Ve věci návrhu na zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 282/2017 účinný od 04.09.2017
| Schválené: | 27.06.2017 |
| Účinnost od: | 04.09.2017 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | PRÁVNÍ REŽIM POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ A PROVOZU NA NICH. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/16 dne 27. června 2017 v plénu složeném z místopředsedkyně soudu Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka) a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, se sídlem Dlouhá 727/39, Praha 1, na zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, spojeném s návrhem na přednostní projednání, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Návrh na zrušení § 24 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá. II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodněn
I.
Předmět řzen
1. Nvrhem doručenm stavnmu soudu dne 28. 4. 2016 skupina 18 sentorů Parlamentu Česk republiky (dle tž jen "navrhovatel") navrhla stavnmu soudu zrušen 24 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle tž jen "zkon o pozemnch komunikacch"). S nvrhem byla spojena ždost o jeho přednostn projednn.
II.
Argumentace navrhovatelů
2. K přesvědčen o nestavnosti napadenho ustanoven navrhovatel dospěli v souvislosti s nvštěvou 7. prezidenta Čnsk lidov republiky, generlnho tajemnka střednho vboru Komunistick strany Čny a předsedy středn vojensk komise Komunistick strany Čny Si Ťin-pchinga, kdy dne 29. 3. 2016 Policie Česk republiky nevpustila častnky řdně ohlšench shromžděn do prostor Hradčanskho nměst. Tento zsah byl podle navrhovatelů proveden nařzenm uzavrky ve smyslu 24 zkona o pozemnch komunikacch, a tvrzenou nestavnost tohoto ustanoven se tak navrhovatel snaž doložit tm, jak bylo v danm přpadě sprvnm orgnem (hlavn město Praha, Magistrt hlavnho města Prahy, odbor dopravnch agend) aplikovno. Navrhovatel v tto souvislosti poukazuj na absenci legitimnho důvodu pro vydn uzavrky, na procesn pochyben sprvnho orgnu v rmci sprvnho řzen či na to, že vydnm uzavrky došlo k obejit zkona č. 84/1990 Sb., o prvu shromažďovacm, ve zněn pozdějšch předpisů.
3. Krom těchto nmitek mřcch proti konkrtnmu sprvnmu rozhodnut navrhovatel poukazuj i na protistavnost samotnho 24 zkona o pozemnch komunikacch. Jak navrhovatel argumentuj, sprvn akt, kterm se povoluje uzavrka, m rysy opatřen obecn povahy, přesto však zkon tomuto aktu propůjčuje formu rozhodnut, čmž omezuje možnosti ochrany proti zsahům do prv, kter uzavrka může způsobit.
4. Protistavnost napadenho ustanoven je dle spatřovna v absenci pravy mez sprvnho uvžen při rozhodovn o povolen uzavrky. Konkrtně navrhovatel poukazuj na to, že zkon nestanov přpustn důvody uzavrky, rozsah, v jakm může bt nařzena, ani okruh žadatelů oprvněnch o povolen uzavrky ždat. Navrhovatel považuj za nedostačujc, pokud jsou meze rozhodovn sprvnch orgnů stanoveny obecnmi zsadami, jelikož ty mohou bt vykldny přliš extenzivně.
5. Navrhovatel akcentuj, že zsada přiměřenosti (viz 2 odst. 3 zkona č. 500/2004 Sb., sprvn řd) přmo odkazuje na podmnky stanoven zkonem, na zkladě kterch může sprvn orgn zashnout do prv osob, z čehož je dovozovno, že zkon mus stanovit podmnky zsahu a zsada přiměřenosti pak limituje tento zsah na nezbytn rozsah. Bez podmnek stanovench zkonem však zsady samy o sobě dajně nemohou bt pro činnost sprvnho orgnu dostačujc, a proto je nezbytn, aby zkonn prava mez pro vydn uzavrky byla obsažena přmo v 24 zkona o pozemnch komunikacch, čmž jedině lze naplnit požadavek enumerativnosti veřejnoprvnch pretenz dle čl. 2 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod (dle tak jen "Listina"), resp. čl. 2 odst. 3 stavy Česk republiky (dle tak jen "stava").
6. Za současn prvn pravy lze dajně o povolen uzavrky rozhodnout zcela libovolně na zkladě jakhokoli myslitelnho důvodu, v důsledku čehož se může napaden ustanoven stt nstrojem represe. Protistavnost napaden zkonn pravy je pak dle navrhovatelů zvrazněna provděc vyhlškou k zkonu o pozemnch komunikacch (vyhlška Ministerstva dopravy a spojů ze dne 23. 4. 1997 č. 104/1997 Sb., kterou se provd zkon o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, dle jen "vyhlška č. 104/1997 Sb."), kter mezi nležitostmi rozhodnut o uzavrce neuvd povinnost takov rozhodnut kvalifikovaně odůvodnit.
7. Navrhovatel dle argumentuj principem presumpce sprvnosti prvnch aktů, v jehož důsledku byla Policie Česk republiky dne 29. 3. 2016 vzna vydanm rozhodnutm, ačkoli bylo nezkonn a protistavn. Opravn prostředky jsou tedy v takovm přpadě nečinn, jelikož v době rozhodnut o opravnm prostředku či sprvn žalobě již bude zsah nenapravitelně dokonn.
8. Podle navrhovatelů napaden ustanoven neobstoj ani v testu proporcionality. V kontextu nvrhu na zrušen 24 zkona o pozemnch komunikacch je zapotřeb vzjemně porovnvat možnosti sprvnho řadu povolit uzavrku pozemn komunikace zejmna se svobodou pohybu a prvem shromažďovacm. Napaden ustanoven dajně neobstoj v prvnm kroku testu proporcionality, kterm m bt test vhodnosti, a to vzhledem k tomu, že nestanov důvody pro nařizovn uzavrky, tedy cl, kterm by měla bt ochrana zkladnho prva nebo veřejnho statku. Jestliže nelze zjistit cl uzavrky, resp. jak veřejn zjem byl uzavrkou sledovn, tm spše nelze zjistit, proč byl tento zjem důležitějš než vkon stavně zaručench prv občanů. Problm přitom nem bt pouze v aplikaci ustanoven sprvnmi orgny, nbrž to, že sprvn orgn na zkladě zkona o pozemnch komunikacch nemůže vědět, co je legitimnm důvodem uzavrky a jak tento důvod poměřovat s dotčenmi prvy. I kdyby přitom šlo např. v přpadě nvštěvy cizch sttnků o legitimn důvod uzavrky, pak silničn řad dajně nemůže adekvtně bezpečnostn rizika zhodnotit, pročež by měl zkon o pozemnch komunikacch stanovit povinnost rozhodnout na zkladě zvaznho stanoviska orgnu, kter by tuto otzku mohl řdně posoudit.
9. Napaden prvn prava podle navrhovatelů neodpovd ani principu potřebnosti, jelikož nestanov pravidlo subsidiarity, kter by zakotvilo pln uzavřen až jako prostředek ultima ratio, pokud nepostačuje uzavrka čstečn nebo jin prostředek dle zkona o pozemnch komunikacch.
10. Ustanoven 24 zkona o pozemnch komunikacch podle navrhovatelů konečně neobstoj ani v testu proporcionality v užšm smyslu, neboť sprvn orgn nem zkonn podklad pro uvžen limitů pro nařzen uzavrky za situace, kdy je dn střet se zkladnmi prvy a svobodami.
11. Navrhovatel v tto souvislosti odkazuj na rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci "M. R. Andersson vs Švdsko" (patrně myšlen rozsudek ve věci Margareta a Roger Andersson proti Švdsku ze dne 25. 2. 1992, č. 12963/87), z něhož dovozuj, že pro sprvn uvžen musej vždy existovat určit meze dan zkonem, kter souvisej i s požadavkem předvdatelnosti prva. Pokud by ždn limit neexistoval, neměli by lid podle navrhovatelů možnost určitm způsobem sv chovni regulovat a předvdat, jak důsledek jejich chovn přinese.
12. Zvěrem nvrhu navrhovatel poukazuj na dlouhodobou praxi při aplikaci napadenho ustanoven, kdy sprvn orgny dajně ždostem o uzavrku mechanicky vyhovuj. Navrhovatel zmiňuj uzavrky, kter byly nařzeny při přležitosti zasedn Mezinrodnho měnovho fondu v roce 2000, zasedn Organizace severoatlantick smlouvy v roce 2002, nvštěvy 43. prezidenta Spojench sttů americkch George W. Bushe v roce 2007 či nvštěvy 44. prezidenta Spojench sttů americkch Baracka Obamy a 3. prezidenta Rusk federace Dmitrije Medveděva v roce 2010. Poukazovno je i na rozhodnut silničnho řadu z roku 2014, kdy sprvn orgn uzavřel Hradčansk nměst za aplikace 19 odst. 5 a 6 zkona o pozemnch komunikacch. Navrhovatel k tomu poznamenvaj, že sprvn orgny nejednaj se svolavateli shromžděn jako s častnky řzen, což je dajně v rozporu s nlezem stavnho soudu sp. zn. II. S 459/04 ze dne 18. 8. 2005 (N 161/38 SbNU 285).
