Sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti části ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19.2.2015 177/2015 účinný od 23.07.2015
| Schválené: | 16.06.2015 |
| Účinnost od: | 23.07.2015 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | TVORBA PRÁVA. LEGISLATIVA., Vysoké školy., Státní úvěrová politika. Dotace. Subvence. Státní záruka., Státní rozpočet. Rozpočty územních celků, krajů a obcí. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 12/14 dne 16. června 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu, aby Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v rozporu s ústavním pořádkem, takto:
Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodněn
I.
Původn nvrh
1. stavnmu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen nvrh Nejvyššho sprvnho soudu (dle tž "navrhovatel") na zrušen ustanoven 14e odst. 4 zkona č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), v tehdejšm zněn, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudn přezkoumn".
2. Navrhovatel - dovolvaje se čl. 95 odst. 2 stavy Česk republiky (dle jen "stava") a ustanoven 64 odst. 3 zkona č. 182/1993 Sb. o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o stavnm soudu") - jej učinil v souvislosti se svoj rozhodovac činnost ve věci jm veden pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k zvěru, že vše označen ustanoven je v rozporu s stavnm pořdkem.
II.
Průběh řzen před sprvnmi orgny a sprvnmi soudy
3. Žalobou podanou u Městskho soudu v Praze se žalobkyně Vysok škola bňsk - Technick univerzita Ostrava domhala zrušen rozhodnut poskytovatele dotace Ministerstva školstv, mldeže a tělovchovy ze dne 30. 9. 2013 č. j. MSMT 38871/2013 a ze dne 7. 11. 2013 č. j. MSMT-38871/2013-2, ktermi ji coby přjemce dotace vyrozuměl o pozastaven plateb na projekt Centrum excelence IT4Innovations ve vši 23 436 947,44 Kč, neboť podle jeho přesvědčen došlo jednnm popsanm v odůvodněn k porušen pravidel pro zadvn veřejnch zakzek spolufinancovanch z rozpočtu Evropsk unie.
4. Městsk soud v Praze usnesenm ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A 200/2013-42 žalobu odmtl. Ve svm usnesen městsk soud odkzal na 14e odst. 4 zkona č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn pozdějšch předpisů, (dle tž jen "zkon o rozpočtovch pravidlech"), obsahujc vslovnou vluku rozhodnut o pozastaven dotace ze soudnho přezkumu. Odkzal rovněž na důvod vluky ze soudnho přezkumu dle ustanoven 68 psm. e) zkona č. 150/2002 Sb., soudn řd sprvn, podle něhož je žaloba nepřpustn tak, stanov-li tak zvlštn zkon, čemuž vslovně zakotven vluka v ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech odpovd. Navc je tato vluka podle městskho soudu "odůvodněna dočasnm a předběžnm charakterem opatřen".
5. Proti tomuto usnesen podala žalobkyně jako stěžovatelka kasačn stžnost s tm, že i při formln nemožnosti soudnho přezkumu opatřen vydanch dle 14e odst. 1 zkona o rozpočtovch pravidlech je nevyhnuteln soudn přezkum otevřt cestou stavně konformnho vkladu ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech, a to k posouzen žalobou tvrzench porušen zkladnch zsad činnosti sprvnch orgnů. Žalobkyně odkzala na čl. 36 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod (dle tž jen "Listina"), dle kterho nesm bt z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumvn rozhodnut tkajcch se zkladnch prv a svobod; absence procesn pravy neproplacen dotace (resp. pozastaven platby) ve vši, v jak byla poskytnuta, v důsledku libovůle či na zkladě domněnek vznam těchto zsad posiluje. Žalobkyně poukzala na zsah do svch zkladnch prv, neboť nemožnost disponovat dotac v přiznan vši ji přinutila nahradit chybějc prostředky z vlastnch zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšho postupu může jt fakticky o zsah konečn. Nadto zsah do svch prv spatřuje i v tom, že je j znemožněno v řdnm řzen prokzat, že při realizaci projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, sv povinnosti ve skutečnosti splnila.
6. Nejvyšš sprvn soud v řzen o tto kasačn stžnosti dospěl k nzoru, že ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech v čsti, v nž stanov, že ze soudnho přezkumu jsou vyloučena opatřen podle jeho odstavců 1 až 3, jehož je třeba v jeho věci použt, je v rozporu s stavnm pořdkem Česk republiky, neboť je nelze vyložit bez toho, že by stěžovatelka byla zkrcena ve svm prvu na soudn ochranu, jež pro ni plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny.
III.
Rekapitulace nvrhu
7. Nejvyšš sprvn soud v vodu připomněl, že městsk soud pojal akt, jehož přezkoumn se stěžovatelka domhala, jako rozhodnut; z povahy napadenho konu žalovanho však nelze ani vyloučit, že může jt o jin kon majc charakter zsahu (srov. usnesen rozšřenho sentu Nejvyššho sprvnho soudu z 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98); nicmně vluka stanoven v 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech na něj dopad bez ohledu na to, jak bude sprvnm soudem kvalifikovn.
8. Novelizac provedenou zkonem č. 465/2011 Sb., kterm se měn zkon č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn pozdějšch předpisů, a někter dalš zkony, byla s činnost od 30. 12. 2011 do zkona o rozpočtovch pravidlech včleněna možnost, aby poskytovatel dotace jejmu přjemci čst dotace nevyplatil, domnv-li se, že došlo k porušen pravidel pro zadvn veřejnch zakzek spolufinancovanch z rozpočtu Evropsk unie ( 14e odst. 1 zkona o rozpočtovch pravidlech), a toto opatřen bylo vslovně vyňato ze soudnho přezkumu.
9. Porušen povinnosti stanoven prvnm předpisem, rozhodnutm nebo dohodou o poskytnut dotace, kter přmo souvis s čelem, na nějž byla dotace poskytnuta, k němuž došlo před přijetm peněžnch prostředků a jež v okamžiku jejich přijet na čet přjemce trv, je kvalifikovno jako porušen rozpočtov kzně [ 44 odst. 1 psm. j) zkona o rozpočtovch pravidlech], a je povinnost osoby, jež rozpočtovou kzeň porušila, provst prostřednictvm mstně přslušnho finančnho řadu odvod do sttnho rozpočtu [ 44a odst. 3 psm. a) zkona o rozpočtovch pravidlech]; v přpadě neoprvněnho použit prostředků dotace obsahujc prostředky od Evropsk unie urč vši odvodu finančn řad [ 44a odst. 4 psm. b) zkona o rozpočtovch pravidlech]. Prvn prava tudž stanov kontroln kompetence (kromě jinch orgnů) i poskytovateli dotace, avšak o nsledcch zjištěn nesrovnalost a jejich kvalifikaci v podobě povinnosti provst odvod za porušen rozpočtov kzně rozhoduje přslušn finančn řad v řzen dle daňovho řdu a jeho rozhodnut podlh přezkumu sprvnmi soudy.
