Ve věci návrhu na zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník 90/2005 účinný od 28.02.2005
| Schválené: | 25.01.2005 |
| Účinnost od: | 28.02.2005 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Stavební řízení. Stavební řád., Územní plánování, investiční výstavba., Právní předpisy. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí a krajů. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl dne 25. ledna 2005 v plénu ve složení JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu ministra vnitra Mgr. Stanislava Grosse na zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník takto:
1) Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního předpisu (§ 33 odst. 3 stavebního zákona). Jinak je stavební uzávěra územním rozhodnutím vydaným v územním řízení příslušným stavebním úřadem podle § 32 a násl. stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu územního rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení a následně soudní mocí. Má-li však stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní soud na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže ústavností § 33 odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť toto ustanovení napadeno nebylo.
2) Podle § 35 odst. 2 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102 zákona o obcích, s výjimkou vydávání nařízení obce. Podle § 84 odst. 2 písm. b) je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán. Ze zpětného odkazu na § 35 odst. 2 zákona o obcích se nabízí jednoznačný závěr, že obec schvaluje svůj územní plán v samostatné působnosti; odpovídá tomu i forma, jakou tak činí (obecně závazná vyhláška), i skutečnost, že územní rozvoj obce je typickou doménou územní samosprávy. Zákonodárce však v § 13 zákona stavebního stanovil, že obec svůj územní plán pořizuje v působnosti přenesené, jinými slovy, že tím vykonává státní správu a nikoli územní samosprávu. Praxe se ten rozpor snaží překlenout interpretací, podle níž pořizování územního plánu je v přenesené působnosti, samotný akt jeho schválení však v samostatné působnosti obce. Přesto se takové vymezení hranice mezi přenesenou a samostatnou působností jeví být na samé hranici určitosti a srozumitelnosti práva.
Návrh se zamítá.
Odůvodněn
I.
Rekapitulace nvrhu
Nvrhem podle čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy Česk republiky (dle jen "stava"), 64 odst. 2 psm. g) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, a podle 124 odst. 3 zkona č. 128/2000 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn pozdějšch předpisů, doručenm stavnmu soudu 13. nora 2004 (podn k poštovn přepravě 12. nora 2004), se tehdejš ministr vnitra Mgr. Stanislav Gross (dle tž "navrhovatel") domhal vydn nlezu, podle něhož se nařzen obce Lipnk č. 1/2003 o vyhlšen stavebn uzvěry pro čst katastrlnho zem Lipnk dnem vyhlšen nlezu ve Sbrce zkonů zrušuje.
Navrhovatel konstatoval, že napaden nařzen bylo schvleno usnesenm Zastupitelstva obce Lipnk 28. nora 2003 a že všechny zkonem předepsan podmnky jeho platnosti a činnosti byly splněny. Krajsk řad Středočeskho kraje učinil vzvu ze dne 9. května 2003, č.j. 3419/03 obci Lipnk ke zjednn npravy. Ministerstvo vnitra dospělo k zvěru, že napaden nařzen je v rozporu se zkonem, a proto opatřenm ze dne 10. listopadu 2003, č.j. MS-1999/5/1-2003 zahjilo sprvn řzen o pozastaven jeho činnosti. Protože obec Lipnk npravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutm č.j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 činnost nařzen obce pozastavilo.
Navrhovatel uvedl, že podle 61 odst. 2 zkona o obcch se obec při vydvn nařzen obce řd zkony a jinmi prvnmi předpisy, mezi něž patř i prvn předpisy obc, tj. obecně zvazn vyhlšky a nařzen. Podle navrhovatele z toho vyplv, že nařzen obce mus bt v souladu i s ostatnmi, již vydanmi, prvnmi předpisy obce. Obec Lipnk přitom napadenm nařzenm vyhlsila trvalou stavebn uzvěru na čst zem obce, přičemž dotčen čst obce je již upravena obecně zvaznou vyhlškou obce Lipnk ze dne 20. listopadu 2001 o zvaznch čstech zemnho plnu sdelnho tvaru Lipnk (dle jen "obecn vyhlška"), jež stanov zvazn regulativy funkčnho využit a prostorovho uspořdn zem obce Lipnk. Obecn vyhlška dotčenou čst zem reguluje v čl. 3 odst. 9 tak, že v tomto prostoru vstavbu vylučuje s vjimkou taxativně vymezench staveb. Obec napadenm nařzenm na tže čsti zem vyhlašuje trvalou stavebn uzvěru s tm, že v čl. 1 psm. a) vymezuje stavebn činnosti v zem zakzan a připoušt nejednoznačně formulovan vjimky, tzn. umožňuje umisťovat v zem jin druhy staveb, než povolila obecn vyhlška. Totž zem je tak regulovno dvěma prvnmi předpisy obce, přičemž napaden nařzen obce stavebn činnost reguluje v rozporu s obecn vyhlškou, a to v čl. 1 psm. a) bodu 1., v němž nad rmec obecn vyhlšky umožňuje vstavbu drobnch čelovch staveb a zařzen pro lesnictv, zemědělstv, ochranu přrody nebo rekreaci, kter nenaruš nebo jinak neznehodnot dan zem. V čl. 1 psm. a) bodu 2. je naopak redukovna možnost realizace liniovch staveb mimo cyklostezky; stavby pro technickou infrastrukturu jsou vypuštěny zcela a v čl. 1 psm. a) bodu 4. se umožňuje vstavba oplocen zřzenho k ochraně lesnch porostů před zvěř.