13. K ždosti o přednostn projednn věci navrhovatel uvedli, že je vysoce pravděpodobn, že k porušovn prv prostřednictvm 24 zkona o pozemnch komunikacch bude dochzet i v blzk budoucnosti, což by mohlo představovat tok na samotnou podstatu demokratickho prvnho sttu.
III.
Průběh řzen před stavnm soudem
14. stavn soud vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu Česk republiky a Sent Parlamentu Česk republiky jako častnky řzen k vyjdřen k nvrhu. V souladu s 69 odst. 2 a 3 zkona 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, byl nvrh zasln tak vldě Česk republiky a veřejnmu ochrnci prv s tm, že mohou stavnmu soudu sdělit, že vstupuj do řzen v postaven vedlejšch častnků.
15. Poslaneck sněmovna ve vyjdřen ze dne 1. 6. 2016 shrnula historii přijet zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, jehož nvrh předložila vlda Poslaneck sněmovně dne 16. 8. 1996. Zkon byl schvlen potřebnou většinou poslanců Poslaneck sněmovny (dle vyjdřen Poslaneck sněmovny hlasovalo z přtomnch 158 poslanců pro nvrh zkona 80, proti 47, přičemž se mělo jednat o hlasovn č. 350), byl podepsn přslušnmi stavnmi činiteli a byl řdně vyhlšen. Zvěrem Poslaneck sněmovna vyjdřila stanovisko, že zkonodrn sbor jednal v přesvědčen, že přijat zkon je v souladu s stavou a našm prvnm řdem.
16. Sent ve vyjdřen ze dne 27. 5. 2016 uvedl, že po postoupen nvrhu zkona o pozemnch komunikacch organizačn vbor Sentu nvrh přikzal k projednn vboru pro hospodřstv, zemědělstv a dopravu (garančn vbor) a stavně-prvnmu vboru. Garančn vbor doporučil Sentu se nvrhem zkona nezabvat. stavně-prvn vbor doporučil nvrh schvlit. Sent nvrh zkona schvlil dne 23. 1. 1997, a to v hlasovn, při kterm se všech 59 přtomnch sentorů vyslovilo pro. Ve vyjdřen Sentu je dle popsna historie přijet tř novelizac [zkon č. 80/2006 Sb., kterm se měn zkon č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, a dalš souvisejc zkony; zkon č. 196/2012 Sb., kterm se měn zkon č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, a někter dalš zkony; a zkon č. 268/2015 Sb., kterm se měn zkon č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, zkon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemnch komunikacch a o změnch některch zkonů (zkon o silničnm provozu), ve zněn pozdějšch předpisů, a dalš souvisejc zkony], O namtanch nedostatcch předmětnho ustanoven zkona o pozemnch komunikacch uvedench v nvrhu na zrušen zkona nebyla v průběhu projednvn nvrhu zkona a jeho tř novel vedena ždn debata.
17. Vlda dne 31. 5. 2016 stavnmu soudu sdělila, že jako vedlejš častnice vstupuje do řzen. vodem svho vyjdřen ze dne 24. 6. 2016 pak upozornila na specifickou povahu nvrhu, kter vykazuje z větš čsti znaky individuln stavn stžnosti, přičemž toliko jeho zvěrečnou čst lze po formln strnce označit jako nvrh na zrušen zkona. Z těchto důvodů vlda vznesla nmitku nedostatku aktivn legitimace navrhovatelů k podn stavn stžnosti a navrhla, aby stavn soud předmětn nvrh skupiny sentorů přinejmenšm v jeho čsti odmtl jako nvrh podan osobou zjevně neoprvněnou podle ustanoven 43 odst. 1 psm. c) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 77/1998 Sb.
18. Povahu a čel napadenho ustanoven spatřuje vlda v potřebě upravit možnost omezen obecnho užvn pozemnch komunikac. Ta může vzniknout jak v důsledku velkho rozsahu zvlštnho užvn (např. stavebnmi pracemi na přilehl nemovitosti), tak i v důsledku jinch činnost nebo udlost (držba pozemn komunikace, obnova vodorovnho dopravnho značen, havrie, sesuv půdy atd.). Zkon č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, v ustanoven 24 odst. 1 upravuje nejsilnějš zsah do vlastn funkce pozemnch komunikac.
19. Vlda se oproti navrhovatelům nedomnv, že by předmětn ustanoven bylo v konfliktu s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Okruhy situac, kter mohou bt podkladem pro ždost o dopravn uzvěru, vyplvaj orientačně z 24 odst. 8 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn zkona č. 268/2015 Sb. Podle vldy přitom nen čeln, aby zkon taxativně vymezoval přpady, kdy lze uzavrku nařdit, neboť důvody omezen provozu mohou bt (a v praxi tž jsou) velmi variabiln. Stejně tak ohledně rozsahu uzavrky je dle vldy vhodn stanovit toliko obecn zsady přiměřenosti a proporcionality, neboť zkon nemůže pro nepřebern množstv navzjem odlišnch situac různho vznamu a konkrtnch okolnost stanovovat dopředu přliš zk limity; jde o otzku sprvnho uvžen. Podle nzoru vldy nelze prvnm předpisem ani omezovat okruh žadatelů, kteř sm usilovat o povolen dopravn uzvěry, neboť opět nelze předvdat, kter subjekt či skupina osob bude mt legitimn zjem na vydn rozhodnut o omezen provozu. V tto souvislosti vlda připomněla, že širok možnost sprvnho uvžen nen v oblasti sprvnho prva vjimečn, nicmně neomezen diskrece ani u benevolentn prvn pravy neexistuje, přičemž způsob užit sprvnho uvžen je limitovn doktrnou i judikaturou. I z toho důvodu dajně nen opodstatněn odkaz na judikaturu Evropskho soudu pro lidsk prva, neboť i podle něj se "zkonem" rozum i judikatura, kter je k otzkm konfliktu různch prv i použit sprvnho uvžen velmi bohat.
20. Nadto dle 24 odst. 4 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, při rozhodovn přslušn silničn řad db, aby uzavrka byla omezena na co nejkratš možnou dobu, objžďka byla řdně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovujc a aby byl umožněn přstup k sousednm nemovitostem. Sprvn orgn může tž v rozhodnut stanovit podmnky, při jejichž nesplněn lze udělen povolen omezit nebo zrušit. Sprvn orgn by měl tak trvat na tom, aby uzavrka byla pouze čstečn, a nikoliv pln, pokud je to z hlediska naplněn důvodu uzavrky možn. Silničn řad tedy mus k povolovn uzavrky přistupovat citlivě a vžit často protichůdn zjmy jednotlivch častnků.
21. Ustanoven 24 odst. 4 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, tedy dle nzoru vldy poskytuje dostatečn kritria pro užit sprvnho uvžen silničnm řadem, kter by při rozhodovn měl rovněž dbt na dodržovn zkladnch zsad činnosti sprvnch orgnů dle 2 až 8 sprvnho řdu, kter vychzej z stavnch zsad (zejmna ze zsady zkonnosti dle čl. 2 odst. 3 stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Pokud se navrhovatel domnvaj, že sprvn orgny k ždostem obecně přistupuj pouze mechanicky, m vlda za to, že se jedn o nesprvn ředn postup, kter by měl bt primrně řešen zvšenou dozorovou, popřpadě tž metodickou činnost, avšak nikoliv zrušenm předmětnho ustanoven.
22. Pokud jde o formu rozhodovn o uzavrce, vlda připomn, že 24 zkona o pozemnch komunikacch byl přijat v době, kdy v prvnm řdu nebyl zakotven institut opatřen obecn povahy, proto byla zkonodrcem zvolena forma rozhodnut. Vlda se nedomnv, že by tato forma byla rozporn s stavou, a nen ani toho nzoru, že by bylo třeba rozšiřovat okruh častnků řzen o uzavrce i na dotčen osoby tak, jak se domnvaj navrhovatel. častnky řzen totiž jednoznačně vymezuje 24 odst. 2 zkona o pozemnch komunikacch, přičemž obecn ustanoven o častenstv v řzen podle sprvnho řdu se zde dle judikatury Nejvyššho sprvnho soudu neuplatn. Opačn vklad, tj. že častnky řzen o uzavrce komunikace jsou všechny osoby, kter mohou bt rozhodnutm přmo dotčeny ve svch prvech nebo povinnostech ve smyslu 27 odst. 2 sprvnho řdu, by totiž vedl v některch přpadech k absurdnm zvěrům (napřklad při uzavrce frekventovanch ulic by okruh častnků mohl bt neměrně vysok).