10. Za těchto okolnost je podle navrhovatele ustanoven 14e zařazeno do zkona o rozpočtovch pravidlech nesystmově, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtm, než může bt objektivně zjištěno porušen pravidel stanovench pro dotaci (nebo dokonce zcela bez toho), vplatu zastavil. Důvody pro tak siln oprvněn se mohou zdt legitimnmi, je-li jeho čelem včasn zabrněn zneužit veřejnch prostředků, neboť je zřejm, že pouh konstatovn porušen pravidel pot, co již byly tyto prostředky nezkonně čerpny a použity, by začast mohlo mt pouze akademickou povahu. Změna zkona o rozpočtovch pravidlech (zkonem č. 465/2011 Sb.) ostatně měla odstranit vkladov obtže praxe k otzce, zda m poskytovatel dotace i v přpadě pouhho podezřen o porušen povinnost přjemce pokračovat s vyplcenm prostředků dotace či proplcen zastavit; zvoleno bylo přitom řešen, že zadržen prostředky maj odpovdat vši, v jak by byl za sledovan porušen povinnost ukldn odvod, z čehož plyne, že poskytovatel dotace nemůže zastavit proplcen zcela.
11. Hodnocen zvažnosti takovho "podezřen" je však vlučně na poskytovateli dotace a domněnce porušen pravidel nemus nutně předchzet kontrola ani jin zkonem předvdan a regulovan postup. činnost opatřen zadržujcho dosud nevyplacen prostředky, kter m bt opatřenm pouze předběžnm a dočasnm, navc zkon nijak časově neohraničuje, ale ponechv je vedle hodnocen zvažnosti podezřen, určen, kdy o takovm kroku vyrozum přjemce a finančn řad či kdy bude pokračovat v proplcen zbvajc čsti dotace, zcela na vůli a vaze poskytovatele, resp. jeho seberegulaci. Poskytovatel dotace tedy nen vzn ždnou lhůtou ani procesnmi pravidly. Při absenci přezkumu takovho opatřen soudem v důsledku vslovně stanoven vluky se tak "otevr prostor pro libovůli poskytovatele dotace a strmě stoup riziko korupce".
12. Podle navrhovatele opatřen dle 14e odst. 1 zkona o rozpočtovch pravidlech zasahuje do prv přjemce dotace tm, že porušuje zsadu legitimnho očekvn. Přjemce totiž důvodně předpokld, že mu bude ve smyslu rozhodnut o poskytnut dotace vyplacena cel čstka (pokud se neprokže, že porušil sv povinnosti, v důsledku čehož by bylo namstě rozhodnutm dotaci nebo jej čst odejmout). Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocnho rozhodnut o přidělen dotace vznik přjemci nrok na jej čerpn v souladu s jejm předpokldanm čelem, a již po prvn moci dotačnho rozhodnut je nutno učinit přslušn kroky tak, aby tato dotace mohla bt řdně čerpna a použita (přprava projektov dokumentace, uzavřen smluv o realizaci předmětu dotace apod.). Zastaven vplaty dotace je pak za tto situace bezprostřednm zsahem do vlastnickho prva přjemce dle čl. 11 Listiny a může jm tž dojt k porušen jeho prva podnikat a provozovat jinou hospodřskou činnost dle čl. 26 Listiny. V t souvislosti navrhovatel poukzal na to, že vedle bezprostřednho zsahu do prv přjemce dotace na dočerpn dotace dochz i k řetězen zsahů dalšch, např. zastaven stavebnch prac, zakonzervovn rozestavěn stavby, hrozba smluvnch sankc.
13. Navrhovatel tž zdůraznil, že protistavnost napadenho ustanoven nespatřuje v tom, že zkonodrce umožňuje vplatu dotace pozastavit, ale v absenci kritri pro tento postup, jejmž důsledkem je možnost svvole ze strany poskytovatele a absence prvn jistoty na straně přjemce. Zde otevr tž paralelu s pravou tzv. zajišťovacch institutů, k nimž se vyslovil stavn soud kupř. v nlezu sp. zn. I. S 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429), ve kterm vymezil zkladn kritria pro posouzen stavn konformity zsahu do vlastnickch prv a nutnost přezkumu proporcionality užitho zajišťovacho nstroje. Je očividn, že napaden ustanoven vyloučenm soudnho přezkumu hodnocen takov proporcionality či zjištěn přpadn svvole naprosto znemožňuje.
IV.
Vyjdřen častnků řzen
14. Poslaneck sněmovna Parlamentu Česk republiky (dle jen "Poslaneck sněmovna") ve vyjdřen k nvrhu ze dne 31. 7. 2014, podepsanm předsedou Poslaneck sněmovny Janem Hamčkem, uvedla, že vldn nvrh zkona č. 465/2011 Sb., kterm se měn zkon č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn pozdějšch předpisů, a někter dalš zkony, projednvala jako sněmovn tisk č. 287 (rozeslan poslancům dne 21. 3. 2011) v prvnm čten dne 27. 4. 2011 na 16. schůzi a přikzala jej rozpočtovmu vboru a kontrolnmu vboru, jež nvrh zkona projednaly dne 27. 5. 2011, resp. dne 8. 6. 2011. Druh čten prošlo obecnou i podrobnou rozpravou dne 20. 9. 2011 na 23. schůzi a podan pozměňovac nvrhy byly zpracovny jako sněmovn tisk č. 287/3 a rozeslny dne 21. 9. 2011. Třet čten se uskutečnilo dne 27. 9. 2011 a Poslaneck sněmovna nvrh zkona schvlila (v poměru 143 pro a 4 proti). Sent Parlamentu Česk republiky (dle jen "Sent") nvrh zkona pod čslem tisku 218 projednal dne 27. 10. 2011 na 13. schůzi a s pozměňovacmi nvrhy jej usnesenm č. 400 vrtil zpět Poslaneck sněmovně. Usnesen Sentu bylo doručeno Poslaneck sněmovně a rozeslno poslancům dne 1. 11. 2011 jako sněmovn tisk č. 287/5, o nvrhu zkona vrcenm Sentem bylo hlasovno dne 6. 12. 2011 na 32. schůzi a Poslaneck sněmovna jej přijala ve zněn schvlenm Sentem podle sněmovnho tisku č. 287/5. Prezident republiky zkon podepsal dne 19. 12. 2011 a dne 30. 12. 2011 byl zkon vyhlšen ve Sbrce zkonů pod č. 465/2011 Sb. Předseda Poslaneck sněmovny shrnul, že zkon byl přijat po řdnm zkonodrnm procesu a s přesvědčenm, že ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech v čsti "a je vyloučeno jeho soudn přezkoumn" je v souladu s stavou a prvnm řdem Česk republiky.
15. K nvrhu se vyjdřil Sent podnm ze dne 30. 7. 2014, podepsanm předsedou Milanem Štěchem. Organizačn vbor určil sentn tisk č. 218 k projednn vboru pro hospodřstv, zemědělstv a dopravu, kter doporučil plnu nvrh zkona schvlit ve zněn postoupenm Poslaneckou sněmovnou. Plnum nvrh zkona projednalo na sv 13. schůzi dne 27. 10. 2011 a ve zněn postoupenm Poslaneckou sněmovnou jej neschvlilo; v podrobn rozpravě bylo navrženo doplněn ustanoven tkajcch se však jin čsti nvrhu zkona než změny rozpočtovch pravidel a bylo předneseno několik legislativně-technickch pozměňovacch nvrhů, kter napravovaly někter nedostatky postoupenho tisku. Nvrh zkona byl se schvlenmi pozměňovacmi nvrhy vrcen Poslaneck sněmovně.