Podle navrhovatele mus bt stavebn uzvěra vyhlšen obc podle 33 odst. 3 zkona č. 50/1976 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm řdu (stavebn zkon), ve zněn pozdějšch předpisů, formou nařzen obce obsahově v souladu s ustanovenmi stavebnho zkona upravujcmi stavebn uzvěru vydanou obecnm řadem obce formou zemnho rozhodnut. Tm, že napaden nařzen reguluje na čsti zem obce stavebn činnost odlišně od obecn vyhlšky, byl podle navrhovatele porušen 10, 39 a 37 odst. 1 a 2 stavebnho zkona, z nichž vyplv povinnost zajistit při vydvn stavebn uzvěry jej soulad s cli, změry a dokumentac zemnho plnovn.
Tvrzen nesoulad nelze podle navrhovatele překlenout interpretac. Napřklad při použit zsady lex posterior derogat priori by mělo při aplikaci přednost nařzen obce, což by v podstatě znamenalo negaci dlouhodobho a poměrně nročnho procesu pořizovn zemně plnovac dokumentace. Navc je podle navrhovatele sporn, zda lze tuto interpretačn metodu použt pro prvn předpisy, jež byly sice vydny stejnm subjektem (obc), kter však maj zcela rozdlnou povahu (obecně zvazn vyhlšky jsou vydvny v samostatn působnosti ve smyslu čl. 104 odst. 3 stavy, nařzen v působnosti přenesen).
Napaden nařzen dle podle navrhovatele v rozporu s 40 odst. 2 stavebnho zkona stanov stavebn uzvěru jako trvalou. Stavebn zkon neumožňuje vydat formou zemnho rozhodnut stavebn uzvěru jako trvalou, nemůže bt jako takov stavebn uzvěra stanovena ani v přpadě stavebn uzvěry vydan nařzenm obce; nařzen obce nemůže jakožto derivativn prvn předpis ukldat vce povinnost, resp. větš omezen, než stavebn zkon připoušt v přpadě zemnho rozhodnut o stavebn uzvěře.
Navrhovatel poukzal tž na odborn stanovisko Ministerstva pro mstn rozvoj ze dne 7. ledna 2004 č.j. 25610/03-63/2274, kter si vyždalo Ministerstvo vnitra. I z tohoto stanoviska mj. vyplv, že přijetm napadenho nařzen byla porušena ustanoven 29, 32 a 37 stavebnho zkona a ustanoven čl. 3 odst. 1 a 9 obecn vyhlšky.
II.
Průběh řzen a rekapitulace vyjdřen častnků
Podle 69 odst. 1 zkona o stavnm soudu byl nvrh zasln častnku řzen. Obec Lipnk ve svm vyjdřen ze dne 22. března 2004 sty sv starostky Ladislavy Dlouh vyslovila ždost, aby stavn soud nvrh zamtl.
Obec Lipnk v prv řadě potvrdila tvrzen navrhovatele, že byly splněny všechny zkonn podmnky pro platnost a činnost napadenho nařzen a že toto nařzen je stle v platnosti ve zněn přijatm dne 28. nora 2003. K postupu Krajskho řadu Středočeskho kraje obec uvedla, že byl dle jejho nzoru motivovn nikoli zjmem na řdnm vkonu přenesen působnosti, ale jeho snahou umstit na zem stvajcho biocentra "nadmstnho" vznamu Mlad velkou rozvojovou plochu (jako pořizovatel změny zemnho plnu VC Mlad), a to přes nesouhlas dotčench obc mj. i na zem, na němž byla vyhlšena stavebn uzvěra.
Obec Lipnk vyjdřila přesvědčen, že napaden nařzen je v souladu se stavebnm zkonem a dalšmi prvnmi předpisy a s cli a koly jimi sledovanmi.
