasahuje do nej len v nevyhnutných prípadoch. Podľa ústavného súdu výsostné postavenie národnej rady, vyplývajúce z čl. 72 ústavy, podľa ktorého národná rada je jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom v Slovenskej republike, potvrdzuje záver o tom, že pochybenia v postupe národnej rady pri rokovaní o návrhoch zákonov sú pochybeniami, ktoré sa majú a musia odstrániť alebo napraviť samotným postupom národnej rady alebo jej orgánov (PL. ÚS 48/03). Proti procesnému postupu národnej rady a jej orgánov pri prerokovaní návrhov zákonov nie je prípustný žiaden opravný prostriedok. Riešenie takých pochybení je vo výlučnej kompetencii národnej rady (jej orgánov a poslancov), čo je dôsledok jej postavenia v sústave orgánov verejnej moci podľa čl. 72 ústavy. Porušenie noriem legislatívneho procesu pred národnou radou je spôsobilé vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou zásadne iba v prípadoch hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 4/2018). Ústavný súd pri tomto konštatovaní vychádza vo všeobecnosti zo zákazu svojvôle v postupe orgánov verejnej moci a v okolnostiach posudzovaného prípadu zo zákazu svojvôle v zákonodarnom procese ako princípu, ktorý je potrebné považovať za integrálnu súčasť princípu právneho štátu vyjadreného v čl. 1 ods. 1 prvej vete ústavy (PL. ÚS 29/05).

Z uvedeného vyplýva, že porušenie pravidiel legislatívneho procesu môže samo osebe spôsobiť protiústavnosť prijatého zákona len vtedy, ak ide o závažné a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného procesu národnou radou (PL. ÚS 26/2019). Pre vyslovenie nesúladu zákona s ústavou kvôli porušeniu pravidiel zákonodarného procesu je potrebné, aby už samotné porušenie legislatívnej procedúry malo priamy vplyv na ústavnosť prijatého zákona, a to najmä ako dôsledok závažného a svojvoľného porušenia pravidiel zákonodarného procesu národnou radou (PL. ÚS 26/2019), ktoré musí nadobudnúť ústavnú intenzitu vo význame, že ním musí dôjsť k vážnemu porušeniu ústavných práv alebo princípov, napríklad ústavných práv poslancov národnej rady pri výkone ich mandátu, alebo princípov demokratického a právneho štátu (PL. ÚS 4/2018).

Podľa ústavného súdu sa princípy demokratického a právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy uplatňujú i v procese tvorby práva na zákonodarnej úrovni (PL. ÚS 17/2014). Za tie, ktoré sú esenciálne pre zadosťučinenie princípom demokratického právneho štátu v procese tvorby práva, ústavný súd považuje najmä princíp väčšinového rozhodovania a ochrany menšiny, princíp slobodnej súťaže politických strán, ale aj princíp verejnosti v zmysle práva verejnosti oboznámiť sa a identifikovať sa s „produktom“ parlamentnej procedúry (návrhom zákona). Ich uplatňovaním v procese tvorby práva v podmienkach parlamentnej demokracie je plne rešpektovaný princíp pluralizmu, podľa ktorého majú všetky strany zúčastnené na parlamentnej procedúre dostať príležitosť sa s prerokúvanou vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť (PL. ÚS 17/2014). S tým zároveň súvisí a plynule na to nadväzuje zabezpečenie otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny. V neposlednom rade sa aplikáciou uvedenej triády princípov v legislatívnom procese uplatňuje právo občianskej spoločnosti na oboznámenie sa s procesom tvorby práva a predkladanou zákonnou úpravou, ktorá reguluje určitý okruh spoločenských vzťahov, ktorých aktérmi je práve verejnosť (pozri v tomto zmysle aj nálezy Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

Porovnaním postupu národnej rady v rámci legislatívneho procesu pri prijímaní napadnutej právnej úpravy s už uvedenými východiskami súdnej kontroly ústavnosti legislatívneho procesu ústavným súdom ústavný súd dospel k záveru, že pochybenia, ktorých sa pri prijímaní napadnutej právnej úpravy dopustila národná rada (predovšetkým nedodržanie niektorých z už namietaných lehôt podľa príslušných ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady, ako aj nedodržanie lehoty určenej v uznesení národnej rady č. 176 z 10. júna 2020 na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní v gestorskom výbore do 32 dní odo dňa jeho pridelenia), nie sú takej ústavne neakceptovateľnej intenzity, ktorá by mala za následok vážne porušenie ústavných práv alebo princípov demokratického a právneho štátu vrátane princípu umožnenia a ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti podľa čl. 31 ústavy.