23. Vlda tak upozorňuje na skutečnost, že většina uzavrek je zroveň doprovzena rozhodnutm o povolen zvlštnho užvn pozemn komunikace dle 25 zkona o pozemnch komunikacch, neboť činnosti popsan v tomto ustanoven, kter vybočuj z rmce obecnho užvn, je možn realizovat vhradně při omezen provozu na pozemn komunikaci. Kdyby došlo ke zrušen 24 zkona o pozemnch komunikacch, ztratil by sprvn orgn možnost dočasně omezit provoz na pozemn komunikaci a v důsledku toho by tak nemohlo dojt k realizaci zvlštnho užvn z důvodu držby a oprav pozemnch komunikac.
24. Zvěrem svho vyjdřen vlda vyjadřuje obavu, že kdyby stavn soud přistoupil ke zrušen napadenho ustanoven, došlo by k zastaven většiny dopravnch staveb, staveb inženrskch st i ostatnch liniovch staveb, resp. k nemožnosti jejich provděn. Stejně tak by již nebylo možn uspořdat ždn sportovn akce, jako jsou cyklistick zvody, maratny, rallye apod., neboť ty lze často konat pouze za uzavrky pozemnch komunikac. Vzhledem k tomu, že důvodů pro možn uzavřen pozemn komunikace je mnoho a nelze je zobecnit, nen dle nzoru vldy tž možn ustanoven 24 zkona o pozemnch komunikacch v tomto smyslu specifikovat, neboť nikdy nelze dospět k taxativnmu včtu legitimnch důvodů k uzavřen pozemn komunikace. V tomto směru tedy bude vždy důležit řdn vkon sprvnho uvžen ze strany rozhodujcch sprvnch orgnů. Sprvn uvžen přitom probh vždy v mezch stanovench stavnm pořdkem, přslušnou prvn normou či podle zkladnch zsad prvnch, jimiž je ovldno rozhodovn sprvnch orgnů.
25. Konečně vlda zastv nzor, že přichz-li v vahu možnost stavně konformnho vkladu napadenho ustanoven, m tento přednost před jeho derogac. S ohledem na vše uveden m za to, že stavně konformn vklad napadenho ustanoven je možn, a navrhuje, aby stavn soud nvrh na zrušen 24 zkona o pozemnch komunikacch zamtl.
26. Veřejn ochrnce prv stavnmu soudu dne 18. 5. 2016 sdělil, že do řzen nevstupuje.
27. Obdržen vyjdřen byla zaslna navrhovatelům, kteř možnosti podat k nim repliku nevyužili.
28. stavn soud neshledal, že by věc, kter se nvrh tk, byla nalhav, pročež nepostupoval podle 39 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., a to ze stejnch důvodů, kter jej vedly k čstečnmu zamtnut a čstečnmu odmtnut nvrhu na zrušen napadenho ustanoven, jak budou popsny dle.
29. Jelikož stavn soud neočekval od stnho jednn dalš objasněn věci, upustil od něj dle 44 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů.
IV.
Dikce napadenho ustanoven
30. Ustanoven 24 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ve zněn pozdějšch předpisů, zn:
" 24
Omezen obecnho užvn uzavrkami a objžďkami
(1) Provoz na dlnicch, silnicch, mstnch komunikacch a veřejně přstupnch čelovch komunikacch může bt čstečně nebo plně uzavřen, popřpadě může bt nařzena objžďka. Nikdo nem nrok na nhradu přpadnch ztrt, jež mu vzniknou v důsledku uzavrky nebo objžďky.
(2) O uzavrce a objžďce rozhoduje přslušn silničn sprvn řad na zkladě ždosti osoby, v jejmž zjmu m dojt k uzavrce. Přslušn silničn sprvn řad ždost projedn
a) s vlastnkem pozemn komunikace, kter m bt uzavřena, a s vlastnkem pozemn komunikace, po nž m bt vedena objžďka,
b) s obc, na jejmž zastavěnm zem m bt povolena uzavrka nebo nařzena objžďka,
c) s provozovatelem drhy, jde-li o pozemn komunikaci, na nž je umstěna drha,
d) s Polici Česk republiky, m-li objzdn trasa vst po silnici, mstn komunikaci nebo veřejně přstupn čelov komunikaci.
(3) Tk-li se uzavrka zemnho obvodu vce silničnch sprvnch řadů, přsluš rozhodovn silničnmu sprvnmu řadu, v jehož zemnm obvodu je nejdelš čst uzavrky; ostatn silničn sprvn řady jsou v těchto přpadech dotčenmi sprvnmi řady.
(4) Při rozhodovn přslušn silničn sprvn řad db, aby uzavrka byla vždy omezena na nejkratš možnou dobu, objžďka byla řdně technicky zabezpečena a byla z hlediska provozu vyhovujc a aby byl umožněn přstup k sousednm nemovitostem. Silničn sprvn řad může v rozhodnut stanovit podmnky, při jejichž nesplněn může udělen povolen omezit nebo zrušit. Odvoln proti tomuto rozhodnut nem odkladn činek.
(5) Přslušn silničn sprvn řad rozhodnut neprodleně oznm
a) Hasičskmu zchrannmu sboru Česk republiky,
b) přslušnm poskytovatelům zdravotnick zchrann služby,
c) dopravcům v linkov osobn dopravě, jde-li o pozemn komunikaci, na nž je tato doprava provozovna a jsou-li silničnmu sprvnmu řadu tito dopravci znmi,
d) všem silničnm sprvnm řadům, kter povoluj přepravy zvlšť těžkch nebo rozměrnch předmětů, jde-li o uzavrku pozemn komunikace použvan k tomuto druhu přepravy.
e) Ministerstvu vnitra, jde-li o dlnice, v ostatnch přpadech Policii Česk republiky,
f) provozovateli systmu elektronickho mtnho, jde-li o zpoplatněn pozemn komunikace.
(6) Vlastnk dlnice, silnice, mstn komunikace nebo veřejně přstupn čelov komunikace, po nž m bt vedena objžďka, je povinen strpět bezplatně provoz převeden na ni z uzavřen pozemn komunikace. Přpadn pravy objžďkovch pozemnch komunikac nutn z důvodu objžďky a nhrada přpadnch nslednch škod se stanov v podmnkch rozhodnut o uzavrce a objžďce a uskutečn na nklad žadatele o uzavrku a objžďku.
(7) Uzavrka a objžďka mus bt označena předepsanm způsobem. Označen zabezpečuje žadatel o uzavrku a objžďku na svůj nklad a odpovd za jeho stav po dobu trvn uzavrky a objžďky.
(8) V přpadě nebezpeč z prodlen (živeln pohromy, dopravn nehody, zřcen nebo poškozen objektů) mus přslušnou čst pozemn komunikace neprodleně uzavřt a označit alespoň provizornm způsobem jej vlastnk nebo sprvce, je-li vkon sprvy pozemn komunikace zajišťovn prostřednictvm sprvce. V přpadě havrie inženrsk stě nebo jinho veden je povinen přslušnou čst pozemn komunikace neprodleně uzavřt a alespoň provizorně označit vlastnk tto inženrsk stě nebo tohoto veden a věc neprodleně oznmit vlastnkovi pozemn komunikace nebo sprvci, je-li vkon sprvy pozemn komunikace zajišťovn prostřednictvm sprvce. Tm nen dotčeno ustanoven 36 odst. 6. Vlastnk pozemn komunikace nebo sprvce, je-li vkon sprvy pozemn komunikace zajišťovn prostřednictvm sprvce, oznm uzavřen a označen jej čsti sprvnmu řadu přslušnmu ke stanoven mstn a přechodn pravy provozu na pozemnch komunikacch neprodleně pot, co uzavřen a označen provedl nebo se o něm dozvěděl.
(9) Provděc předpis stanov nležitosti ždosti o povolen uzavrky a o nařzen objžďky a nležitosti rozhodnut v těchto věcech."
V.
Podmnky meritornho posouzen nvrhu
31. stavn soud konstatuje, že je přslušn k projednn předmětnho nvrhu, kter byl podn k tomu oprvněnm navrhovatelem [ 64 odst. 1 psm. b) zkona o stavnm soudu], je přpustn a splňuje všechny zkonem stanoven nležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnmu přezkumu napadenho ustanoven.