K tvrzenmu rozporu napadenho nařzen s čl. 3 odst. 9 obecn vyhlšky obec Lipnk uvedla, že napaden nařzen je s citovanm člnkem obecn vyhlšky v souladu. Obecn vyhlška zakazuje vstavbu s vjimkou liniovch staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutnch pro obhospodařovn lesnho a zemědělskho půdnho fondu. Napaden nařzen zakazuje vstavbu s vjimkou cyklostezek (liniov stavba), zařzen nerušc rz a hodnoty krajiny a drobnch čelovch staveb - tyto stavby a zařzen podle obce souvis s využvnm lesnho a zemědělskho půdnho fondu a s budovnm pro tento čel nezbytn infrastruktury. Z důvodu ochrany veřejnch zjmů v zem je vymezen stavebn uzvěry v napadenm nařzen vyjdřeno přesněji, než jak je tomu v zemně plnovac dokumentaci, neboť ta řeš využit zem na jin rovni podrobnosti. Napadenm nařzenm tedy byla pro dan vjimečn zem (z hlediska jeho přrodovědnch, krajinnch a estetickch hodnot a rekreačnho potencilu) konkretizovna a upřesněna obecn prava vyhlšky o zvaznch čstech zemnho plnu. Nařzen je logicky přesnějš, neboť se tk pouze specifikovanho zem, zatmco obecn vyhlška se tk celho neurbanizovanho či k urbanizaci neurčenho zemnm plnem řešenho zem obce.
Přijet vkladu Krajskho řadu Středočeskho kraje a Ministerstva vnitra, že stavebn uzvěra a zemn pln se musej rovnat, by podle obce Lipnk možnost stanovit stavebn uzvěru pro určit zem pozbyla smyslu. K nepřpustnmu rozporu by došlo např. tehdy, když by stavebn uzvěra byla vyhlšena trvale pro zastaviteln zem ( 139a odst. 3 stavebnho zkona), přičemž tak tomu v tomto přpadě nen.
Obec Lipnk označila odkaz navrhovatele na proces pořizovn zemně plnovac dokumentace za prvně bezvznamn, neboť ten m zajistit, aby zemně plnovac dokumentace schvalovan v samostatn působnosti mohla bt přezkoumvna dotčenmi orgny sttn sprvy z hlediska souladu se zjmy chrněnmi zvlštnmi prvnmi předpisy. V přpadě nařzen obce se však jedn vlučně o vkon sttn sprvy (přenesen působnost).
V přpadě vyhlšky o zvazn čsti zemnho plnu a v přpadě nařzen obce o vyhlšen stavebn uzvěry se jedn podle obce Lipnk o prvn předpisy stejn prvn sly, takže i kdyby jeden z nich vymezoval limity využit zem v dan lokalitě; striktněji, nepůsob to neplatnost (vadu) některho z nich při využvn předmětnho zem mus bt samozřejmě splněny podmnky obou předpisů. Oba předpisy obce v tomto přpadě nejsou v konfliktu, ale doplňuj se. Skutečnost, že určit zem je řešeno zemnm plnem, v ždnm přpadě nevylučuje možnost stanovit pro dan zem tž stavebn uzvěru a stanovit přsnějš podmnky pro činnosti v tomto zem.
Obec v tto souvislosti vyslovila nzor, že postup podle 127 odst. 1 ( 124) zkona o obcch lze uplatnit, pouze odporuje-li nařzen obce zkonu (nikoli jinmu prvnmu předpisu - vyhlšce ministerstev, obecně zvazn vyhlšce obce nebo kraje). Takže i kdyby bylo napaden nařzen v rozporu s obecn vyhlškou, bylo vydno v souladu s 79 odst. 3 stavy a 11 odst. 1 zkona o obcch, tj. na zkladě zkona a v jeho mezch.
K argumentu rozporu a 40 odst. 2 stavebnho zkona obec Lipnk uvedla, že ze stavebnho zkona nikde nevyplv, že by vyhlšen stavebn uzvěry muselo bt opatřenm dočasnm. Naopak, dle 1 odst. 2 stavebnho zkona m zemn plnovn, jehož je stavebn uzvěra jednm z nstrojů, vytvřet předpoklady k zabezpečen trvalho souladu všech hodnot v zem. V danm zem byla stavebn uzvěra vyhlšena z důvodu jeho stl, nikoli přechodn přrodovědn, krajinn a estetick hodnoty a jeho rekreačnho potencilu. Dan zem je vznamnm krajinnm prvkem s uniktnmi přrodnmi společenstvy s vskytem řady chrněnch rostlin a živočichů. čelem stavebn uzvěry je zachovat a trvale chrnit tyto hodnoty. V přpadě, že by tento čel pominul, nic nebrn zrušen či změně novm nařzenm obce. Podle obce Lipnk 40 odst. 2 stavebnho zkona vslovně počt s tm, že bude stavebn uzvěra vyhlšena bez přesnho časovho omezen. Na uveden slova "trval" v nařzen obce může působit nadbytečně, to však nemůže způsobit jeho nezkonnost.