Pri prijímaní napadnutej právnej úpravy základné záruky riadneho legislatívneho procesu v právnom štáte dodržané boli. Jednotliví poslanci národnej rady mali danú možnosť vyjadriť sa k predloženému poslaneckému návrhu napadnutej právnej úpravy jednak vo výbore národnej rady, ako aj počas prvého a druhého čítania v pléne národnej rady. Ich možnosť vyjadriť sa a predkladať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvanej úprave nebola postupom národnej rady ústavne neprípustným spôsobom obmedzená, zohľadňujúc § 90 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku národnej rady, podľa ktorého ak prezident republiky vráti zákon s pripomienkami národnej rade na opätovné prerokovanie, prerokuje sa v druhom a treťom čítaní s tým, že predmetom prerokúvania sú iba pripomienky prezidenta republiky.

K namietanému porušeniu § 70 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku národnej rady ústavný súd dodáva, že predseda národnej rady splnil povinnosť doručiť návrh zákona vláde a požiadať ju o zaujatie stanoviska, a to listom č. CRD-1015/2020 z 11. júna 2020. Zákon o rokovacom poriadku národnej rady neupravuje povinnosť vlády zaujať k doručenému návrhu zákona stanovisko, čo vyplýva z tretej vety uvedeného ustanovenia, podľa ktorej ak vláda v 30-dňovej lehote nezaujme stanovisko, rokuje sa o návrhu zákona aj bez tohto stanoviska. Postupom národnej rady nebola vytvorená nemožnosť posúdenia návrhu napadnutej právnej úpravy poslancami národnej rady a vyjadrenia sa k nemu v rozpravách na schôdzach národnej rady.

V rámci posúdenia navrhovateľmi namietaného porušenia čl. 2 ods. 2 ústavy národnou radou pri prijímaní napadnutej právnej úpravy je potrebné dodať, že v posudzovanom prípade národná rada pri prerokovaní návrhu napadnutej právnej úpravy neprekročila rámec ústavne vymedzenej činnosti jediného zákonodarného a ústavodarného orgánu v Slovenskej republike (čl. 72 ústavy).

Ústavný súd samozrejme vníma, že prijatie zákona v priebehu „niekoľkých hodín“, resp. jedného dňa, môže vzbudzovať určité rozpaky z hľadiska priebehu a úrovne parlamentnej diskusie. Opoziční poslanci však svoj priestor, ktorý v priebehu legislatívneho procesu mali, čiastočne využili (o čom svedčia prepisy rozpráv z 9. a 11. schôdze národnej rady), čiastočne prípadne dobrovoľne nevyužili. V rozpravách o návrhu napadnutej právnej úpravy bez akéhokoľvek obmedzenia vystúpili všetci poslanci, ktorí v nich vystúpiť chceli.

Pochybenia národnej rady v rámci legislatívneho procesu pri prijímaní napadnutej právnej úpravy podľa ústavného súdu nepredstavujú takú mieru hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou, ktoré by v posudzovanej veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy. Aj keby ústavný súd dospel k záveru, že národná rada sa dopustila navrhovateľmi namietaného porušenia označených pravidiel legislatívneho procesu, nebolo by možné dospieť k záveru o porušení konkrétnych ústavných princípov zakotvených v označených článkoch ústavy. Ústavný súd preto nevyhovel návrhom navrhovateľov na vyslovenie nesúladu legislatívneho procesu prijatia napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 ústavy.

III.2. K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 12 ods. 1 a 2 v spojení s čl. 36 ústavy:

Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu ustanovenie čl. 12 ods. 1 ústavy má charakter všeobecného ústavného princípu; ide o všeobecné pravidlo rovnosti, ktoré slúži na generálnu ochranu pred diskrimináciou a vo svojej podstate vyjadruje rovnosť všetkých subjektov práva pred zákonom, pričom v tomto zmysle je adresované všetkým orgánom verejnej moci, ktoré musia vo vzťahu ku všetkým subjektom práva, k ich základným právam a slobodám z hľadiska ich uskutočňovania a uplatňovania pristupovať rovnako, bez ohľadu na okolnosti predpokladané čl. 12 ods. 2 ústavy [pohlavie, rasu, farbu pleti... (m. m. PL. ÚS 16/08)]. Z čl. 12 ods. 2 ústavy vyplýva subjektívne právo každého, aby nemohol byť diskriminovaný z dôvodov v tomto ustanovení vymenovaných (III. ÚS 39/01, II. ÚS 5/03). Vychádzajúc z modelu materiálneho chápania rovnosti, ústavný súd zdôrazňuje, že nie je dôležité, aké rozdiely medzi ľuďmi existujú, pretože ľudia majú rovnakú hodnotu, a preto zasluhujú rovnakú starostlivosť a rešpekt (čl. 12 ods. 1 ústavy). Vyplýva to zo všeobecných hodnôt ľudskej dôstojnosti, autonómnosti a rovnakej ceny každého indivídua, ktoré tvoria základ pre zákaz nespravodlivej diskriminácie ľudských bytostí bez ohľadu na ich postavenie v spoločnosti (PL. ÚS 8/04, PL. ÚS 16/2018).