16. Vlda ve vyjdřen k nvrhu ze dne 28. 7. 2014, podepsanm předsedou Bohuslavem Sobotkou, sdělila stavnmu soudu, že svho prva vstoupit do řzen dle 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu nevyužije.
17. Obdobně se vyjdřila i veřejn ochrnkyně prv Anna Šabatov podnm ze dne 11. 7. 2014; ačkoli do řzen nevstoupila, sdělila, že se s nvrhem Nejvyššho sprvnho soudu ztotožňuje.
V.
Zněn napadenho ustanoven
18. Ustanoven 14e zkona o rozpočtovch pravidlech (napaden čst ustanoven zvrazněna) znělo v době podn nvrhu Nejvyššho sprvnho soudu takto:
(1) Poskytovatel nemus vyplatit čst dotace, domnv-li se, že došlo k porušen pravidel pro zadvn veřejnch zakzek spolufinancovanch z rozpočtu Evropsk unie, a to do vše, kter je stanovena v rozhodnut o poskytnut dotace jako nejvyšš možn vše odvodu za porušen rozpočtov kzně. Přitom přihldne k zvažnosti porušen a jeho vlivu na dodržen cle dotace.
(2) V přpadě, že poskytovatel provede při proplcen dotace opatřen podle odstavce 1, informuje o něm psemně přjemce a přslušn finančn řad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodněn.
(3) Provede-li poskytovatel opatřen podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplcen zbvajc čsti dotace.
(4) Na opatřen podle odstavců 1 až 3 se nevztahuj obecn předpisy o sprvnm řzen a je vyloučeno jeho soudn přezkoumn.
VI.
Posouzen přslušnosti stavnho soudu k projednn nvrhu a aktivn legitimace navrhovatele
19. stavn soud předně soustředil pozornost k tomu, zda byly splněny procesn podmnky věcnho projednn podanho nvrhu, jmenovitě k otzce, zda byl Nejvyšš sprvn soud k němu aktivně legitimovn.
20. Podle ustanoven čl. 95 odst. 2 stavy, dojde-li soud k zvěru, že zkon, jehož m bt při řešen věci použito, je v rozporu s stavnm pořdkem, předlož věc stavnmu soudu k projednn; ve shodě s tm pak stanov 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu, že nvrh na zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven je oprvněn podat tž soud v souvislosti se svou rozhodovac činnost.
21. Obecnmu soudu je tak dna možnost, aby v konkrtnm řzen nemusel aplikovat zkon či jeho jednotliv ustanoven, jež považuje za protistavn a kter mu znemožňuj doshnout naopak stavně konformnho vsledku. V době podn nvrhu byla tato podmnka zjevně splněna. Jen zrušen napadenho ustanoven mohlo Nejvyššmu sprvnmu soudu otevřt prostor pro věcn projednn stěžovatelova nvrhu, a tm odstranit stavněprvn deficit, jmž je dosavadn řzen o žalobě proti rozhodnut sprvnho orgnu podle jeho nzoru postiženo. Navrhovatel proto aktivn legitimac k podanmu nvrhu disponoval.
VII.
Změna nvrhu
22. Dne 5. 2. 2015 byl vyhlšen ve Sbrce zkonů zkon č. 25/2015 Sb., kterm se měn zkon č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn pozdějšch předpisů. činnosti nabyl 15 dnů po svm vyhlšen, tedy 20. 2. 2015.
23. Ustanoven 14e zkona o rozpočtovch pravidlech nadle zn nsledovně:
(1) Poskytovatel nemus vyplatit dotaci nebo jej čst, domnv-li se, že jej přjemce v přm souvislosti s n porušil povinnosti stanoven prvnm předpisem nebo nedodržel čel dotace nebo podmnky, za kterch byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižš odvod za porušen rozpočtov kzně podle 14 odst. 6, vše nevyplacen čsti dotace mus bt stanovena v rmci čstek vypočtanch podle 14 odst. 6. Přitom v rmci procentnho rozmez přihldne poskytovatel k zvažnosti porušen a jeho vlivu na dodržen čelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo jej čst nelze při nedodržen povinnosti podle 14 odst. 4 psm. k).
(2) Poskytovatel o opatřen podle odstavce 1 bez zbytečnho odkladu vhodnm způsobem informuje přjemce. Přjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatřen nmitky. O nmitkch rozhoduje ten, kdo stoj v čele poskytovatele.
(3) V rozhodnut o nmitkch se rozhodne o tom, zda opatřen poskytovatele bylo plně oprvněn, čstečně oprvněn nebo zda oprvněn nebylo. Proti rozhodnut o nmitkch se nelze odvolat.
(4) Bylo-li opatřen poskytovatele v rozhodnut o nmitkch posouzeno jako plně oprvněn, poskytovatel dotaci nebo jej čst přjemci nevyplat. Bylo-li posouzeno jako čstečně oprvněn, poskytovatel vyplat přjemci čst dotace, kterou mu neoprvněně nevyplatil. Bylo-li posouzeno jako neoprvněn, poskytovatel přjemci vyplat nevyplacenou dotaci nebo jej čst. Poskytovatel vyplat přjemci dotaci nebo jej čst, kterou mu neoprvněně nevyplatil, do pěti pracovnch dnů ode dne prvn moci rozhodnut o nmitkch.
(5) Poskytovatel informuje o opatřen podle odstavce 1 a o rozhodnut o nmitkch podle odstavce 3 vhodnm způsobem bez zbytečnho odkladu finančn řad.
(6) Provede-li poskytovatel opatřen podle odstavce 1, může pokračovat v proplcen zbvajc čsti dotace.
24. Dosavadn zněn ustanoven 14e zkona o rozpočtovch pravidlech bylo tedy nahrazeno zněnm novm, pro kter je určujc, že původnm nvrhem napadenou čst tehdejšho odstavce 4 již neobsahuje.
25. stavn soud ve sv rozhodovac praxi dal opakovaně najevo, že v takovch přpadech nelze již vyhovět nvrhu na zrušen prvnho předpisu či jeho ustanoven, nicmně že zpravidla přichz v vahu rozhodnout o tom, zda napaden ustanoven v době sv činnosti bylo v rozporu s stavnm pořdkem či nikoli.
26. V nvaznosti na vzvu stavnho soudu navrhovatel podnm ze dne 11. 3. 2015 původn nvrh změnil tak, že se namsto nvrhu na zrušen dotčenho ustanoven (čsti) domh, "aby stavn soud vyslovil, že ustanoven 14e odst. 4 zkona č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn zkona č. 465/2011 Sb., tj. ve zněn činnm od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015, je v čsti znějc ,a je vyloučeno jeho soudn přezkoumn' v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod".