Tvrzen navrhovatele o rozporu napadenho nařzen s ustanovenmi stavebnho zkona nen podle obce Lipnk přpadn, neboť nařzen je s nimi v souladu nebo se tato ustanoven dan věci vůbec netkaj ( 10, 29, 37 odst. 1 a 2 a 39 stavebnho zkona). Ustanoven o tom, že podkladem pro vydn zemnho rozhodnut je zemně plnovac dokumentace, je v danm přpadě respektovno, neboť stavebn uzvěra se tk pouze zem vymezenho zemnm plnem jako nezastaviteln.
Podle 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu byl nvrh zasln tž veřejnmu ochrnci prv, kter však stavnmu soudu nesdělil, že vstupuje do řzen; vedlejšm častnkem řzen se proto nestal.
Usnesenm stavnho soudu č.j. Pl. S 9/04-15 ze dne 23. března 2004 bylo řzen ve věci ke dni 30. března 2004 přerušeno z důvodu poklesu počtu soudců stavnho soudu na jedenct. Usnesenm stavnho soudu č.j. Pl. S 9/04-19 ze dne 22. června 2004 bylo rozhodnuto o pokračovn v řzen, neboť počet soudců stavnho soudu vzrostl opět na dvanct.
stn jednn ve věci se s ohledem na souhlasy všech častnků i vedlejšho častnka s upuštěnm od jednn nekonalo ( 44 odst. 2 zkona o stavnm soudu).
III.
Dikce napadenho prvnho předpisu
"Nařzen obce
č. 1/2003
o vyhlšen stavebn uzvěry pro čst katastrlnho zem Lipnk
Zastupitelstvo obce Lipnk se usneslo dne 28. nora 2003 vydat podle 102 odst. 2 psm. d) zkona č. 128/2000 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn pozdějšch předpisů, a podle 33 odst. 3 zkona č. 50/1976 Sb. , o zemnm plnovn a stavebnm řdu (stavebn zkon), ve zněn pozdějšch předpisů, toto nařzen:
Čl. 1
Tmto nařzenm se vyhlašuje trval stavebn uzvěra1) na zem vymezenm v čl. 2 tohoto nařzen, a to v tomto rozsahu:
a) je zakzno:
1. umisťovat nov stavby s vjimkou drobnch čelovch staveb a zařzen pro lesnictv, zemědělstv, ochranu přrody nebo rekreaci, kter nenaruš nebo jinak neznehodnot dan zem,
2. budovat nov zpevněn komunikace s vjimkou cyklostezek,
3. budovat zařzen, kter by narušila rz krajiny nebo jinak znehodnotila,
4. budovat oplocen s vjimkou lesnch školek, oplocen zřzenho k ochraně lesnch porostů před zvěř,
5. budovat dalš zařzen nebo provdět ternn pravy.
1) 33 odst. 3 zkona č. 50/1976 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm řdu (stavebn zkon), ve zněn pozdějšch předpisů.
Čl. 2
(1) Stavebn uzvěra se vyhlašuje na zem, jehož přesn hranice jsou vyznačeny v mapě v měřtku 1:10000, jejž originl je uložen na obecnm řadě.
(2) Přehled pozemkovch parcel zem podle odstavce 1 člnku 2 je přlohou č. 1 tohoto nařzen, jeho grafick znzorněn je přlohou č. 2 tohoto nařzen.
Čl. 3
Toto nařzen nabv činnosti dnem 15.3.2003
Přloha 1
Nařzen obce č. 1/2003 ze dne 28.2.2003
o vyhlšen stavebn uzvěry pro čst katastrlnho zem Lipnk
Popis hranic zem, na němž se vyhlašuje stavebn uzvěra
1. Označen lokality
Kraj: Středočesk
Obec: Lipnk
Katastrln zem: Lipnk
2. Hranice zem
Jedn se o cel pozemkov parcely 5034, 5038/1, 5038/2, 5039,
5040, 5041, 5042, 5053, 5054, 5055, 5056, 5072, 5073, 5074, 5075
a 5076, kter jsou součst regionlnho biocentra Mlad.".