32. stavn soud ovšem poznamenv, že v řzen podle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy posuzuje soulad napadench zkonů s stavnm pořdkem. stavnmu soudu k nvrhu poslanců či sentorů nepřsluš přezkoumvat individuln rozhodnut, v němž bylo napaden ustanoven soudem či sprvnm orgnem použito. I s ohledem na petit podanho nvrhu nicmně stavn soud nmitky, jimiž navrhovatel poukazovali na pochyben, kterch se měl dopustit sprvn orgn při vydn rozhodnut č. j. MHMP-472195/2016/O4/Ma ze dne 21. 3. 2016, vnmal pouze jako argumentačn poslen nvrhu na zrušen napadenho zkona, nikoli jako samostatn nvrh na zrušen citovanho sprvnho rozhodnut, o kterm by bylo nutno rozhodnout [odmtnout jej podle 43 odst. 1 psm. c) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 77/1998 Sb., jako nvrh podan někm zjevně neoprvněnm]. To nic neměn na tom, že stavnmu soudu v tomto řzen hodnocen konkrtnch kauz nepřsluš. Je na nadřzench sprvnch orgnech, přpadně na sprvnch soudech, aby v přpadě podn opravnch prostředků či sprvnch žalob rozhodnut silničnho sprvnho řadu podrobily přezkumu.
VI.
Přezkum procedury přijet napadenho ustanoven
33. stavn soud se v souladu s 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., prvně zabval tm, zda napaden ustanoven bylo přijato v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem. Z vyjdřen obou komor Parlamentu a dostupnch stenoprotokolů je zřejm, že podmnka stavn konformity legislativnho procesu byla splněna, což ostatně navrhovatel ani nezpochybňuj.
34. Nutno však dodat, že oproti vyjdřen Poslaneck sněmovny ze stenoprotokolu ze 7. schůze Poslaneck sněmovny ze dne 20. 12. 1996 vyplv, že nvrh napadenho zkona byl Poslaneckou sněmovnou schvlen hlasovnm č. 349, přičemž pro schvlen se vyjdřilo 113 poslanců, proti bylo 15 poslanců. V hlasovn č. 350, kter bylo uvedeno ve vyjdřen Poslaneck sněmovny, bylo hlasovno o procedurlnm nvrhu poslance JUDr. Vojtěcha Filipa na ukončen schůze. Pro tento nvrh skutečně hlasovalo 80 poslanců, proti bylo 47 poslanců.
VII.
Věcn posouzen nvrhu
35. Zkon o pozemnch komunikacch upravuje režim pozemnch komunikac. Ty jsou v ustanoven 2 odst. 1 předmětnho zkona definovny jako dopravn cesty určen k užit silničnmi a jinmi vozidly a chodci, včetně pevnch zařzen nutnch pro zajištěn tohoto užit a jeho bezpečnosti. V 19 odst. 1 zkon č. 13/1997 Sb. stanov, že v mezch zvlštnch předpisů upravujcch provoz na pozemnch komunikacch a za podmnek stanovench tmto zkonem podlhaj pozemn komunikace režimu obecnho užvn.
36. Obecnm užvnm je dle 19 odst. 1 bezplatn užvn pozemnch komunikac k obvyklm čelům, ke kterm jsou určeny. Veřejnmu užvn se stavn soud podrobně věnoval zejmna v nlezu sp. zn. Pl. S 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.), v němž mimo jin konstatoval, že současn prvn teorie i praxe chpe pod pojmem "veřejn užvn" užvn všeobecně přstupnch materilnch statků předem neomezenm okruhem uživatelů. Mus jt o takov užvn, kter odpovd povaze a čelu statku a kter nevylučuje z obdobnho užvn thož statku jin, byť i jen potenciln uživatele. Pokud určit užvn překroč tyto hranice a vylouč nebo omez v užvn statku jin uživatele, je nutno na toto užvn hledět jako na užvn zvlštn, nejde-li dokonce o protiprvn činnost. Rozlišuj se tedy dva druhy veřejnho užvn, a to užvn obecn a užvn zvlštn. Oba druhy užvn maj veřejnoprvn povahu, vůle vlastnka zde nehraje ždnou roh. Obecn užvn nevyžaduje ždn rozhodnut sprvnho orgnu, nen tedy pro něj třeba ždn povolen, okruh uživatelů je neomezen. Uživatelem může bt každ, kdo splňuje stanoven předpoklady. Naproti tomu zvlštn užvn vznik na zkladě sprvnho rozhodnut a jen pro uživatele v tomto rozhodnut označenho.
37. Ustanoven 19 odst. 1 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, tedy zakld veřejnoprvn oprvněn užvat pozemn komunikace, kter přitom mohou bt nejen ve vlastnictv sttu, krajů a obc, ale i soukromch prvnickch nebo fyzickch osob. Napaden ustanoven 24 zkona o pozemnch komunikacch pak umožňuje sprvnmu orgnu (a ve vjimečnch přpadech vlastnkovi komunikace) dočasně omezit obecn užvn pozemnch komunikac čstečnm či plnm uzavřenm komunikace.
38. stavn soud nen při posuzovn souladu zkona s stavnm pořdkem vzn odůvodněnm nvrhu. Nicmně v rmci abstraktn kontroly norem je obvykle v podstatě nemožn postihnout a uvžit všechny mysliteln situace, v nichž by posuzovan ustanoven mohlo bt z hlediska stavnho pořdku relevantn. Je to tedy často prvě argumentace obsažen v nvrhu, kter může stavnmu soudu sloužit k identifikaci problmů, kter je potřeba při posuzovn zkona primrně zohlednit. Z posuzovanho nvrhu je patrn, že navrhovatel za protistavn nepovažuj samotn oprvněn pozemn komunikaci čstečně či zcela uzavřt, nbrž zejmna podmnky (resp. jejich absenci), za kterch tak může sprvn orgn učinit, a to s odkazem na čl. 2 odst. 3 stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. V důsledku toho pak navrhovatel spatřuj i rozpor napadenho ustanoven s čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 19 Listiny.
39. Ani stavn soud nem ždn pochyby o stavn konformitě možnosti sprvnho orgnu za určitch okolnost přistoupit dočasně k čstečn nebo pln uzavrce pozemn komunikace. Ostatně možnost pozemn komunikaci uzavřt je v podstatě nezbytnou podmnkou toho, že takov komunikace bude moci bt dlouhodobě veřejn přstupn, neboť k uzavrce dochz typicky např. při povolen zvlštnho užvn komunikace spočvajcho v proveden nezbytnch stavebnch prac na komunikaci ve smyslu 25 odst. 6 psm. c) zkona o pozemnch komunikacch.
40. stavn soud se tedy zaměřil zejmna na soulad napadenho ustanoven s čl. 2 odst. 2 Listiny a s čl. 2 odst. 3 stavy a s ohledem na argumentaci navrhovatelů věnoval pozornost i tvrzenmu rozporu s čl. 19 Listiny. Vzhledem k tomu, že navrhovatel spatřuj stavněprvn deficity napadenho ustanoven i v prvn formě uzavrky a zabvaj se i častenstvm ve sprvnm řzen, věnoval se stavn soud i těmto otzkm, a to navzdory tomu, že čst těchto nmitek byla obsažena v čsti nvrhu, v nž navrhovatel brojili spše proti konkrtnmu sprvnmu rozhodnut než proti napadenmu ustanoven jako takovmu. Z takto vymezenho stavněprvnho přezkumu plyne, že se stavn soud blže nezabval odstavci 3, 5, 6, 7, 8 a 9 napadenho ustanoven, kter se k posuzovanm nmitkm nevztahuj. V tomto rozsahu byl proto nvrh odmtnut podle 43 odst. 2 psm. b) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, jako nvrh zjevně neopodstatněn.
VII./A
Soulad napadenho ustanoven s čl. 2 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod a čl. 2 odst. 3 stavy Česk republiky
41. Ustanoven čl. 2 odst. 3 stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny zakotvuj jeden ze zkladnch principů prvnho sttu, a sice, že veřejnou moc (byť se v citovanch člncch hovoř poněkud zjednodušeně o moci sttn) lze uplatňovat v přpadech, v mezch a způsoby, kter stanov zkon. Předmětn ustanoven tedy vylučuj libovůli při uplatňovn prostředků a nstrojů veřejn moci, a to ve vztahu ke všem osobm (přičemž s ohledem na zněn Listiny nen podstatn, že stava hovoř pouze o občanech). K porušen tohoto principu dochz, je-li veřejn moc uplatňovna v rozporu se zkonem, přpadně pokud pro jej uplatňovn chyb dostatečn zkonn podklad [srov. nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 14/96 ze dne 5. 11. 1996 (N 114/6 SbNU 323; 3/1997 Sb.)].