27. Změnu nvrhu navrhovatel odůvodnil tm, že při rozhodovn o kasačn stžnosti mus aplikovat ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech v původnm zněn, a proto pro jeho přezkum je i nadle determinujc, zda vyloučen soudnho přezkumu opatřen podle 14e odst. 1 zkona o rozpočtovch pravidlech, k němuž se uchlil městsk soud, je stavně konformn či nikoli.
28. Vyřešen otzky, již předestřel stavnmu soudu Nejvyšš sprvn soud, je tedy ve věci, z nž vzešel jeho nvrh, potřebn, neboť v n mus aplikovat ustanoven 14e odst. 4 zkona o rozpočtovch pravidlech v původnm zněn (od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015) a jeho rozhodnut o kasačn stžnosti proti odmtavmu rozhodnut městskho soudu je od tohoto posouzen stavnm soudem bezprostředně odvisl.
29. Zvěr o splněn podmnky aktivn legitimace navrhovatele, dovozen v bodu 21 vše, se tudž uplatn i ve vztahu k nvrhu změněnmu.
30. V duchu dřvějš judikatury stavnho soudu, napřklad nlezů sp. zn. Pl. S 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. S. 38/06 ze dne 6. 2 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. S 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), sp. zn. Pl. S 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), sp. zn. Pl. S 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), eventulně usnesen sp. zn. Pl. S 8/14 ze dne 3. 3. 2015 (dostupn na http://nalus.usoud.cz), resp. v nich vyjdřench nzorů o shora předjmanch (viz bod 25) okolnostech, vzhledem k nimž se otevr možnost vybočit z důsledků zakotvench v 67 odst. 1 zkona o stavnm soudu, lze pak finlně uzavřt, že změněn nvrh je projednateln a představuje splněnou podmnku nslednho stavněprvnho přezkumu.
VIII.
Upuštěn od stnho jednn
31. stavn soud neočekval od stnho jednn dalš objasněn věci, pročež od něj upustil dle ustanoven 44 věty prvn zkona o stavnm soudu.
IX.
stavn konformita legislativnho procesu
32. stavn soud, jak mu ukld ustanoven 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., posuzoval dle, zda bylo napaden ustanoven přijato v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem. Vzhledem k vyjdřenm obou komor Parlamentu, dostupnm popisům legislativn procedury přijmn přslušnho zkona i s ohledem na to, že legislativn procedura nen ani navrhovatelem zpochybňovna, nelze než uzavřt, že podmnka stavn konformity legislativnho procesu byla splněna.
X.
Meritorn přezkum
X.a
Principy prvnho sttu
33. stavn soud při posuzovn nvrhu na zrušen, resp. konstatovn nestavnosti soudn vluky u opatřen spočvajcho v pozastaven dotace nemůže odhldnout od celkovho kontextu prvn pravy upravujc pozastaven čerpn dotace. Legislativn text citovan v bodu 18 tohoto nlezu umožňoval poskytovateli dotace tuto čstečně nevyplatit, pokud se domnval, že došlo k porušen pravidel, přičemž i stanoven rozsahu pozastaven bylo ponechno na jeho volnm uvžen. Jedinm zkonnm omezenm byl pak pokyn, že m poskytovatel přihldnout k zvažnosti porušen a jeho vlivu na dodržen cle dotace. Tento postup poskytovatele nebyl podle předmětnho ustanoven ani regulovan obecnmi předpisy o sprvnm řzen, ani soudně přezkoumateln. Nijak nekontrolovan a relně neomezen vaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zkonem nijak neomezenou dobu vplatu již přiznan dotace, a to za situace, pokud pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušen pravidel.
34. Pozastaven vplaty čsti dotace je přitom rozhodnutm, kter se hluboce dotk prvn sfry jejho přjemce. Takov opatřen může mt pro něj zvažn dopad, neboť může vst ke zmařen celho jeho naplnovanho a dotac podpořenho změru; přpadně i ke vzniku jeho odpovědnosti za neschopnost splnit zvazek (typicky uhradit cenu objednan věci či služby), k němuž se zavzal, předpokldaje, že finančn prostředky na jeho uhrazen zsk z dotace, bez nž je vůbec nemus mt k dispozici. Toto pozastaven pak přichz až pot, kdy již bylo o poskytnut dotace i jejch podmnkch sttem rozhodnuto. Přjemce se na toto rozhodnut o poskytnut dotace spolhal a počtal s tm, že mu bude, pokud dodrž stanoven podmnky, dotace vyplacena. Dotace jsou často poskytovny za podmnky spolufinancovn přjemcem, sistace dotace tedy nejenže může zmařit změr přjemce, ale tž investici z jeho vlastnch prostředků. Zkon nestanovil ani ždn konkrtnějš kritria pozastaven vplaty dotace, ani lhůtu, do kdy mus bt rozhodnuto o navazujc sankci či o obnoven čerpn dotace. Navrhovatel v t souvislosti poukazuje na to, že vyloučen soudnho přezkumu znemožňuje ochranu legitimnho očekvn přjemce před přpadnou svvol poskytovatele.
35. stavn soud tedy nejprve přistoupil k hodnocen napaden soudn vluky z pohledu ochrany před svvol, tedy z pohledu zachovn maxim materilnho prvnho sttu. Česk republika je totiž v čl. 1 odst. 1 stavy definovna jako demokratick prvn stt. Pojem prvnho sttu stanov princip vzanosti sttu prvem. stavn soud pak aplikuje zsady prvnho sttu jako jedno z důležitch měřtek stavnosti zkonů.
36. V judikatuře stavnho soudu je opakovaně zdůrazňovna důležitost stavnho principu prvnho sttu a dodržovn jednotlivch jeho aspektů [srov. např. nlez ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. S 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], potřeba podřzen vkladu a použit prvnch norem jejich obsahově materilnmu smyslu [nlez ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. S 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] a povinnost zkonodrce, aby v legislativnm procesu zachovval i takov hlediska jako transparentnost či jasnost [nlez ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. S 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. V demokratickm prvnm sttu mus mt prvo nležitou kvalitu formln [srov. nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45, nebo nlez sp. zn. II. S 3764/12 ze dne 13. 5. 2014 (dostupn na http://nalus.usoud.cz)]. V teorii prva se v tomto kontextu mluv o tzv. formlnch hodnotch prva, kter sice neurčuj obsah prvnch předpisů, maj však prvu zajistit samotnou existenci a dle akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patř hodnoty řdu, předvdatelnosti, svobody od arbitrrnosti, prvn rovnosti či prvn jistoty (Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Každ prvn prava mus vyjadřovat respekt k obecnm zsadm prvnm (principům), jako je důvěra v prvo, prvn jistota a předvdatelnost prvnch aktů, kter strukturuj prvn řd demokratickho prvnho sttu, resp. jsou z něj odvoditeln.
37. Pro demokratick prvn stt je charakteristick princip prvn jistoty, spočvajc mimo jin v tom, že prvn pravidla budou jasn a přesn a budou zajišťovat, že prvn vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresty pravidel předvdateln. Zvazky a sliby, kter na sebe stt vezme vůči jednotlivcům, by měly bt dodržovny (princip legitimnho očekvn). Princip prvn jistoty pak je třeba spojit se zkazem arbitrrnosti, aby možnost uvžen sttnch orgnů byla omezena procedurami, kter zabrn zneužit tohoto volnho uvžen, přičemž tou nejlepš prevenc i nslednou ochranou proti arbitrrnosti je přstup ke spravedlnosti, tedy k soudu, kter sprvn uvžen podrob soudn kontrole (srov. zprvu Evropsk komise pro demokracii prostřednictvm prva, tzv. Bentsk komise, o vldě prva, přijatou na jejm 86. zasedn v březnu 2011, č. 512/2009, dostupnou na www.venice.coe.int).
38. Byť i navrhovatel předložil stavnmu soudu k posouzen pouze vluku ze soudnho přezkumu a ani nemohl učinit jinak, neboť jen tato čst citovanho ustanoven 14e zkona o rozpočtovch pravidlech brnila obecnm soudům přistoupit k soudn kontrole sprvn žalobou napadenho pozastaven dotace, stavn soud nemůže přistoupit k posouzen tohoto nvrhu bez přihldnut ke všem souvislostem prvn pravy. Poskytovateli prvn prava česk i evropsk (viz dle body 58 a nsl., srov. tž rozsudek Soudnho dvora Evropsk unie ze dne 21. 9. 1989 ve věci C-68/88 Komise Evropskch společenstv proti Řeck republice, dle něhož je porušenm povinnost, plynoucch z evropskho prva, pokud nebylo zahjeno trestn nebo disciplinrn řzen proti osobm, kter se podlely na proveden a zatajen konů umožňujcch vyhnout se zaplacen zemědělskch dvek podle prva EHS) ukld odpovědnost za ochranu před přpadnm zneužitm dotace, aniž by však byl zkonem či soudem veden k vyvažovn tohoto veřejnho zjmu s odpovědnost za ochranu prv přjemce.
39. Podmnky čerpn přidělen dotace jsou stanoveny buď v rozhodnut o přidělen dotace, nebo ve smlouvě o poskytnut dotace, přesněji řečeno v dokumentech, na kter tyto prvn tituly poskytnut dotace odkazuj. Pravidelně se jedn o celou řadu přruček, podmnek a metodik, kter musej přjemci dotace při jejm čerpn dodržovat, kontroly jejich dodržovn jsou provděny na zkladě zkona č. 320/2001 Sb., o finančn kontrole ve veřejn sprvě a o změně některch zkonů (zkon o finančn kontrole), ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o finančn kontrole"). V 13a zkona o finančn kontrole jsou stanovena zvlštn procesn pravidla pro vkon auditu podle přmo použitelnch předpisů Evropsk unie. Součst zprvy o auditu je identifikace zjištěnch nedostatků. Tyto nedostatky mohou mt povahu tzv. nesrovnalost, kter mohou mt podle prva Evropsk unie (nařzen Rady č. 1083/2006 o obecnch ustanovench o Evropskm fondu pro regionln rozvoj, Evropskm socilnm fondu a Fondu soudržnosti) dopad na konečn objem poskytnutch finančnch prostředků. Pokud poskytovatel dotace na zkladě provedenho auditu nazn, že došlo při naplňovn činnost financovanch přslušnou dotac k porušen pravidel pro zadvn veřejnch zakzek, může dle 14e zkona o rozpočtovch pravidlech pozastavit vplatu dotace (resp. nemus vyplatit čst dotace) a v nvaznosti na to informuje přslušn finančn řad o svch zjištěnch. Finančn řad v souladu s 85 a nsl. zkona č. 280/2009 Sb., daňov řd, ve zněn pozdějšch předpisů, zahj u přjemce dotace daňovou kontrolu, jejmž vsledkem je buď konstatace porušen rozpočtovch pravidel a přpadn nsledn vyměřovac řzen a uložen sankce, nebo daňov kontrola finančnho řadu zvady a nedostatky ve spojitosti s veřejnou zakzkou, potažmo porušen rozpočtovch pravidel neshled, a pot finančn řad již dalš kroky nečin. Finančn řad může toliko v důsledku zjištěn v rmci daňov kontroly učinit sankčn opatřen, a to vydat platebn vměr ukldajc přjemci dotace provst odvod za porušen rozpočtov kzně, pokud zjist pochyben. Pokud pochyben nezjist, nem zkonem stanovenou pravomoc k ždnmu dalšmu postupu, tedy dokonce ani nevydv ždn rozhodnut. Podstavn prvo nikterak neupravuje situaci, kdy finančn řad dospěje k zvěru, že se o porušen rozpočtov kzně nejedn, a poskytovatel dotace s tmto nzorem nesouhlas (kritika prvn pravy, kter nestanov dostatečn procesn rmce pro popsan situace, např. v člnku Moravec, O. Krcen dotace v judikatuře Nejvyššho sprvnho soudu - polojasno?, dostupnm pod č. 95155 na www.epravo.cz).
40. Samo pozastaven dotace v přpadech, kdy nsledně přslušn finančn řad či dokonce i samotn poskytovatel dospěj k zvěru, že přjemce ždn sv povinnosti neporušil, se tedy již nem jak stt předmětem soudnho přezkumu, kter by konstatoval nezkonnost pozastaven čerpn dotace. Rovněž podstavn prvn prava nijak neřeš situace, kdy finančn řad nevyd platebn vměr ukldajc přjemci dotace provst odvod za porušen rozpočtov kzně, a poskytovatel dotace přesto přjemci zadržen finančn prostředky nevyplat. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny ždn lhůty, v nichž maj přslušn orgny rozhodnout. Je možn, že zpravidla bude postupovno tak, že jak pro poskytovatele, řdc orgn, tak i pro přslušn finančn řad budou směrodatn zvěry auditu provděnho dle citovanho ustanoven zkona o finančn kontrole, a proto k vyměřen odvodu za porušen rozpočtov kzně finančnm řadem dojde. Pokud však toto rozhodnut o vyměřen odvodu za porušen rozpočtov kzně, kter je zajist soudně přezkoumateln, bude přjemcem soudně napadnuto, pak soud nebude ždnm způsobem hodnotit důvodnost pozastaven čerpn dotace dle napadenho ustanoven zkona o rozpočtovch pravidlech, ale bude jen posuzovat zkonnost napadenho platebnho vměru. Podstavn prvo tedy neotvr ždnou možnost, v jejmž rmci by bylo přpadně i na půdorysu nsledn soudn kontroly konstatovno, zda pozastaven čerpn dotace proběhlo zkonnm způsobem a nebylo arbitrrn.
41. Vyloučen soudn kontroly pozastaven dotace tedy v tomto rmci podstavnho prva vede k tomu, že přpadn arbitrrn, svvoln či dokonce šikanzn postup poskytovatele dotace nebude relevantně pojmenovn ani nijak sankcionovn, neboť tento postup se nem jak stt předmětem soudnho přezkumu. To však v demokratickm prvnm sttě, kter m povinnost chrnit legitimn očekvn jednotlivců, jejich prvn jistotu a zkladn prva před arbitrrnost postupu sttnch orgnů, nen možn.
42. Napaden ustanoven, kter stanov ve vše popsanm kontextu vluku ze soudnho přezkumu, je tedy v prv řadě rozporn s čl. 1 odst. 1 stavy, kter garantuje zachovvn zkladnch principů materilnho prvnho sttu, a to ochrany prvn jistoty, zkazu arbitrrnosti a přstupu ke spravedlnosti.
X.b
Prvo na přezkum rozhodnut orgnu veřejn sprvy tkajcch se zkladnch prv a svobod
43. Dalš klčov měřtko hodnocen nvrhu představuje ustanoven čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterho sice může bt soudn přezkum rozhodnut orgnu veřejn sprvy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta prvn in fine), z pravomoci soudu však nesm bt vyloučeno přezkoumvn rozhodnut tkajcch se zkladnch prv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druh).
44. stavn soud ve sv předchoz judikatuře dal opakovaně najevo, že m-li každ podle čl. 36 odst. 1 Listiny prvo domhat se ochrany svch prv u soudu či jinho orgnu, přičemž podmnky a pravidla realizace tohoto prva stanov zkon, pak takov zkon, vydan na zkladě stavnho zmocněn, nemůže toto prvo - těmito podmnkami a pravidly - na druh straně popřt. Citovan čl. 36 odst. 2 Listiny je toho logickm důsledkem; reflektovna je odlišn relevance zkladnch prv a svobod, jimž přsluš z jejich rozdln povahy logicky vyšš ochrana než prvům založenm toliko zkonem [nlez sp. zn. Pl. S 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), nlez sp. zn. Pl. S 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Prvo na soudn přezkum zkonnou vlukou nedotčenho rozhodnut orgnu veřejn sprvy je tak veřejnm subjektivnm prvem zaručenm na stavn rovni. stavn soud tedy dle přistoupil k posouzen, zda se postup poskytovatele dotace podle 14e odst. 1 zkona o rozpočtovch pravidlech dotk některho ze zkladnch prv a svobod jejho přjemce.
46. Jak již bylo vše uvedeno, postupem podle 14e zkona o rozpočtovch pravidlech může dojt k zsahu do legitimnho očekvn přjemce dotace. Pokud totiž přjemce dotace dodrž vešker podmnky, kter mu byly v rozhodnut o udělen dotace, prvnch předpisech i přpadnch dalšch normativech pro čerpn a použvn dotace stanoveny, pak mu vznik legitimn očekvn, že mu bude cel dotace poskytnuta. V přpadě, že z důvodu pouh nedůvodn domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastaven vplaty čsti dotace, je takovto postup zsahem do legitimnho očekvn přjemce, že mu bude cel dotace vyplacena a bude ji moci použt na stanoven čel. Porušen tohoto legitimnho očekvn nen jen zsahem do jeho prvn jistoty, jak bylo popsno vše, ale tž zsahem do jeho prva na ochranu majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny.
47. V judikatuře stavnho soudu totiž je chrněno legitimn očekvn jako jeden z principů vyplvajcch z principu prvnho sttu (viz vše v bodech 37 a nsl.), principu určitosti, bezrozpornosti a předvdatelnosti prvn pravy [srov. nlez sp. zn. I. S 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobr sprvy, ale stavn soud tž v řadě svch rozhodnut shledv ochranu legitimnho očekvn v souvislosti s ochranou vlastnickho prva, v širšm smyslu majetku [srov. nlez sp. zn. Pl. S 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nlez sp. zn. Pl. S 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nlez sp. zn. IV. S 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
48. Obojak vznam ochrany legitimnho očekvn zdůraznil stavn soud ve svm rozhodnut sp. zn. Pl. S 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k zvěru, že dodatečn snžen vše nroku na sttn podporu ve stanovenm rozsahu za čelem snžen vdajů sttnho rozpočtu neobstoj s ohledem na legitimn očekvn častnků stavebnho spořen. Pot, co častnk splnil podmnky pro vznik nroku na sttn podporu za určit kalendřn rok, mohl legitimně očekvat, že ze strany sttu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotnho nroku. Jedn se přitom o očekvn, jemuž nlež ochrana jak z hlediska principu prvn jistoty a ochrany důvěry v prvo, resp. ochrany nabytch prv podle čl. 1 odst. 1 stavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nroku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu k evropsk mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva"). Toto ustanoven se totiž nevztahuje jen na již nabyt (existujc) majetek, nbrž poskytuje tž ochranu legitimnmu očekvn nabyt takovhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva je integrln součst ochrany majetkovch prv tak ochrana legitimnho očekvn, tedy ochrana nroku, na jehož splněn m oprvněn přinejmenšm legitimn očekvn (sperance lgitime/legitimate expectation). střednm pravidlem při posuzovn existence takovhoto legitimnho očekvn je ohled na konkrtn a individuln okolnosti přpadu, kter ve svm souhrnu měly založit legitimn očekvn jako majetkov zjem chrněn čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě (rozsudek velkho sentu Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci Glaser proti Česk republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52).
50. Navrhovatel přpadně poukzal na paralelu pozastaven čerpn dotace s obdobnm institutem zajištěn finančnch prostředků v rmci trestnho řzen, o kteržto otzce v posledn době stavn soud opakovaně rozhodoval. V těchto přpadech je tž velmi siln veřejn zjem na omezen majetkovch prv osob podezřelch z majetkov trestn činnosti, jejichž finančn prostředky jsou zajištěny za čelem přpadn budouc hrady jejich finančnch zvazků vůči sttu či poškozenm. stavn soud ve sv nlezov judikatuře k tomuto institutu zdůraznil roli soudů jako ochrnců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejnho zjmu a ochranou prv dotčench osob. čelem soudnho přezkumu zajištěn peněžnch prostředků na čtu obviněnho je posoudit přiměřenost tohoto opatřen ve smyslu poměru mezi zvažnost prověřovan trestn činnosti a rozsahem zajištěn ve vztahu k možnostem dotčen osoby jako podnikatele dle vykonvat činnosti, jež s tmto podniknm souvis [nlez sp. zn. I. S 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)]. Rozhodnut orgnu veřejn moci o ždosti o omezen zajištěn peněžnch prostředků mus bt řdně odůvodněno, a to s ohledem na rozsah zajištěn, specifika sthan trestn věci a vznik přpadn majetkov škody [nlezy sp. zn. IV. S 3501/13 ze dne 5. 8. 2014 a sp. zn. I. S 3502/13 ze dne 17. 4. 2014 (dostupn na http://nalus.usoud.cz)]. stavn soud poukzal i na časovou dimenzi institutu zajištěn peněžnch prostředků na čtu - pokud orgny činn v trestnm řzen nezohledn dlku trestnho řzen a prognzu jeho dalšho vvoje při rozhodovn o dalšm trvn tohoto zajišťovacho opatřen z pohledu přiměřenosti, porušuj prvo na ochranu vlastnickho prva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojen s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny [nlez sp. zn. III. S 1396/07 ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU 609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovanch rozhodnut stavnho soudu lohou obecnch soudů za čelem vyvžen veřejnho zjmu a prv dotčench osob.