Podle důvodov zprvy k napadenmu nařzen obce je čelem stavebn uzvěry zachovat a trvale chrnit vymezen čsti zem pro jejich přrodovědn, krajinn a estetick hodnoty, umožnit jejich využit k rekreaci i poučen občanů a celkově přispět ke zlepšen životnho prostřed regionu a jeho rekreačnho potencilu. Oblast stavebn uzvěry tak představuje specifickou velkoplošnou ochranu zachoval krajiny bvalho vojenskho jezdu Milovice-Mlad. Stavebn uzvěra zahrnuje původn vojensk cvičiště, prostor bval obce Mlad a čst přilehlch lesnch porostů v regionlnm biocentru Mlad a uveden v platnm P VUC Mlad (1994) jako lokality zvšenho zjmu ochrany přrody. Kategorie VKP - uniktn prosvětlen březov hje, vzcn pskomiln společenstva.
IV.
Podmnky aktivn legitimace navrhovatele
stavn soud se nejdřve zabval otzkou, zda je navrhovatel - ministr vnitra - oprvněn nvrh na zrušen napadench ustanoven podat. Prima facie dospěl k zvěru kladnmu. Podle 64 odst. 2 psm. g) zkona o stavnm soudu je ministr vnitra oprvněn podat nvrh na zrušen jinho prvnho předpisu nebo jeho jednotlivch ustanoven podle čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy, jde-li o nvrh na zrušen prvnho předpisu obce.
Nvrhu ministra vnitra předchzelo řzen ve věci dozoru podle hlavy VI. zkona o obcch. Krajsk řad Středočeskho kraje vyzval 9. května 2003 obec Lipnk, čj. 3419/03, ke zjednn npravy; vzva byla obci doručena 14. května 2003. Ministerstvo vnitra dospělo k zvěru, že napaden nařzen je v rozporu se zkonem, a proto opatřenm ze dne 10. listopadu 2003 č.j. MS-1999/5/1-2003, zahjilo sprvn řzen o pozastaven jeho činnosti; oznmen o zahjen řzen bylo obci doručeno dne 10. listopadu 2003. Protože obec Lipnk npravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutm č.j. MS-1999/2-2003, ze dne 13. ledna 2004 činnost nařzen obce pozastavilo; rozhodnut bylo obecnmu řadu doručeno 21. ledna 2004 a tmto dnem nabylo prvn moci. Podle 124 odst. 3 zkona o obcch měl ministr vnitra nejpozději do 15 dnů od pozastaven činnosti obecně zvazn vyhlšky obce podat nvrh na jej zrušen stavnmu soudu. Lhůta podle tohoto ustanoven uplynula dnem 5. nora 2004, ministr vnitra však přslušn nvrh učinil až 12. nora 2004, kdy jej podal k poštovn přepravě.
stavn soud konstatuje, že z hlediska zkona o stavnm soudu je nutno na lhůtu podle 124 odst. 3 zkona o obcch pohlžet jako na lhůtu pořdkovou, jejž nedodržen nevede k odmtnut nvrhu z důvodů podle 43 odst. 1 psm. b) nebo psm. c) zkona o stavnm soudu. Zkon o stavnm soudu totiž v 64 odst. 2 psm. g) nesvazuje aktivn legitimaci ministra vnitra dalšmi podmnkami.
Z tohoto zvěru však nikterak nevyplv, že i z pohledu zkona o obcch jde v 124 odst. 3 o lhůtu pořdkovou, s jejmž nedodrženm nejsou spojeny ždn dalš důsledky. Jde totiž o lhůtu velmi vznamnou. Ministr vnitra disponuje zcela vjimečnou pravomoc pozastavit činnost prvnho předpisu obce předtm, než se obrt na stavn soud s nvrhem na jeho zrušen. Ve sfře tzv. samostatn působnosti obce jde bezpochyby o zsadn zsah do stavnho prva na zemn samosprvu. Pokud by ministr vnitra pot, co pozastav činnost prvnho předpisu obce, zůstal nečinn, vedlo by to k faktickmu zrušen prvnho předpisu, neboť jeho činnost by byla trvale pozastavena. čelem ustanoven prvn věty 124 odst. 3 je zamezit nestavn situaci, kdy exekutivn orgn zsadnm způsobem zashne do stavnho prva zemnho samosprvnho celku, aniž by byl tento zsah podroben soudn kontrole z hlediska stavnosti. Protože zemn samosprvn celek nem možnost pořadem prva donutit ministra vnitra, aby ve stanoven lhůtě sv nvrhov oprvněn realizoval, a zkon o obcch přitom důsledky nečinnosti ministra vnitra neřeš, nabz se stavně konformn interpretace vznikl situace tak, že se činnost prvnho předpisu obce marnm uplynutm lhůty podle 124 odst. 3 zkona o obcch obnovuje.
Tento důsledek s ohledem na 127 odst. 1 zkona o obcch sth i nařzen obce, tj. prvn předpis vydan v působnosti přenesen. Na jednn a rozhodovn stavnho soudu o nvrhu ministra vnitra na zrušen napadenho nařzen obce Lipnk však nem ždn vliv, je-li napaden nařzen činn či nikoliv (srov. 66 odst. 1 zkona o stavnm soudu).
V.
stavn a zkonn konformita legislativnho procesu
Podle ustanoven 68 odst. 2 zkona o stavnm soudu posuzuje stavn soud při rozhodovn obsah zkona nebo jinho prvnho předpisu z hlediska jejich souladu s stavnmi zkony a jedn-li se o jin prvn předpis, tž se zkony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydny v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem. Čl. 79 odst. 3 a čl. 104 stavy přitom svěřuje postup při vydvn prvnch předpisů obce zkonn pravě.
V tomto směru ze zpisu z veřejnho zasedn obecnho zastupitelstva konanho 28. nora 2003 v Lipnku stavn soud zjistil, že na zasedn bylo přtomno 8 členů zastupitelstva a že napaden nařzen bylo schvleno jednomyslně. Protože zastupitelstvo obce tehdy mělo 9 členů, z nichž 1 nebyl přtomen jednn, lze konstatovat, že napaden nařzen bylo přijato kvalifikovanm způsobem ( 92 odst. 3 a 87 zkona o obcch); v obci Lipnk se podle 99 odst. 3 zkona o obcch nevol rada obce, a proto podle 84 odst. 3 zkona o obcch vydv nařzen obce zastupitelstvo obce. Dle stavn soud zjistil, že napaden nařzen bylo řdnm způsobem vyvěšeno na ředn desce Obecnho řadu Lipnk dne 28. nora 2003 a sejmuto dne 24. března 2003, takže nabylo činnosti dne 15. března 2003 ( 12 odst. 2 zkona o obcch). stavn soud konstatuje, že napaden prvn předpis byl přijat a vydn v souladu se zkonem o obcch, tzn. stavně předepsanm způsobem.
VI.
Hodnocen stavnho soudu
Podle navrhovatele m stavn soud napaden nařzen obce zrušit, neboť je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně zvazn vyhlšky obce Lipnk ze dne 20. listopadu 2001 o zvaznch čstech zemnho plnu sdelnho tvaru Lipnk, čmž je v rozporu i s 10, 39 a 37 odst. 1 a 2 stavebnho zkona, z nichž vyplv povinnost zajistit při vydvn stavebn uzvěry jej soulad s cli, změry a dokumentac zemnho plnovn. Vedle toho je podle navrhovatele napaden nařzen i v rozporu s 40 odst. 2 stavebnho zkona, z něhož vyplv, že stavebn uzvěra nemůže bt stanovena jako trval.
stavn soud se nejprve musel zabvat otzkou, zda je oprvněn posoudit soulad prvnho předpisu obce s jinm prvnm předpisem obce a zda je oprvněn prvn předpis obce pro nesoulad s jinm prvnm předpisem zrušit. V nyn řešenm přpadě je nadto situace složitějš o to, že je namtn rozpor nařzen obce s obecně zvaznou vyhlškou tže obce.
stavn soud poznamenv, že podle čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy m pravomoc rozhodovat o zrušen jinch prvnch předpisů nebo jejich jednotlivch ustanoven, jsou-li v rozporu s stavnm pořdkem nebo zkonem. stavn soud tedy disponuje pravomoc zrušit i prvn předpis nižš prvn sly než zkona, avšak jen pro jeho rozpor s stavnm pořdkem nebo zkonem. stava nesvěřuje stavnmu soudu pravomoc rušit podzkonn prvn předpisy nižš prvn sly pro rozpor s podzkonnmi předpisy vyšš prvn sly nebo dokonce pro rozpor s podzkonnm prvnm předpisem tže prvn sly. V rovině abstraktn kontroly norem tak stavn soud nen univerzlnm stržcem souladu hierarchicky budovanho prvnho řdu na všech jeho stupnch. Rozpor podzkonnch prvnch předpisů různ nebo i tže prvn sly je v našem stavnm systmu řešiteln zejmna v rovině konkrtn kontroly norem při jejich aplikaci ve smyslu čl. 95 odst. 1 stavy. Podle tohoto člnku je soudce obecnho soudu sice tak vslovně oprvněn posoudit soulad jinho prvnho předpisu jen se zkonem nebo s mezinrodn smlouvou, kter je součst prvnho řdu, avšak z prvn věty tohoto ustanoven vyplv, že podzkonnm prvnm předpisem nen vzn. M-li aplikovat prvn řd ve svm celku, nalzat prvo v jeho jednotě, logicky mus bt schopen a oprvněn posoudit i soulad podzkonnho prvnho předpisu nižš prvn sly s podzkonnm prvnm předpisem vyšš prvn sly a podle vsledku svho posouzen rozporn podzkonn prvn předpis na dan přpad nepoužt s odkazem na standardn interpretačn zsadu lex superior derogat legi inferiori.
Jinmi slovy, jedna věc je hierarchick vstavba prvnho řdu, pro jehož vnitřn jednotu a soudržnost je nezbytn, aby norma nižš prvn sly byla v souladu s normou vyšš prvn sly, druhou věc je vymezen pravomoci vadnou prvn normu z prvnho řdu autoritativnm vrokem odstranit. Zatmco stava svěřuje každmu soudu pravomoc posoudit soulad podzkonnho prvnho předpisu se zkonem, resp. podzkonnho prvnho předpisu nižš prvn sly s podzkonnm prvnm předpisem vyšš prvn sly a v přpadě zjištěn rozporu vadn předpis v konkrtnm přpadě nepoužt, pravomoc autoritativnm vrokem zrušit jin prvn předpis svěřuje stavnmu soudu jen v přpadě rozporu s stavnm pořdkem nebo se zkonem.
Pokud jde o prvn předpisy vydvan orgny zemn samosprvy (obcemi a kraji), je třeba dle rozlišovat, zda jde o vkon sttn sprvy nebo zda je prvn předpis projevem stavnho prva na zemn samosprvu. stava v čl. 105 umožňuje, aby zkon svěřil orgnům zemn samosprvy i vkon sttn sprvy; tu pak obec vykonv v tzv. přenesen působnosti. Pravomoc obce vydvat prvn předpisy ve sfře přenesen působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 stavy. Podle 11 odst. 1 zkona o obcch tak obec čin ve formě nařzen obce. Podle 61 odst. 2 psm. a) zkona o obcch se přitom obec řd zkony a jinmi prvnmi předpisy, z čehož vyplv, že nařzen obce mus bt se zkony a jinmi prvnmi předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydvat prvn předpisy ve sfře působnosti samostatn ve formě obecně zvaznch vyhlšek je založena jinm ustanovenm stavy, čl. 104 odst. 3 (srov. tž nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 29/95, Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 4, nlez č. 85, str. 301; vyhlšen pod č. 14/1996 Sb.). Podle 35 odst. 3 psm. a) zkona o obcch se obec při vydvn obecně zvaznch vyhlšek řd pouze zkonem, a nikoli již jinmi prvnmi předpisy. V oblasti samostatn působnosti se přitom uplatňuje tzv. vhrada zkona (čl. 104 odst. 1 stavy): samostatnou působnost obc a krajů tak lze stavně konformnm způsobem regulovat prvnm předpisem, kter m minimlně slu zkona, nikoli normou nižš prvn sly.
Pro stavn soud z toho plyne jednoznačn zvěr, že by nemohl bt přslušnm pro posouzen souladu obecně zvazn vyhlšky obce s jinm prvnm předpisem, kter m nižš prvn slu než zkon, a nemohl by pro přpadn rozpor s podzkonnm prvnm předpisem obecně zvaznou vyhlšku zrušit.
Napadenm prvnm předpisem je však nařzen obce.1) Podle navrhovatele je napaden nařzen obce v rozporu s 10, 39 a 37 odst. 1 a 2 stavebnho zkona proto, že je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně zvazn vyhlšky obce Lipnk o zvaznch čstech zemnho plnu sdelnho tvaru Lipnk ze dne 20. listopadu 2001, kterou obecn zastupitelstvo vydalo podle 84 odst. 2 psm. b) zkona o obcch a podle 29 odst. 2 stavebnho zkona.2) Člnek 3 tto obecn vyhlšky podle svho nadpisu obsahuje zvazn regulativy funkčnho využit a prostorovho uspořdn zem. V odstavci 9 pak stanov, že "ostatn zem, pro kter nejsou speciln regulativy zpracovny, je krajinn zem. V tomto prostoru je vstavba vyloučena s vjimkou liniovch staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutnch pro obhospodařovn lesnho a zemědělskho půdnho fondu."
V přpadě přenesen působnosti se vhrada zkona neuplatn, takže zkon může svěřit danou problematiku prvnm předpisům nižš prvn sly a může tak upravit vzjemn vztahy mezi nimi. Jestliže zkon stanov, že nařzen obce o stavebn uzvěře mus bt v souladu s cli, změry a dokumentac zemnho plnovn, pak tmto blanketnm způsobem zvazně vymezil jeho obsah. Pokud nařzen obce o stavebn uzvěře nebude v souladu s cli, změry a dokumentac zemnho plnovn, dostane se do rozporu nejen s konkrtn obecně zvaznou vyhlškou obce, ale i do rozporu se zkonem, kter soulad s cli, změry a dokumentac zemnho plnovn podle obecně zvazn vyhlšky přikazuje. stavn soud proto je přslušn, aby soulad napadenho nařzen obce s čl. 9 odst. 3 obecně zvazn vyhlšky o zvaznch čstech zemnho plnu posoudil.
stavn soud však dospěl k zvěru, že napaden nařzen nen s čl. 9 odst. 3 obecn vyhlšky, zprostředkovaně tedy s 10, 37 odst. 1 a 2 a 39 stavebnho zkona, v rozporu. stavn soud mus přisvědčit obci Lipnk, že nařzenm vyhlšen stavebn uzvěra se od clů a změrů zemnho plnovn neodchyluje. Je logick, že vymezen stavebn uzvěry může bt detailnějš, neboť nařzen obce se tk pouze specifikovanho zem, kdežto čl. 3 odst. 9 vyhlšky se tk celho neurbanizovanho zem či zem k urbanizaci neurčenho zemnm plnem obce. Zjištěn drobn formulačn rozdly mezi napadenm nařzenm a obecně zvaznou vyhlškou nemohou odůvodnit zvěr o nezkonnosti napadenho nařzen. Bylo by popřenm smyslu stavebn uzvěry, pokud by musela bt obsahově stejně vymezena již v zemnm plnu. Stavebn uzvěru lze dokonce stanovit i pro zem, v němž zemn pln vstavbu povoluje, např. jako dočasn opatřen do doby schvlen podrobnějš zemně plnovac dokumentace pro dan zem. Mezi nařzenm o stavebn uzvěře a obecně zvaznou vyhlškou obce tedy nen vztah prvnho předpisu nižš prvn sly a prvnho předpisu vyšš prvn sly. Metody prvn regulace v obou přpadech nejsou totožn. Při vyhlašovn stavebn uzvěry je třeba zkoumat, zda stavebn uzvěra ve světle clů a změrů zemnho plnovn obstoj. Hodnocen souladu s cli a změry zemnho plnovn v danm zem se nevyčerpv vydnm zemnho rozhodnut. Tento soulad je třeba hodnotit i nadle při rozhodovn na nižšch patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodovn o vydn stavebnho povolen ke stavbě konkrtn stavby se mus stavebn řad zabvat otzkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k clům, změrům a dokumentaci zemnho plnovn, tj. i vzhledem k obecně zvazn vyhlšce, kterou byl schvlen zemn pln.
Napaden nařzen je podle tvrzen navrhovatele konečně v rozporu s 40 odst. 2 stavebnho zkona, kter podle jeho nzoru neumožňuje stanovit stavebn uzvěru jako trvalou.
Podle 40 odst. 2 stavebnho zkona "dobu platnosti rozhodnut o ... stavebn uzvěře stanov stavebn řad [resp. obec, pokud ji vyhlašuje nařzenm obce ( 33 odst. 3 stavebnho zkona)]. Jestliže nelze platnost rozhodnut předem časově omezit, rozhodne stavebn řad [resp. obec] o ukončen jeho platnosti, zanikne-li čel, pro kter bylo zemn rozhodnut vydno."
stavn soud souhlas s navrhovatelem, že stavebn uzvěru skutečně nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mělo vyjadřovat jej nezměnitelnost a nezrušitelnost na věky věků. Tak tomu však samozřejmě nen. Slovnmu vyjdřen "trval stavebn uzvěra" je třeba rozumět tak, že jde o stavebn uzvěru vyhlšenou na dobu neurčitou.
Z dikce ustanoven 40 odst. 2 stavebnho zkona přitom zřetelně vyplv, že stavebn zkon vslovně předpokld, že platnost stavebn uzvěry nebude předem časově omezena, což jinmi slovy znamen, že bude vyhlšena na dobu neurčitou do doby, než bude odpovdajcm způsobem zrušena z důvodu, že zanikl čel, pro kter byla vyhlšena. V danm přpadě byla stavebn uzvěra pro čst katastrlnho zem Lipnk vyhlšena na dobu neurčitou za čelem ochrany přrodovědn, krajinn a estetick hodnoty zem a zlepšen jeho rekreačnho potencilu a kvality životnho prostřed. Dospěje-li přslušn orgn obce k zvěru, že tento čel zanikl, nebrn mu nic, aby stavebn uzvěru zrušil, přestože byla označena jako trval.
stavn soud proto konstatuje, že napaden nařzen nen v rozporu ani s 40 odst. 2 stavebnho zkona. Po provedenm řzen tedy stavn soud uzavr, že nejsou dny důvody ke zrušen nařzen obce Lipnk č. 1/2003, o vyhlšen stavebn uzvěry pro čst katastrlnho zem Lipnk, a proto nvrh v celm rozsahu podle 70 odst. 2 zkona o stavnm soudu zamt.