42. Ve vztahu k vkonu veřejn moci v podobě vrchnostenskho rozhodovn orgnů sttn sprvy lze z čl. 2 odst. 3 stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny vyčst požadavek, aby sprvn orgn rozhodoval jen ve věcech, ve kterch mu zkon stanov pravomoc, působnost i přslušnost, aby postup pro toto rozhodovn byl stanoven zkonem a aby se dan orgn pohyboval v mezch, kter mu zkon pro rozhodovn stanovuje (aby se vyvaroval excesů).
43. Pokud jde konkrtně o vkon veřejn moci v podobě uzavřen pozemn komunikace, nen pochyb, že pravomoc ( 24 odst. 1 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch), působnost ( 40 odst. 1 zkona o pozemnch komunikacch) i přslušnost ( 40 odst. 1 až 3 a 24 odst. 3 zkona o pozemnch komunikacch) sprvnho orgnu v tto věci je stanovena zkonem. Stejně tak je dle stavnho soudu splněna i podmnka zkonem stanovenho postupu sprvnho orgnu, neboť ten je obecně upraven sprvnm řdem s dlčmi odlišnostmi dle zkona o pozemnch komunikacch jako zkona specilnho. Konečně, jak bude nyn vysvětleno, ze zkona o pozemnch komunikacch, ze sprvnho řdu, jakož i z stavnho pořdku pak plynou meze, v nichž se mus při rozhodovn o uzavrce sprvn orgn pohybovat a kter zabraňuj sprvnmu orgnu v libovůli při vkonu veřejn moci.
44. Dle napadenho ustanoven může sprvn orgn čstečně či zcela uzavřt pozemn komunikaci, a to k ždosti osoby, v jejmž zjmu m k uzavrce dojt. Zkon tudž umožňuje sprvnmu orgnu užt sprvn uvžen při rozhodovn o tom, zda k uzavrce přistoup, či nikoli, a v jakm rozsahu. Ze samotn možnosti užt sprvn uvžen ovšem ještě neplyne, že by snad sprvn orgn mohl postupovat libovolně.
45. stavn soud vychz ze zsady, že sprvn uvžen nesm vst k nepodloženm rozhodnutm a k libovůli orgnů, kter ve sprvnm řzen rozhoduj. Sprvn uvžen probh vždy v mezch stanovench stavnm pořdkem, přslušnou prvn normou či zkladnmi zsadami, jimiž je rozhodovn sprvnch orgnů ovldno [nlez sp. zn. Pl. S 31/08 ze dne 12. 12. 2012 (N 202/67 SbNU 591; 38/2013 Sb.)].
46. Pokud jde o možnost dočasnho uzavřen pozemn komunikace, limity tohoto oprvněn vyplvaj již ze samotnho 24 zkona o pozemnch komunikacch. Předně, dle jeho ustanoven odstavce 2 může ždost o uzavrku podat osoba, v jejmž zjmu m k uzavrce dojt. Zkon tento "zjem" nikterak blže nespecifikuje a nespecifikuje podrobněji ani subjekt, kter může o uzavřen komunikace ve svm zjmu ždat, podle nzoru stavnho soudu to však ani nen nezbytn. Důvody, pro kter může určit osoba (přpadně sttn orgn, kter bude typicky podvat ždost ve veřejnm zjmu) ždat čstečn či pln uzavřen pozemn komunikace, mohou bt značně rozmanit a v přpadě taxativnho včtu by hrozilo, že by zkon neumožnil komunikaci uzavřt, byť by to za konkrtnch okolnost mohlo bt nezbytn či alespoň ždouc. Zněn zkona oproti tomu umožňuje (a zroveň ukld) sprvnmu orgnu posoudit, zda žadatelem prezentovan zjem, ať je jakkoli, za danch okolnost převž nad veřejnm zjmem spočvajcm ve všeobecnm užvn přstupnch materilnch statků předem neomezenm okruhem uživatelů, přpadně nad jinmi zjmy a prvy, kter mohou bt v konkrtnch přpadech dotčeny a kter mohou bt rozhodnutm o uzavrce omezeny.
47. Povinnost jednotliv zjmy při rozhodovn o uzavrce vyvažovat plyne jednak z celho zněn 24 zkona o pozemnch komunikacch, jednak z povahy sprvnho uvžen, kter - jak již bylo řečeno - je vždy limitovno stavnm pořdkem a zkladnmi zsadami sprvnho řzen.
48. V 24 odst. 2 zkona o pozemnch komunikacch je uvedeno, se ktermi subjekty je sprvn orgn povinen uzavřen komunikace projednat, z čehož vyplv, že sprvn orgn mus při rozhodovn o uzavrce přpadně zohlednit i zjmy těchto subjektů, resp. vhrady, kter vůči uzavrce vznesou. Dle 24 odst. 4 zkona č. 13/1997 Sb., o pozemnch komunikacch, ukld sprvnmu orgnu dbt, aby uzavrka byla omezena na nejkratš možnou dobu, objžďka byla řdně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovujc a aby byl umožněn přstup k sousednm nemovitostem. V těchto ustanovench jsou tak zakotveny mimo jin požadavky nezbytnosti a přiměřenosti.
49. Rozhodovn o uzavrce je pak samozřejmě limitovno zkladnmi zsadami činnosti sprvnch orgnů, jak jsou uvedeny zejmna v 2 až 8 sprvnho řdu a mezi kter patř mimo jin i zsada uplatňovn pravomoci v souladu s čelem, k němuž byla sprvnmu orgnu svěřena ( 2 odst. 2 sprvnho řdu), v jejmž rmci je možno tž dovodit zsadu zkazu zneužit sprvnho uvžen, a dle zsada ochrany veřejnho zjmu ( 2 odst. 4 sprvnho řdu), zsada individulnho posouzen věci ( 2 odst. 4 sprvnho řdu) či zsada ochrany legitimnho očekvn ( 2 odst. 4 sprvnho řdu).
50. Ze zkladnch zsad činnosti sprvnch orgnů, jakož i ze samotnho zněn 24 zkona o pozemnch komunikacch tedy jednoznačně vyplv, že k čstečnmu nebo plnmu uzavřen komunikace může sprvn orgn přistoupit pouze tehdy, pokud zjem žadatele na uzavřen komunikace převž nad jinmi v vahu připadajcmi zjmy, jen v rozsahu zcela nezbytnm pro dosažen tohoto zjmu a na dobu pokud možno co nejkratš. Mohou-li bt rozhodnutm o uzavrce dotčena zkladn prva, mus sprvn orgn ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jejich podstatu a smysl (k tomu viz dle ve vztahu k prvu pokojně se shromažďovat), což napaden ustanoven nikterak nevylučuje.
51. Pokud navrhovatel namtaj, že se sprvn orgny uvedenmi požadavky neřd (přpadně že zsady, ktermi se maj řdit, vykldaj "přliš extenzivně") a k uzavřen komunikac přistupuj "automaticky", nemůže bt toto přpadn porušovn zkona řešeno derogačnm zsahem stavnho soudu, nbrž opravnmi prostředky v rmci sprvnho řzen, přpadně sprvnmi žalobami. Napaden zněn zkona navrhovateli uvděn postup neumožňuje ani k němu nepobz.
52. stavn soud m tudž za to, že napaden ustanoven zkona o pozemnch komunikacch ve spojen s celm prvnm řdem Česk republiky neumožňuje libovůli sprvnch orgnů při rozhodovn o uzavrce pozemn komunikace.
53. S ohledem na vše uveden tak napaden ustanoven nen v rozporu s čl. 2 odst. 3 stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
VII./B
Soulad napadenho ustanoven s čl. 19 Listiny zkladnch prv a svobod
54. Za klčov argument posuzovanho nvrhu na zrušen 24 zkona o pozemnch komunikacch lze považovat tvrzen rozpor napadenho ustanoven s prvem shromažďovacm, a to i s ohledem na prostor, kter navrhovatel věnovali konkrtnmu shromžděn, jež bylo dle jejich slov uzavřenm komunikace znemožněno.
55. Prvo pokojně se shromažďovat je zaručeno zejmna čl. 19 Listiny, jeho vznam nicmně plyne i z řady mezinrodnch instrumentů, kter jej zaručuj a k jejichž dodržovn se Česk republika zavzala. Shromažďovac prvo je tak garantovno mimo jin čl. 11 mluvy o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva") či čl. 21 Mezinrodnho paktu o občanskch a politickch prvech.