51. Rozhodnut poskytovatele o pozastaven čerpn dotace je tž odůvodněno veřejnm zjmem na ochraně před porušovnm prvnch povinnost přjemci, zejmna před porušenm rozpočtov kzně či před podvody, nicmně absence soudn kontroly v tomto přpadě neumožňuje zohlednit a chrnit zjem přjemce dotace a jeho legitimn očekvn na čerpn již jednou přidělen dotace. I když je zřejm, že toto očekvn nemohou mt přjemci, kteř pravidla porušili, absence soudn kontroly neumožňuje ani těm, kteř ždn pravidla neporušili, aby se domohli ochrany svho legitimnho očekvn na nabyt majetku, kter jim byl rozhodnutm přslušnho sttnho orgnu poskytnut ( 14 zkona o rozpočtovch pravidlech). Rozhodnutm o poskytnut dotace totiž bylo konstituovno legitimn očekvn přjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrž všechna pravidla, tak mu budou ve stanovench termnech za stanovench podmnek přiznan peněžn prostředky vyplaceny. Na tom nic neměn ustanoven 14 zkona o rozpočtovch pravidlech o tom, že na dotaci nen prvn nrok, neboť pot, kdy je vydno rozhodnut o poskytnut dotace podle 14 odst. 3 zkona o rozpočtovch pravidlech, jedn se ze strany přjemce o vymahatelnou pohledvku. Rozhodnut o pozastaven čerpn dotace je pak zsahem do očekvn přjemce, že mu bude z titulu tto pohledvky plněno.
52. I kdyby poslze poskytovatel dospěl k zvěru, že nedošlo k porušen povinnost přjemce, a nsledně pozastaven finančn prostředky přjemci vyplatil, prodlen v čerpn finančnch prostředků z přiznan dotace způsoben sttem může bt vžnm zsahem do majetkovch prv přjemce, neboť může vyvolat dodatečn finančn nklady, zdražen nebo dokonce zmařen cel plnovan investice. Tedy i v důsledku pozastaven čerpn dotace zpravidla dojde k zsahu do majetku přjemce tm, že mu bude způsobena majetkov škoda. Absence soudnho přezkumu pozastaven dotace, tedy nemožnost vydn soudnho rozhodnut, kter by deklarovalo protizkonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy tž může znemožnit či ztžit přjemci vymožen škody, kter mu nedůvodnm rozhodnutm o pozastaven dotace byla způsobena, čmž dojde rovněž k zsahu do jeho vlastnickho prva.
53. stavn soud uzavr, že pozastaven vplaty čsti dotace podle 14e zkona o rozpočtovch pravidlech je zsahem do legitimnho očekvn přjemce na nabyt majetku, tedy zsahem do prva na ochranu majetku a vlastnickho prva, zakotvenho v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě. Proto tento zsah orgnu veřejn moci jako zsah do zkladnho prva přjemce mus bt podle čl. 36 odst. 2 druh věty Listiny podroben soudnmu přezkumu. Vyloučen soudnho přezkumu stanoven v napadenm ustanoven je tedy nestavn.
54. Navrhovatel vyjdřil rovněž nzor, že vedle bezprostřednho zsahu do vlastnickho prva přjemce dotace bude v řadě přpadů porušeno tž jeho prvo podnikat a provozovat jinou hospodřskou činnost, chrněn čl. 26 Listiny. stavn soud shledv s ohledem na sv vše uveden zvěry o rozporu napadenho ustanoven s čl. 1 odst. 1 stavy a čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k čl. 11 Listiny za nadbytečn se zabvat možnost zsahu, kdy může nvazně či vedle zsahu do legitimnho očekvn na zskn majetku pozastaven čerpn dotace způsobit i porušen prva na podnikn podle čl. 26 Listiny.
55. To neznamen, že by si stavn soud nebyl vědom toho, že podnikn či provozovn jin hospodřsk činnosti přjemce dotace může bt pozastavenm již jednou přiznan dotace ztženo či omezeno. A to i s přihldnutm k řetězen dalšch zsahů, na kter poukazuje navrhovatel, napřklad pozastaven stavebnch prac, eventulně jejich zakonzervovn, kter nvazně povede k jejich zmařen či prodražen. Nicmně pro konstatovn zsahu do prva přjemce na soudn ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny postač zvěr o zsahu způsobenm pozastavenm čerpn dotace do vlastnickho prva přjemce.
XI.
Použit prva Evropsk unie
56. Při posuzovn otzky soudnho přezkumu poskytovn a vyplcen dotac, často pochzejcch z prostředků rozpočtu Evropsk unie, nelze odhldnout od dimenze prva Evropsk unie. Samo čerpn dotac je upraveno v nařzen Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o obecnch ustanovench o Evropskm fondu pro regionln rozvoj, Evropskm socilnm fondu a Fondu soudržnosti, v nařzen Evropskho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. 7. 2006 o Evropskm fondu pro regionln rozvoj, nařzen Komise (ES) č. 1828/2006, kterm se stanov provděc pravidla k uvedenm nařzenm. Soudn dvůr Evropsk unie již judikoval, že vše citovan nařzen č. 1083/2006, vykldan ve spojen s člnkem 47 Listiny zkladnch prv Evropsk unie, kter zakotvuje prvo na činnou prvn ochranu před soudem, brn tomu, aby rozhodnut zamtajc ždost o grant bylo vyloučeno z možnosti napadnout je u soudu členskho sttu (rozsudek Soudnho dvora Evropsk unie ze dne 17. 9. 2014 ve věci C-562/12 Liivimaa Lihaveis MT proti Eesti-Lti programmi 2007-2013 Seirekomitee). Dle judikatury Soudnho dvora Evropsk unie tedy maj člensk stty při uplatňovn prva Evropsk unie povinnost zajistit soudn přezkum dokonce i aktů o poskytnut dotace či grantu z rozpočtů Evropsk unie. Soudn dvůr Evropsk unie tž v souvislosti s uvedenm zdůrazňuje, že požadavek soudnho přezkumu jakhokoli rozhodnut vnitrosttnho orgnu považuje za obecnou zsadu prva Unie.
57. Předmětem pravy prva Evropsk unie je i ochrana proti podvodům a nesrovnalostem při čerpn dotac z rozpočtů Evropsk unie. Dle čl. 325 odst. 1 Smlouvy o fungovn Evropsk unie plat: "Unie a člensk stty bojuj proti podvodům a jinm protiprvnm jednnm ohrožujcm finančn zjmy Unie opatřenmi přijatmi podle tohoto člnku, kter maj odstrašujc činek a poskytuj v členskch sttech a v orgnech, institucch a jinch subjektech Unie činnou ochranu." Nařzen Rady č. 2988/1995 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančnch zjmů Evropskch společenstv stanov obecn pravidla tkajc se stejnorodch kontrol a sprvnch opatřen a sankc postihujcch nesrovnalosti - tj. jakkoli porušen prvnho předpisu Společenstv, v důsledku kterho je nebo by mohl bt poškozen souhrnn rozpočet Společenstv nebo rozpočty Společenstvm spravovan - s ohledem na prvo Společenstv, přičemž kontroly, sprvn opatřen a sankce mus bt "činn, přiměřen a odrazujc" a "s vhradou použitelnho prva Společenstv se postupy provděn kontrol, opatřen a sankc Společenstv řd prvem členskch sttů".
58. Citovan pravidla prva Evropsk unie s proklamovanm clem čelit tam definovanm nesrovnalostem při čerpn unijnch prostředků upravuj institucionln a procedurln rmec jeho dosažen v podobě kontrol, sprvnch opatřen a sankc, a to jak na rovni orgnů Unie, tak na rovni členskch sttů. Poskytovatel (řdc orgn) je podle vše uvedench pravidel povinen nakldn s dotacemi soustavně kontrolovat a hlsit jakoukoliv nesrovnalost prostřednictvm Evropskho řadu pro boj proti podvodům (OLAF) Evropsk komisi. Procesn prava vylučujc soudn kontrolu znemožňuje přjemci dovolat se kontroly proti uvedenmu zsahu, je však tž překžkou sjednocovn postupu členskch sttů proti nesrovnalostem při čerpn evropskch dotac. V rmci soudn kontroly by totiž prostřednictvm předběžnch otzek k Soudnmu dvoru Evropsk unie mělo dochzet k vyřešen nejasnost, zda v jednotlivch typovch přpadech jde nebo nejde o nesrovnalost ve smyslu evropskho prva, a tak ke sjednocovn společnho evropskho postupu proti jednnm ohrožujcm finančn zjmy Evropsk unie.
59. stavn soud již ve svm nlezu ve věci evropskho zatkacho rozkazu ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. S 66/04 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.; bod 61) dospěl k zvěru, že z čl. 1 odst. 2 stavy ve spojen s principem spoluprce stanovenm čl. 10 Smlouvy o Evropskch společenstvch (nyn zsada loajln spoluprce v čl. 4 Smlouvy o Evropsk unii) vyplv stavn princip, podle něhož maj bt domc prvn předpisy včetně stavy interpretovny souladně s principy evropsk integrace a spoluprce unijnch orgnů a orgnů členskho sttu. Pokud tedy existuje několik interpretac stavy či Listiny zkladnch prv a svobod, přičemž jen někter z nich vedou k dosažen zvazku, kter převzala Česk republika v souvislosti se svm členstvm v Evropsk unii, je nutno volit vklad, kter podporuje realizaci tohoto zvazku, a nikoli vklad, kter tuto realizaci znemožňuje.
60. stavnmu soudu nepřsluš hodnotit obsah evropskho prva, avšak již z naznačen rekapitulace je patrno, že zaveden soudnho přezkumu v posuzovanm přpadě nen v rozporu s prvem Evropsk unie, naopak prvě jeho absence by mohla bt v kolizi s judikaturou Soudnho dvora Evropsk unie či Listinou zkladnch prv Evropsk unie. Vše uveden zvěry stavnho soudu o nestavnosti soudn vluky pozastaven čerpn dotace nejsou tedy v rozporu s prvem Evropsk unie. Napaden prvn prava by dokonce mohla bt shledna problematickou i z pohledu prva Evropsk unie. Nicmně stavn soud je přesvědčen, že navrhovatel zvolil sprvn postup, pokud nejdřve předložil posuzovan problm stavnmu soudu, neboť přistoup-li obecn soud k iniciovn řzen vedoucho k odstraněn pravy rozporn s prvem Evropsk unie instrumenty stavněprvnho přezkumu, nen důvod mu v tom brnit, resp. jej nutit předtm k řzen před Soudnm dvorem Evropsk unie (srov. Bobek, M. Břza, P. Komrek, J. Vnitrosttn aplikace prva Evropsk unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 483). Podle Soudnho dvora Evropsk unie (srov. rozhodnut Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. I-5667) procedura prioritnho posouzen souladu s stavnm pořdkem nen v rozporu s unijnm prvem, pokud nebrn soudům kdykoliv oslovit Soudn dvůr s předběžnou otzkou, přijmout potřebn předběžn opatřen k ochraně prv vyplvajcch z unijnho prva a rozporn ustanoven vnitrosttnho prva přpadně neaplikovat [srov. tž nlez stavnho soudu sp. zn. II. S 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
61. Rozhodnut stavnho soudu o nestavnosti napaden čsti 14e zkona o rozpočtovch pravidlech je tedy souladn i s mezinrodnmi zvazky Česk republiky a se zsadou loajln spoluprce v rmci Evropsk unie.
XII.
Zvěr
62. stavn soud shledal, že podle ustanoven 14e zkona o rozpočtovch pravidlech ve zněn činnm do 19. 2. 2015 nekontrolovan a relně neomezen vaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zkonem nijak neomezenou dobu vplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušen pravidel jejho čerpn. Za takovch podmnek vyloučen soudnho přezkumu znemožňuje ochranu legitimnho očekvn přjemce před přpadnou svvol poskytovatele. Princip prvn jistoty je třeba vykldat ve spojen se zkazem arbitrrnosti tak, aby možnost uvžen sttnch orgnů byla omezena procedurami, kter zabrn zneužit tohoto volnho uvžen, přičemž tou nejlepš prevenc i nslednou ochranou proti arbitrrnosti v postupu orgnů veřejn sprvy je přstup k soudu, kter sprvn uvžen podrob soudn kontrole. S ohledem na kontext celho zkonnho ustanoven je soudn kontrola jedinou ochranou před arbitrrnost, kterou umožňuje zkonodrcem otevřen rozsah volnho uvžen poskytovatele. Napaden čst ustanoven, stanovc ve vše popsanm kontextu vluku ze soudnho přezkumu, je tedy v prv řadě rozporn s čl. 1 odst. 1 stavy, kter garantuje zachovvn zkladnch principů materilnho prvnho sttu, a to ochrany prvn jistoty, zkazu arbitrrnosti a přstupu k soudu. Pozastaven vplaty čsti dotace podle 14e zkona o rozpočtovch pravidlech je zsahem do legitimnho očekvn přjemce na nabyt majetku, tedy zsahem do prva na ochranu majetku a vlastnickho prva, zakotvenho v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě, a proto jeho soudn přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.
63. stavn soud proto z vše uvedench důvodů nvrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 stavy vyhověl s tm, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 stavy jsou orgny veřejn moci povinny promtnout důsledky shledan protistavnosti do sv rozhodovac praxe, tedy při řešen konkrtnch přpadů ustanoven 14e odst. 4 zkona č. 218/2000 Sb., o rozpočtovch pravidlech a o změně některch souvisejcch zkonů (rozpočtov pravidla), ve zněn činnm do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudn přezkoumn" neaplikovat.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vladimír Kůrka, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.