Za diskriminačnú úpravu, resp. úpravu porušujúcu rovnosť v právach (čl. 12 ods. 1 ústavy), možno považovať takú právnu úpravu, ktorá rovnaké alebo analogické/porovnateľné situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením (PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04). Tento základný princíp je porušený vždy vtedy, ak sa s jednou skupinou adresátov noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti, že odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie (II. ÚS 5/03, PL. ÚS 16/2018).

Podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu (I. ÚS 17/99, PL. ÚS 13/09, PL. ÚS 16/2018) princíp rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach, resp. zákazu diskriminácie vyjadrený v čl. 12 ods. 1 ústavy nie je spravidla chránený sám osebe a k jeho porušeniu môže dôjsť v zásade len v spojení s porušením určitého konkrétneho základného práva alebo slobody. To znamená, že dovolávať sa porušenia tohto princípu v zásade možno len v súvislosti s porušením určitého základného práva a slobody alebo ľudského práva alebo základnej slobody vyplývajúcej z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy o ľudských právach a základných slobodách (PL. ÚS 14/98, I. ÚS 17/99, PL. ÚS 10/04). Ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre (PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 18/97, PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 15/03, PL. ÚS 15/06, PL. ÚS 3/08, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 11/2011, PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS 16/2018) preferuje akcesorický prístup k preskúmavaniu namietaného porušenia ústavného princípu rovnosti preferuje a ani v tejto veci nemá dôvod od neho odstúpiť.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s ústavným princípom rovnosti v dôstojnosti a právach podľa čl. 12 ods. 1 ústavy a základným právom na rovnaké zaobchádzanie podľa čl. 12 ods. 2 ústavy v spojení so základným právom zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky podľa čl. 36 ústavy. Je toho názoru, že v prípade, ak za špeciálneho prokurátora je zvolený kandidát, ktorý nie je prokurátorom, takejto osobe po zvolení do funkcie špeciálneho prokurátora nevznikne služobný pomer prokurátora, v dôsledku čoho sa na takúto osobu nevzťahujú ustanovenia zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry upravujúce pracovné podmienky prokurátorov, keďže všetky práva a povinnosti prokurátora ustanovené v označenom zákone sú spojené so vznikom, trvaním, zmenou alebo zánikom služobného pomeru prokurátora (napr. dovolenka, náhrada platu za nevyčerpanú dovolenku, nároky prokurátora počas dočasného pridelenia, nárok na ďalší plat, splatnosť platu, odchodné či zánik hmotnej zodpovednosti), čím sa takáto osoba dostáva do rozdielneho postavenia v porovnaní s ostatnými prokurátormi, ktorým na základe platnej právnej úpravy vznikne služobný pomer prokurátora, v dôsledku čoho sú im príslušné práva a nároky priznané. Napadnutá právna úprava tým podľa generálneho prokurátora vytvára priestor pre nerovnosť v zaobchádzaní v sociálnych vzťahoch s osobou, ktorá v čase zvolenia do funkcie špeciálneho prokurátora nie je prokurátorom, v porovnaní so zaobchádzaním s inými prokurátormi.

Z obsahu návrhu na začatie konania generálneho prokurátora vyplýva, že z pomedzi demonštratívneho výpočtu práv, ktoré má podľa čl. 36 ústavy zákon zabezpečovať zamestnancom, napadnutá právna úprava porušuje, resp. dostatočne negarantuje osobe, ktorá v čase zvolenia do funkcie špeciálneho prokurátora nie je prokurátorom, účinné uplatňovanie práva na ochranu proti diskriminácii v zamestnaní pri uplatňovaní práva na odmenu za vykonanú prácu, dostatočnú na to, aby mu umožnila dôstojnú životnú úroveň, práva na primeraný odpočinok po práci a práva na najkratšiu prípustnú dĺžku platenej dovolenky na zotavenie v porovnaní s uplatňovaním týchto práv zo strany ostatných prokurátorov. Podľa čl. 51 ods. 1 ústavy domáhať sa práv uvedených v čl. 36 ústavy možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. Medzi zákony, ktoré vykonávajú čl. 36 ústavy, možno zaradiť aj zákon č. 154/2001 Z. z.

Článok 36 ústavy garantuje právo zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky. Pracovné podmienky charakterizujú okolnosti faktického výkonu práce zamestnanca v rámci existujúceho pracovnoprávneho vzťahu, napr. podmienky odmeňovania, podmienky práce v noci, práce nadčas, podmienky súvisiace s bezpečnosťou a ochranou zdravia pri práci, zabezpečovanie vzdelávania zamestnancov či podmienky poskytovania dovolenky. Rámec vecnej pôsobnosti čl. 36 ústavy pritom nie je totožný s obsahom pracovno-právnych vzťahov, iba sa s ním čiastočne prekrýva, a to vo sfére výkonu práce ako časti obsahu pracovnoprávneho vzťahu (PL. ÚS 1/2012). Napadnutá právna úprava nedeterminuje okolnosti a podmienky, v ktorých zamestnanec, v okolnostiach posudzovaného prípadu špeciálny prokurátor, vykonáva prácu, resp. svoju funkciu. Jej dopad na podmienky výkonu funkcie špeciálneho prokurátora (napr. jeho nárok na dovolenku, náhradu platu za nevyčerpanú dovolenku, doplatenie platu po skončení dočasného pozastavenia výkonu funkcie, nárok na ďalší plat, odchodné či zánik hmotnej zodpovednosti a iné) je len nepriamy a za predpokladu nemožnosti vysporiadať sa s absenciou výslovnej úpravy vzniku služobného pomeru špeciálneho prokurátora, ak ním je osoba, ktorá v čase zvolenia za špeciálneho prokurátora nie je prokurátorom.

Aj ak napadnutá právna úprava a ani iná platná právna úprava výslovne neupravujú moment vzniku služobného pomeru prokurátora v prípade osoby zvolenej za špeciálneho prokurátora, ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom, je nepochybné, že osoba vykonávajúca funkciu špeciálneho prokurátora musí mať služobný pomer prokurátora. Z dôvodu absencie výslovnej zákonnej úpravy vzniku služobného pomeru prokurátora u takejto osoby sa preto vynára len otázka týkajúca sa momentu vzniku tohto služobného pomeru. Do úvahy prichádza určenie momentu vzniku služobného pomeru prokurátora u takejto osoby jej zvolením do funkcie špeciálneho prokurátora národnou radou alebo zložením sľubu do rúk predsedu národnej rady, na základe ktorého sa špeciálny prokurátor ujíma výkonu funkcie (§ 24a ods. 8 zákona č. 154/2001 Z. z. v znení napadnutej právnej úpravy) a začína mu plynúť funkčné obdobie špeciálneho prokurátora (§ 24a ods. 1 zákona č. 154/2001 Z. z. v znení napadnutej právnej úpravy). Keďže osoba zvolená za špeciálneho prokurátora, ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom, stáva sa dňom zloženia sľubu prokurátorom generálnej prokuratúry, ktorým zostáva byť aj po uplynutí funkčného obdobia špeciálneho prokurátora alebo zániku výkonu funkcie špeciálneho prokurátora (§ 24a ods. 9 druhá veta zákona č. 154/2001 Z. z. v znení napadnutej právnej úpravy), ako vhodnejší moment vzniku služobného pomeru prokurátora u takejto osoby sa javí moment zloženia sľubu tejto osoby do rúk predsedu národnej rady.

Aj napriek nedostatku napadnutej právnej úpravy spočívajúcom v tom, že zaviedla možnosť kandidovať a byť zvolený za špeciálneho prokurátora aj pre osoby, ktoré nie sú prokurátormi, avšak výslovne neupravila vznik služobného pomeru prokurátora u takejto osoby, napadnutú právnu úpravu nemožno označiť za nesúladnú s čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 36 ústavy, keďže jej generálnym prokurátorom namietanému diskriminačnému pôsobeniu možno predísť jej ústavno-konformným výkladom a následnou aplikáciou, na základe ktorých by sa jej jednotlivé ustanovenia a ustanovenia súvisiacich právnych predpisov vykladali a uplatňovali tak, aby práva a povinnosti a nároky vyplývajúce zo vzniku, zmeny a zániku služobného pomeru prokurátora sa uplatňovali aj na osobu zvolenú za špeciálneho prokurátora, ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom.

Ústavný súd zároveň aj na tomto mieste opakovane (pozri body 50 a 51 tohto nálezu) zdôrazňuje svoju zdržanlivosť pri posudzovaní nielen legislatívneho procesu, ktorý predchádza prijatiu napadnutej právnej úpravy, ale aj výsledku tohto procesu (prijatého zákona), majúc na zreteli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady a jej suverenity (autonómie), do ktorej patrí aj jej primárna zodpovednosť nielen za priebeh legislatívneho procesu, ale aj za jeho výsledok (prijatý zákon). Akceptovanie širokej miery politického uváženia zákonodarcu (po anglicky wide margin of appreciation, po nemecky weiter politischer Ermessensspielraum) v sebe totiž nevyhnutne zahŕňa aj akceptovanie určitej miery chybovosti jeho úvah a tým aj jeho „právo“ na nesprávny odhad príčin či následkov určitej situácie a nesprávne rozhodnutie. Nesprávny odhad zákonodarcu v takýchto prípadoch nie je javom protiprávnym (ultimatívne dokonca protiústavným), ale je logickým „právom“ národnej rady priamo vyplývajúcim z práva na politické uváženie a jeho nevyhnutným komplementárnym doplnkom (PL. ÚS 11/2012).