56. Předmětn prvo patř k zkladnm pilřům demokratickho sttu. Jeho uplatňovn představuje jednu z hlavnch forem aktivn časti na veřejnm životě a poskytuje lidem činn prostředek k vyjadřovn nzorů na politick i jin společensk otzky, pročež jej lze chpat i jako kolektivn vkon svobody projevu [nlez stavnho soudu sp. zn. II. S 164/15 ze dne 5. 5. 2015 (N 88/77 SbNU 285)]. Prvo pokojně se shromažďovat přitom samozřejmě neslouž pouze ke konfrontaci vldy (či kohokoli jinho) s nzorem většiny, nbrž je naopak dky sv povaze velmi efektivn i ve vytvřen veřejn diskuse nad nzory či myšlenkami, kter by pro svou nedostatečnou podporu mohly jinak pozornosti veřejnosti zcela ujt. Tm pak shromažďovac prvo přispv i k ochraně jinch stavnch hodnot a stavnm pořdkem zaručench prv.
57. Vznam prva pokojně se shromažďovat pro demokratickou společnost je nadto poslen tm, že k omezen tohoto prva může často dojt jen před zraky veřejnosti (typicky u spontnnch shromžděn), v důsledku čehož je toto prvo odolnějš vůči plživmu omezovn stavně zaručench prv a svobod, a to např. ve srovnn se svobodou tisku, k jejmuž vznamnmu omezen může dochzet bez zjevnho zsahu veřejn moci, a tedy bez patřičn reakce veřejnosti. Shromažďovac prvo tak může představovat klčov prostředek pro vyjadřovn nzorů a pro zachovn svobody a demokracie.
58. Shromažďovac prvo nen absolutn, přičemž přmo v Listině i v uvedench mezinrodnch smlouvch jsou stanoveny podmnky, za nichž je možno jej omezit. Ustanoven čl. 19 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod tak hovoř o jeho možnm omezen v přpadě, je-li dno zkonem a je v demokratick společnosti nezbytn pro ochranu prv a svobod druhch, ochranu veřejnho pořdku, zdrav, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost sttu. V mluvě i Mezinrodnm paktu o občanskch a politickch prvech jsou možn omezen shromažďovacho prva formulovna až na dlč odlišnosti obdobně, Listina pak nad jejich rmec vslovně stanov, že shromžděn nesm bt podmněno povolenm orgnu veřejn sprvy.
59. Na zkonn rovni je prvo shromažďovac upraveno zejmna zkonem č. 84/1990 Sb., o prvu shromažďovacm, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o prvu shromažďovacm"). Tento zkon mimo jin upravuje i podmnky, za nichž může bt shromžděn sprvnm orgnem zakzno nebo za jejichž splněn může dojt k jeho rozpuštěn. Podle 11 odst. 1 citovanho zkona pak sprvn orgn shromžděn zakže nejpozději do tř pracovnch dnů od chvle, kdy obdržel platn oznmen o jeho konn. Ze zkona o prvu shromažďovacm možnost shromžděn zakzat později nevyplv, přičemž relativně krtk doba, kterou m sprvn orgn k dispozici, plyne i ze snahy zkonodrce ještě poslit Listinou kladen požadavek, aby konn shromžděn nebylo založeno na povolovacm principu. Svolavatel se totiž dky n v zsadě neocit v dletrvajc nejistotě, zda sprvn orgn nakonec přece jen neshled důvody, pro kter shromžděn zakže. Krtk lhůta pro vydn rozhodnut o zkazu ohlšenho shromžděn pak slouž tak k tomu, aby svolavatel mohl podat proti rozhodnut sprvn žalobu, o nž by soudy přpadně stihly rozhodnout ještě před plnovanm datem konn shromžděn.
60. Napaden ustanoven 24 zkona o pozemnch komunikacch umožňuje pozemn komunikaci čstečně nebo zcela uzavřt. V důsledku jeho aplikace tedy může nastat situace, kdy je i častnkům řdně ohlšenho a nezakzanho shromžděn znemožněn vstup do mst, kde se shromžděn mělo konat.
61. Tato skutečnost - tedy to, že aplikac napadenho zkona může bt zabrněno shromžděn, kter bylo řdně nahlšeno a nebylo zakzno dle zkona o prvu shromažďovacm - nen podle nzoru stavnho soudu sama o sobě protistavn. Dle čl. 19 odst. 2 Listiny sice může bt prvo pokojně se shromažďovat omezeno jen zkonem, to však neznamen, že by tmto zkonem mohl bt pouze zkon o prvu shromažďovacm.
62. Na druhou stranu to, že k omezen shromažďovacho prva dochz aplikac zkona, kter primrně sleduje jin cl, v ždnm přpadě neznamen, že by takov omezen nemuselo naplňovat požadavky čl. 19 odst. 2 Listiny, tedy že je možn jen tehdy, je-li to v demokratick společnosti nezbytn pro ochranu prv a svobod druhch, ochranu veřejnho pořdku, zdrav, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost sttu. K uzavřen pozemn komunikace, na nž se m konat ohlšen shromžděn, tak bude moci sprvn orgn přistoupit pouze a jen tehdy, pokud toto uzavřen bude odpovdat i požadavkům čl. 19 odst. 2 Listiny, tzn. že komunikace bude uzavřena za čelem dosažen jednoho z legitimnch clů v čl. 19 odst. 2 Listiny uvedench, že uzavřen dan komunikace bude k dosažen tohoto cle nezbytn a že omezen shromažďovacho prva bude vůči sledovanmu cli přiměřen.
63. Nelze přitom zapomnat, že podstatou řzen o uzavrce podle 24 zkona o pozemnch komunikacch je rozhodovn o nutnosti omezen provozu, nikoli o nutnosti omezen konn shromžděn. Jinmi slovy, postačovalo-li by k dosažen tvrzenho cle uzavrky pozemn komunikace pouze zakzn shromžděn (bez nutnosti uzavřt provoz na komunikaci), nelze uzavrku podle 24 zkona o pozemnch komunikacch povolit, neboť by tm zjevně dochzelo k obchzen zkona o prvu shromažďovacm.
64. Sprvn orgn mus mt zroveň na paměti, že omezen shromažďovacho prva připad do vahy jen ve vjimečnch přpadech, což plat tm spše za situace, kdy shromžděn nebylo zakzno ve lhůtě stanoven v zkoně o prvu shromažďovacm. Dle nzoru stavnho soudu sice nelze vyloučit, že k uzavrce pozemn komunikace dojde po uplynut lhůty uveden v 11 odst. 1 zkona o prvu shromažďovacm, neboť takov potřeba může vyvstat nhle, na druhou stranu však tato skutečnost znamen, že uzavřen komunikace na kor shromažďovacho prva mus bt o to vjimečnějš, neboť je tm snižovna mra jistoty svolavatele, že shromžděn nebude brněno, zužuje se jeho manvrovac prostor pro volbu nhradnho msta shromžděn (což bude vznamn zejmna u těch shromžděn, jejichž vznam roste prvě v souvislosti s mstem a časem, v němž se konaj), a v nejkrajnějšm přpadě tm dokonce může bt znemožněna i včasn obrana prostřednictvm sprvnho soudnictv (k samotn možnosti ochrany prostřednictvm sprvnho soudnictv viz čst VII./C tohoto nlezu), kter mus bt zsadně k dispozici ještě před konnm shromžděn (srov. rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci Baczkowski a dalš proti Polsku ze dne 3. 5. 2007, č. 1543/06, body 81-83). Rozhodnut o uzavrce pozemn komunikace v mstě a čase, v němž je oznmeno shromžděn, tedy mus bt zsadně učiněno - zejmna jestliže by čel shromžděn byl změnou času či msta popřen - s dostatečnm časovm předstihem, pakliže to důvody uzavrky umožňuj. V souladu s tmto požadavkem je 39 odst. 2 vyhlšky č. 104/1997 Sb., podle kterho, nejde-li o havrie, ždost o povolen uzavrky se doruč přslušnmu silničnmu sprvnmu řadu nejpozději 30 dn přede dnem požadovanho uzavřen komunikace, jakož i 71 odst. 1 sprvnho řdu, dle něhož je sprvn orgn povinen vydat rozhodnut bez zbytečnho odkladu. Poukzat lze i na 29a odst. 5 zkona o pozemnch komunikacch, kter stanov povinnost sprvnho orgnu zveřejnit daje z rozhodnut o uzavrkch a objžďkch na dlnicch, silnicch, mstnch komunikacch a veřejně přstupnch čelovch komunikacch, kter stanov provděc prvn předpis, bez zbytečnho odkladu prostřednictvm Centrln evidence pozemnch komunikac způsobem umožňujcm dlkov přstup.
65. Navrhovatel provedli třstupňov test proporcionality [s odkazem mimo jin na nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)], v němž poměřovali možnosti sprvnho orgnu povolit uzavrku pozemn komunikace zejmna s prvem shromažďovacm. V rmci tohoto testu konstatovali, že napaden ustanoven nemůže projt prvnm krokem (testem vhodnosti), neboť nestanovuje důvody pro nařzen uzavrky, a nelze tak zjistit, zda převž nad prvem shromažďovacm, ani druhm krokem (testem potřebnosti), neboť 24 zkona o pozemnch komunikacch nestanov pravidla subsidiarity (a navc vol nevhodnou formu rozhodnut oproti vhodnějšmu opatřen obecn povahy; k tomu viz dle), ani třetm krokem (testem proporcionality v užšm smyslu), neboť sprvn orgn dajně nem zkonn podklad (meze) pro uvžen limitů pro nařzen uzavrky za situace, kdy je dn rozpor se zkladnmi prvy a svobodami.
66. Dle nzoru stavnho soudu je ovšem pro posouzen napadenho ustanoven podstatn, že ve spojen s celm prvnm řdem umožňuje provst tento test sprvnmu orgnu, resp. nsledně sprvnmu soudu, jak již bylo vysvětleno vše. Napaden ustanoven prvo pokojně se shromažďovat samo o sobě neomezuje, pouze umožňuje sprvnmu orgnu tak v určitch přpadech (nepřmo) učinit. Jak přitom vyplv z čst VII./A i VII./B, sm tak učinit prvě a jen tehdy, budou-li za konkrtnch okolnost projednvan věci pro takov zsah do zkladnho prva splněny podmnky plynouc z stavnho pořdku, resp. z judikatury stavnho soudu. Za těchto okolnost je nyn bez vznamu provdět test proporcionality, neboť k tomu je nutno přistoupit prvě při konkrtnch zsazch do prva shromažďovacho, přpadně do jakhokoli jinho stavně zaručenho prva, k němuž by mohlo uzavřenm pozemn komunikace dojt.
67. Lze tedy uzavřt, že napaden ustanoven nen tm, že umožňuje fakticky (ve svm důsledku) zabrnit konn shromžděn na konkrtn pozemn komunikaci, v rozporu s čl. 19 Listiny. To však samozřejmě neznamen, že by mohl bt shledn souladnm s stavnm pořdkem takov postup, jehož clem (převažujcm změrem) by bylo použitm 24 zkona o pozemnch komunikacch v konkrtn věci znemožnit politick shromžděn, nikoli naplnit čel napadenho zkona.
VII./C
častenstv v řzen a možnost soudn ochrany
68. Navrhovatel v souvislosti s prvem pokojně se shromažďovat poukazovali i na to, že častnkem řzen o uzavrce mus bt v intencch nlezu stavnho soudu sp. zn. II. S 459/04 ze dne 18. 8. 2005 (viz vše) i svolavatel shromžděn. Dodvaj tak, že sprvn orgny se svolavateli jako s častnky nejednaj. Takto formulovan nmitky striktně vzato nepředstavuj relevantn argumentaci pro zrušen napadenho ustanoven, neboť naopak nabzej jeho stavně konformn vklad. Nicmně vzhledem k tomu, že napadeno je i ustanoven 24 odst. 2 zkona o pozemnch komunikacch, kter určuje, s km sprvn orgn ždost o uzavrku projedn, zkoumal stavn soud, zda protistavnost řzen o uzavrce nemůže spočvat v okruhu častnků tohoto sprvnho řzen. Dotčeno může bt zejmna prvo na spravedliv proces (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 mluvy), prvo na soudn přezkum rozhodovn orgnů veřejn sprvy (čl. 36 odst. 2 Listiny) a prvo na činn prostředek npravy (čl. 13 mluvy).
69. Ještě předtm, než mohl stavn soud posoudit souladnost 24 odst. 2 zkona o pozemnch komunikacch s citovanmi stavně zaručenmi prvy, musel se zabvat samotnm vkladem tohoto ustanoven. Podle judikatury Nejvyššho sprvnho soudu dan ustanoven přes ne zcela čistou legislativn techniku představuje vymezen častnků řzen, a to vymezen taxativn [viz rozsudek Nejvyššho sprvnho soudu č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016, proti němuž byla u stavnho soudu vedena stavn stžnost pod sp. zn. I. S 1916/16 (usnesen stavnho soudu ze dne 30. 5. 2017, dostupn na http://nalus.usoud.cz)].
70. Z tohoto důvodu na věc nedopadaj zvěry citovanho nlezu sp. zn. II. S 459/04. V něm stavn soud řešil situaci, kdy rozhodnutm Magistrtu hlavnho města Prahy bylo uloženo Nrodn kulturn pamtce Vyšehrad zajistit uzavřen svho arelu pro veřejnost v době od 21. 9. 2000 do 27. 9. 2000, ačkoli na danou dobu a msto bylo řdně oznmeno shromžděn. stavn soud tehdy dospěl k zvěru, že oznmenm shromžděn se stěžovatel vyčlenil ze skupiny osob, jejichž prva mohou bt napadenm rozhodnutm dotčena pouze hypoteticky, neboť byl po přslušnm oznmen jasně konkretizovn a "ve hře" bylo ohrožen jeho konkrtnch prv. Z uvedench důvodů měl stavn soud za to, že stěžovatel jakožto svolavatel shromžděn měl bt častnkem řzen o uzavřen arelu organizace Nrodn kulturn pamtka Vyšehrad.
71. Nelze nicmně přehlžet, že častenstv se v řzen o uzavřen arelu řdilo 14 odst. 1 zkona č. 71/1967 Sb., o sprvnm řzen (sprvn řd), dle kterho byl častnkem řzen ten, o jehož prvech, prvem chrněnch zjmech nebo povinnostech m bt v řzen jednno nebo jehož prva, prvem chrněn zjmy nebo povinnosti mohou bt rozhodnutm přmo dotčeny; častnkem řzen byl i ten, kdo tvrdil, že může bt rozhodnutm ve svch prvech, prvem chrněnch zjmech nebo povinnostech přmo dotčen, a to až do doby, než se prokzal opak. Zkon č. 71/1967 Sb., o sprvnm řzen (sprvn řd), ve zněn pozdějšch předpisů, byl nahrazen novm sprvnm řdem (zkon č. 500/2004 Sb., sprvn řd), kter v ustanoven 27 odst. 2 stanov, že častnky jsou tž dalš dotčen osoby, pokud mohou bt rozhodnutm přmo dotčeny ve svch prvech nebo povinnostech.
72. Citovan ustanoven představuj obecn vymezen častnků sprvnho řzen a uplatn se jen tehdy, nen-li ve zvlštn prvn pravě okruh častnků vymezen odlišně (a taxativně). Tak tomu v řzen o uzavřen arelu Nrodn kulturn pamtky Vyšehrad nebylo, proto se na něj vztahoval 14 odst. 1 zkona č. 71/1967 Sb., čehož důsledkem bylo, že častnkem řzen musel bt i svolavatel oznmenho shromžděn, neboť v danm řzen jednoznačně šlo i o jeho prva. Jak už ale bylo řečeno, v přpadě 24 zkona o pozemnch komunikacch je situace odlišn, neboť ten v ustanoven odstavce 2 obsahuje vlastn pravu okruhu častnků, pročež se obecn prava okruhu častnků nepoužije.
73. Pro plnost a s ohledem na argumentaci navrhovatelů, kteř nmitku častenstv vztahovali zejmna k prvu shromažďovacmu, stavn soud dodv, že častenstv svolavatele shromžděn v řzen o povolen uzavrky nevyplv ani ze zkona o prvu shromažďovacm.
74. Vymezen okruhu častnků pro konkrtn řzen ve zvlštn prvn pravě vylučuje užit obecn definice častnků obsažen ve sprvnm řdu, nevylučuje však bez dalšho zvlštn ustanoven o častenstv plynouc z jinch (specilnch) předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššho sprvnho soudu č. j. 1 As 6/2011-247 ze dne 1. 6. 2011). Jinmi slovy, taxativn včet častnků řzen o povolen uzavrky ještě neznamen, že častenstv dalšch subjektů nemůže plynout z jinho zkona. V citovanm rozsudku např. Nejvyšš sprvn soud dovodil, že 109 zkona č. 183/2006 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm řdu (stavebnho zkon), obsahujc taxativn včet častnků, nebrn tomu, aby častnkem stavebnho řzen byla i občansk sdružen, jejichž hlavnm poslnm podle stanov je ochrana přrody a krajiny, neboť jejich oprvněn bt častnkem sprvnch řzen, při nichž mohou bt dotčeny zjmy ochrany přrody a krajiny (za splněn dalšch podmnek), je vslovně zakotveno v 70 odst. 3 zkona č. 114/1992 Sb., o ochraně přrody a krajiny, ve zněn pozdějšch předpisů.