Vzhľadom na uvedené ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá právna úprava je v súlade s ústavným princípom rovnosti podľa čl. 12 ods. 1 ústavy a základným právom na rovnaké zaobchádzanie podľa čl. 12 ods. 2 ústavy v spojení so základným právom zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky podľa čl. 36 ústavy, a preto nevyhovel návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy ani v časti namietaného porušenia označených článkov ústavy.

III.3. K namietanému nesúladu ostatných vecných (obsahových) nedostatkov napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až 151 ústavy:

Navrhovatelia vzhliadajú v napadnutej právnej úprave nesúlad s označenými článkami ústavy aj z dôvodu niektorých ďalších vecných (obsahových) nedostatkov napadnutej právnej úpravy ako nedostatku posúdeného v bode III.2. tohto nálezu. Za hlavný dôvod nesúladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy označili skutočnosť, že pripúšťa, aby za generálneho prokurátora bol vymenovaný a za špeciálneho prokurátora zvolený občan Slovenskej republiky, ktorý nie je prokurátorom. V spôsobe výberu a vymenovania za generálneho prokurátora a v spôsobe výberu a voľby špeciálneho prokurátora podľa napadnutej právnej úpravy generálny prokurátor vidí zásah do nezávislosti a nestrannosti prokuratúry vyplývajúcej z postavenia prokuratúry v systéme deľby moci a z jej koncepčného ústavného zakotvenia ako orgánu „sui generis“, a to vzhľadom na rozsah právomocí generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora a hierarchický model prokuratúry.

Zo Správy o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatej Benátskou komisiou na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010 vyplýva, že jednotlivé systémy trestného súdnictva v Európe i vo svete sa od seba navzájom odlišujú, čo má svoj pôvod v rôznych právnych kultúrach jednotlivých štátov (bod 7 správy Benátskej komisie). Rozmanitosť systémov trestného súdnictva odzrkadľuje aj rozmanitosť systémov prokuratúry (bod 10 správy Benátskej komisie). Podstatnou požiadavkou systémov prokuratúry však má byť ich nezávislosť na exekutíve a existencia záruk týkajúcich sa individuálnych prípadov, že každý vydaný pokyn bude transparentný (bod 23 správy Benátskej komisie). Právne postavenie prokuratúry v právnom systéme jednotlivých štátov môže byť relatívne rôzne. Od modelov, kde je prokuratúra súčasťou výkonnej moci a je výkonnej moci podriadená, resp. výrazný vplyv na jej činnosť má minister spravodlivosti, až po modely, kde má prokuratúra samostatné postavenie.

Ústavný súd už judikoval (PL. ÚS 17/08, PL. ÚS 105/2011), že prokuratúra je orgánom ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu (čl. 149 ústavy). Ústava však neupravuje organizáciu, štruktúru a činnosť prokuratúry ani podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní či právach a povinnostiach prokurátorov. Na úpravu týchto otázok zmocňuje zákonodarcu (čl. 151 ústavy). Princípy determinujúce organizačnú štruktúru prokuratúry a funkčné vzťahy pri výkone jej pôsobnosti sú princípmi zákonnými, nie princípmi ústavnými. Z tejto skutočnosti vyplýva oveľa širšia miera regulatívnej voľnosti zákonodarcu pri úprave postavenia, činnosti a organizácie prokuratúry, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností prokurátorov, než je to v prípadoch týkajúcich sa postavenia, činnosti a organizácie súdov, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností sudcov. Zákonodarca, ktorý princípy organizácie a funkčných vzťahov pri výkone pôsobnosti prokuratúry, ako aj úpravu vymenúvania a odvolávania či práv a povinností prokurátorov konštituuje, môže taktiež tieto princípy a túto úpravu modifikovať a meniť, prirodzene s ohľadom na rešpektovanie iných ustanovení ústavy vrátane jej čl. 149 a čl. 150.

Prokuratúra ako orgán presadzujúci ochranu práv a zákonom chránených záujmov má svoje miesto v systéme štátnych orgánov a svoju nezastupiteľnú funkciu. Túto funkciu s kompetenciami, ktoré jej dáva zákon, môže plniť bez toho, aby sa jej pridával prívlastok nezávislosť. Je v záujme právneho štátu, aby štátne orgány riadne a dôsledne plnili úlohy, ktoré sú im dané. Tam, kde by štátne orgány svojou činnosťou neoprávnene zasiahli do práv a právom chránených záujmov právnických osôb a fyzických osôb, štát má povinnosť vytvoriť systém kontrolných mechanizmov na ich ochranu. Jedným z nich je prokuratúra. Jej miesto v kontrolnom systéme je nezastupiteľné a má svoje opodstatnenie (PL. ÚS 17/96, PL. ÚS 105/2011).

Ústava priznáva prokuratúre postavenie osobitného ústavného orgánu právnej ochrany obdobne ako verejnému ochrancovi práv (ôsma hlava ústavy). Neupravuje prokuratúru ako súčasť výkonnej moci (v rámci šiestej hlavy). Pôsobnosť prokuratúry sa podľa čl. 149 ústavy neobmedzuje výlučne na ochranu záujmov štátu v trestnom konaní, ale zahŕňa aj ochranu práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Prokuratúra je orgánom štátnej moci nesúcim znaky ako orgánov výkonnej moci (napríklad pri dozore nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy), tak aj orgánov súdnej moci (najmä vo vzťahu k oprávneniam v trestnom konaní). Z uvedených skutočností vyplýva relatívne samostatné postavenie prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky, v kontraste s koncepciou, ktorá chápe prokuratúru ako súčasť orgánov výkonnej moci podriadených vláde. Zodpovedá tomu aj spôsob kreácie konkrétneho nositeľa funkcie generálneho prokurátora, ktorého podľa čl. 150 ústavy vymenúva a odvoláva prezident na návrh národnej rady.

Podľa uvedeného ustanovenia je generálny prokurátor na čele prokuratúry, z čoho vyplýva ústavná právomoc generálneho prokurátora prokuratúru efektívne riadiť. Tomu musí zodpovedať súhrn riadiacich oprávnení priznaných mu pre účely výkonu tejto právomoci. Jej korelátom je, naopak, ústavná zodpovednosť generálneho prokurátora za činnosť a fungovanie prokuratúry, ktorá sa v zákonnej úprave odzrkadľuje zakotvením povinnosti generálneho prokurátora podávať národnej rade raz za rok správu o činnosti prokuratúry (§ 11 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z.).

Prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby a do ktorého činnosti nemožno žiadnym (a teda ani právne regulovaným) spôsobom zasiahnuť. Z princípov demokratického štátu, deľby moci a vzájomných bŕzd a protiváh vyplýva legitímna požiadavka takej právnej regulácie, ktorá umožní výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu mieru vplyvu jednotlivých zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre (najmä tých zložiek štátnej moci, ktorých legitimita je obnovovaná na základe priamych volieb občanmi, od ktorých štátna moc v zmysle čl. 2 ods. 1 ústavy pochádza), ktorého účelom je zaistenie náležitého výkonu jej poslania spočívajúceho v iniciatívnom, spravodlivom a nestrannom postupe pri ochrane verejného záujmu, ochrane základných práv a slobôd, ako aj ďalších práv a právom chránených záujmov. Preto je z uvedeného dôvodu legitímne priznať ústavným orgánom reprezentujúcim jednotlivé zložky štátnej moci určitú mieru ingerencie v procese kreácie, resp. obsadzovania orgánov prokuratúry. Tak je to napokon aj v ústavnej úprave týkajúcej sa kreácie funkcie samotného generálneho prokurátora (PL. ÚS 105/2011).

Cieľom napadnutej právnej úpravy je zaviesť transparentný a širšiemu okruhu kandidátov otvorený model navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora. Na dosiahnutie tohto cieľa otvára prístup k funkcii generálneho prokurátora a k funkcii špeciálneho prokurátora aj osobám, ktoré nie sú prokurátormi, mení predpoklady na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a pre voľbu kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora po vzore kandidátov na funkciu sudcu ústavného súdu a zavádza povinné verejné vypočutie všetkých kandidátov na funkciu generálneho prokurátora a funkciu špeciálneho prokurátora pred ústavnoprávnym výborom národnej rady.

Ústavnému súdu vzhľadom na rámcový charakter ústavnej úpravy prokuratúry (čl. 149 – 151 ústavy) a uvádzané východiská neprináleží vymedziť a presadzovať hypoteticky ideálny model navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora ani založiť svoj súdny prieskum ústavnosti napadnutej právnej úpravy na hľadanie spoločného menovateľa rôznych spôsobov navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora. Ústavný súd rešpektuje, že zákonná úprava podrobností týkajúcich sa vymenúvania a odvolávania prokurátorov vrátane navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora (rešpektujúc čl. 150 ústavy) a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora spadá do oblasti, v rámci ktorej zákonodarca požíva pomerne širokú mieru voľnosti a možnosti uváženia pri voľbe vhodného regulatívneho riešenia, za ktorú nesie politickú zodpovednosť. Ústavnoprávnym limitom jeho miery voľnosti uváženia pri voľbe vhodného regulatívneho riešenia sú princípy demokratického a právneho štátu a ochrany základných práv a slobôd.

Z obsahu návrhov možno vyvodiť obavy navrhovateľov, že napadnutá právna úprava vytvára priestor na ovplyvňovanie nezávislosti prokuratúry na parlamentnej väčšine a zníženie záruk riadneho plnenia jej ústavného poslania chrániť práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu.

V uvedených súvislostiach možno poukázať na Správu o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatú Benátskou komisiou na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010, ktorá v bode 21 okrem iného uvádza: „Existujú dva rozličné, ale spojené druhy zneužitia, ktoré môžu súvisieť s politickými zásahmi alebo s chybnými rozhodnutiami prokuratúry. Prvý druh prináša stíhanie, ktoré by sa ani nemalo začať, či už preto, že chýbajú dôkazy, alebo preto, že je postavené na falošných dôkazoch. Druhý, zradnejší a pravdepodobne bežnejší typ sa týka situácie, keď prokurátor nezačne trestné stíhanie, hoci by mal. Tento problém je často spájaný s korupciou, ale môže sa objaviť aj tam, kde sa vlády chovali korupčne alebo kriminálne alebo kde mocenské záujmy prinášajú politický tlak. V zásade je možné ťažšie čeliť negatívnemu pokynu nezačať trestné stíhanie, pretože tak ľahko nepodlieha súdnej kontrole.“

Ochrana práv a právom chránených záujmov účastníkov trestného konania je zabezpečovaná predovšetkým súhrnom procesných práv priznaných im osobitným právnym predpisom (Trestným poriadkom) vrátane systému opravných prostriedkov poskytujúcich im možnosť obrátiť sa v súvislosti s ochranou svojich práv v konečnom dôsledku na nezávislý súdny orgán, či už na sudcu pre prípravné konanie (v zákonom vymedzených prípadoch), alebo na súd konajúci o podanej obžalobe (prípadne o podanom opravnom prostriedku v štádiu súdneho konania), ktorý je oprávnený (a povinný zároveň) prihliadať aj na prípadnú nezákonnosť postupu prípravného konania z hľadiska rešpektovania práva na obhajobu. Obdobne aj v prípade iných druhov konaní, ktorých účastníkom môže byť prokurátor, je ochrana práv a právom chránených záujmov účastníkov v konečnom dôsledku zaisťovaná systémom opravných prostriedkov alebo procesných prostriedkov súdnej ochrany, o ktorých rozhoduje in fine súdny orgán spĺňajúci podmienky nezávislosti a nestrannosti (PL. ÚS 105/2011).

Podľa ústavného súdu národnou radou zvolené legislatívne riešenie navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora sa nedostáva do rozporu s princípmi právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, ústavným imperatívom konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon podľa čl. 2 ods. 2 ústavy, ústavne definovaným poslaním prokuratúry ako orgánu ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a štátu podľa čl. 149 ústavy a ústavne definovaným postavením generálneho prokurátora a spôsobom jeho kreovania podľa čl. 150 ústavy. Zvoleným legislatívnym riešením modelu navrhovania a voľby kandidátov na funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora sa zákonodarca nedopustil konania v rozpore s ústavnými limitmi vyplývajúcimi z čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až čl. 151 ústavy.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy aj z dôvodu jej účelovosti, nejasnosti a nepresnosti, nejednoznačnosti, zmätočnosti, nepredvídateľnosti, nedostatočnej zrozumiteľnosti pre adresáta a jej rozpornosti s právnym poriadkom, resp. jej nekorešpondovaním s inými ustanoveniami zákona č. 153/2001 Z. z. a zákona č. 154/2001 Z. z., či jej vnútornej rozpornosti (napr. tým, že obsahuje rozpory medzi predpokladmi na vymenovanie za generálneho prokurátora a náležitosťami návrhu na voľbu kandidáta na generálneho prokurátora). V dôsledku týchto nedostatkov napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov môže vyvolať viaceré aplikačné problémy. Tie môžu byť dané napr. tým, že nestanovuje možnosť po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora zložiť sľub prokurátora v prípade, ak za generálneho prokurátora bola vymenovaná osoba, ktorá v čase vymenovania nebola prokurátorom, keďže sľub, ktorý zložila ako generálny prokurátor, jej zanikol so zánikom funkcie generálneho prokurátora, alebo sa môžu týkať inkompatibility výkonu funkcie prokurátora s funkciou sudcu, (ne)možnosti disciplinárnej komisie zbaviť funkcie prokurátora generálnej prokuratúry (ktorým sa generálny prokurátor podľa napadnutej právnej úpravy stane po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora v prípade, ak v čase vymenovania do funkcie generálneho prokurátora nebol prokurátorom) preložením na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavením funkcie prokurátora či skutočnosti, že zákonný dôvod na obligatórne odvolanie z funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora nie je zákonnou prekážkou na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a voľbu špeciálneho prokurátora, a to vzhľadom na obsahové vymedzenie bezúhonnosti ako predpokladu na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie špeciálneho prokurátora, či nestanovením ako predpokladov na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie špeciálneho prokurátora spôsobilosti na právne úkony v plnom rozsahu a zdravotnej spôsobilosti. Uvedenými vecnými nedostatkami napadnutej právnej úpravy navrhovatelia primárne namietajú porušenie princípu právnej istoty a požiadavky predvídateľnosti právnej normy, tvoriacimi súčasť obsahu princípu materiálneho právneho štátu.

Podľa ústavného súdu jednou z nevyhnutných súčastí obsahu princípu právneho štátu je požiadavka dodržania princípu právnej istoty. S uplatňovaním princípu právnej istoty sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 8/04) a ich dostupnosti občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem, t. j. požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy. Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou (PL. ÚS 15/98).

Ak zákonodarca prijme právnu normu, ktorej formulácia nie je jednoznačná, nastoľuje stav právnej neistoty. Miera právnej neistoty môže byť rozdielna. Niekedy ju možno odstrániť výkladom práva podľa všeobecného princípu výkladu a uplatňovania práva ustanoveného čl. 152 ods. 4 ústavy. Inokedy právnu neistotu týkajúcu sa správania ustanoveného právnou normou nemožno odstrániť ani výkladom podľa čl. 152 ods. 4 ústavy (PL. ÚS 15/98).

Podľa ústavného súdu ustanovenia napadnutej právnej úpravy, ktoré podľa navrhovateľov zakladajú jej nejednoznačnosť, zmätočnosť, nepredvídateľnosť a nedostatočnú zrozumiteľnosť pre adresáta či jej vnútornú rozpornosť a rozpor s inými ustanoveniami platného právneho poriadku, v dôsledku čoho môžu vyvolávať aplikačné problémy, pripúšťajú v jednej z viacerých možných alternatív ich výkladu a aplikácie aj alternatívu ústavne konformnú. Z ustálenej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že v prípade, keď právnu normu možno vysvetľovať viacerými spôsobmi, pričom niektorý z nich je v súlade s ústavou a medzinárodnými dohovormi a iný s nimi v súlade nie je, neexistuje ústavný dôvod na zrušenie takejto právnej normy. Na základe uplatnenia výkladového pravidla vyplývajúceho z čl. 152 ods. 4 ústavy majú totiž všetky štátne orgány povinnosť vykladať právnu normu v súlade s ústavou (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 22/06).

Ústavný súd aj na tomto mieste opätovne akcentuje, že volí zdržanlivý prístup k posudzovaniu ústavnosti výsledkov legislatívneho procesu v oblastiach, v ktorých národná rada disponuje širokou mierou voľnosti a možnosti uváženia pri voľbe legislatívneho riešenia a v ktorých sa prieskum ústavného súdu obmedzuje na kontrolu tzv. obhájiteľnosti. Ak ústavný súd nemá nadmerne obmedzovať túto širokú mieru uváženia zákonodarcu, nemôže príliš prehnane reagovať na jeho prípadné pochybenia. Zásah ústavného súdu by mal prichádzať až vtedy, ak legislatívne riešenie národnej rady vykazuje znaky svojvôle do tej miery, že je z pohľadu ústavných kritérií uplatňovania jej politického uváženia zjavne neobhájiteľné, t. j. ak neexistuje žiaden racionálny súvis medzi prijatým legislatívnym riešením národnej rady a dôvodmi, o ktoré toto svoje legislatívne riešenie opiera. V takýchto prípadoch možno vychádzať z toho, že národná rada svoje legislatívne riešenie len zdanlivo založila na ňou tvrdených dôvodoch a skutočné dôvody sú však iné a národná rada ich z akéhokoľvek dôvodu nechcela či nedokázala vyjadriť (PL. ÚS 11/2012). Pochybenia národnej rady, ktoré nezakladajú neobhájiteľnosť jej voľby legislatívneho riešenia a ktoré môžu prípadne viesť k navrhovateľmi namietaným aplikačným problémom napadnutej právnej úpravy, sú pochybeniami, ktoré sa však primárne majú a musia odstrániť alebo napraviť samotným postupom národnej rady (PL. ÚS 48/03).

Vychádzajúc z uvedeného, ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá právna úprava nie je aj vzhľadom na v predchádzajúcich bodoch tohto nálezu posúdené vecné (obsahové) nedostatky v nesúlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až 151 ústavy, a preto nevyhovel návrhom navrhovateľov na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy ani v tejto časti ich návrhov.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 29. septembra 2021

Ivan Fiačan v. r.predseda Ústavného súduSlovenskej republiky

Poznámky