75. Zkon o prvu shromažďovacm však častenstv svolavatele v jinch řzench vslovně nestanov a takov zvěr nelze dovodit ani vkladem. Ostatně ani u posuzovn oznmen o konn shromžděn ze strany sprvnho orgnu zkon o prvu shromažďovacm s "tradičnm" sprvnm řzenm v podstatě nepočt, což je dno již tm, že shromžděn nepodlh povolen. Pokud do tř pracovnch dnů od oznmen shromžděn nen shromžděn zakzno, sprvn řzen se vůbec nekon. Pakliže sprvn orgn shled důvody k zkazu shromžděn, může shromžděn zakzat i bez dalšho projednn věci se svolavatelem (byť v některch přpadech se komunikace se svolavatelem bude jevit jako ždouc - viz 8 odst. 1 zkona o prvu shromažďovacm). Proti rozhodnut o zkazu shromžděn nen ani přpustn odvoln. Skutečnou ochranu prv častnků shromžděn (prostřednictvm jeho svolavatele) tak zkon o prvu shromažďovacm vkld do rukou sprvnch soudů. Nelze tedy dovozovat, že by obsahoval speciln prvn pravu zajišťujc častenstv svolavatele v jinch sprvnch řzench. Koneckonců to by v rozporu s koncepc zkona o prvu shromažďovacm v konečnm důsledku vedlo k tomu, že by svolavatel nemohl proti rozhodnut o uzavrce podat ihned sprvn žalobu, nbrž by nejdřve musel podat odvoln, kter nem odkladn činek. Z vše uvedenho tedy vyplv, že svolavatel oznmenho shromžděn nen častnkem řzen o povolen uzavrky, byť takovm rozhodnutm může dojt k zsahu do jeho zkladnch prv.
76. Ustanoven 24 odst. 2 zkona o pozemnch komunikacch tudž představuje taxativn včet častnků řzen, v důsledku čehož může nastat situace, že sprvnm rozhodnutm o uzavrce bude zasaženo do prv osoby, kter nebyla častnkem sprvnho řzen.
77. V obecn rovině lze tuto situaci označit za neždouc. Dle nzoru stavnho soudu však nejde o situaci bez dalšho protistavn, neboť z stavnho pořdku (a konkrtně pak z člnků uvedench v bodu 68 tohoto nlezu) prvo na častenstv ve sprvnm řzen nevyplv. Z stavnho pořdku oproti tomu plyne mimo jin prvo každho na veřejn projednn věci nezvislm a nestrannm soudem bez zbytečnch průtahů, v jeho přtomnosti a při zachovn principu rovnosti častnků (čl. 38 odst. 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny), prvo na soudn přezkum rozhodnut orgnu veřejn sprvy, kterm je rozhodovno o zkladnch prvech (čl. 36 odst. 2 Listiny) nebo občanskch prvech a zvazcch (čl. 6 odst. 1 mluvy) a prvo na činn prostředek npravy (čl. 13 mluvy). Tato prva však nejsou zvěrem, že sprvnm rozhodnutm může bt zasaženo do prv osoby, kter nebyla častnkem sprvnho řzen, dotčena.
78. stavn soud obdobnou otzku řešil již v nlezu sp. zn. Pl. S 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.), kterm byla zrušena čst pt občanskho soudnho řdu. Tehdejš 250 odst. 2 občanskho soudnho řdu podmiňoval aktivn legitimaci k podn sprvn žaloby předchozm častenstvm ve sprvnm řzen, což v některch přpadech mohlo vst k situaci, kdy z prva na přstup k soudu byly vyloučeny subjekty, o jejichž prvech či povinnostech bylo jednno, přpadně mohly bt ve svch prvech rozhodnutm orgnu veřejn sprvy dotčeny. Takov stav byl dle nzoru stavnho soudu v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s požadavky plynoucmi z čl. 6 odst. 1 mluvy, neboť nebyl splněn požadavek, že každ, o jehož občansk prva nebo zvazky jde, mus mt zaručeno prvo na přstup k soudu.
79. stavn soud tak konstatoval, že nastalou situaci by bylo možn řešit dvěma způsoby. Prvn v vahu připadajc cestou by byla změna těch ustanoven předpisů sprvnho prva, jež osoby, kter mohou bt ve svch prvech dotčeny sprvnm rozhodnutm, z častenstv na sprvnm řzen vylučuj. Jak stavn soud dodal, takov způsob řešen by byl efektivn, a tedy i ždouc, neboť možnost hjit sv prva by měla bt poskytnuta všem dotčenm osobm již ve sprvnm řzen samotnm. stavn soud však zroveň připustil, že by naznačen problm mohl bt řešen derogac čsti věty prvn ustanoven 250 odst. 2 občanskho soudnho řdu vyjdřen slovy "jako častnk sprvnho řzen" - tedy zrušenm podmnky častenstv ve sprvnm řzen pro podn sprvn žaloby.
80. Současn prvn prava podn sprvn žaloby častenstvm ve sprvnm řzen nepodmiňuje (viz 65 odst. 1 či 82 odst. 1 soudnho řdu sprvnho, v praxi pak rozsudek Nejvyššho sprvnho soudu č. j. 4 As 157/2013-33 ze dne 18. 4. 2014; srov. i rozsudek Městskho soudu v Praze č. j. 6 A 82/2016-104 ze dne 16. 3. 2017, v němž byla žaloba osoby, kter nebyla častnkem sprvnho řzen, posouzena a projednna jako žaloba proti nezkonnmu zsahu). Druh z vše uvedench řešen, jež byla nastněna stavnm soudem v nlezu sp. zn. Pl. S 16/99, tedy bylo naplněno, a ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 mluvy a čl. 36 odst. 2 Listiny se tak může domhat každ i tehdy, rozhodl-li se zkonodrce (např. z důvodu rychlosti či hospodrnosti) okruh častnků danho sprvnho řzen oproti 27 sprvnho řdu omezit. Prostřednictvm sprvnho soudnictv je pak poskytnuta i možnost npravy ve smyslu čl. 13 mluvy (viz k tomu blže bod 64 tohoto nlezu).
VII./D
Povaha uzavrky pozemn komunikace
81. Dle navrhovatelů 24 zkona o pozemnch komunikacch vol nevhodnou formu rozhodnut oproti vhodnějšmu opatřen obecn povahy, kter by dle jejich nzoru mělo bt v řzen o uzavrce vydvno. Uvděj, že z hlediska předmětu se fakticky jedn o opatřen obecn povahy.
82. K povaze uzavrky stavn soud konstatuje, že samotn fakt, že určitmu aktu zkonodrce přiznv povahu rozhodnut, byť by se jako vhodnějš jevila forma opatřen obecn povahy, nemůže bt bez dalšho protistavn (koneckonců institut opatřen obecn povahy je v českm prvnm řdu vslovně zakotven relativně krtkou dobu).
83. stavn soud se v minulosti institutem opatřen obecn povahy podrobně zabval, přičemž se přiklonil k jeho materilnmu chpn [nlez sp. zn. Pl. S 14/07 ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409)]. Zroveň opakovaně konstatoval porušen zkladnch prv stěžovatelů za situace, kdy sprvn soudy nepřezkoumaly jako opatřen obecn povahy akt, kter zasahoval do prv stěžovatelů a kter materiln znaky opatřen obecn povahy splňoval [např. nlez sp. zn. IV. S 2087/07 ze dne 29. 3. 2010 (N 67/56 SbNU 757)]. Jednalo se nicmně o přpady, kdy povaha vydvanho aktu ze zkona jednoznačně nevyplvala a kdy by v přpadě, že by akt opatřenm obecn povahy nebyl, byla značně snžena možnost soudn ochrany osob, do jejichž prv dan akt zashl. Tak tomu v přpadě 24 zkona o pozemnch komunikacch nen. Napaden ustanoven totiž přiznv uzavrce vslovně formu rozhodnut (srov. zejmna odstavce 4 a 5) a upravuje i postup pro jeho vydvn včetně okruhu častnků řzen (odstavec 2) a speciln pravy pro opravn prostředky (odstavec 4). Za těchto okolnost a s přihldnutm k argumentaci uveden v čsti VII./C tohoto nlezu nen soudn přezkum uzavrky nijak limitovn a nejsou dny ani jin důvody, kter by mohly stavn soud vst k zvěru, že rozhodnut o uzavrce je z stavněprvnho hlediska nutno považovat za opatřen obecn povahy. Lze ostatně vyjdřit pochybnost, zda by vůbec institut opatřen obecn povahy byl (s ohledem na postup jeho schvalovn) pro uzavrku komunikace vhodn vzhledem k potřebě reagovat uzavrkou na často nhl a nepředvdateln situace.
VIII.
Zvěr
84. Ze všech vše uvedench důvodů stavn soud podan nvrh zčsti zamtl podle 70 odst. 2 zkona o stavnm soudu a zčsti odmtl podle 43 odst. 2 psm. b) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů.