Ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení některých ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů 88/2008 účinný od 12.03.2008

Ústavní soud rozhodl dne 31. ledna 2008 ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem Mojžíšova 17, 612 00 Brno, na zrušení části první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věta první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věta první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodněn�

I.

Předmět ř�zen� v t�to věci

Skupina 67 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky, zastoupen� poslancem Mgr. Michalem Haškem, se n�vrhem, podan�m �stavn�mu soudu dne 22. ř�jna 2007, dom�h� podle čl. 87 odst. 1 p�sm. a) �stavy ČR (d�le jen „�stava“) a podle � 64 odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, zrušen� cel�ho z�kona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, popř�padě jeho jednotliv�ch v n�vrhu bl�že konkretizovan�ch ustanoven�.

Kromě toho se tato skupina 67 poslanců t�mž n�vrhem dom�hala zrušen� někter�ch, v n�vrhu bl�že konkretizovan�ch ustanoven� těchto z�konů, novelizovan�ch z�konem č. 261/2007 Sb.:

- z�kona č. 48/1997 Sb., o veřejn�m zdravotn�m pojištěn�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů,

- z�kona č. 551/1991 Sb., o Všeobecn� zdravotn� pojišťovně Česk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů,

- z�kona Česk� n�rodn� rady č. 280/1992 Sb., o resortn�ch, oborov�ch, podnikov�ch a dalš�ch zdravotn�ch pojišťovn�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů,

- z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů.

Usnesen�m pl�na �stavn�ho soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. �S 24/07-147 byly vyloučeny k samostatn�mu ř�zen� n�vrhy na zrušen� těch č�st� z�kona č. 261/2007 Sb. a s t�m souvisej�c� eventu�ln� n�vrhy, kter� se t�kaj� obsahově samostatn� problematiky financov�n� zdravotn� p�če z veřejn�ho zdravotn�ho pojištěn� a n�vrhy na zrušen� těch č�st� z�kona č. 261/2007 Sb., kter� se t�kaj� obsahově samostatn� problematiky soci�ln�ho zabezpečen�. O těchto vyloučen�ch č�stech n�vrhů jsou vedena samostatn� ř�zen� pod sp. zn. Pl. �S 1/08 a Pl. �S 2/08.

Pod spisovou značkou Pl. �S 24/07 tak je vedeno ř�zen� o zb�vaj�c� č�sti n�vrhů, tj. o n�vrhu na zrušen� č�sti prvn� (změna z�kona o dan�ch z př�jmů), č�sti druh� (změna z�kona o změně z�konů souvisej�c�ch s přijet�m z�kona o �razov�m pojištěn� zaměstnanců), č�sti třet� (změna z�kona o rezerv�ch pro zjištěn� z�kladu daně z př�jmů), č�sti čtvrt� (změna z�kona o dani z přidan� hodnoty), č�sti p�t� (změna z�kona o dani z nemovitost�), č�sti šest� (změna z�kona o dani dědick�, dani darovac� a dani z převodu nemovitost�), č�sti sedm� (změna z�kona o registračn�ch pokladn�ch), č�sti osm� (změna z�kona o spr�vě dan� a poplatků), č�sti dev�t� (změna z�kona č. 545/2005 Sb.), bodu 1 v čl. XVII č�sti des�t� (změna z�kona o spr�vn�ch poplatc�ch), č�sti jeden�ct� (změna z�kona o spotřebn�ch dan�ch), č�sti dvan�ct� (změna z�kona o existenčn�m minimu), č�sti třin�ct� (změna z�kona o oceněn� �častn�ků boje za vznik a osvobozen� Československa a někter�ch pozůstal�ch po nich, o zvl�štn�m př�spěvku k důchodu někter�m osob�m, o jednor�zov� peněžn� č�stce někter�m �častn�kům n�rodn�ho boje za osvobozen� v letech 1939 až 1945 a o změně někter�ch z�konů), č�sti čtrn�ct� (změna z�kona o registrovan�m partnerstv� a o změně někter�ch souvisej�c�ch z�konů), č�sti čtyřic�t� p�t� (daň ze zemn�ho plynu a někter�ch dalš�ch plynů), č�sti čtyřic�t� šest� (daň z pevn�ch paliv), č�sti čtyřic�t� sedm� (daň z elektřiny), č�sti pades�t� (změna z�kona o �četnictv�), č�sti pades�t� prvn� (zrušovac� ustanoven�), č�sti pades�t� druh� (�činnost) z�kona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, o n�vrz�ch vedlejš�ch �častn�ků ř�zen� na zrušen� v tomto odstavci uveden�ch č�st� z�kona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, a o n�vrhu na zrušen� ustanoven� � 6 odst. 4 věty prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věty prvn�, � 16 a � 21 odst. 1 a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů.

II.

�častenstv� a vedlejš� �častenstv�

�častn�kem - navrhovatelem tohoto ř�zen� je skupina 67 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky, zastoupen� poslancem Mgr. Michalem Haškem. �stavn� soud shledal, že podan� n�vrh splňuje všechny z�konn� procesn� n�ležitosti a předpoklady a že tedy nic nebr�n� projedn�n� a rozhodnut� věci sam�. Ve smyslu ustanoven� � 69 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu jsou �častn�ky tohoto ř�zen� tak� 1. Poslaneck� sněmovna a 2. Sen�t Parlamentu Česk� republiky.

N�vrhem, �stavn�mu soudu doručen�m dne 19. listopadu 2007, se dom�hala zrušen� z�kona č. 261/2007 Sb., popř�padě jeho jednotliv�ch, v n�vrhu bl�že konkretizovan�ch ustanoven�, rovněž skupina 43 poslanců, zastoupen� poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento n�vrh �stavn� soud sv�m usnesen�m ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. �S 28/07 dle � 43 odst. 2 p�sm. b) ve spojen� s � 43 odst. 1 p�sm. e) z�kona o �stavn�m soudu odm�tl z důvodu přek�žky litispendence. �stavn� soud přibral tuto skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanoven� � 35 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu jako vedlejš�ho �častn�ka nynějš�ho, dř�ve zah�jen�ho ř�zen� o n�vrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejš� �častn�k m� v ř�zen� stejn� pr�va a povinnosti jako �častn�ci (� 28 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu).

N�vrhem, �stavn�mu soudu doručen�m dne 7. prosince 2007, se dom�hala zrušen� č�st� z�kona č. 261/2007 Sb., v n�vrhu bl�že konkretizovan�ch, rovněž skupina 19 sen�torů Parlamentu Česk� republiky, zastoupen� advok�tkou JUDr. Kateřinou Šim�čkovou. Tento n�vrh �stavn� soud sv�m usnesen�m ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. �S 29/07 dle � 43 odst. 2 p�sm. b) ve spojen� s � 43 odst. 1 p�sm. e) z�kona o �stavn�m soudu odm�tl z důvodu přek�žky litispendence. �stavn� soud přibral tuto skupinu 19 sen�torů ve smyslu ustanoven� � 35 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu jako vedlejš�ho �častn�ka nynějš�ho, dř�ve zah�jen�ho ř�zen� o n�vrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejš� �častn�k m� v ř�zen� stejn� pr�va a povinnosti jako �častn�ci (� 28 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu).

Pod�n�m ze dne 21. 11. 2007 označen�m jako „Ozn�men� Městsk�ho soudu v Brně o vstupu do již zah�jen�ho ř�zen� jako vedlejš� �častn�k“ se Městsk� soud v Brně dom�hal, aby s n�m bylo dle � 35 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu nakl�d�no jako s vedlejš�m �častn�kem, neboť jeho předchoz� n�vrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesen�m �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odm�tnut pro přek�žku litispendence.

S Městsk�m soudem v Brně však nemohlo b�t v tomto ř�zen� jako s vedlejš�m �častn�kem jedn�no, a to z n�sleduj�c�ch důvodů: Vedlejš� �častenstv� vznik� v př�padě, že �stavn� soud již v t�že věci jedn�, podal-li pozdějš� n�vrh opr�vněn� navrhovatel. T�mto opr�vněn�m navrhovatelem by mohl b�t v obecn� rovině i soud, a to na z�kladě čl. 95 odst. 2 �stavy. Tento čl�nek uv�d�, že dojde-li soud k z�věru, že z�kon, jehož m� b�t při řešen� věci použito, je v rozporu s �stavn�m poř�dkem, předlož� věc �stavn�mu soudu. Stěžejn� ot�zkou v projedn�van�m př�padu je, jak pohl�žet na podm�nku, že se mus� jednat o z�kon, „jehož m� b�t při řešen� věci použito“. Nen� sporu o tom, že tato podm�nka je splněna vždy, jedn�-li se o z�kon, resp. jeho jednotliv� ustanoven�, jehož aplikace m� b�t bezprostředn�, m� tedy b�t takov� ustanoven� užito při rozhodnut� ve věci sam�. �stavn� soud ve sv� judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit �stavnost pr�vn�ho předpisu, je nezbytn� jeho nevyhnuteln� aplikace v dan� věci a nikoli jen hypotetick� použit�, resp. jin� širš� souvislosti (srov. usnesen� sp. zn. Pl. �S 39/2000, Sb�rka n�lezů a usnesen� �stavn�ho soudu(d�le jen "Sb�rka rozhodnut�"), svazek 20, usn. č. 39, str. 353; usnesen� sp. zn. Pl. �S 20/02, Sb�rka rozhodnut�, svazek 28,usn. č. 42, str. 477).

Ve věci Městsk�ho soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z n�ž vzešel shora uveden� n�vrh městsk�ho soudu, byla pod�na dne 5. 11. 2007 soudcem Městsk�ho soudu v Brně JUDr. Michaelem Vrtkem žaloba, kterou se vůči Česk� republice - Městsk�mu soudu v Brně dom�h� zaplacen� č�stky ve v�ši 2.600,- Kč, o kterou mu bude za měs�c leden 2008 zkr�cen plat a pauš�ln� n�hrada v�dajů, na kter� by měl n�rok, neb�t zmrazen� platu proveden�ho ustanoven�mi čl. XLVIII, č�sti třic�t� z�kona č. 261/2007 Sb.

Dle ust�len� soudn� praxe i doktr�ny lze uplatnit sv� pr�vo u soudu ve chv�li, kdy se stane n�rokem, neboli actio nata. T�mto n�rokem se st�v� pot�, co měl dlužn�k poprv� splnit svůj z�vazek. V projedn�van�m př�padu však jde o nedospělou pohled�vku, neboť vůbec nen� jist�, zda a v jak� v�ši bude skutečně žalobci �jma způsobena. Městsk� soud se tedy vůbec neměl dostat k �vah�m o př�padn� proti�stavnosti z�kona č. 261/2007 Sb., neboť měl žalobu zam�tnout jako předčasnou. Z ustanoven� čl. 95 odst. 2 �stavy vypl�v� pro obecn� soud pr�vo i povinnost předložit věc �stavn�mu soudu pouze při existenci re�ln�ho sporu a nikoliv za �čelem zjištěn� n�zoru �stavn�ho soudu na určit� pr�vn� ot�zky. Na z�kladě v�še uveden�ho dospěl �stavn� soud k z�věru, že Městsk� soud v Brně nebyl opr�vněn�m navrhovatelem ve smyslu � 35 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu. Usnesen�m ze dne 15. 1. 2008 č. j. Pl. �S 24/07-158 �stavn� soud rozhodl, že Městsk� soud v Brně nen� vedlejš�m �častn�kem ř�zen�.

III.

Argumentace navrhovatelů a vedlejš�ch �častn�ků zpochybňuj�c� �stavně předepsan� způsob přijet� a vyd�n� z�kona č. 261/2007 Sb.

III/a

Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu Česk� republiky zpochybňuj�c� �stavně předepsan� způsob přijet� a vyd�n� z�kona č. 261/2007 Sb.

Skupina 67 poslanců Parlamentu Česk� republiky, zastoupen� poslancem Mgr. Michalem Haškem, se dom�h� zrušen� cel�ho z�kona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů. Navrhovatel� tvrd�, že napaden� z�kon č. 261/2007 Sb. byl přijat ne�stavn�m způsobem a dostal se t�m do rozporu s �stavn�m poř�dkem. Důvody proti�stavnosti spatřuj� v porušen� principu souladn�ho, přehledn�ho a předv�dateln�ho pr�va, v porušen� principu dělby moci a v porušen� principu demokratičnosti, kter�žto principy tvoř� atributy demokratick�ho pr�vn�ho st�tu podle čl. 1 odst. 1 �stavy. Poukazuj� na dosavadn� judikaturu �stavn�ho soudu, kter� se �stavn�mi požadavky na legislativn� proces zab�val již v několika sv�ch rozhodnut�ch, zejm�na v n�lezech sp. zn. Pl. �S 21/01 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 25, usn. č. 42, n�lez č. 14, vyhl. pod č. 95/2002 Sb.), Pl. �S 5/02 (vyhl�šen pod č. 476/2002 Sb.) a Pl. �S 77/06 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 28, n�lez č. 117, vyhl�šen pod č. 37/2007 Sb.) a zdůrazňuj�, že při přij�m�n� z�kona č. 261/2007 Sb. byly tyto požadavky porušeny.

Konkr�tn� v�tky navrhovatelů, dovozuj�c� porušen� �stavn�ch pravidel z�konod�rn�ho procesu (pomineme-li prozat�m argumenty směřuj�c� proti obsahov�mu rozporu konkr�tn�ch ustanoven� předmětn�ho z�kona s �stavn�m poř�dkem), lze stručně shrnout zejm�na do těchto tvrzen�:

1. Z�kladn� vadou předmětn�ho z�kona je to, že v jedin�m novelizuj�c�m z�koně došlo ke spojen� mnoha novel různ�ch z�konů, kter� spolu bezprostředně nesouvisej�, č�mž jsou porušeny z�sady tvorby souladn�ho, předv�dateln�ho a přehledn�ho pr�va, jimiž maj� b�t poměřov�ny nejen pozměňovac� n�vrhy, ale i n�vrhy z�konů.

2. Poj�tko komplexu norem - stabilizace veřejn�ch rozpočtů - je př�liš neurčit�, srovnateln� např. se „z�konem o změn�ch v pr�vn�m ř�du“.

3. �prava obsažen� v mnoha z dotčen�ch z�konů se vůbec net�k� stabilizace veřejn�ch rozpočtů - např. ustavov�n� org�nů Všeobecn� zdravotn� pojišťovny či s�ť smluvn�ch zdravotnick�ch zař�zen�. Navrhovatel� by proto z různ�ch důvodů po form�ln� str�nce akceptovali jen č�sti prvn�, druhou, třet�, čtvrtou, p�tou, šestou, osmou, zč�sti des�tou, jeden�ctou, třin�ctou, čtrn�ctou, dvac�tou třet� a dvac�tou čtvrtou napaden�ho z�kona.

4. V z�koně jsou vedle novel z�konů st�vaj�c�ch obsaženy i tři nov� z�kony o ekologick�ch dan�ch, což odporuje mj. Legislativn�m pravidlům vl�dy.

5. Formou pozměňovac�ch n�vrhů se souč�st� z�kona staly tzv. „př�lepky“, jež neobstoj� při posuzov�n� obsahu a �čelu původn�ho n�vrhu z�kona a n�vrhů pozměňovac�ch: nov� syst�m cen regulace l�čiv, z�kon o �četnictv� a z�kon o cen�ch. Pozměňovac�m n�vrhům lze vyt�kat kr�tkost času ke studiu na straně poslanců i k informov�n� veřejnosti. Limitov�na t�m byla i parlamentn� diskuse jako forma transparentn�ho vl�dnut� a jeho kontroly opozic� a veřejnost�. Za tzv. „př�lepky“ jsou d�le v�slovně považov�ny: 1. v č�sti čtvrt� (Změna z�kona o dani z přidan� hodnoty) v čl. VIII - body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v č�sti des�t� (Změna z�kona o spr�vn�ch poplatc�ch) v čl. XVII - body 3 a 4; 3. v č�sti dvac�t� druh� (Změna z�kona o organizaci a prov�děn� soci�ln�ho zabezpečen�) v čl. XXXV - body 1, 2 a 12; 4. v č�sti dvac�t� čtvrt� (Změna z�kona o důchodov�m pojištěn�) v čl. XXXVIII - body 1, 2, 3 a 5; 5. v č�sti čtyřic�t� (Změna z�kona o veřejn�m zdravotn�m pojištěn�) v čl. LXIV - body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl. LXV (přechodn� ustanoven�); 6. v č�sti čtyřic�t� osm� (Změna z�kona o působnosti org�nů Česk� republiky v oblasti cen) - čl. LXXV a LXXVI; 7. v č�sti čtyřic�t� dev�t� (Změna z�kona o cen�ch) - čl. LXXVII; 8. v č�sti pades�t� (Změna z�kona o �četnictv�) - čl. LXXVIII. Navrhovatel� upozorňuj� zejm�na na �stavn�m soudem vysloven� požadavek „... aby pozměňovac� n�vrh skutečně toliko pozměňoval předkl�danou pr�vn� �pravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla �zk�ho vztahu, podle kter�ho se pozměňovac� n�vrh mus� t�kat t�hož předmětu n�vrhu, kter� je v legislativn�m procesu pr�vě projedn�v�n, by dan� pozměňovac� n�vrh neměl vybočit z omezen�ho prostoru vyhrazen�ho pozměňovac�m n�vrhům v podobě extenzivn�ho překročen� předmětu projedn�van�ho n�vrhu z�kona.“ Navrhovatel� připom�naj� n�zor �stavn�ho soudu, že nesplněn�m tohoto požadavku doch�z� „- k porušen� dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladn�ho, přehledn�ho a předv�dateln�ho pr�va, kter� �stavn� soud již dř�ve spojil s atributy demokratick�ho pr�vn�ho st�tu, d�le k obch�zen� institutu z�konod�rn� iniciativy podle čl. 41 �stavy ČR a porušen� pr�va vl�dy vyj�dřit se k n�vrhu z�kona podle čl. 44 �stavy.“ (N�lez �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06, vyhl�šen pod č. 37/2007 Sb., bod 73).

6. Pozměňovac� n�vrhy nebyly projedn�ny ve v�borech Poslaneck� sněmovny, chyb� jim odůvodněn�. Předseda vl�dy Mirek Topol�nek je podal jako poslanec na z�kladě koaličn�ch jedn�n�, jež však nemohou nahrazovat rozhodnut� vl�dy jako navrhovatele z�kona.

7. V Sen�tu došlo přijet�m usnesen�, j�mž vyj�dřil vůli n�vrhem z�kona se nezab�vat, k umlčen� opozice.

8. Z�konod�rn� proces nedost�l nejen požadavkům tvorby souladn�ho, předv�dateln�ho a přehledn�ho pr�va, ale ani požadavku demokratičnosti. Z čl. 6 �stavy totiž vypl�v�, že za každ�m z�sadn�m politick�m rozhodnut�m m� st�t vůle většiny. Jelikož je předmětn� z�kon souhrnem četn�ch rozhodnut�, určen�ch však k jedin�mu v�sledn�mu hlasov�n�, nemohla b�t existence většiny relevantně testov�na.

9. Z�konod�rn� moc jako moc stanovit obsah z�kona, kter� n�lež� podle čl. 15 �stavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu vl�dy, resp. jej�ho předsedu. Vl�du by však bylo možn� legitimně pos�lit jen rozhodnut�m �stavod�rce, což se nestalo.

10. Z�kon nabyl platnosti dnem vyhl�šen�, u někter�ch ustanoven� se to t�k� i �činnosti. Vzhledem ke způsobu rozes�l�n� č�stek Sb�rky z�konů se tak měli adres�ti pr�va chovat nově stanoven�m způsobem, kter� však po nejm�ně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak probl�m faktick� retroaktivity z�kona.

11. Po technick� str�nce došlo ke vzniku mezer v pr�vn�m ř�du, protože stanov�-li v�ce bodů �pravu s různ�m datem nabyt� �činnosti, plat� ten posledn� bod podle z�sady lex posterior derogat legi priori. T�m však byla pro obdob� od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z př�jmů.

12. Z�měrem vl�dy bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je kr�tk� legisvakance.

Navrhovatel� d�le podrobně popisuj� z�konod�rnou proceduru při přij�m�n� napaden�ho z�kona a vyt�kaj� j� mnoho pochyben�. Tvrd�, že již ve stadiu př�pravy z�kona - nejpozději v okamžiku schv�len� jeho n�vrhu vl�dou - vznikl n�vrh obsahově nekonzistentn�, takže již pro samotn� z�konod�rce byl n�vrh nepředv�dateln�, překvapiv�, nepř�stupn�, nesrozumiteln� a nepřehledn�. Čas věnovan� tvorbě tak obs�hl� a komplikovan� normy byl př�liš kr�tk� a neposkytuj�c� dostatečn� prostor pro sezn�men� se s obsahem normy, promyšlen� všech souvislost� a pro demokratickou diskusi.

V legislativn�m procesu bylo pr� vzneseno velk� množstv� nesouvisej�c�ch pozměňovac�ch n�vrhů, někter� z nich až v z�věrečn�ch f�z�ch projedn�v�n� v Poslaneck� sněmovně, bez ř�dn�ho zdůvodněn�. To vše mělo m�t negativn� dopady na možnost a kvalitu parlamentn� rozpravy a t�m i na možnost a kvalitu veřejn� diskuse, na pr�vo z�jmov�ch skupin, aby jejich n�zor byl slyšet, a konečně i na informov�n� veřejnosti o prob�haj�c�ch politick�ch rozhodnut�ch.

Narušen� principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle navrhovatelů zes�leno t�m, že nesouvisej�c� pozměňovac� n�vrhy vyšly z kruhů vl�dy. Předseda vl�dy (v pozici poslance) podstatně změnil vl�dn� n�vrh z�kona několik dnů před z�věrečn�m hlasov�n�m, aniž dal poslancům k dispozici důvody nov� pr�vn� �pravy, čas k jej�mu prostudov�n� a projedn�n�, natož re�lnou možnost k n� předkl�dat dalš� pozměňovac� n�vrhy. Předseda vl�dy, respektive vl�da se sv�m rozs�hl�m �řednick�m apar�tem pak naprosto dominovali nad z�konod�rn�m sborem, kter� nem� ani dostatečn� odborn� z�zem� k tomu, aby překvapiv�mu vl�dn�mu n�vrhu mohl ve vytvořen� časov� t�sni �činně argumentačně čelit. Vliv členů z�konod�rn�ho sboru (a to jak opozičn�ch, tak i vl�dn�ch) na konkr�tn� podobu z�kona tak byl �činně minimalizov�n.

T�m, že Sen�t Parlamentu ČR, kter� je ovl�d�n tout�ž politickou většinou jako Poslaneck� sněmovna, vyj�dřil vůli nezab�vat se n�vrhem z�kona (čl. 48 �stavy), znemožnil rozpravu v pl�nu Sen�tu; opozičn� n�zory pak nemohly �činně zazn�t ani v Poslaneck� sněmovně ani v Sen�tu.

Navrhovatel� shrnuj�, že navržen� a přijet� de facto vl�dn�ho (přesněji: „premi�rsk�ho“) pozměňovac�ho n�vrhu, kter� obsahově nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 �stavy, je obch�zen�m institutu z�konod�rn� iniciativy podle čl. 41 �stavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76 �stavy. T�m, že Parlament nevzal na zřetel dosavadn� judikaturu �stavn�ho soudu, nadto přijatou nedlouho před přijet�m z�kona č. 261/2007 Sb., byl porušen t�ž čl. 89 odst. 2 �stavy.

Navrhovatel� vyslovuj� n�zor, že postup, zvolen� vl�dou při projedn�v�n� napaden�ho z�kona, pokud by byl akceptov�n, by mohl v�st k absurdn�m důsledkům: „- v extr�mn�m př�padě by mohla vl�da soustředit jednou ročně vešker� sv� legislativn� z�měry do n�vrhu z�kona �o �pravě pr�vn�ch poměrů v Česk� republice� či dokonce do z�kona �o zlepšen� osudu občanů Česk� republiky� a vynutit si politick�m tlakem, aby vl�dn� většina schv�lila n�vrh z�kona pr�vě v tomto zněn�. T�m by byl faktick� vliv poslanců na obsah z�konů zcela marginalizov�n a Parlament by se stal takřka zbytečn�m. Vl�da by Parlament v podstatě potřebovala jen pro form�ln� stvrzen� sv� pauš�lně vyj�dřen� vůle a mohla by znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentn� diskusi t�m, že by sněmovn� většina odm�tala připustit jin� body na pořad jedn�n�. Takov� parlament by byl již jen fas�dou zcela pop�raj�c� principy demokratičnosti a dělby moci.“

Navrhovatel� tedy uzav�raj�, že předložen� a přijet� rozs�hl�ho, obsahově nekonzistentn�ho a nesrozumiteln�ho vl�dn�ho n�vrhu z�kona odporuje preambuli �stavy (vyjadřuj�c� odhodl�n� občanů ř�dit se všemi osvědčen�mi principy pr�vn�ho st�tu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 �stavy.

Z těchto důvodů petit n�vrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvn�m m�stě požadavek, aby �stavn� soud zrušil cel� z�kon č. 261/2007 Sb.

Pokud by �stavn�m soudem nebyl zrušen cel� z�kon č. 261/2007 Sb., potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativn�m petitu pod bodem E) zrušit ty č�sti tohoto z�kona, kter� nesouvisej� s jeho z�kladn�m předmětem, př�padně �čelem z�kona. V r�mci nyn� projedn�van�ho ř�zen�, veden�ho pod sp. zn. Pl. �S 24/07, jsou navrhov�ny ke zrušen� tyto č�sti z�kona č. 261/2007 Sb.:

- č�st sedm� (změna z�kona o registračn�ch pokladn�ch) - čl. XIV,

- č�st dev�t� (změna z�kona č. 545/2005 Sb.) - čl. XVI,

- č�st dvan�ct� (změna z�kona o existenčn�m minimu) - čl. XX,

- č�st čtyřic�t� p�t� (daň ze zemn�ho plynu a někter�ch dalš�ch plynů) - čl. LXXII,

- č�st čtyřic�t� šest� (daň z pevn�ch paliv) - čl. LXXIII,

- č�st čtyřic�t� sedm� (daň z elektřiny) - čl. LXXIV,

- č�st pades�t� (změna z�kona o �četnictv�) - čl. LXXVIII a LXXIX,

- č�st pades�t� prvn� (zrušovac� ustanoven�) - čl. LXXX,

- č�st pades�t� druh� (�činnost) a to v čl. LXXXI, v bodu 1 v p�smenu a) slova „čl. XXVIII bodů 37 a 38, 40 až 49, 51, čl. XXIX bodu 1, čl. XXXV bodu 7 a“, p�smeno b), v p�smenu c) slova „čl. XX bodů 4 a 7, čl. XXIII bodů 4, 11 a 27, čl. XXV bodu 13, čl. XXXV bodů 3, 6 a 17, XLII bodu 2, XLIX bodu 6, čl. L bodu 2 a čl. LII až LVIII“ a p�smeno d).

O všech těchto č�stech z�kona navrhovatel� tvrd�, že nesouvisej� s předmětem a �čelem z�kona a jejich přijet� by vyžadovalo formu zvl�štn�ho z�kona. Platn� legislativn� řešen� je nepřehledn� a legislativně chybn�.

Pokud by �stavn�m soudem nebyl zrušen cel� z�kon č. 261/2007 Sb., ani ty č�sti z�kona, kter� jsou navrhov�ny ke zrušen� v alternativn�m petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativn�m petitu pod bodem F) zrušit ty č�sti tohoto z�kona, kter� se do z�kona dostaly cestou pozměňovac�ch n�vrhů a maj� povahu tzv. „př�lepků“, tj. nesplňuj� krit�ria �zk�ho vztahu k předmětu z�kona, n�brž jde de facto o zcela jin� z�kon, s legislativn� předlohou nesouvisej�c�. V r�mci nyn� projedn�van�ho ř�zen�, veden�ho pod sp. zn. Pl. �S 24/07, jsou navrhov�ny ke zrušen� tyto č�sti z�kona č. 261/2007 Sb.:

- č�st čtvrt� (změna z�kona o dani z přidan� hodnoty) - v čl. VIII body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,

- č�st pades�t� (změna z�kona o �četnictv�) - čl. LXXVIII.

III/b

Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu Česk� republiky zpochybňuj�c� �stavně předepsan� způsob přijet� a vyd�n� z�kona č. 261/2007 Sb.

Jedna z alternativ petitu n�vrhu skupiny 43 poslanců obsahuje rovněž (stejně jako v př�padě n�vrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušen� cel�ho z�kona č. 261/2007 Sb. pro �stavněpr�vn� vady legislativn�ho procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v t� č�sti n�vrhu, kter� nam�t� proti�stavnost způsobu přijet� a vyd�n� z�kona č. 261/2007 Sb., je z velk� č�sti stejn�, jako argumentace obsažen� v n�vrhu skupiny 67 poslanců.

Navrhovatel� vyt�kaj� přijat�mu z�konu z�važn� legislativn� chyby. Zdůrazňuj�, že z�kon nen� obvyklou novelou nebo pr�vn� normou, ale souborem d�lč�ch �prav, představuj�c�ch jednak novely několika des�tek z�konů, jednak �pravy, kter� by obst�ly jako samostatn� z�kony. Jsou jimi např. změny v oblasti pr�vn� �pravy dan�, včetně zaveden� tzv. ekologick�ch dan�, pr�vn� �pravy t�měř všech soci�ln�ch syst�mů, předevš�m syst�mu st�tn� soci�ln� podpory, životn�ho a existenčn�ho minima, syst�mu nemocensk�ho pojištěn�, �pravy platov� z�kladny pro stanoven� v�še platu �stavn�ch činitelů a st�tn�ch z�stupců, zaměstnanosti, a pr�vn� �pravy veřejn�ho zdravotn�ho pojištěn�, pojistn�ho na toto zdravotn� pojištěn�, změn působnosti ministerstev aj.

Nesrozumitelnost z�kona je podle navrhovatelů způsobena např. t�m, že byla zrušena toliko ustanoven� novelizuj�c�ho z�kona bez předchoz�ho nav�z�n� na novelizovan� z�kon; tak došlo např. k novelizaci z�kona č. 218/2007 Sb. (změna z�kona o �razov�m pojištěn� a o změn�ch dalš�ch z�konů) přesto, že z�kon č. 218/2007 Sb. v době projedn�v�n� z�kona č. 261/2007 Sb. ještě nenabyl �činnosti.

Projedn�v�n� z�kona v Poslaneck� sněmovně bylo podle navrhovatelů poznamen�no časov�m tlakem, poslanci neměli dostatek času na prostudov�n� tak rozs�hl�ho n�vrhu z�kona, měn�c�ho 46 pr�vn�ch norem. Projedn�v�n� nav�c bylo zkomplikov�no mnoha pozměňovac�mi n�vrhy, z nichž je zmiňov�n zejm�na pozměňovac� n�vrh premi�ra Topol�nka, kter� se dotkl osmn�cti st�vaj�c�ch č�st� vl�dn�ho n�vrhu z�kona a nadto rozš�řil vl�dn� n�vrh o změny dalš�ch tř� z�konů. Opakuj�c� se n�vrhy v�ce opozičn�ch poslanců na prodloužen� lhůty k projedn�n� z�kona nebo na jeho vr�cen� k dopracov�n� byly vždy zam�tnuty. Sen�t se n�vrhem z�kona, přes odpor opozice, nezab�val.

Navrhovatel� nam�taj� rozpor z�konod�rn�ho procesu při přij�m�n� tohoto z�kona s Legislativn�mi pravidly vl�dy (např. s čl. 2 odst. 2, kter� ukl�d� db�t na to, aby pr�vn� předpis byl v souladu s pr�vn�mi předpisy vyšš� pr�vn� s�ly a s n�lezy �stavn�ho soudu a stal se organickou souč�st� cel�ho pr�vn�ho ř�du a aby byl koncipov�n přehledně a formulov�n jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky bezvadně).

Legislativn� proces v tomto př�padě nerespektoval n�lez �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06. Za tzv. „př�lepky“ pokl�daj� navrhovatel� ustanoven� o veden� Všeobecn� zdravotn� pojišťovny, doplněn� �pravy syst�mu tvorby �hrad a cen l�čiv�ch př�pravků a potravin pro zvl�štn� l�kařsk� �čely o regulaci cen l�ků, zaveden� tzv. ekologick�ch dan�, jakož i změnu pr�vn� �pravy t�měř všech soci�ln�ch syst�mů apod.

Proti�stavnost způsobu přijet� a vyd�n� z�kona je v n�vrhu dovozov�na z porušen� z�kazu sv�vole při legislativn� proceduře, vypl�vaj�c�ho z ustanoven� čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 �stavy. D�le je nam�t�no tak� porušen� čl. 23 odst. 3 �stavy o slibu poslance a čl. 44 �stavy o kompetenc�ch vl�dy při projedn�v�n� n�vrhů z�konů.

III/c

Argumentace skupiny 19 sen�torů Parlamentu Česk� republiky zpochybňuj�c� �stavně předepsan� způsob přijet� a vyd�n� někter�ch č�st� z�kona č. 261/2007 Sb.

Navrhovatel� zdůrazňuj�, že sv�m n�vrhem nezpochybňuj� obsahov� soulad napaden�ho z�kona s �stavn�m poř�dkem, n�brž toliko způsob jeho schv�len�, kter� považuj� za proti�stavn�.

V t� č�sti n�vrhu, jež je předmětem tohoto ř�zen�, veden�ho pod sp. zn. Pl. �S 24/07, je požadov�no zrušen� č�sti pades�t� (čl. LXXVIII a čl. LXXIX - změna z�kona č. 563/1991 Sb., o �četnictv�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) z�kona č. 261/2007 Sb.

N�mitky se v prvn� řadě zaměřuj� proti rozhodnut� Sen�tu nezab�vat se n�vrhem z�kona. Toto rozhodnut� je podle n�zoru navrhovatelů v rozporu s �stavn� rol� Sen�tu a s obsahem � 63, � 101 a � 102 z�kona o jednac�m ř�du Sen�tu. Je tak� v rozporu s dosavadn� parlamentn� prax� a s �čelem tohoto institutu.

Argumentace t�to skupiny 19 sen�torů se shoduje s argumentac� skupiny 67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch hastech n�vrhu, kde jsou legislativn� proceduře vyt�k�ny vady spoč�vaj�c� v tzv. „př�lepc�ch“, obsažen�ch v doplňovac�ch n�vrz�ch poslance Mirka Topol�nka.

Ty č�sti z�kona, kter� skupina sen�torů navrhuje ke zrušen�, byly podle n�zoru navrhovatelů přijaty v rozporu s �stavou a se z�konem stanovenou legislativn� procedurou. Konkr�tně je vyt�k�no porušen� z�sady srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti pr�vn�ho ř�du a z�sady respektov�n� demokratick�ch principů v legislativn�m procesu, porušen� z�kazu sv�vole při legislativn� proceduře a porušen� principu ochrany politick� menšiny - tedy porušen� čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 37 odst. 2, čl. 41 a 44 �stavy a čl. 2 odst. 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen „Listina“). Došlo pr� rovněž k obch�zen� institutu z�konod�rn� iniciativy podle čl. 41 �stavy a k porušen� pr�v sen�torů podle čl. 46 a 48 �stavy. Vyt�k�no je d�le porušen� několika ustanoven� z�kona o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny a z�kona o jednac�m ř�du Sen�tu.

Navrhovatel� odkazuj� na několik n�lezů �stavn�ho soudu, v nichž je zdůrazňov�n v�znam dodržov�n� �stavně předepsan�ho způsobu přij�m�n� z�konů, např. na n�lezy sp. zn. Pl. �S 33/97(Sb�rka rozhodnut�, svazek 9, n�lez č. 163, vyhl�šen pod č. 30/1988 Sb.), Pl. �S 5/02, Pl. �S 21/01 a zejm�na na n�lez Pl. �S 77/06 (viz v�še). Z�sady vysloven� v těchto n�lezech �stavn�ho soudu nebyly pr� při přij�m�n� z�kona č. 261/2007 Sb. respektov�ny. Posledně uveden� n�lez �stavn�ho soudu podle n�zoru navrhovatelů otevřel důležit� ot�zky t�ž před Sen�tem, kter� by měl b�t mj. t�ž pojistkou �stavnosti a kvality z�konod�rstv�.

Proces přij�m�n� z�kona č. 261/2007 Sb. podle n�zoru navrhovatelů znovu akcentuje nutnost dodržov�n� principu, „že parlamentn� většina nemůže vše, co j� jednac� ř�dy v�slovně nezakazuj�“. Navrhovatel� vyslovuj� oček�v�n�, že �stavn� soud ve sv�m rozhodnut� napomůže kultivaci parlamentn�ho legislativn�ho procesu a urč� hranice, kde se jedn� pouze o porušen� pr�vn� kultury a kde porušen� pravidel legislativn�ho procesu z�sk�v� �stavně sankcionovanou podobu.

IV.

Argumentace navrhovatelů zpochybňuj�c� soulad obsahu z�kona s �stavn�mi z�kony (pokud se t�k� předmětu ř�zen� ve věci sp. zn. Pl. �S 24/07)

IV/a

Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu Česk� republiky proti obsahu z�kona

Petit n�vrhu skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu obsahov�ch proti�stavn�ch vad zrušen� ustanoven� � 6 odst. 4 věty prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věty prvn� a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů; vyt�kan� vady způsobila dle navrhovatelů novelizace proveden� z�konem č. 261/2007 Sb.

Podstata těchto změn, zaveden�ch z�konem č. 261/2007 Sb., spoč�v� v tom, že nově maj� b�t od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinn� odvody do syst�mů zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn�, ale tak� platby, kter� jsou uloženy zaměstnavateli [� 6 odst. 13 a 14, � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona ČNR č. 586/1992 Sb.]. Daň z př�jmů ze z�visl� činnosti a funkčn�ch požitků (a z�lohu na tuto daň) m� z těchto č�stek platit př�slušn� fyzick� osoba - zaměstnanec. Z�kon tedy do př�jmu fyzick� osoby pro �čely zdaněn� nově započ�t�v� jak odv�děn� pojistn�, tak platby uložen� zaměstnavatelům. Ačkoliv z�kon hovoř� o dani z př�jmu, v př�padě v�počtu daňov� povinnosti zaměstnanců maj� b�t do jejich př�jmů započteny, a tedy i zdaněny, tak� odvody uložen� zaměstnavatelům zvl�štn�mi z�kony. Tyto odvody ale nemaj� s př�jmem zaměstnance nic společn�ho a nejsou předmětem jeho pracovn� smlouvy. Ve skutečnosti jde věcně o veřejnopr�vn� povinnost uloženou zaměstnavateli z�konem, jej�mž prostřednictv�m se zaměstnavatel pod�l� na udržov�n� syst�mů veřejn�ho pojištěn�. Navrhovatel� soud�, že napaden� z�konn� �prava neodpov�d� svou terminologi� skutečnosti a odporuje jin�m platn�m ustanoven�m z�kona č. 589/1992 Sb. a vyvol�v� nerovn� postaven�, neboť daň je nucen platit subjekt, kter� nen� ž�dn�m způsobem spojen s předmětem zdaněn�. Porušena je tak nejenom z�sada rovnosti, ale tak� z�sada alespoň minim�ln� racionality a spravedlnosti pr�vn�ch předpisů, kter� je dalš�m z předpokladů existence pr�vn�ho st�tu. T�m m� b�t porušen čl. 1 odst. 1 �stavy a čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojen� s čl. 11 odst. 5, čl. 30 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny.

Proti�stavnost napaden�ch ustanoven� z�kona spoč�v� podle n�zoru navrhovatelů v jejich rozporu s principy pr�vn�ho st�tu, mezi kter� patř� tak� srozumitelnost a seznatelnost pr�va, racionalita a spravedlnost z�konn� �pravy. Z�kon už�v� terminologii, kter� nejenže neodpov�d� skutečn�mu stavu, ale dokonce jej �čelově zast�r�, když dosavadn� ujasněn� pojmoslov� znejasňuje a zamlžuje. Tam, kde hovoř� v př�padě odvodů pojistn�ho do syst�mu zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn� o zdaněn� př�jmu, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn�. T�m se však naprosto st�r� z�sadn� rozd�l mezi syst�mem dan� a poplatků, kter� m� svůj �stavn� z�klad v čl. 11 odst. 5 Listiny, a syst�my veřejn�ho soci�ln�ho a zdravotn�ho pojištěn�, jež se op�raj� o čl. 30 a 31 Listiny.

Dalš� v n�vrhu vyt�kan� obsahov� vada se t�k� č�sti čtvrt� z�kona č. 261/2007 Sb. (změna z�kona č. 235/2004 Sb., o dani z přidan� hodnoty, ve zněn� pozdějš�ch předpisů). Vl�dn� n�vrh z�kona č. 261/2007 Sb. vůbec nepoč�tal se zcela nově doplněnou pr�vn� �pravou nov�ho subjektu - skupiny spojen�ch osob registrovan�ch k dani jako pl�tce prostřednictv�m skupinov� registrace (nov� � 5a až 5c, � 28 odst. 11, � 93a, � 95a, � 99 odst. 11, � 100 odst. 5, � 105 odst. 2, � 106a, � 107 odst. 3 z�kona č. 235/2004 Sb.). Jde o zcela nov�, z�konu o dani z přidan� hodnoty dosud nezn�m� pr�vn� institut, kter� nebyl projedn�n ve v�borech Poslaneck� sněmovny a nebyl nijak odůvodněn. Tento nov� pr�vn� institut s sebou podle navrhovatelů přin�š� řadu nevyřešen�ch ot�zek, zejm�na ot�zku, jakou povahu m� „skupina“ ve smyslu platn�ho pr�vn�ho ř�du (zda jde o osobu fyzickou či pr�vnickou) a jak� m� postaven� v daňov�m ř�zen�.

Souhrnně jsou n�vrhem napad�ny změny v soci�ln�ch d�vk�ch a v procesn�m pr�vu soci�ln�ho zabezpečen�. V t� č�sti předmětu ř�zen�, kter� je projedn�v�na v t�to věci sp. zn. Pl. �S 24/07, je napad�na č�st dvan�ct� z�kona č. 261/2007 Sb. (změna z�kona č. 110/2006 Sb., o životn�m a existenčn�m minimu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů). Navrhovatel� vyslovuj� n�zor, že tato v�znamn� a rozs�hl� proměna cel�ho syst�mu soci�ln�ho zabezpečen�, obsažen� v souhrnn� novele, by měla b�t z důvodů předv�datelnosti pr�va i demokratick� legitimity tvorby pr�va provedena v oddělen�m z�koně či sp�še ve v�ce z�konech. Pr�vo soci�ln�ho zabezpečen� je pr�vn�m odvětv�m odlišn�m od finančn�ho pr�va a jejich propojen� v t�že z�konn� předloze ned�v� smysl.

V�slovně je n�vrhem zpochybňov�na skutečnost, že z�konem č. 261/2007 Sb. došlo (v č�sti sedm�, dev�t� a pades�t� prvn�) de facto ke zrušen� z�kona č. 215/2005 Sb., o registračn�ch pokladn�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, ačkoliv z�konod�rce v nadpisu č�sti sedm� klamavě předst�r�, že jde toliko o „změnu z�kona“. Způsob evidov�n� daňov�ch dokladů prostřednictv�m registračn� pokladny sice vzd�leně souvis� s daňov�m pr�vem, avšak nikoli se stabilizac� veřejn�ch rozpočtů. Zrušen� de facto cel�ho z�kona o registračn�ch pokladn�ch by vyžadovalo zřeteln� politick� rozhodnut� parlamentn� většiny, vyj�dřen� svobodn�m hlasov�n�m (čl. 6 �stavy). Derogace tohoto z�kona, jenž byl v minul�ch letech předmětem ostr�ch politick�ch střetů, by měla b�t provedena transparentně, nikoli b�t skryta uprostřed obrovsk�ho z�kona měn�c�ho des�tky jin�ch z�konů.

Navrhovatel� kritizuj� jako z�važnou vadu legislativn�ho procesu skutečnost, že do r�mce souhrnn�ho novelizačn�ho „bal�ku“ byla pojata materi�lně zcela samostatn� �prava nov�ch dan� k ochraně životn�ho prostřed� (č�st čtyřic�t� p�t� - daň ze zemn�ho plynu a někter�ch dalš�ch plynů, čč�st čtyřic�t� šest� - daň z pevn�ch paliv, čč�st čtyřic�t� sedm� - daň z elektřiny). �prava ekologick�ch dan� sice obecně souvis� s problematikou zdaněn� a m� svůj shodn� �stavněpr�vn� z�klad v čl. 11 odst. 5 Listiny, tato oblast finančn�ho pr�va však měla b�t upravena když ne samostatn�mi z�kony (pro každou tuto daň zvl�šť), tak alespoň v jednom samostatn�m z�koně t�kaj�c�m se dan�ho druhu dan�. Přijat� legislativn� řešen� je dle n�zoru navrhovatelů nepřehledn� a legislativně chybn�.

Stejně vadn� je dle navrhovatelů č�st pades�t� z�kona č. 261/2007 Sb. (změna z�kona č. 563/1991 Sb., o �četnictv�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů). Problematika �četnictv� souvis� se stabilizac� veřejn�ch rozpočtů jen velmi nepř�mo. T�to změně lze z hlediska principů demokratick�ho pr�vn�ho st�tu přič�st k t�ži i okolnost, že se do napaden�ho z�kona dostala až cestou nesouvisej�c�ho pozměňovac�ho n�vrhu (tzv. „př�lepku“).

Konečně navrhovatel� napadaj� č�st pades�tou prvn� (zrušovac� ustanoven�) a v petitu bl�že vymezen� ustanoven� č�sti pades�t� druh� (�činnost). Těmto č�stem vyt�kaj�, že nesouvisej� s předmětem a �čelem z�kona č. 261/2007 Sb.

IV/b

Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu Česk� republiky proti obsahu z�kona

Petit n�vrhu skupiny 43 poslanců, vztahuj�c� se k obsahov�m vad�m z�kona č. 261/2007 Sb., je formulov�n velmi neurčitě a požaduje (vedle zrušen� cel�ho z�kona z důvodu proti�stavnosti procedury přijet� a vyd�n� z�kona) „zrušen� těch č�st� - z�kona, jejichž proti�stavnost bude shled�na“. Konkr�tn� č�sti z�kona, jimž jsou vyt�k�ny obsahov� vady, jsou proto seznateln� nikoli z petitu, n�brž toliko z odůvodněn� n�vrhu (v č�sti III. odůvodněn�). Konkr�tn� obsahov� v�tky v t� č�sti předmětu ř�zen�, kter� je projedn�v�na ve věci sp. zn. Pl. �S 24/07, se t�kaj� těchto č�st� z�kona č. 261/2007 Sb.:

V č�sti prvn� napaden�ho z�kona (t�kaj�c� se novelizace z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů) v čl. I jsou napad�ny body 16, 69 a 58; v čl. II je napad�n bod 18. Je kritizov�na nově zav�děn� konstrukce tzv. „superhrub� mzdy“, spoč�vaj�c� v tom, že z�klad daně zaměstnance se navyšuje o č�stky, kter� za zaměstnance plat� zaměstnavatel a kter� plat� zaměstnanec s�m za sebe na veřejn� pojištěn�. Je nam�t�no, že tyto č�stky nejsou ve skutečnosti souč�st� př�jmu zaměstnance, a proto mu nemohou b�t ani zdaňov�ny. Proti�stavnost je spatřov�na tak� v tom, že u osob samostatně v�dělečně činn�ch přestalo b�t jimi placen� pojistn� na soci�ln� a zdravotn� pojištěn� pokl�d�no za v�daj (n�klad). T�m doch�z� k nav�šen� z�kladu pro v�počet daně a pro v�počet zdravotn�ho a důchodov�ho pojištěn�, takže tyto osoby (podnikatel�) zaplat� někter� č�stky dvakr�t. Porušen� principu z�kazu retroaktivity spatřuj� navrhovatel� v tom, že podle nov�ho ustanoven� čl. II, bod 18 se novelizovan� zněn� � 38na z�kona č. 586/1992 Sb. m� zpětně použ�t i pro posouzen� skutečnost�, kter� nastaly po 1. lednu 2004.

V č�sti druh� (čl. IV) napaden�ho z�kona (t�kaj�c� se novelizace z�kona č. 267/2006 Sb., o změně z�konů souvisej�c�ch s přijet�m z�kona o �razov�m pojištěn� zaměstnanců) je vyt�k�no legislativně vadn� zrušen� č�sti sedm� z�kona č. 267/2006 Sb., kter� toliko doplnila dř�vějš� zněn� � 4 odst. 1 z�kona č. 586/1992 Sb. o p�smeno zo); chyba pr� spoč�v� v tom, že bylo zrušeno toliko novelizuj�c� ustanoven�, aniž by to bylo prom�tnuto do „těla“ původně novelizovan�ho z�kona o dan�ch z př�jmů.

V č�sti čtvrt� (čl. VIII) napaden�ho z�kona (t�kaj�c� se novelizace z�kona č. 235/2004 Sb., o dani z přidan� hodnoty, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) je napad�n bod 4, vkl�daj�c� do textu novelizovan�ho z�kona nov� � 5a a zav�děj�c� zcela nezn�m� daňov� subjekt zvan� „skupina“. Je nejasn�, jakou pr�vn� povahu takov� „skupina“ m�, jak je to s jej� odpovědnost�, jak� je postaven� členů skupiny. Cel� tato konstrukce je pr� pochybn� a odporuje principům česk�ho pr�va.

Navrhovatel� vyjadřuj� n�zor, že obsahem z�kona č. 261/2007 Sb. byl porušen čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 31 Listiny, d�le čl. 10 �stavy a čl. 14 �mluvy o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod (d�le jen „�mluva“). Nam�taj� tak�, že napaden� z�kon nerespektuje judikaturu �stavn�ho soudu, např. n�lezy sp. zn. Pl. 77/06 a IV. �S 167/05.

V.

Vyj�dřen� �častn�ků ř�zen�

�stavn� soud podle ustanoven� � 42 odst. 4 a � 69 z�kona o �stavn�m soudu zaslal předmětn� n�vrh na zrušen� napaden�ch ustanoven� Poslaneck� sněmovně a Sen�tu Parlamentu Česk� republiky.

V/a

Vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky

Poslaneck� sněmovna Parlamentu Česk� republiky ve sv�m vyj�dřen� ze dne 30. 11. 2007, podepsan�m předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, rekapituluje n�mitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.

Navrhovatel� pr� nespr�vně argumentuj� n�lezem �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06 (t�kaj�c�m se tzv. „př�lepků“) a zvolili jeho chybn� rozšiřuj�c� v�klad, přičemž pr�vn� z�věry, vyj�dřen� �stavn�m soudem, vzt�hli nejen na způsob předkl�d�n� a přij�m�n� pozměňovac�ch n�vrhů v Parlamentu, n�brž i na způsob zpracov�n� samotn�ho n�vrhu z�kona. Navrhovatel� pr� využili toho, že odůvodněn� citovan�ho n�lezu �stavn�ho soudu „je natolik argumentačně bohat�, že se nab�zej� z�sadně rozd�ln� interpretace toho, co chtěl �stavn� soud t�mto n�lezem vyj�dřit“. Ve vyj�dřen� se zast�v� n�zor, že citovan� n�lez �stavn�ho soudu je nutno vykl�dat restriktivně v tom smyslu, že se t�k� „předevš�m problematiky pozměňov�n� podan�ho n�vrhu z�kona v průběhu z�konod�rn�ho procesu, tj. v komor�ch Parlamentu“.

Vyj�dřen� polemizuje t�ž s někter�mi dalš�mi z�věry, vysloven�mi v n�lezu �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06 ohledně požadavku předv�datelnosti, souladnosti a přehlednosti pr�va, na něž poukazuj� navrhovatel�. Pokud by pr� �stavn� soud důsledně vych�zel z j�m vysloven�ch n�zorů, „.. tak by musel zrušovat z�kony tak dlouho, dokud by se pr�vn� ř�d Česk� republiky nestal př�stupn�m i bez pomoci pr�vn�ho informačn�ho syst�mu, což by bylo v současn� legislativn� situaci nejen nerealistick�, n�brž by to představovalo z�važn� překročen� kompetenc� �stavn�ho soudu. -Pokud by v širok�m smyslu ch�pan� nepředv�datelnost, rozpornost a nepřehlednost z�kona měla b�t důvodem pro zrušen� z�kona �stavn�m soudem (jakožto porušen� pomysln�ho abstraktn�ho �pr�va na dobr� z�kony�), znamenalo by to, že bychom dovozovali kompetenci �stavn�ho soudu zrušit jak�koli z�kon, aniž by se musel při hled�n� důvodů pro zrušen� z�kona omezovat na zněn� konkr�tn�ch ustanoven� �stavy. �stavn� soud by tak současně formuloval legislativn� politiku st�tu. Tvorba politiky však př�sluš� reprezentaci, kterou si lid v demokratick�ch volb�ch zvolil a kter� je tak� lidu ze sv� činnosti odpovědn�.“ �stavn� soud pr� nemůže b�t „garantem kvality pr�vn�ch přepisů“ posuzovan� podle krit�ri� předv�datelnosti, souladnosti a přehlednosti pr�va, protože se to pr� „- př�č� �stavn�mu vymezen� postaven� tohoto soudu“.

Ve vyj�dřen� se vyslovuje nesouhlas s tvrzen�m navrhovatelů, že vl�dn� n�vrh z�kona a z�kon s�m je obsahově nekonzistentn�. Předmět n�vrhu z�kona byl pr� určen „- jednot�c�m z�měrem vl�dy, kter�m podle důvodov� zpr�vy byla optimalizace př�jmů st�tn�ho rozpočtu, jej�mž prostřednictv�m měl b�t současně podpořen hospod�řsk� růst a ochrana životn�ho prostřed�“. Z r�mce vymezen�ho předmětem n�vrhu z�kona pr� nevybočily ani předložen� pozměňovac� n�vrhy, přijat� ve třet�m čten�.

Vyj�dřen� obsahuje nesouhlasn� stanovisko tak� k n�vrhu na zrušen� jednotliv�ch ustanoven� napaden�ho z�kona nebo novelizovan�ch z�konů pro nesoulad jejich obsahu s �stavn�mi předpisy. Předmětu tohoto ř�zen� se t�k� polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich n�mitky proti změně konstrukce daně z př�jmů fyzick�ch osob podle tzv. „superhrub� mzdy“, kterou přinesla novelizace z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny v polemice s navrhovateli vyslovuje přesvědčen�, že nov� �prava, kter� rozšiřuje z�klad daně o soci�ln� a zdravotn� pojistn� placen� zaměstnancem i zaměstnavatelem, je spr�vn�, protože uveden� v�daje pr� jsou př�jmem fyzick� osoby. Nov� �prava je pr� srozumiteln� a seznateln� a transparentně ozřejmuje, jak� jsou skutečn� mzdov� n�klady osob plat�c�ch daň ze z�visl� činnosti.

Z�věrem je vyj�dřeno souhrnn� stanovisko, že Poslaneck� sněmovna jednala v přesvědčen�, že přijat� z�kon je v souladu s �stavou, �stavn�m poř�dkem a pr�vn�m ř�dem.

V/b

Vyj�dřen� Sen�tu Parlamentu Česk� republiky

Sen�t Parlamentu Česk� republiky, zastoupen� předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou, ve vyj�dřen� ze dne 28. 11. 2007 popsal zejm�na proceduru posouzen� z�kona č. 261/2007 Sb. Sen�tem.

Uvedl, že n�vrh z�kona, schv�len� Poslaneckou sněmovnou, byl po jeho postoupen� Sen�tu přik�z�n k projedn�n� třem v�borům - v�boru pro hospod�řstv�, zemědělstv� a dopravu (kter� vystupoval jako garančn� v�bor), v�boru pro �zemn� rozvoj, veřejnou spr�vu a životn� prostřed� a v�boru pro zdravotnictv� a soci�ln� politiku. Všechny tři v�bory doporučily n�vrh z�kona schv�lit ve zněn� postoupen�m Poslaneckou sněmovnou. Sen�t jednal o n�vrhu z�kona na sv� 8. schůzi dne 19. 9. 2007. Ve vyj�dřen� se uv�d�, že v pl�nu Sen�tu neproběhla „klasick�“ rozprava ve smyslu jednac�ho ř�du Sen�tu. Před hlasov�n�m o n�vrhu, aby se Sen�t n�vrhem z�kona nezab�val, však využili sv�ho pr�va na tzv. přednostn� udělen� slova (� 69 z�kona o jednac�m ř�du Sen�tu) někteř� funkcion�ři Sen�tu a předsedov� klubů.

Předseda Sen�tu ve vyj�dřen� uv�d�, že na schůzi Sen�tu, stejně jako předt�m v sen�tn�ch v�borech, zazněly n�zory, že n�vrh z�kona představuje rozs�hlou, nepřehlednou a v našem pr�vn�m ř�du ojedinělou pr�vn� normu. Kritizov�n byl postup, j�mž byly při projedn�v�n� v Poslaneck� sněmovně doplněny do vl�dn�ho n�vrhu z�kona někter� nov� č�sti, vzn�šeny byly i někter� dalš� n�mitky.

Sen�t pr� t�m, že sv�m usnesen�m č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově schv�lil n�vrh vyjadřuj�c� vůli n�vrhem z�kona se nezab�vat, jednal v přesvědčen�, že tato norma je v souladu s �stavou a s Listinou. Ačkoliv z�kon pr� -„ na prvn� pohled může připom�nat soubor spolu nesouvisej�c�ch samostatn�ch d�lč�ch pr�vn�ch �prav shrnut�ch jen do jednoho komplexn�ho z�kona“, přesto ...„ obsahuje nosnou jednot�c� ideu ... stabilizace veřejn�ch rozpočtů“. Analogick� postup pr� nen� v česk�m legislativn�m procesu novinkou, stejně bylo postupov�no t�ž např. při zřizov�n� krajů (z�kon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušen� někter�ch z�konů souvisej�c�ch se z�konem o kraj�ch, z�konem o obcich, z�konem o obecn�ch �řadech a z�konem o hlavn�m městě Praze, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) nebo při ukončov�n� činnosti okresn�ch �řadů (z�kon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušen� někter�ch z�konů v souvislosti s ukončen�m činnosti obecn�ch �řadů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů). Prizmatem jednot�c� ideje n�vrhu z�kona Sen�t akceptoval i komplex pozměňovac�ch n�vrhů (poslanců Topol�nka, Tluchoře a Rovana) přijat�ch Poslaneckou sněmovnou.

Vyj�dřen� Sen�tu tak� obsahuje někter� nesouhlasn� stanoviska k n�vrhu na zrušen� jednotliv�ch ustanoven� napaden�ho z�kona nebo novelizovan�ch z�konů pro nesoulad jejich obsahu s �stavn�mi předpisy. Předmětu tohoto ř�zen� se t�k� polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich n�mitky proti změně konstrukce daně z př�jmů fyzick�ch osob podle tzv. „superhrub� mzdy“. Vyslovuje se podiv nad t�m, proč navrhovatel� napadaj� ne�stavnost nav�šen� z�kladu daně o v�daje na veřejn� pojištěn� toliko v př�padě ustanoven� věty prvn� � 7 odst. 8 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, a nikoli t�ž v př�padě ustanoven� � 25 odst. 1 p�sm. g) t�hož z�kona, v němž je obsažena stejn� konstrukce z�kladu daně. Pokud by se vyhovělo n�vrhu, došlo by pr� k nerovn�mu př�stupu k druhově shodn�m skupin�m podnikatelů.

Sen�t nech�v� na �stavn�m soudu, aby posoudil �stavnost přijat�ho z�kona a rozhodl.

V/c

Vyj�dřen� Ministerstva zdravotnictv�

Dne 27. 12. 2007 obdržel �stavn� soud (aniž by o ně ž�dal) vyj�dřen� Ministerstva zdravotnictv� ze dne 19. 12. 2007, podepsan� ministrem zdravotnictv� MUDr. Tom�šem Jul�nkem. Ministerstvo zdravotnictv� v něm sděluje, že jako �středn� org�n st�tn� spr�vy pro zdravotn� p�či, povinn� respektovat veřejn� z�jem, předkl�d� sv� stanovisko k n�vrhu skupiny poslanců a sen�torů jako amicus curiae.

Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictv� je vysloven ostr� nesouhlas s předložen�m n�vrhem. Ministerstvo zast�v� n�zor, že navrhovatel� se pokoušej� prostřednictv�m sv�ho n�vrhu realizovat vlastn� politick� program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Přev�žn� č�st vyj�dřen� Ministerstva zdravotnictv� obhajuje �stavn� konformitu zaveden�ch regulačn�ch poplatků za poskytovanou zdravotn� p�či. Protože tato problematika nen� předmětem v nynějš�m ř�zen�, veden�m �stavn�m soudem pod sp. zn. Pl. �S 24/07, nebudou zde tato stanoviska Ministerstva zdravotnictv� bl�že rozeb�r�na.

Ministerstvo zdravotnictv� ve sv�m stanovisku vyjadřuje n�zor, že tak� legislativn� proces přijet� z�kona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s �stavn�mi předpisy. N�mitky vzn�šen� navrhovateli proti č�sti čtyřic�t� z�kona č. 261/2007 Sb. (změna z�kona o veřejn�m zdravotn�m pojištěn�), kter� spoč�vaj� v tom, že obsah nov� �pravy obsažen� v hlavě čtyřic�t� nesouvis� se z�kladn�m předmětem, př�padně �čelem z�kona, kter�m m� b�t „stabilizace veřejn�ch rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictv� za lich�. Ministerstvo naopak tvrd�, že nov� regulace stanovov�n� �hrad a cen l�čiv�ch př�pravků m� shodn� předmět �pravy jako cel� z�kon, kter� pr� m� jasnou „jednot�c� ideu“, tj. „optimalizaci př�jmů st�tn�ho rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictv� d�le tvrd�, že neobstoj� ani n�mitky vzn�šen� proti proceduře předložen� a přijet� pozměňovac�ch n�vrhů poslance Tluchoře (t�kaj�c�ch se stanovov�n� �hrad a cen l�čiv�ch př�pravků), protože i tyto pozměňovac� n�vrhy pr� souvisely s předmětem �pravy cel�ho z�kona.

VI.

Repliky navrhovatelů k vyj�dřen�

Navrhovatel� - skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k vyj�dřen�m předsedy Poslaneck� sněmovny a předsedy Sen�tu svou nesouhlasnou repliku. Poukazuj� předevš�m na skutečnost, že �častn�ky ř�zen� před �stavn�m soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedov� - ti jen zastupuj� komoru navenek. Předsedov� komor nejsou podle repliky opr�vněni samostatně tvořit vůli komory, j�ž předsedaj�, ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanoven�ch �stavou a z�konem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředlož� n�vrh vyj�dřen� �častn�ka ř�zen� ke schv�len� komoře, může �stavn�mu soudu z titulu sv� funkce sdělit jen faktick� a nesporn� okolnosti projedn�v�n� n�vrhu z�kona. Hodnocen� schv�len�ho z�kona i n�vrhu na jeho zrušen� �stavn�m soudem nad tuto mez nen� relevantn�m vyj�dřen�m komory, ale jen osobn�m n�zorem jej�ho předsedy.

Navrhovatel� vyt�kaj� vyj�dřen� poskytnut�mu předsedou Sen�tu Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Sen�tu k napaden�mu z�konu, ačkoli v pl�nu Sen�tu se o něm nekonala ani rozprava, neboť Sen�t se usnesl, že se n�vrhem z�kona nebude zab�vat.

Navrhovatel� zpochybňuj� relevanci vyj�dřen� předsedy Poslaneck� sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho př�slušnosti ke skupině poslanců, kter� n�vrh na zrušen� z�kona č. 261/2007 Sb. předložila. Jedna a tat�ž osoba tak vystupuje na straně dvou �častn�ků ř�zen� - navrhovatele a současně i org�nu, kter� napaden� předpis vydal. Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrd� proti�stavnost napaden�ho z�kona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslaneck� sněmovny ž�dn� procedur�ln� ani obsahov� vady na schv�len�m z�konu neshled�v�.

Navrhovatel� ve sv� replice polemizuj� s vyj�dřen�m předsedy Poslaneck� sněmovny, kter� n�vrhu na zrušen� z�kona vyt�k� „v�gn� aplikaci principu předv�datelnosti pr�va“. Navrhovatel� naopak tvrd�, že nam�taj� porušen� konkr�tn�ch ustanoven� �stavy, zejm�na čl. 41 �stavy (obch�zen� z�konod�rn� iniciativy), čl. 6 �stavy (politick� rozhodnut� vych�zej�c� z vůle většiny vyj�dřen� svobodn�m hlasov�n�m), čl. 15 �stavy (z�konod�rn� moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 �stavy (obecn� z�vaznost vykonateln�ch rozhodnut� �stavn�ho soudu).

Navrhovatel� nesouhlas� s t�m, že ve vyj�dřen� předsedy Poslaneck� sněmovny jsou bagatelizov�ny z�sady legislativn� techniky obsažen� v Legislativn�ch pravidlech vl�dy. To je pr� s podivem pr�vě tehdy, pokud je předkladatelem n�vrhu z�kona vl�da, kter� legislativn� pravidla sama stanovila. Navrhovatel� jsou přesvědčeni, že hrub� porušov�n� těchto velmi tradičn�ch a osvědčen�ch z�sad tvorby z�konů může m�t devastuj�c� �činky na �roveň pr�vn� jistoty a t�m i na �stavně chr�něn� z�klady pr�vn�ho st�tu.

Replika reaguje tak� na vyj�dřen� ke zdaněn� tzv. „superhrub� mzdy“, pokud předseda Poslaneck� sněmovny h�j� zdaňov�n� již odveden�ch plateb na soci�ln� a zdravotn� pojištěn� a pokud tvrd�, že tyto odveden� platby „jsou př�jmem fyzick� osoby“. Ztotožněn� v�dajů s př�jmy v t�to větě pr� jen dokl�d�, jak protismysln� a sv�voln� je nov� konstrukce v napaden�m z�koně.

K vyj�dřen� předsedy Sen�tu, kter� obhajoval praxi přij�m�n� komplexn�ch z�konů, shrnuj�c�ch soubor spolu nesouvisej�c�ch d�lč�ch pr�vn�ch �prav spojen�ch nosnou jednot�c� ideou, poukazem na podobn� z�kony přij�man� v souvislosti se zřizov�n�m krajů (z�kony č. 132/2000 Sb., č. 320/2002 Sb.), replika nam�t�, že tyto z�kony se liš� v�razně intenzivnějš� t�matickou i teleologickou sevřenost� a jsou rozsahem daleko menš�, než z�kon č. 261/2007 Sb.

Navrhovatel� - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008 �stavn�mu soudu sv� stanovisko k vyj�dřen� Ministerstva zdravotnictv� ze dne 19. 12. 2007, s n�mž vyslovuj� z�sadn� nesouhlas. Přev�žn� č�st tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva zdravotnictv� ohledně regulačn�ch poplatků ve zdravotnictv� a ohledně nov� �pravy stanovov�n� �hrad a cen l�čiv. Protože tato problematika nen� souč�st� předmětu tohoto ř�zen� před �stavn�m soudem, nebude na tomto m�stě zmiňov�na. Navrhovatel� se však z�roveň ostře ohrazuj� proti tvrzen� Ministerstva zdravotnictv�, že c�lem jejich n�vrhu pr� nen� přezkum �stavnosti, n�brž pouze „přenesen� politick�ho boje ... na pole moci soudn�“, j�ž takov� role nepř�sluš�. Navrhovatel� znovu připom�naj�, že sv�m n�vrhem směřuj� k ochraně �stavnosti a legitimity z�konod�rn�ho procesu a k ochraně z�kladn�ch �stavn�ch pr�v a svobod.

VII.

Důkazn� materi�ly z�skan� �stavn�m soudem z veřejn�ch zdrojů

�stavn� soud si jako podklad pro sv� rozhodnut� opatřil stenografick� z�znamy z jedn�n� Poslaneck� sněmovny, Sen�tu a jejich v�borů, d�le jejich usnesen� a sněmovn� tisky volně dostupn� v digit�ln� knihovně na webov�ch str�nk�ch Poslaneck� sněmovny a Sen�tu Parlamentu Česk� republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.

VIII.

Popis legislativn� procedury přij�m�n� z�kona č. 261/2007 Sb.

Z vyj�dřen� obou komor Parlamentu Česk� republiky, připojen�ch př�loh a z dokumentů dostupn�ch elektronickou cestou �stavn� soud zjistil:

- Vl�da předložila Poslaneck� sněmovně vl�dn� n�vrh z�kona dne 24. 5. 2007 (tisk 222/0). N�vrh z�kona byl rozesl�n poslancům dne 25. 5. 2007. Organizačn� v�bor Poslaneck� sněmovny projedn�n� n�vrhu z�kona doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a navrhl přik�zat n�vrh k projedn�n� třem v�borům: 1. v�boru pro zdravotnictv�, 2. v�boru pro soci�ln� politiku, 3. rozpočtov�mu v�boru.

- Prvn� čten� proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi sněmovny. N�vrh z�kona byl přik�z�n k projedn�n� shora uveden�m v�borům (usnesen� č. 335).

- Sněmovn� v�bor pro zdravotnictv� projednal n�vrh z�kona dne 20. června 2007, nepřijal ž�dn� usnesen�. V�bor pro soci�ln� politiku projednal n�vrh z�kona dne 2. 7. 2007 a ve sv�m usnesen� doporučil n�vrh zam�tnout. Rozpočtov� v�bor projednal n�vrh z�kona dne 8. 8. 2007 a ve sv�m usnesen� doporučil n�vrh zam�tnout.

- Druh�m čten�m ve sněmovně prošel n�vrh z�kona v obecn� a podrobn� rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podan� pozměňovac� n�vrhy byly zpracov�ny jako tisk 222/3, kter� byl rozesl�n 16. 8. 2007.

- Třet� čten� ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. N�vrh z�kona byl schv�len; z př�tomn�ch 200 poslanců hlasovalo pro přijet� 101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.

- Poslaneck� sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 n�vrh z�kona Sen�tu jako tisk 106/0. Sen�t zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesen�m č. 192 Sen�t vyj�dřil svou vůli n�vrhem z�kona se nezab�vat.

- Z�kon byl doručen prezidentovi republiky k podeps�n� dne 25. 9. 2007 a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.

- Z�kon byl vyhl�šen dne 16. 10. 2007 ve Sb�rce z�konů v č�stce 85 pod č�slem 261/2007 Sb.

IX.

�stn� jedn�n� před �stavn�m soudem

Při �stn�m jedn�n� před �stavn�m soudem, kter� se konalo dne 31. ledna 2008, �častn�ci i vedlejš� �častn�ci ř�zen� zopakovali argumenty obsažen� v jejich n�vrz�ch, př�p. vyj�dřen�ch �stavn�mu soudu a setrvali na sv�ch stanovisc�ch, jakož i n�vrz�ch na rozhodnut� �stavn�ho soudu v předmětn� věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v postaven� osoby opr�vněn� jednat jm�nem vedlejš�ho �častn�ka - skupiny 43 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky, uplatnil obsahovou n�mitku vůči zaveden� nov�ho subjektu daně z přidan� hodnoty - skupiny osob registrovan�ch k dani jako pl�tce prostřednictv�m skupinov� registrace. Obsahem n�mitky byla skutečnost, že dan� subjekt nedisponuje pr�vn� subjektivitou.

D�le JUDr. Vojtěch Filip přednesl n�vrh na doplněn� dokazov�n� analytick�m materi�lem vypracovan�m k n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů legislativn�m odborem Kancel�ře Sen�tu Parlamentu Česk� republiky.

�stavn� soud dle � 48 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů, uveden� n�vrh na doplněn� dokazov�n� zam�tl, jelikož z povahy věci vypl�v�, že dan� analytick� materi�l se t�k� pr�vn�ch a nikoli skutkov�ch okolnosti.

X.

�stavn� konformita kompetence a legislativn�ho procesu

Dle ustanoven� � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. �stavn� soud v r�mci ř�zen� o kontrole norem přezkoum�v� tři komponenty tvoř�c� ve sv�m souhrnu problematiku souladu z�kona s �stavn�m poř�dkem, v př�padě jin�ho pr�vn�ho předpisu i se z�kony. Těmito komponenty jsou kompetence org�nu, kter� napaden� pr�vn� předpis vydal, procedura, kterou byl předpis vyd�n, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je d�na přesn�m algoritmem: z povahy věci se �stavn� soud zab�v� nejdř�ve kompetenc� př�slušn�ho org�nu veřejn� moci n�vrhem napaden� pr�vn� předpis vydat, potom, a to v př�padě pozitivn� odpovědi o existenci takov� kompetence, dodržen�m �stavně předepsan�ho způsobu vyd�n� napaden�ho pr�vn�ho předpisu a nakonec, za podm�nky konstatov�n� dodržen� procedury, posuzuje obsahov� soulad napaden�ho předpisu s �stavn�m poř�dkem, př�padně se z�kony.

Při posuzov�n� �stavnosti napaden�ho z�kona �stavn� soud akceptoval procesn� n�mitku navrhovatele, dle n�ž předsedov� komor Parlamentu nejsou opr�vněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyj�dřen� �častn�ka ř�zen� jsou opr�vněni jm�nem komory �stavn�mu soudu sdělit jen faktick� a nesporn� okolnosti projedn�v�n� n�vrhu z�kona. Hodnocen� napaden�ho z�kona a polemika s n�vrhem na jeho zrušen� �stavn�m soudem nad tuto mez nen� již vyj�dřen�m komory, n�brž osobn�m n�zorem jej�ho předsedy.

Předmětem přezkumu v rozhodovan� věci je �stavnost přesně označen�ch č�st� z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů a z�kona o dan�ch z př�jmů. Kompetence Parlamentu Česk� republiky, jenž tyto z�kony přijal, plyne z čl. 15 odst. 1 �stavy.

�stavnost procedury přij�m�n� z�kona č. 261/2007 Sb. tvoř� prvn� skupinu n�mitek navrhovatele i vedlejš�ch �častn�ků.

N�vrh na zrušen� uveden�ch č�st� z�kona č. 261/2007 Sb. se op�r� v prvn� řadě o n�mitky dopadaj�c� na tvrzen� porušen� �stavnosti přij�m�n� předmětn�ho z�kona jako celku. Jde o n�mitku nekonzistentnosti předmětn�ho z�kona a n�mitku druh�ho vedlejš�ho �častn�ka (skupiny sen�torů) proti�stavnost� rozhodnut� Sen�tu nezab�vat se n�vrhem z�kona na stabilizaci veřejn�ch rozpočtů.

Z pohledu takto koncipovan�ch procedur�ln�ch n�mitek nutno připomenout maximu, jež v t�to souvislosti plyne pro petit rozhodovan� věci (n�lez �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 7/03, Sb�rka rozhodnut�, svazek 34, n�lez č. 113, vyhl�šen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v ř�zen� o kontrole norem nam�t�no porušen� �stavn�m poř�dkem vymezen�ch kautel kompetence a legislativn�ho procesu (� 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb.), je pak petit d�n okruhem všech ustanoven� tvoř�c�ch pr�vn� předpis, na kter� vyt�kan� deficity �stavnosti dopadaj�.“

Procedur�ln� pochyben� vztahuj�c� se k jednotliv�m č�stem, př�p. ustanoven�m z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů jsou pak navrhovatelem a vedlejš�mi �častn�ky spatřov�na v absenci �zk�ho vztahu pozměňovac�ch n�vrhů s předmětem navrhovan�ho z�kona, v překročen� z�konn�ho r�mce pro pod�v�n� legislativně-technick�ch n�vrhů ve třet�m čten� n�vrhu z�kona a v porušen� Legislativn�ch pravidel vl�dy v těch č�stech předmětn�ho z�kona, jež představuj� původn� novou (nenovelizuj�c�) pr�vn� �pravu.

X/a

K n�mitce nekonzistentnosti z�kona

Nekonzistentnost, vnitřn� nesouladnost, nepřehlednost z�kona č. 261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem pr�vn�ho st�tu a jednak t�m, že m� za n�sledek omezen� re�ln� možnosti Parlamentu takov� z�kon projednat, je v rozporu s principem parlamentn� demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.

Z�kon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technick�ho z�konem sm�šen�m. Obsahuje jednak novely přesně označen�ch z�konů (č�sti 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), d�le původn� novou z�konnou �pravu (č�sti 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovac� ustanoven� (č�st 51) a ustanoven� o �činnosti (č�st 52). Jin�mi slovy vyj�dřeno, jde o z�kon, jenž je zč�sti „sběrnou novelou“ a zč�sti novou z�konnou �pravou.

�stavn� soud se k �stavnosti tzv. „sběrn�ch novel“ vyslovil v n�lezu sp. zn. Pl. �S 21/01 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 25, n�lez č. 14, vyhl�šen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedn�m z�konem je současně novelizov�no několik různ�ch z�konů, je v legislativn� praxi relativně čast� ... tato praxe je v z�sadě �stavně konformn�, leč pouze tehdy, jestliže novelizovan� z�kony vz�jemně meritorně souvis�. Naopak za než�douc� jev, nekoresponduj�c� se smyslem a z�sadami legislativn�ho procesu, je nutno označit situaci, kdy jedn�m z�konem jsou novelizov�ny z�kony vz�jemně obsahově bezprostředně nesouvisej�c�, k čemuž doch�z� např. z důvodu urychlen� legislativn� procedury, a to začast� formou podan�ch pozměňovac�ch n�vrhů. Takov� postup totiž neodpov�d� z�kladn�m principům pr�vn�ho st�tu, mezi kter� patř� z�sada předv�datelnosti z�kona, jeho srozumitelnosti a z�sada jeho vnitřn� bezrozpornosti. Jestliže totiž jedn�m z�konem (ve form�ln�m smyslu) je zasahov�no do materie upravovan� několika z�kony jin�mi a tyto z�kony spolu nejsou obsahově a systematicky prov�z�ny, vznik� nezř�dka značně nepřehledn� pr�vn� stav, kter� princip předv�datelnosti, srozumitelnosti a vnitřn� bezrozpornosti z�kona již nerespektuje.“ �stavn� soud připom�n�, že v dan� věci rozhodl zam�tav�m v�rokem, a tud�ž požadavek vnitřn� obsahov� konzistentnosti „sběrn� novely“ obsažen� v předmětn�m n�lezu nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřuj�c� argumentace.

Obdobně se vyslovil k praxi „sběrn�ch novel“ v n�lezu ze dne 16. března 2001 (G 150/00-12) �stavn� soud Rakousk� republiky. Na adresu „běžn� z�konod�rn� praxe přij�m�n� sběrn�ch novel“ uvedl, že je „nanejv�š škodliv� pro poznatelnost pr�va“. Nicm�ně i v tomto př�padě uveden� v�tka nepředstavovala derogačn� důvod, n�brž toliko obiter dictum.

V dosavadn� judikatuře �stavn� soud rušil z důvodu neurčitosti, nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotliv� z�konn� ustanoven�, nikoli z�kon ve sv�m celku. Tato skutečnost vyplynula i z ch�p�n� samotn�ho pojmu neurčitosti z�kona, jenž byl definov�n absenc� stanoven� jeho normativn�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů. Uveden� hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkr�tn�mu, testu určitosti podroben�mu z�konn�mu ustanoven�. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 10/06(vyhl�šen pod č. 163/2007 Sb.) �stavn� soud v t�to souvislosti v�slovně uvedl: „Obecně lze konstatovat, že neurčitost někter�ho ustanoven� pr�vn�ho předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem pr�vn� jistoty, a tud�ž i pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), toliko tehdy, jestliže intenzita t�to neurčitosti vylučuje možnost stanoven� jeho normativn�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů.“ (n�lezy sp. zn. Pl. �S 4/95 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 3, n�lez č. 29, vyhl�šen pod č. 168/1995 Sb.), Pl. �S 9/95(Sb�rka rozhodnut�, svazek 5, n�lez č. 16, vyhl�šen pod č. 107/1996 Sb.), Pl. �S 2/97(Sb�rka rozhodnut�, svazek 8, n�lez č. 91, vyhl�šen pod č. 186/1997 Sb.), Pl. �S 23/02(Sb�rka rozhodnut�, svazek 33, n�lez č. 89, vyhl�šen pod č. 476/2004 Sb.), Pl. �S 40/02(Sb�rka rozhodnut�, svazek 30, n�lez č. 88, vyhl�šen pod č. 199/2003 Sb.), Pl. �S 44/02(Sb�rka rozhodnut�, svazek 30, n�lez č. 98, vyhl�šen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. �S 25/06)(vyhl�šen pod č. 487/2006 Sb.).

Zrušen� cel�ho z�kona, př�padně jeho kompaktn�ch č�st� založil �stavn� soud ve sv� dosavadn� judikatuře důvodem rozd�lnosti �stavn� a z�konn� procedury přij�m�n� z�kona, rozd�lnosti, jež dopad� na jeho jednotliv� struktur�ln� č�sti. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 21/01 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 25, n�lez č. 14, vyhl�šen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v n�vaznosti na přij�m�n� z�kona o st�tn�m rozpočtu n�sleduj�c� tezi: „Protože �stava ve vztahu k z�konu o st�tn�m rozpočtu neumožňuje ingerenci Sen�tu do legislativn�ho procesu a tento z�kon může b�t - na n�vrh vl�dy - projedn�v�n a schvalov�n pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejm�, že jedin� možn� �stavně konformn� postup je takov�, kdy je tento z�kon projedn�v�n a schvalov�n zcela samostatně. Proto tak� jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny (z�kon č. 90/1995 Sb.) v ustanoven� � 101 odst. 3 v�slovně stanov�, že ,Souč�st� z�kona o st�tn�m rozpočtu nemohou b�t změny, doplněn� nebo zrušen� jin�ch z�konů.‘ (Pozn�mka: Z�kon č. 10/1993 Sb., o st�tn�m rozpočtu na rok 1993 byl ovšem schv�len ještě před nabyt�m �činnosti citovan�ho z�kona č. 90/1995 Sb.) Podle n�zoru �stavn�ho soudu lze z t�to z�konn� dikce dovodit, že ani souč�st� ,běžn�ho‘ z�kona nemůže b�t změna, doplněn� nebo zrušen� z�kona o st�tn�m rozpočtu. Situace, kdy společně s n�vrhem z�kona o st�tn�m rozpočtu jsou navrhov�ny t�ž z�kony jin�, př�padně kdy jedn�m z�konem je novelizov�n z�kon o st�tn�m rozpočtu i z�kony dalš�, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, kter� nen� v souladu ani s �stavou ani se z�konem (viz citovan� z�kon č. 90/1995 Sb.).“

Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentnost� z�kona č. 261/2007 Sb., zakl�daj�c� důvod jeho proti�stavnosti, jde o argument liš�c� se od dosavadn� argumentace neurčitost� z�konn�ho ustanoven�, př�p. porušen� procedury přij�m�n� z�kona vzhledem k jej�m rozd�lům ve vztahu k jednotliv�m jeho č�stem.

Bylo již konstatov�no, že z�kon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technick�ho z�konem sm�šen�m, tj. že obsahuje jednak novely přesně označen�ch z�konů (č�sti 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), d�le původn� novou z�konnou �pravu z�kony (č�sti 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovac� ustanoven� (č�st 51) a ustanoven� o �činnosti (č�st 52), že tedy jde o z�kon, jenž je zč�sti „sběrnou novelou“ a zč�sti novou samostatnou (nenovelizuj�c�) �pravou.

V př�padě, byl-li by předmětn� z�kon přijat formou 50 samostatn�ch z�konů, z toho 46 novel a 4 samostatn�ch z�konů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatněn�. Jeho obsahem tud�ž nen� n�mitka nemožnosti rekonstrukce normativn�ho obsahu z�konn�ch ustanoven� pomoc� obvykl�ch argumentačn�ch postupů, ani n�mitka nedodržen� rozd�ln� procedury vzhledem k jednotliv�m č�stem přijat�ho z�kona. Připomeňme, že u „sběrn� novely“ se novelizuj�c� ustanoven� st�vaj� souč�st� „�pln�ch zněn�“ jednotliv�ch novelizovan�ch z�konů a jsou adres�tům takto př�stupn� v automatizovan�ch pr�vn�ch informačn�ch syst�mech, ustanoven� nov�, nenovelizuj�c�, jsou adres�tům př�stupn� stejně, jak je tomu u jin�ch z�konn�ch �prav.

Obsahem n�mitky proti�stavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“, jež je založena „masou“ nově přijat�ho pr�va, a to jednak pro adres�ty z�kona, a jednak z hlediska re�ln� způsobilosti Parlamentu takovou „masu“ pr�va projednat v r�mci přijet� jednoho z�kona, tj. z hlediska principů parlamentn� demokracie a dělby moci. Uveden� obsah n�mitky „nekonzistentnosti“ je kromě jin�ho vyj�dřen n�sleduj�c�m tvrzen�m navrhovatele: „V absurdn�m extr�mn�m př�padě by mohla vl�da soustředit jednou ročně vešker� sv� legislativn� z�měry do n�vrhu z�kona ,o �pravě pr�vn�ch poměrů v Česk� republice‘, či dokonce do z�kona ,o zlepšen� osudu občanů Česk� republiky‘ a vynutit si politick�m tlakem, aby vl�dn� většina schv�lila n�vrh z�kona pr�vě v tomto zněn�. T�m by byl faktick� vliv poslanců na obsah z�konů zcela marginalizov�n ... Takov� parlament by byl již jen fas�dou zcela pop�raj�c� principy demokratičnosti a dělby moci.“

Druh�m komponentem navrhovatelem uplatněn� n�mitky nekonzistentnosti je poukaz na �stavn� meze platn� pro z�konod�rce při utv�řen� syst�mu pr�va koncipov�n�m struktury a obsahu přij�man�ch z�konů.

Z pohledu �stavnosti nutno v t�to souvislosti chr�nit dvě �stavn�m poř�dkem garantovan� hodnoty:

Prvn� je hodnota parlamentarismu a dělby moci, prom�taj�c� se do procedury, jež mus� i v takov�chto př�padech umožnit re�ln� posouzen� a projedn�n� předlohy parlamentem (a to zejm�na parlamentn� opozic�).

Tou druhou je pak hodnota materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, prom�taj�c� se do maximy, zformulovan� v n�lezu �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06: „Z�kon ve form�ln�m smyslu nelze v materi�ln�m pr�vn�m st�tu ch�pat jako pouh� nosič nejrůznějš�ch změn prov�děn�ch např�č pr�vn�m ř�dem. Materi�lně naz�ran� pr�vn� st�t naopak vyžaduje, aby z�kon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předv�dateln�m konzistentn�m pramenem pr�va.“

Ad a) Vl�dn� n�vrh z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů byl Poslaneckou sněmovnou na jej� 18. schůzi konan� dne 21. srpna 2007 přijat v hlasov�n� pod pořadov�m č. 23, v němž z 200 př�tomn�ch poslankyň a poslanců pro n�vrh hlasovalo 101, proti 99 (viz stenografick� z�znam z jedn�n� Poslaneck� sněmovny, digit�ln� archiv Poslaneck� sněmovny, www.psp.cz). N�vrh byl dne 19. z�ř� 2007 projedn�n na 8. schůzi Sen�tu, tento přijat�m usnesen�m č. 192 vyj�dřil vůli se j�m nezab�vat, přičemž pro dan� usnesen� se z 80 př�tomn�ch sen�torů a sen�torek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasov�n� se zdrželi 4 (viz z�znam o hlasov�n� Sen�tu, www.senat.cz). Po podeps�n� př�slušn�mi �stavn�mi činiteli byl z�kon vyhl�šen dne 16. ř�jna 2007 v č�stce 85 Sb�rky z�konů pod č�slem 261/2007 Sb.

Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci prom�taj�c� se do z�konod�rn� procedury nutno přezkoumat možnost re�ln�ho posouzen� a projedn�n� předlohy parlamentem (a to zejm�na parlamentn� opozic�).

Jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny zakotvuje pro jednotliv� čten� n�vrhu z�kona lhůty, jejichž smyslem je vytvořen� dostatečn�ho časov�ho prostoru k parlamentn�mu projedn�n� z�konn� předlohy (� 89, � 91 odst. 2, � 95 odst. 1 z�kona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60 dnů pro projedn�n� n�vrhu z�kona ve v�boru, jako souč�sti prvn�ho čten� n�vrhu z�kona, může Poslaneck� sněmovna dle ustanoven� � 91 odst. 3 z�kona o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde o z�konn� n�stroj slouž�c� k vytvořen� větš�ho časov�ho r�mce pro projedn�n� rozs�hlejš�ch z�konn�ch předloh.

V průběhu prvn�ho čten� n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografick� z�znam z 15. schůze Poslaneck� sněmovny, konan� ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz) poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, V�clav Votava, Zdeněk Jič�nsk� a Jeron�m Tejc pouk�zali na rozsah a vnitřn� nejednotnost projedn�van� osnovy. Bohuslav Sobotka v t�to souvislosti učinil n�vrh na přik�z�n� projedn�n� předlohy předmětn�ho z�kona jednotliv�m v�borům po jednotliv�ch č�stech, Kosta Dimitrov navrhl zam�tnut� vl�dn�ho n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, v př�padě nepřijet� tohoto n�vrhu navrhl „prodloužen� lhůty jeho projedn�v�n� ve v�boru o 30 dnů“. Jeron�m Tejc pak předložil procedur�ln� n�vrh na prodloužen� lhůty pro projedn�n� n�vrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.

Jako reakci na n�vrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financ� Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslaneck� sněmovně n�vrh, aby „cel� tento tisk 222 byl přik�z�n v�boru rozpočtov�mu, soci�ln�mu a zdravotn�mu. Nikoli po č�stech, ale aby byl cel� tisk přik�z�n těmto třem v�borům.“ V hlasov�n� pod pořadov�m č�slem 60 z př�tomn�ch 197 se pro n�vrh ministra financ� vyslovilo 113, proti hlasovalo 8 poslanců. Z uveden�ho plyne, že se pro vyslovili i poslanci opozice, resp. nehlasovali proti.

N�vrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentac� reagoval kdokoli z členů vl�dy, př�p. poslanců vl�dn� koalice, byly zam�tnuty (z př�tomn�ch 198 poslankyň a poslanců pro jejich zam�tnut� hlasovalo 97, proti 94).

Z pohledu dodržen� v z�koně o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny vymezen�ho časov�ho a procedur�ln�ho r�mce projedn�n� z�kona, v němž se prom�t� ochrana �stavn�ch garanc� re�ln�ho fungov�n� parlamentarismu, byly všechny lhůty i procedur�ln� postupy v r�mci projedn�v�n� vl�dn�ho n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů dodrženy, v tom r�mci i lhůta dle � 95 odst. 1 z�kona č. 90/1995 Sb.

Nebyla-li prodloužena pro projedn�n� n�vrhu z�kona ve v�borech, rovněž t�mto nedošlo k porušen� kautel parlamentn� procedury. V t�to souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopad� „toliko“ do oblasti politick� kultury, kter� ale nelze v posouzen� průběhu projedn�v�n� n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů obej�t. Princip demokracie se nevyčerp�v� toliko vl�dou většiny, ale nal�z� svůj obsah v demokratick� konkurenci n�zorů, v demokratick� diskusi. Stěž� si lze představit z�konnou předlohu, u n�ž by n�vrh na prodloužen� lhůty k jej�mu projedn�n� s ohledem na jej� rozsah a složitost mohl b�t opodstatněnějš�. Byl-li uveden� n�vrh opozice zam�tnut, nota bene bez jak�koli věcn� argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako deficit demokratick� politick� kultury na straně vl�dn� většiny. Stejn� v�tka dopad� i na okolnosti přednesen� pozměňovac�ho n�vrhu z�kona předsedou vl�dy dne 15. srpna 2007, n�vrhu č�taj�c�ho 37 str�nek textu - jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druh�m a třet�m čten�m n�vrhu z�kona dodržena (� 95 odst. 1 z�kona č. 90/1995 Sb.), ze strany vl�dn� většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentn� menšině adekv�tnějš� časov� prostor pro posouzen� takov�ho rozsahu a v�znamu navrhovan�ch změn.

Ad b) Hled�n� odpovědi na oba v�še uveden� komponenty n�mitky nekonzistentnosti, tj. porušen� principu parlamentarismu a dělby moci a nepřehlednost struktury přij�man�ho z�kona a t�m syst�mu pr�va, lze spojit do jednoho t�matu. To t�ma zn�, lze-li „reformn�“ z�měry parlamentn� většiny prov�st toliko metodou souladnou s tradičn�mi představami o syst�mu pr�va a legislativn� technice, jak se tyto vyvinuly od konce 19. stolet�, anebo tomu tak nen�. Je-li tedy z pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovateln� reforma soukrom�ho pr�va přijet�m nov�ho občansk�ho z�kon�ku, č�taj�c�ho přes 2700 paragrafů, z jak�ch důvodů pak nen� ale přijateln� reforma veřejn�ch financ� ve formě rozs�hl�ho z�kona zahrnuj�c�ho zč�sti „sběrnou novelu“ a zč�sti novou z�konnou �pravu. Někter� kategorie se st�vaj� totiž přirozenou souč�st� pr�vn�ho myšlen� až s odstupem času, přičemž jejich původn� spornost je již d�vno zapomenuta. K nejslavnějš�m pr�vnick�m polemik�m evropsk� pr�vn� historie patř� spor Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze zač�tku 19. stolet� o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace občansk�ho pr�va v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J. Stern, Darmstadt 1959) - nelze nepřipomenout, že to byl n�zor Savignyho, směřuj�c� proti kodifikačn�mu �sil� v oboru soukrom�ho pr�va, jenž v tehdejš�m Německu převl�dl a posunul tak přijet� civiln�ho kodexu ve srovn�n� s Franci� a Rakouskem o sto let později.

Podstatn� změny pr�vn�ho ř�du v oblasti veřejn�ho i soukrom�ho pr�va jsou nevyhnutelnou souč�st� společensk�ho v�voje a je v dispozici demokratick�ho z�konod�rce určovat přitom strukturu pr�va a vymezovat předmět pr�vn� regulace jednotliv�mi z�kony - v tom r�mci rovněž zv�žit m�ru uskutečněn� podstatn�ch změn určit�ho segmentu pr�vn�ho ř�du zč�sti proveden�m novelizace platn�ch z�konů a zč�sti přijet�m nov� z�konn� �pravy. Reforma, ve smyslu z�sadn� změny určit�ho segmentu soukrom�ho a veřejn�ho pr�va v jednom z�koně, nen� ekvivalentn� s kodifikac�, n�brž lze j� prov�st i jinou legislativně-technickou metodou. Na tomto m�stě je nam�stě empirick� exkurz, poukazuj�c� na posun v metod�ch tvorby pr�va. Kvantitativn� v�zkum česk�ho pr�vn�ho ř�du ukazuje, že u z�konů a vyhl�šek „produkce novelizac� po roce 1990 nem� v historii česk�ho pr�vn�ho ř�du obdobu“, přičemž „v z�sadě plat�, že se novelizuj� předevš�m předpisy přijat� v minul�m volebn�m obdob� a předpisy st�vaj�c�ho volebn�ho obdob�. Z�sahy do vzd�lenějš� minulosti jsou sp�še v�jimečn�. Zd� se, že v současnosti, s jistou nads�zkou řečeno, se parlament soustřed� na novelizov�n� sv�ch vlastn�ch novel.“ (F. Čvrček, Z�kladn� kvantitativn� parametry česk�ho pr�vn�ho ř�du. Pr�vn�k, č. 4, 2006, s. 442-443).

Tato �vaha �stavn�ho soudu nen� ale filipikou ve prospěch přij�m�n� „sběrn�ch novel“. Je toliko poukazem na měn�c� se podobu pr�vn�ho syst�mu i na rozd�lnost legislativn�ch �čelů současnosti a minul�ch dob. Je v�razem zdrženliv�ho hodnocen�, nikoli ale bezv�jimečn� akceptace.

M�-li b�t maxima obsahov� konzistentnosti z�kona, vysloven� v n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06, dle n�ž „z�kon ve form�ln�m smyslu nelze v materi�ln�m pr�vn�m st�tu ch�pat jako pouh� nosič nejrůznějš�ch změn prov�děn�ch např�č pr�vn�m ř�dem“, ch�p�na ve smyslu derogačn�ho důvodu, pak toliko pro extr�mn� situace, jakou by byl např. navrhovatelem uv�děn� př�klad, v němž by vl�da soustředila „jednou ročně vešker� sv� legislativn� z�měry do n�vrhu z�kona ,o �pravě pr�vn�ch poměrů v Česk� republice‘, či dokonce do z�kona ,o zlepšen� osudu občanů Česk� republiky‘“. Navzdory všem možn�m doktrin�rn�m pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozs�hl� kombinace sběrn� novely a původn�ch z�konn�ch �prav o takov�to př�pad v posuzovan� věci nejde.

Dle důvodov� zpr�vy k n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů „předložen� soubor pr�vn�ch �prav se t�k� oblasti dan�, včetně ekologick�ch dan�, t�měř všech soci�ln�ch syst�mů (jde předevš�m o změny v syst�mu st�tn� soci�ln� podpory, životn�ho a existenčn�ho minima, syst�mu nemocensk�ho pojištěn�, oblasti platov� a oblasti zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictv� veřejn�ho zdravotn�ho pojištěn�, pojistn�ho na toto pojištěn� a činnosti zdravotn�ch pojišťoven. Jeho �čelem je optimalizac� př�jmů st�tn�ho rozpočtu podpořit hospod�řsk� růst a �pravou ekologick�ch dan� pos�lit ochranu životn�ho prostřed�, na straně v�dajů navržen� opatřen� sleduj� zastavit vzestup finančn�ch prostředků vynakl�dan�ch v uveden�ch syst�mech, kter� je s ohledem na zvyšuj�c� se pod�l těchto v�dajů na v�voji deficitů veřejn�ch rozpočtů neudržiteln�.“ Jin�mi slovy, resp. jin�m „slovn�kem“, popsal �čel n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů ve sv�m vystoupen� v Poslaneck� sněmovně dne 6. června 2007 na jej� 15. schůzi při 1. čten� dan�ho n�vrhu předseda vl�dy Mirek Topol�nek když uvedl: „Snaž�me se zat�hnout za z�chrannou brzdu v několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteř� tvrd�, že to je ne�stavn�, chci ř�ci, že ten �stavn� rozbor existuje. To nen� ž�dn� př�lepek, to je nazv�no stabilizace veřejn�ch rozpočtů a všechny normy se t�kaj� stabilizace veřejn�ch rozpočtů. Tam ž�dn� př�lepek nen�.“ Připomeňme, že term�n „př�lepek“ předseda vl�dy nepoužil ve v�znamu, jenž byl použit �stavn�m soudem v n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06 pro pozměňuj�c� n�vrh ve druh�m čten�, u něhož absentuje �zk� vztah s předmětem projedn�van� předlohy z�kona, n�brž ve v�znamu odlišn�m, ve v�znamu obsahov� nekonzistentnosti č�st� původn�ho n�vrhu z�kona.

Z�kon č. 261/2007 Sb. se skl�d� ze tř� rozhoduj�c�ch č�st� - �pravy dan�, soci�ln�ho syst�mu a veřejn�ho zdravotn�ho pojištěn� - jež maj� obsahovou vazbu na oblast veřejn�ch rozpočtů. Nelze v jeho př�padě tud�ž dospět k z�věru o extr�mn� syst�mov� sv�voli, jež by zakl�dala ve vztahu k němu jako celku derogačn� důvod pro porušen� principů materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu a parlamentn� demokracie.

X/b

K n�mitce proti�stavnosti rozhodnut� Sen�tu n�vrhem z�kona se nezab�vat

Kromě n�mitky nekonzistentnosti druhou obecnou n�mitkou dopadaj�c� na z�kon č. 261/2007 Sb. jako celek je n�mitka proti�stavnosti rozhodnut� Sen�tu nezab�vat se n�vrhem z�kona na stabilizaci veřejn�ch rozpočtů.

Dle čl. 46 odst. 2 �stavy jednou z forem projedn�n� n�vrhu z�kona je vyj�dřen� jeho vůle se j�m nezab�vat. Podrobnějš� prom�tnut� nach�z� uveden� �stavn� ustanoven� v � 107 z�kona č. 107/1999 Sb., o jednac�m ř�du Sen�tu, dle něhož „po vystoupen� zpravodaje, neobsahuje-li doporučen� v�boru n�vrh, aby Sen�t projevil vůli n�vrhem z�kona se nezab�vat, vyzve předsedaj�c� sen�tory, aby sdělili, zda takov� n�vrh chtěj� podat. Byl-li takov� n�vrh obsažen v doporučen� v�boru nebo pod�n, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento n�vrh přijat, jedn�n� Sen�tu o n�vrhu z�kona konč�.“ Jestliže Sen�t vyj�dř� vůli nezab�vat se n�vrhem z�kona, je t�mto usnesen�m ve smyslu čl. 48 �stavy n�vrh z�kona přijat.

V předmětn� věci Poslaneck� sněmovna postoupila n�vrh z�kona Sen�tu dne 30. srpna 2007. Organizačn� v�bor n�sleduj�c�ho dne přik�zal sen�tn� tisk k projedn�n� v�borům, a to garančn�mu v�boru, j�mž byl V�bor pro hospod�řstv�, zemědělstv� a dopravu, jenž n�vrh projednal dne 13. z�ř� 2007, a d�le V�boru pro zdravotnictv� a soci�ln� politiku, jenž n�vrh projednal dne 12. z�ř� 2007, a konečně V�boru pro �zemn� rozvoj, veřejnou spr�vu a životn� prostřed�, jenž n�vrh projednal t�hož dne, tj. 12. z�ř� 2007. Projedn�n� n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů dne 19. z�ř� 2007 bylo v pl�nu Sen�tu zah�jeno obs�hl�mi zahajovac�mi projevy předsedy vl�dy a ministrů financ�, pr�ce a soci�ln�ch věc� a zdravotnictv�. Jak bylo již uvedeno v�še, na sv� 8. schůzi, konan� dne 19. z�ř� 2007, Sen�t vyslovil svoji vůli n�vrhem se nezab�vat, kdy se pro uveden� n�vrh přednesen� sen�torem Jiř�m Oberfalzerem z 80 př�tomn�ch sen�torek a sen�torů při kvoru 41 vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).

Sen�tor Jiř� Oberfalzer n�vrh nezab�vat se n�vrhem z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkl�d�n� tohoto n�vrhu z�kona zde již padlo, že jeho současn� podoba byla schv�lena PS jen těsnou a křehkou politickou většinou. Jin�mi slovy řečeno, na vylepšov�n� formou pozměňovac�ch n�vrhů a vracen� do Sněmovny nen� politick� prostor. Na vylepšov�n� tohoto n�vrhu a jeho vracen� do PS nen� ani fyzik�ln� čas. Platnost tohoto souboru z�konů je podm�nkou stabilizačn� podoby rozpočtu, čili akceptovateln� v�še jeho schodku. Takov� podoba rozpočtu zas je nutn�, aby ČR dodržela konvergenčn� program. A dodržen� konvergenčn�ho programu je nezbytnou podm�nkou pro čerp�n� prostředků z evropsk�ch fondů. To si mysl�m, že samo o sobě jsou dostatečně p�dn� důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto n�vrhu proj�t Sen�tem. Tento tisk projedn�valy tři v�bory Sen�tu a všechny uzavřely sv� jedn�n� stejn�m n�vrhem - doporučily pl�nu tento n�vrh schv�lit.“

V reakci na uveden� n�vrh vystoupili předsedov� sen�tn�ch klubů, př�p. m�stopředsedov� Sen�tu.

Č�st z nich n�vrh podrobila kritice z hlediska omezen� principů parlamentn� demokracie. Dle sen�torky Aleny Gajdůškov� „tento n�vrh n�s skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřov�n� k autorit�řsk�m procesům, režimům. Protože jestliže nen� možn� připustit ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratick�m a pr�vn�m st�tě. ... Skutečně považujeme tuto situaci za - v demokracii - velmi nestandardn�. Premi�r Topol�nek řekl, že z�kon, o kter�m v t�to chv�li jedn�me, je z�sadn� materie, kter� si zaslouž� v Sen�tu obecnějš� debatu. V př�m�m rozporu s t�m je n�vrh ze strany ODS na hlasov�n� o tom, že se t�mto z�konem nebudeme zab�vat. Pokud si pamatuji, za pět let, kter� zde v Sen�tu jsem, tento institut jsme použ�vali vždycky zcela v�jimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technick� z�ležitosti. U těch norem, kter� Sen�t nepovažoval za tak ř�kaj�c hodn� sv�ho z�jmu. Pokud tedy ODS v Sen�tu nepovažuje za hodnu sv�ho z�jmu tuto normu, pak upř�mně nech�pu orloj na poč�tku projedn�v�n� tohoto bodu poč�naje premi�rem a pokračuje dalš�mi třemi ministry, a to v rozporu s jednac�m ř�dem Sen�tu. Pokud Sen�t skutečně odhlasuje n�vrh nezab�vat se a zamez� t�m obecn� př�padně podrobn� rozpravě, pak to bude znamenat, že Česk� republika dospěla opět k vl�dě jedn� strany. A pak by se v�žně všichni, kdo to mysl� s demokraci� a lidsk�mi pr�vy v t�to zemi v�žně, měli rychle a v�žně a velmi podrobně zab�vat �rovn� současn� česk� demokracie.“ Dle sen�tora Josefa Novotn�ho nutno „připomenout slova předsedy Sen�tu, kter� koncem srpna odm�tl pokusy o zrychlenou formu projedn�v�n� t�to normy a sl�bil, že se touto normou bude Sen�t v�žně zab�vat a že ji zodpovědně posoud�. Institut nezab�vat se pop�r� zcela tento slib, dan� předsedou Sen�tu. ... J� bych jenom chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezab�vat se, tak bychom na z�věr jedn�n� měli zde zhasnout.“ M�stopředseda Sen�tu Jan Rakušan upozornil, „že v �vodu pan premi�r řekl, že si tento z�kon zaslouž� v Sen�tu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už nen�, ale ch�pal jsem to tak, že m� b�t slyšena i druh� strana. Před měs�cem jsem četl, jak n�š pan předseda Sen�tu, pan dr. Sobotka, kter�ho si velmi v�ž�m, řekl, že Sen�t nen� hlasovac� mašina a potřebuje alespoň měs�c na ř�dn� projedn�n�. Ch�pal jsem to tedy i tak, že nějak�m způsobem to tady budeme projedn�vat. Tak jak j� ch�pu � 107, možn� se m�l�m, to je z�kon nezab�vat se, považoval jsem to jako zrychlen� ano, považoval jsem to jako �činnou metodu u margin�ln�ch z�konů s t�m, aby n�m zbylo dostatek času na z�kony, kter� jsou velmi důležit�. Možn�, že si to vůbec neuvažujete ale t�m, že pokud odhlasujeme souhlas nezab�vat se, vrac�me se před rok 89, kdy režim a vl�da se b�ly slov, vět a vysloven�ch n�zorů. Nezab�vat se znamen� v tomto př�padě konec svobody slova.“

Na straně druh� sen�tor Adolf J�lek konstatoval, „že bychom se měli dnes s t�mto z�konem vypoř�dat. Jestliže někdo tvrd�, že tady nen� prostor, tak jsou to jenom ti, kteř� ten prostor chtěj� kvůli tomu, že jsou tady kamery a v noci naše jedn�n� bude přen�šet ČT na druh�m programu někdy mezi třet� až šestou hodinou rann� a někteř� jsou r�di, když se tam uvid�. Proto chtěj�, aby měli možnost se tady objevit. J� bych chtěl připomenout, že tento z�kon, kter� byl projedn�v�n v PS, všichni zpravodajov� jak v�borů, tak i klubů sledovali od jeho poč�tku. Byl tady u n�s semin�ř na toto t�ma, pan ministr byl na v�boru, byl na klubech, kter� ho o to pož�daly. Takže těch diskus� si mysl�m, že už proběhlo hodně a j� nevid�m cestu, jak z toho ven.“

Předsedov� klubů přitom využili sv�ch vystoupen� nejen k vyj�dřen� stanoviska k n�vrhu sen�tora Jiř�ho Oberfalzera nezab�vat se n�vrhem z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, n�brž i k přednesu sv�ho stanoviska k meritu, tj. k samotn�mu n�vrhu z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů, přičemž na jejich vystoupen� věcně reagovali ministři financ� M. Kalousek a zdravotnictv� T. Jul�nek (viz těsnopiseck� zpr�va z 8. schůze Sen�tu Parlamentu Česk� republiky, konan� dne 19. z�ř� 2007, www.senat.cz).

Vztah obou komor Parlamentu Česk� republiky nen� symetrick�. Až na �stavou stanoven� v�jimky přij�m�n� �stavn�ch z�konů a přesně určen�ch z�konů jejich schv�len�m oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40 �stavy) pravidlem je postup, v němž Poslaneck� sněmovna disponuje silnějš�m postaven�m, umožňuj�c�m zvr�tit nesouhlas Sen�tu s n�vrhem z�kona (čl. 47 odst. 3 �stavy). Takto �stavně vymezen� vztah obou komor je nutn�m v�chodiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 �stavy. Čl. 46 �stavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je n�vrh z�kona přijat i bez jeho projedn�n� v Sen�tě. Jde jednak o alternativu pasivity Sen�tu (čl. 46 odst. 3 �stavy) a jednak o alternativu v�slovně projeven� vůle Sen�tu n�vrhem z�kona se nezab�vat. Původn� intence �stavod�rce je v t�to souvislosti spjata s představou v�běru n�vrhů z�konů, jimiž se Sen�t v z�konod�rn�m procesu bude zab�vat [viz J. Syllov�, �stavn� charakteristika Parlamentu ČR a jej� naplňov�n�. In: J. Kysela (ed.), Deset let �stavy Česk� republiky: v�chodiska, stav, perspektivy. Praha 2003, s. 263 a n�sl.]. Dle J. Kysely ale „nen� možn� vysledovat jasnou koncepci v už�v�n� institutu ,nezab�v�n� se n�vrhem z�kona‘, neboť vedle dokonale korektn�ho důvodu spoč�vaj�c�ho v absenci n�mitek (zrychlen� schv�len�) b�vaj� v rozpravě formulov�ny i důvody jin� (z�kon špatn�, ale potřebn�), př�padně je možn� spekulovat o důvodech nevysloven�ch (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit nerozhodnut�, zabr�nit kritice pravděpodobn� hlasovac� koalice menšinou, zrychlit průběh schůze v jej�ch z�věrečn�ch f�z�ch apod.). V někter�ch př�padech tak jsou touto cestou ,schvalov�ny‘ n�vrhy z�konů prost� věcn�ch i legislativně- technick�ch nedostatků, jindy sice nikoli zcela dokonal�, leč pov�tce ,technick�‘ novely z�konů. Nelze ale mluvit o zřeteln�m vyhraněn� z�jmu Sen�tu o určit� typ z�konů, j�mž by se usnesen� o ,nezab�v�n� se‘ vyh�balo.“ (J. Kysela, Dvoukomorov� syst�my. Teorie, historie a srovn�n� dvoukomorov�ch parlamentů. Praha 2004, s. 552-553.) Jin�mi slovy vyj�dřeno, z pohledu dosavadn� legislativn� praxe nelze formulovat zřetelnou �stavn� zvyklost v postupu Sen�tu dle čl. 46 odst. 2 �stavy a � 107 z�kona č. 107/1999 Sb., o jednac�m ř�du Sen�tu. K interpretaci čl. 46 �stavy nadto nutno poznamenat, že v situaci, kdy �stavod�rce neomezil okruh z�konů, na jejichž přij�m�n� se vztahuje možnost rozhodnut� Sen�tu se jejich n�vrhy nezab�vat, je interpretace tohoto okruhu v�sledkem procedury, tj. hlasov�n� Sen�tu v jednotliv�ch př�padech. Pakliže by se obsah tohoto okruhu utv�řel n�sledně (ex post) judikaturou �stavn�ho soudu v ř�zen� o kontrole norem, znamenalo by to pro z�konod�rn� proces značnou m�ru nejistoty v ot�zce platnosti přij�man�ch z�konů.

Rozd�l v postupu Sen�tu, kter�m schv�l� n�vrh z�kona a kter�m vyj�dř� vůli se j�m nezab�vat, se prom�t� do skutečnosti, že v př�padě druh�m možnost plen�rn� rozpravy a t�m i možnost kritick�ho opozičn�ho hodnocen� n�vrhu d�na nen�. Na tomto m�stě nutno zodpovědět z�kladn� ot�zku, zdali situace, v n�ž většina ve druh� sněmovně Parlamentu může sv�m rozhodnut�m znemožnit veřejn� projedn�n� n�vrhu z�kona a t�m zabr�nit svobodn�mu parlamentn�mu projevu menšiny, je anebo nen� v souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovan�m znakem demokratick�ho fungov�n� parlamentu, tj. pr�vem parlamentn� menšiny svobodně v r�mci projedn�v�n� z�konů se k jejich obsahu vyjadřovat, stoj� v posuzovan�m př�padě principy vz�jemn�ho vztahu obou komor v �stavn� konstrukci Parlamentu Česk� republiky.

Nelze na tomto m�stě nepřipomenout, že dvoukomorov� struktura Parlamentu Česk� republiky je v�razem principu dělby moci i uvnitř moci z�konod�rn�. Za �čelem zajištěn� re�lnosti jej�ho fungov�n� �stava v čl. 18 odst. 1, 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozd�ln� volebn� syst�m s c�lem dos�hnout tak jejich odlišn� politick� struktury, tj. stavu, ve kter�m by se Sen�t nestal toliko politickou kopi� Poslaneck� sněmovny a byl tud�ž s to re�lně funkci kontroln� brzdy a protiv�hy uvnitř moci z�konod�rn� plnit. V takto koncipovan�m �stavn�m modelu nejev� se aktu�ln� eventualita zneužit� institutu nezab�v�n� se n�vrhem z�kona při jeho projedn�n� v Sen�tě. Odlišn� situace ale nast�v� tehdy, pokud se původn� intence �stavod�rce nenaplnila a Sen�t je z pohledu sv� politick� struktury toliko kopi� Poslaneck� sněmovny. Jakkoli se tato pozn�mka jev� sp�še �vahou de constitutione ferenda, v př�padech extr�mn�ch (tj. v př�padech opakov�n� a naduž�v�n� tohoto postupu, směřuj�c�ch ve sv�ch důsledc�ch k vyřazen� druh� komory Parlamentu z jej� re�ln� participace na přij�m�n� z�konů) může se st�t i interpretačn�m v�chodiskem př�slušn�ch ustanoven� �stavy a založit derogačn� důvod pro porušen� �stavn�ch kautel přij�m�n� z�konů.

V syst�mu, v němž Poslaneck� sněmovna v z�konod�rn�m procesu disponuje dominantn�m postaven�m, přičemž �stavn� i z�konn� kautely projedn�v�n� n�vrhů z�konů vylučuj� možnost zamezen� parlamentn� diskusi v Poslaneck� sněmovně, d�le za situace, kdy v dan� věci byl n�vrh z�kona projedn�n ve třech v�borech Sen�tu a re�ln�m obsahem rozpravy k n�vrhu nezab�vat se z�konem o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větš� č�sti obsah samotn�ho z�kona, a konečně za situace, v n�ž zat�m nešlo o opakovan� postup signalizuj�c� snahu parlamentn� většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z re�ln� participace na přij�m�n� z�konů, nelze v postupu Sen�tu dle čl. 46 odst. 2 �stavy a � 107 z�kona č. 107/1999 Sb., o jednac�m ř�du Sen�tu, v předmětn� věci spatřovat porušen� principu parlamentn� demokracie. Lze v něm spatřovat sp�še projev dopadaj�c� do oblasti, jež z oblasti �stavn�ho přezkumu již vykračuje, do oblasti �rovně demokratick� politick� kultury sen�tn� většiny.

X/c

K n�mitk�m absence �zk�ho vztahu pozměňovac�ch n�vrhů s předmětem z�kona a překročen� z�konn�ho r�mce pro pod�v�n� legislativně-technick�ch n�vrhů ve třet�m čten� n�vrhu z�kona

Ve vztahu k n�sleduj�c�m ustanoven�m z�kona č. 261/2007 Sb. navrhovatel nam�t� absenci �zk�ho vztahu pozměňovac�ch n�vrhů s obsahem n�vrhu samotn�ho z�kona u n�sleduj�c�ch ustanoven�:

- v č�sti čtvrt� (změna z�kona o dani z přidan� hodnoty) v čl. VIII u bodů 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,

- č�sti pades�t� (změna z�kona o �četnictv�) u čl. LXXVIII a LXXIX.

V př�padě prvn�m navrhovatel na podporu sv� argumentace upozorňuje na skutečnost, že pozměňovac� n�vrh přednesen� ve druh�m čten� n�vrhu z�kona předsedou vl�dy M. Topol�nkem obsahoval doplněn� nov�ho subjektu daně z přidan� hodnoty - skupiny osob registrovan�ch k dani jako pl�tce prostřednictv�m skupinov� registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII z�kona č. 261/2007 Sb., j�mž byl změněn a doplněn z�kon č. 235/2004 Sb., o dani z přidan� hodnoty, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, a to v ustanoven�ch � 5a až 5c, � 28 odst. 11, � 93a, � 95a, � 99 odst. 11, � 100 odst. 5, � 105 odst. 2, � 106a, � 107 odst. 3). V př�padě druh�m pak druh� vedlejš� �častn�k nam�t�, že dle jeho přesvědčen� z�kon o �četnictv� nen� pr�vn�m předpisem, kter� by se jakkoli dot�kal reformy veřejn�ch financ�, jde o z�kon upravuj�c� zejm�na techniku �čtov�n�, nikoli o z�kon zasahuj�c� do daňov� soustavy či ovlivňuj�c� v�daje st�tn�ho rozpočtu.

V n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06 zformuloval �stavn� soud kautely �stavně konformn�ho v�kladu � 63 odst. 1, 5 z�kona č. 90/1995 Sb., o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny Parlamentu Hesk� republiky, jenž upravuje pr�vo pod�vat pozměňovac� n�vrhy k projedn�van�mu n�vrhu z�kona. Zdůraznil v t�to souvislosti podm�nku �zk�ho vztahu mezi předmětem n�vrhu, kter� je v legislativn�m procesu pr�vě projedn�v�n, a pozměňovac�m n�vrhem, přednesen�m ve druh�m čten� n�vrhu z�kona. V rozhodovan� věci Poslaneck� sněmovna projedn�vala n�vrh poslanců M. Haška, M. Krause a J. Dolejše na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 178/2005 Sb., o zrušen� Fondu n�rodn�ho majetku Česk� republiky a o působnosti Ministerstva financ� při privatizaci majetku Česk� republiky (z�kon o zrušen� Fondu n�rodn�ho majetku) (sněmovn� tisk č. 1222/0). Ve druh�m čten� předmětn�ho n�vrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen pozměňovac� n�vrh a zařazen do tisku č. 1222/3, j�mž byl doplněn n�zev původn�ho n�vrhu z�kona o slova „...a z�kon č. 319/2001 Sb., kter�m se měn� z�kon č. 21/1992 Sb., o bank�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů“, a j�mž za čl. I n�vrhu z�kona byla vložena nov� č�st druh�, kter� včetně nadpisu zněla: „Č�ST DRUH� - Změna z�kona č. 319/2001 Sb., o bank�ch,“ a kter� obsahovala ustanoven�, jež měn� a doplňuj� �pravu vypl�cen� dodatečn�ch n�hrad z Fondu pojištěn� vkladů. O tomto pozměňovac�m n�vrhu pak bylo ve 3. čten� dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasov�no pod pořadov�m č�slem 16, kdy se pro jeho přijet� vyslovilo ze 167 př�tomn�ch poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněn� n�vrh z�kona Poslaneckou sněmovnou schv�len (usnesen� č. 2470). Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původn� n�vrh z�kona obsahoval změnu � 5 odst. 3 p�sm. j) z�kona č. 178/2005 Sb., o zrušen� Fondu n�rodn�ho majetku, dle n�ž majetek určen� k privatizaci, v�nosy z prodeje tohoto majetku a zisk z �časti st�tu v obchodn�ch společnostech lze použ�t rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu pr�ce a soci�ln�ch věc� na podporu v�stavby domovů důchodců, pozměňovac� n�vrh obsahoval ale �pravu naprosto odlišn� oblasti, a to �pravu vypl�cen� dodatečn�ch n�hrad z Fondu pojištěn� vkladů. Jin�mi slovy, předmětem n�vrhu z�kona byla problematika �čelů využit� prostředků z Fondu n�rodn�ho majetku, předmětem pozměňovac�ho n�vrhu pak problematika naprosto odlišn�, a to vypl�cen� n�hrad z Fondu pojištěn� vkladů v bank�ch.

O př�pad takov�ho vybočen� z r�mce předmětu vytyčen�ho původn� předlohou n�vrhu z�kona v rozhodovan� věci nejde.

Argumentuje-li v př�padě prvn�m navrhovatel skutečnost�, že pozměňovac� n�vrh přednesen� ve druh�m čten� n�vrhu z�kona předsedou vl�dy M. Topol�nkem obsahoval doplněn� nov�ho subjektu daně z přidan� hodnoty - skupiny osob registrovan�ch k dani jako pl�tce prostřednictv�m skupinov� registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. z�kona č. 261/2007 Sb., j�mž byl změněn a doplněn z�kon č. 235/2004 Sb., o dani z přidan� hodnoty, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, a to v ustanoven�ch � 5a až 5c, � 28 odst. 11, � 93a, � 95a, � 99 odst. 11, � 100 odst. 5, � 105 odst. 2, � 106a, � 107 odst. 3), šlo o př�pad ve srovn�n� s věci posuzovanou v n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06 odlišn�. Pozměňovac� n�vrh nevybočil z r�mce projedn�van�ho původn�ho n�vrhu z�kona, j�mž byla změna a doplněn� z�kona o dan�ch z př�jmů.

Obdobn� konstatov�n� plat� i ve vztahu k n�mitce druh�ho vedlejš�ho �častn�ka, dle n�ž z�kon o �četnictv�, jenž upravuje zejm�na techniku �čtov�n� a nezasahuje do daňov� soustavy, resp. neovlivňuje v�daje st�tn�ho rozpočtu, nen� pr�vn�m předpisem, kter� by se jakkoli dot�kal reformy veřejn�ch financ�.

Na společn� schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny n�rodů Feder�ln�ho shrom�žděn�, konan� dne 12. prosince 1991, m�stopředseda vl�dy a ministr financ� ČSFR V�clav Klaus zformuloval �čel a smysl z�kona o �četnictv� takto: „Z�kon o �četnictv� stanov� rozsah a způsob veden� �četnictv� a jeho průkaznosti pro všechny pr�vnick� osoby a d�le pro fyzick� osoby, kter� provozuj� podnikatelskou nebo jinou v�dělečnou činnost podle zvl�štn�ch předpisů, pokud pro daňov� �čely prokazuj� kromě sv�ch př�jmů i sv� v�daje založen� na dosažen�, zajištěn� a udržen� těchto př�jmů. Z fyzick�ch osob, kter� provozuj� podnikatelskou nebo jinou v�dělečnou činnost, se z�kon nevztahuje na ty, jimž je stanovena daň z př�jmu obyvatelstva pauš�ln� č�stkou nebo u nichž se daň stanov� odečten�m v�dajů stanoven�m procentem př�jmů podle daňov�ho z�kona. Tyto osoby tedy podl�haj� povinnostem, kter� jim ukl�d� pouze daňov� org�n podle daňov�ch předpisů.“ (viz digit�ln� archiv Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky, www.psp.cz).

Obdobně vymezuje �čel předmětn�ho z�kona i soudn� judikatura: „�četnictv� daňov�m subjektem ř�dně veden� a předložen� v r�mci daňov�ho ř�zen� spr�vci daně je z�kladn�m př�m�m důkazem pro vyměřen� daně z př�jmů. Při ne�plnosti �četnictv� pak mus� daňov� subjekt v r�mci sv�ho důkazn�ho břemene sn�st takov� důkazy, kter� by takovou ne�plnost nahradily a bezpochybně tak doložily vešker� př�jmy a uznateln� v�daje daňov�ho subjektu, kter� v daňov�m přizn�n� uvedl. Je tomu tak proto, že skutečnosti t�kaj�c� se v�še zdaniteln�ch př�jmů prokazuje daňov� subjekt sv�m �četnictv�m, kter� je povinen v�st, pokud pro daňov� �čely uplatňuje a prokazuje sv� v�daje vynaložen� na dosažen�, zajištěn� a udržen� př�jmů.“ (Rozhodnut� Krajsk�ho soudu v Hradci Kr�lov� sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. ř�jna 2005.).

Je-li dle z�kona ř�dně veden� �četnictv� z�kladn�m předpokladem plněn� daňov� povinnosti, a stanovila-li posuzovan� novela z�kona o �četnictv� definičn� znak leg�ln� definice okruhu fyzick�ch osob, kter� jsou podnikateli a nejsou zaps�ni do obchodn�ho rejstř�ku, pro �čely veden� �četnictv� dle z�kona č. 563/1991 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů, pak nelze v z�koně č. 261/2007 Sb. neuznat �zkou vazbu mezi daňovou z�konnou �pravou a z�konnou �pravou �četnictv�.

K procedur�ln�m pochyben�m vztahuj�c�m se k jednotliv�m č�stem, př�p. ustanoven�m z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů navrhovatel řad� i překročen� z�konn�ho r�mce pro pod�v�n� legislativně-technick�ch n�vrhů ve třet�m čten� n�vrhu z�kona.

Dle ustanoven� � 95 odst. 2 z�kona č. 90/1995 Sb. se ve třet�m čten� kon� rozprava, ve kter� lze navrhnout pouze opravu legislativně-technick�ch chyb, gramatick�ch chyb, chyb p�semn�ch nebo tiskov�ch, �pravy, kter� logicky vypl�vaj� z přednesen�ch pozměňovac�ch n�vrhů.

Ve třet�m čten� n�vrhu vl�dy na přijet� z�kona o stabilizaci veřejn�ch rozpočtů (tisk 222), konan�m dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan předložil k těm č�stem uveden�ho z�kona, přezkum �stavnosti kter�ch je předmětem tohoto ř�zen� před �stavn�m soudem, dle vlastn�ho označen�, Dlegislativně-technick� pozměňovac� n�vrh“, jenž „se t�k� upřesněn� bodu 7 č�sti šest� tisku 222. Bod 7 by spr�vně měl zn�t - cituji: V � 13a odst. 2 p�sm. d) se za prvn� slovo ,daně‘ vkl�daj� slova ,jestliže tak obec stanov� obecně z�vaznou vyhl�škou podle � 4 odst. 1 p�sm. v) nebo‘, č�mž do st�vaj�c�ho textu vkl�d�me slovo ,prvn�‘ vzhledem k tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikr�t.“ (viz stenografick� z�znam z 18. schůze Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky, konan� dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).

Z hlediska jeho obsahu lze uveden� n�vrh hodnotit ve smyslu opravy legislativně-technick�ch chyb, a tud�ž jako n�vrh, jenž z mez� ustanoven� � 95 odst. 2 z�kona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.

X/d

K n�mitce porušen� Legislativn�ch pravidel vl�dy

Navrhovatel d�le nam�t� porušen� Legislativn�ch pravidel vl�dy v těch č�stech předmětn�ho z�kona, jež představuj� původn� novou (nenovelizuj�c�) pr�vn� �pravu.

Hlediska posouzen� tohoto typu procedur�ln�ch v�tek v ř�zen� o kontrole norem zformuloval �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 7/03(Sb�rka rozhodnut�, svazek 34, n�lez č. 113, vyhl�šen pod č. 512/2004 Sb.). Konstatoval v něm, že porušen� Legislativn�ch pravidel bez dalš�ho, tj. bez porušen� �stavou a z�konem stanoven� kompetence, př�p. bez porušen� �stavně předepsan�ho způsobu přijet� a vyd�n� z�kona, př�p. jin�ho pr�vn�ho předpisu, derogačn� důvod dle � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. pro nedodržen� �stavně předepsan�ho způsobu přijet� z�kona nebo jin�ho pr�vn�ho předpisu nezakl�d�.

Vybočen� z metodick�ch pravidel členěn� pr�vn�ch předpisů dle čl. 28 Legislativn�ch pravidel vl�dy, přijat�ch usnesen�m vl�dy ze dne 19. března 1998 č. 188, by zakl�dalo rozpor s �stavn�m principem pr�vn�ho st�tu toliko tehdy, neumožnilo- li by z�konod�rcem použit� označen� pr�vn�ho předpisu (z�kona) jeho přesnou identifikaci, odlišuj�c� jej od jin�ch pr�vn�ch předpisů (z�konů), resp. jin�ho pr�vn�ho předpisu (z�kona).

O takov�to př�pad ale u č�st� čtyřic�t� p�t� až čtyřic�t� sedm� (čl. LXXII až LXXIV) z�kona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna z�konn� ustanoven� v nich obsažen� jsou označena určitě a v syst�mu pr�vn�ho ř�du nezaměnitelně identifikovateln�.

XI.

Obsahov� soulad napaden�ch z�konn�ch ustanoven� s �stavn�m poř�dkem

�stavn� soud ve sv� ust�len� judikatuře konstatoval, že novela pr�vn�ho předpisu nem� samostatnou normativn� existenci, n�brž se st�v� souč�st� novelizovan�ho pr�vn�ho předpisu (n�lez sp. zn. Pl. �S 5/96 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 6, n�lez č. 98, vyhl�šen pod č. 286/1996 Sb.), usnesen� sp. zn. Pl. �S 25/2000 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 19, usn. č. 27), n�lezy sp. zn. Pl. �S 21/01 (viz v�še), Pl. �S 33/01(Sb�rka rozhodnut�, svazek 25, n�lez č. 28, vyhl�šen pod č. 142/2002 Sb.)), a jako takov� je posuzov�na i jej� �stavnost. Jsou-li v ř�zen� o kontrole norem derogačn�mi důvody absence normotvorn� kompetence, resp. porušen� �stavně předepsan�ho způsobu přijet� pr�vn�ho předpisu, je pak posuzov�na �stavnost samotn� novely (viz n�lezy sp. zn. Pl. �S 5/02, Pl. �S 7/03).

Vych�zeno z uveden� ust�len� judikatury je předmětem obsahov�ho přezkumu v předmětn� věci toliko:

- č�st čtyřic�t� p�t� (daň ze zemn�ho plynu a někter�ch dalš�ch plynů),

- č�st čtyřic�t� šest� (daň z pevn�ch paliv),

- č�st čtyřic�t� sedm� (daň z elektřiny) z�kona č. 261/2007 Sb., a

- ustanoven� � 6 odst. 4 věta prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věta prvn�, � 16 a � 21 odst. 1 a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb.

Uvedl-li u �stn�ho jedn�n� prvn� vedlejš� �častn�k skutečnost, že dle z�kona č. 261/2007 Sb. nov� subjekt daně z přidan� hodnoty - skupina osob registrovan�ch k dani jako pl�tce prostřednictv�m skupinov� registrace - nedisponuje pr�vn� subjektivitou, nedošlo ale ze strany navrhovatele k rozš�řen� petitu n�vrhu, jenž by danou argumentaci ve shodě s v�še uvedenou maximou explicitně vyj�dřil.

Jakkoli �stavn� soud opakovaně zdůraznil, že při posuzov�n� rozporu z�kona, př�p. jeho jednotliv�ch ustanoven�, s �stavn�m poř�dkem je v�z�n pouze petitem a nikoli jeho odůvodněn�m (n�lez sp. zn. Pl. �S 16/93 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 1, n�lez č. 25, vyhl�šen pod č. 131/1994 Sb.) a dalš�), z uveden�ho neplyne z�věr, dle něhož navrhovatele v ř�zen� o kontrole norem, argumentuje-li obsahov�m nesouladem z�kona s �stavn�m poř�dkem, nezatěžuje břemeno tvrzen�. Jin�mi slovy, broj�-li navrhovatel proti obsahov�mu nesouladu z�kona s �stavn�m poř�dkem, pro �čely �stavn�ho přezkumu nepostačuje toliko označen� ke zrušen� navrhovan�ho z�kona, př�p. jeho jednotliv�ch ustanoven�, n�brž je nezbytn� z jeho strany i uv�st důvod nam�tan� proti�stavnosti. �stavn� soud pak v r�mci přezkumu nen� t�mto důvodem v�z�n - je v�z�n toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, dan�m důvody obsažen�mi v n�vrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v ř�zen� o kontrole norem břemeno tvrzen� proti�stavnosti, nelze než považovat takov� n�vrh za rozporn� s ustanoven�m � 34 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobil� meritorn�ho projedn�n� (viz n�lez sp. zn. Pl. �S 7/03).

Důsledky uveden� maximy plně dopadaj� na ty č�sti petitu, v nichž se navrhovatel (vedlejš� �častn�ci) dom�haj� zrušen� č�st� 45, 46 a 47 z�kona č. 261/2007 Sb. Kromě n�mitek procedur�ln�ch vůči těmto č�stem z�kona totiž nebyly z jejich strany vzneseny ž�dn� obsahov� (materi�ln�) v�tky.

XI/a

N�vrhov� body vůči z�konu o dan�ch z př�jmů

Na rozd�l od č�st� 45, 46 a 47 z�kona č. 261/2007 Sb. vůči ustanoven� � 6 odst. 4 větě prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 větě prvn� a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uv�d� konkr�tn� n�mitky rozporu jejich obsahu s �stavn�m poř�dkem.

Upozorňuje, že daň z př�jmu byla doposud vypoč�t�v�na z př�jmu jednotlivce, a to po odečten� pojistn�ho na soci�ln� zabezpečen�, jež zahrnuje pojistn� na důchodov� pojištěn�, pojistn� na nemocensk� pojištěn� a př�spěvek na st�tn� politiku zaměstnanosti (placen� podle z�kona č. 589/1992 Sb., o pojistn�m na soci�ln� zabezpečen� a př�spěvku na st�tn� politiku zaměstnanosti, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) a pojistn�ho na veřejn� zdravotn� pojištěn� (placen� podle z�kona č. 592/1992 Sb., o pojistn�m na všeobecn� zdravotn� pojištěn�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, přičemž tento princip se uplatňuje jak u př�jmů ze z�visl� činnosti a funkčn�ch požitků (� 6 z�kona č. 586/1992 Sb.), tak u př�jmů z podnik�n� a z jejich samostatn� v�dělečn� činnosti (� 7 citovan�ho z�kona). Zdaňov�n byl tedy pouze př�jem, kter�m může jednotlivec disponovat po odečten� pojistn�ho odv�děn�ho povinně do veřejn�ch syst�mů soci�ln�ho a zdravotn�ho pojištěn�.

Dle navrhovatele bylo až do přijet� z�kona č. 261/2007 Sb. na tato pojistn� plněn� nahl�ženo tak, že nejde o souč�st z�kladu pro v�počet daně z př�jmu (� 6 odst. 13, � 7 odst. 6, 7 a 10 z�kona o dan�ch z př�jmů, ve zněn� do 31. prosince 2007), jelikož nejsou př�jmem fyzick� osoby, n�brž jde o jej� pod�l na udržov�n� syst�mů veřejn�ho pojištěn�, resp. syst�mů d�vek garantovan�ch st�tem. Napaden� z�konn� �prava vytv�ř� podle něj fikci, že placen� pojistn� je př�jmem, resp. č�st� př�jmů fyzick� osoby v širš�m slova smyslu. Kromě rozporu s čl. 30 a 31 Listiny, s �mluvou o minim�ln� normě soci�ln�ho zabezpečen� (čl. 102) - (sdělen� Feder�ln�ho ministerstva zahraničn�ch věc� č. 461/1991 Sb.), s Evropskou soci�ln� chartou (sdělen� Ministerstva zahraničn�ch věc� č. 14/2000 Sb.m.s.) a Evropsk�m z�kon�kem soci�ln�ho zabezpečen� (sdělen� Ministerstva zahraničn�ch věc� č. 90/2001 Sb.m.s.) nam�t� v t�to souvislosti i rozpor se z�sadou srozumitelnosti a poznatelnosti pr�va, jejichž naplňov�n� je jedn�m ze z�kladn�ch předpokladů existence pr�vn�ho st�tu.

Kromě odvodu pojistn�ho hrazen�ho z př�jmů fyzick�ch osob, zvl�ště u daně z př�jmů ze z�visl� činnosti a funkčn�ch požitků, dalš� platby do veřejn�ch syst�mů soci�ln�ho a zdravotn�ho pojištěn� odv�děj� tak� zaměstnavatel�. Navrhovatel při popisu jejich pr�vn� povahy zdůrazňuje, že odvody zaměstnavatelů nejsou souč�st� př�jmu zaměstnanců a souvis� s př�jmy zaměstnance pouze zprostředkovaně. Za situace, kdy jsou od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinn� odvody do syst�mů zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn�, ale tak� platby, kter� jsou uloženy zaměstnavateli (� 6 odst. 13 a 14, � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb.), nov� z�konn� �prava tedy do př�jmu fyzick� osoby pro �čely zdaněn� započ�t�v� jak odv�děn� pojistn�, tak platby uložen� zaměstnavatelům. Odvody uložen� zaměstnavatelům ale dle navrhovatele nemaj� s př�jmem zaměstnance nic společn�ho a nejsou předmětem jeho pracovn� smlouvy, jelikož jde o veřejnopr�vn� povinnost uloženou zaměstnavateli z�konem, jej�mž prostřednictv�m se zaměstnavatel pod�l� na udržov�n� syst�mů veřejn�ho pojištěn�. Uveden� tvrzen� navrhovatel op�r� i o odkaz na ustanoven� � 2 z�kona č. 589/1992 Sb., o pojistn�m na soci�ln� zabezpečen� a př�spěvku na st�tn� politiku zaměstnanosti, v platn�m zněn�, dle kter�ho je pojistn� př�jmem st�tn�ho rozpočtu, z čehož dovozuje, že v př�padě odvodů zaměstnavatelů jde o převod finančn�ch prostředků př�mo st�tu, a to z vlastn�ch př�jmů, nikoli z př�jmu zaměstnance, pročež v dan�m př�padě jde o z�konem založen� dvoustrann� veřejnopr�vn� vztah mezi zaměstnavatelem a st�tem, jehož zaměstnanec nen� �častn�kem. Uvedenou pr�vn� konstrukci, jež dle něj vyvol�v� nerovn� postaven�, v němž je daň nucen platit subjekt, kter� nen� ž�dn�m způsobem spojen s předmětem zdaněn�, považuje za rozpornou se z�sadou rovnosti (čl. 1 a 3 Listiny) a z�sadou minim�ln� racionality a spravedlnosti pr�vn�ch předpisů, jež je dalš�m z předpokladů existence pr�vn�ho st�tu (čl. 1 �stavy).

Dle navrhovatele na zdaněn� pojistn�ho hrazen�ho fyzick�mi osobami a odvodů hrazen�ch zaměstnavateli nelze nahl�žet jako na zdaněn� př�jmů, jež vzniknou v budoucnu, jelikož mezi odveden�m pojistn�m a možn�m budouc�m př�jmem v podobě někter�ho z důchodů, resp. zdravotn� p�če, zdravotn�ch pomůcek, př�p. l�čiv�ch př�pravků, nen� „př�m� souvislost co do vz�jemn� v�še a doby odv�děn�“ (nen� ani zaručeno, že konkr�tn� pojištěn� osobě n�rok na vypl�cen� důchodů vůbec vznikne, a tedy zda z�sk� v budoucnu př�jem, kter� m� b�t zdaněn v současn� době). V t�to souvislosti je nam�t�n i rozpor napaden� z�konn� konstrukce se z�kladn� z�sadou zdaněn� př�jmu, dle n�ž k tomuto doch�z� vždy v okamžiku jeho vzniku a nikoli předem. Předmětn� z�konn� �prava tak dle navrhovatele už�v� terminologii, kter� neodpov�d� současn�mu stavu, dosavadn� ujasněn� pojmoslov� znejasňuje, jelikož tam, kde hovoř� v př�padě odvodů pojistn�ho do syst�mu zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn� o zdaněn� př�jmů, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotn�ho a soci�ln�ho pojištěn�, č�mž se dle něj st�r� z�sadn� rozd�l mezi syst�mem dan� a poplatků, kter� m� svůj �stavn� z�klad v čl. 11 odst. 5 Listiny, a syst�my veřejn�ho soci�ln�ho a zdravotn�ho pojištěn�, jež se op�raj� o čl. 30 a 31 Listiny.

Nadto navrhovatel nam�t� proti�stavnost � 16 a � 21 odst. 1 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakl�daj�c� rozpor s principem pr�vn�ho st�tu.

Čl�nek I z�kona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje tot�ž ustanoven� z�kona o dan�ch z př�jmů (� 16), přičemž jinak identick� text obsahuje rozd�lnou daňovou sazbu - bod 49 sazbu 15 % daňov�ho z�kladu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňov�ho z�kladu. Ve smyslu eventu�ln�ho postupu uvažuje navrhovatel o možnosti d�t při interpretaci uveden�ch ustanoven� bodu 50 přednost, a to vych�zeje z argumentu lex posterior derogat legi priori.

Dle bodu 64 t�hož čl�nku se v � 21 odst. 1 z�kona o dan�ch z př�jmů č�slo „24“ nahrazuje č�slem „21“, v bodě 65 v t�mže ustanoven� z�kona o dan�ch z př�jmů se č�slo „21“ nahrazuje č�slem „20“, a v bodě 66 se opět ve stejn�m ustanoven� č�slo „20“ nahrazuje č�slem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 p�sm. c) z�kona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uveden�ho z�kona nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 p�sm. e) z�kona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uveden�ho z�kona nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2010. Důsledkem t�to �pravy, jak tvrd� navrhovatel, je neurčitost ve stanoven�, podle jak� sazby budou pr�vnick� osoby zdaňov�ny po 1. lednu 2008, když k tomu z�kon neobsahuje ž�dn� v�slovn� ustanoven�.

XI/b

Dikce napaden�ch ustanoven� v z�koně o dan�ch z př�jmů

Bylo již uvedeno, že navrhovatel se v petitu sv�ho n�vrhu dom�h� zrušen� ustanoven� � 6 odst. 4 věty prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věty prvn�, � 16 a � 21 odst. 1 a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb.

Dle věty prvn� � 6 odst. 4 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb. „př�jmy z�čtovan� nebo vyplacen� zaměstnavatelem se s�dlem nebo bydlištěm na �zem� Česk� republiky a př�jmy od pl�tců daně vymezen�ch v � 38c jsou po zv�šen� podle odstavce 13 samostatn�m z�kladem daně pro zdaněn� dan� vyb�ranou sr�žkou sazbou daně podle � 36 odst. 2, jedn�-li se o př�jmy podle odstavce 1 p�sm. a) a d) a podle odstavce 10, jejichž �hrnn� v�še před zv�šen�m podle odstavce 13 u t�hož zaměstnavatele nepřes�hne za kalend�řn� měs�c č�stku 5 000 Kč.

Ustanoven� � 6 odst. 13 a 14 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., stanov�:

„(13) Z�kladem daně (d�lč�m z�kladem daně) jsou př�jmy ze z�visl� činnosti nebo funkčn� požitky, s v�jimkou uvedenou v odstavc�ch 4 a 5, zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� pojistn�mu na soci�ln� zabezpečen� a př�spěvku na st�tn� politiku zaměstnanosti a pojistn�mu na všeobecn� zdravotn� pojištěn�, kter� je z těchto př�jmů podle zvl�štn�ch pr�vn�ch předpisů povinen platit zaměstnavatel s�m za sebe, a u zaměstnance, na kter�ho se vztahuje povinn� zahraničn� pojištěn� stejn�ho druhu, zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� př�spěvkům zaměstnavatele na toto zahraničn� pojištěn�.

(14) Jedn�-li se o př�jem plynouc� ze zdrojů v zahranič�, je u poplatn�ka uveden�ho v � 2 odst. 2 z�kladem daně jeho př�jem ze z�visl� činnosti vykon�van� ve st�tě, s n�mž Česk� republika neuzavřela smlouvu o zamezen� dvoj�ho zdaněn�, zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� př�spěvkům zaměstnavatele na pojištěn� povinně placen� podle odstavce 13 a sn�žen� o daň zaplacenou z tohoto př�jmu v zahranič�. Je-li z�visl� činnost vykon�v�na ve st�tě, s n�mž Česk� republika uzavřela smlouvu o zamezen� dvoj�ho zdaněn�, je z�kladem daně př�jem ze z�visl� činnosti vykon�van� v tomto st�tě zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� př�spěvkům zaměstnavatele na pojištěn� povinně placen� podle odstavce 13 a sn�žen� o daň zaplacenou z tohoto př�jmu v zahranič�, ale pouze v rozsahu, v němž nebyla tato daň započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle � 38f v předchoz�m zdaňovac�m obdob�.“

Dle věty prvn� � 7 odst. 8 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., „uplatn�- li poplatn�k v�daje podle odstavce 7, m� se za to, že v č�stce v�dajů jsou zahrnuty vešker� v�daje poplatn�ka vynaložen� v souvislosti s dosahov�n�m př�jmů z podnik�n� a z jin� samostatn� v�dělečn� činnosti.“

Ustanoven� � 16 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., jenž je dalš�m z napaden�ch ustanoven� dan�ho z�kona, stanov�: „Daň ze z�kladu daně sn�žen�ho o nezdanitelnou č�st z�kladu daně (� 15) a o odčitateln� položky od z�kladu daně (� 34) zaokrouhlen�ho na cel� sta Kč dolů čin� 12,5 %.“ Dle � 21 odst. 1 t�hož z�kona pak plat�: „Sazba daně čin� 19 %, pokud v odstavc�ch 2 a 3 nen� stanoveno jinak. Tato sazba daně se vztahuje na z�klad daně sn�žen� o položky podle � 34 a � 20 odst. 7 a 8, kter� se zaokrouhluje na cel� tis�cikoruny dolů.“

Dikce posledn�ho z napaden�ch ustanoven� - � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., zn�: „Pl�tce daně vypočte z�lohu z př�jmů fyzick�ch osob ze z�visl� činnosti a z funkčn�ch požitků ze z�kladu pro v�počet z�lohy. Z�kladem pro v�počet z�lohy je �hrn př�jmů ze z�visl� činnosti a z funkčn�ch požitků z�čtovan� nebo vyplacen� poplatn�kovi za kalend�řn� měs�c nebo za zdaňovac� obdob�, vyjma př�jmů zdaniteln�ch dan� vyb�ranou sr�žkou sazbou daně podle � 36 a př�jmů, kter� nejsou předmětem daně zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� pojistn�mu na soci�ln� zabezpečen� a př�spěvku na st�tn� politiku zaměstnanosti a pojistn�mu na všeobecn� zdravotn� pojištěn� (d�le jen ,pojistn�‘), kter� je podle zvl�štn�ch pr�vn�ch předpisů ze z�čtovan�ch nebo vyplacen�ch př�jmů povinen platit zaměstnavatel s�m za sebe, a u zaměstnance, na kter�ho se vztahuje povinn� zahraničn� pojištěn� stejn�ho druhu, zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� př�spěvkům zaměstnavatele na toto zahraničn� pojištěn�.“

XI/c

Předmět a z�klad daně u daně z př�jmů ve vazbě na maximu určitosti a jasnosti pr�vn�ho ř�du, jako komponentu principu materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu

Prvn� skupinu rozhodnut� �stavn�ho soudu k ot�zk�m �stavnosti pr�vn� �pravy dan� a poplatků tvoř� judikatura k interpretaci a aplikaci ustanoven� čl. 11 odst. 5 Listiny ve vazbě na ustanoven� čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 �stavy ve věcech mez� podz�konn� pr�vn� �pravy dan� a poplatků (viz zejm�na n�lezy sp. zn. Pl. �S 3/95(Sb�rka rozhodnut�, svazek 4, n�lez č. 59, vyhl�šen pod č. 265/1995 Sb.), Pl. �S 63/04 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 36, n�lez č. 61, vyhl�šen pod č. 210/2005 Sb.), Pl. �S 20/06(vyhl�šen pod č. 164/2007 Sb.)).

Druhou skupinu tvoř� přezkum �stavnosti z�konn� �pravy daně, poplatku, př�p. jin� obdobn� z�konem stanoven� povinn� d�vky (v tom r�mci i z�konem stanoven�ho povinn�ho pojištěn�), jakož i peněžn�ch sankc�. �stavn� soud nast�nil pro něj n�sleduj�c� kautely [sp. zn. Pl. �S 3/02 ((Sb�rka rozhodnut�, svazek 27, n�lez č. 105, str. 177, vyhl�šen pod č. 405/2002 Sb.), Pl. �S 12/03 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 32, n�lez č. 37, str. 367, vyhl�šen pod č. 300/2004 Sb.), Pl. �S 7/03 (Sb�rka rozhodnut�, svazek 34, n�lez č. 113, str. 184, vyhl�šen pod č. 512/2004 Sb.)]: Z �stavn�ho principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 �stavy), jakož i z �stavn�ho vymezen� z�konod�rn� moci (čl. 15 odst. 1 �stavy) plyne pro z�konod�rce širok� prostor pro rozhodov�n� o předmětu, m�ře a rozsahu dan�, poplatků a peněžn�ch sankc�. Z�konod�rce přitom nese za důsledky tohoto rozhodov�n� politickou odpovědnost. Jakkoli je daň, poplatek, př�p. peněžit� sankce veřejnopr�vn�m povinn�m peněžit�m plněn�m st�tu, a tedy z�sahem do majetkov�ho substr�tu, a tud�ž i vlastnick�ho pr�va povinn�ho subjektu, bez naplněn� dalš�ch podm�nek nepředstavuje dotčen� v �stavn�m poř�dkem chr�něn� vlastnick� pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkov�ho protokolu �mluvy). �stavn� přezkum daně, poplatku a peněžit� sankce zahrnuje posouzen� z pohledu dodržen� kautel plynouc�ch z �stavn�ho principu rovnosti, a to jak neakcesorick� (čl. 1 Listiny), tj. plynouc� z požadavku vyloučen� sv�vole při odlišov�n� subjektů a pr�v, tak i akcesorick� v rozsahu vymezen�m v čl. 3 odst. 1 Listiny (hypotetickou ilustrac� porušen� kautel akcesorick� nerovnosti by byla �prava odlišuj�c� v�ši dan� s ohledem na n�božensk� vyzn�n�, jež by ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminačn� a z�roveň by zas�hla do z�kladn�ho pr�va plynouc�ho z čl. 15 odst. 1). Je-li předmětem posouzen� �stavnost akcesorick� nerovnosti vzhledem k vyloučen� majetkov� diskriminace, př�padně toliko posouzen� skutečnosti, nepředstavuje-li daň, poplatek, př�p. peněžit� sankce př�padn� dotčen� v pr�vu vlastnick�m (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkov�ho protokolu �mluvy), je takov� přezkum omezen na př�pady, v nichž hranice veřejnopr�vn�ho povinn�ho peněžit�ho plněn� jednotlivcem st�tu vůči majetkov�mu substr�tu jednotlivce nab�v� škrt�c�ho (rdous�c�ho) působen�; jin�mi slovy vyj�dřeno, m�-li posuzovan� daň, poplatek, př�p. peněžn� sankce ve sv�ch důsledc�ch konfiskačn� dopady ve vztahu k majetkov� podstatě jednotlivce.

Konečně třet� skupinu rozhodnut� k ot�zk�m �stavnosti pr�vn� �pravy dan�, poplatků, př�p. jin�ch obdobn�ch z�konem stanoven�ch d�vek, představuje n�lez �stavn�ho soudu ČSFR sp. zn. Pl. �S 22/92 (Sb�rka usnesen� a n�lezů �stavn�ho soudu ČSFR, č.11, str. 37), jenž stanovil hlediska přezkumu daňov� rovnosti, resp. daňov� proporcionality. Uvedl, že „ani svrchovanost st�tu nezakl�d� pro st�t možnost ukl�d�n� libovoln�ch dan�, třeba by se tak stalo na z�kladě z�kona ... V oblasti daňov� je třeba požadovat, aby z�konod�rn� org�n podložil svoje rozhodnut� objektivn�mi a racion�ln�mi krit�rii. V z�sadě nelze vyloučit, aby z�konod�rce stanovil diferencovan� daně podle z�sady, že v�konnějš� subjekt bude odv�dět vyšš� daně. Nen� však možno postupovat opačně a v�ce zat�žit hospod�řsky a soci�lně slabš� subjekty. Je věc� st�tu, aby v z�jmu zajištěn� sv�ch funkc� rozhodl, že určit� skupině poskytne m�ně v�hod než jin�. Ani zde však nesm� postupovat libovolně.“ K z�vaznosti rozhodnut� �stavn�ho soudu ČSFR pro svoji judikaturu �stavn� soud Česk� republiky pak v n�lezu sp. zn. Pl. �S 9/01(Sb�rka rozhodnut�, svazek 24, n�lez č. 192, vyhl�šen pod č. 35/2002 Sb.) konstatoval n�sleduj�c�: „Za ,�stavn� soud‘ ve smyslu � 35 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu nelze považovat ,�stavn� soud ČSFR‘. Systematick� v�klad � 35 odst. 1 tohoto z�kona vede k z�věru, že uveden� ustanoven� m� na mysli pouze �stavn� soud ČR, neboť je souč�st� t� č�sti �stavy ČR, kterou se zřizuje �stavn� soud ČR. ... I když n�lezy �stavn�ho soudu ČSFR nevytv�řej� pro �stavn� soud ČR form�lně přek�žku rozhodnut� věci, představuj� pro něj re�lnou autoritu založenou na tom, že �stavn� soud ČSFR byl ,soudn�m org�nem ochrany �stavnosti‘ s působnost� na �zem� Česk� republiky, j�mž je nyn� on s�m. Postul�t kontinuity poskytovan� ochrany, jenž je př�značn� pro rozhodov�n� soudn�ho org�nu, kter� vstupuje na m�sto org�nu zanikl�ho nebo zrušen�ho, m� dvě str�nky. Na jedn� straně nov�mu soudu dovoluje odch�lit se od pr�vn�ho n�zoru soudu předchoz�ho, pokud došlo ke změně okolnost�, za nichž tento předchoz� soud rozhodoval, na straně druh� mu ukl�d� nezpochybňovat rozhodnut� předchoz�ho soudu, jestliže k takov� změně okolnost� nedošlo.“

Ž�dn� z n�vrhov�ch bodů nam�taj�c�ch proti�stavnost � 6 odst. 4 věty prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věty prvn� a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., pod takto naznačen� r�mec přezkumu �stavnosti pr�vn� �pravy daně, poplatku, př�p. jin� obdobn� z�konem stanoven� povinn� d�vky podřadit nelze. Nutno tud�ž zodpovědět ot�zku, zdali nezakl�d� někter� z těchto n�vrhov�ch bodů dalš� z derogačn�ch důvodů ve věcech �stavnosti pr�vn� �pravy daně, poplatku, př�p. jin� obdobn� z�konem stanoven� povinn� d�vky.

Pr�vn� teorie vymezuje kategorie předmětu a z�kladu daně n�sleduj�c�m způsobem: „Objektem daně neboli předmětem daně je hospod�řsk� skutečnost, na jej�mž z�kladě je možn� uložit poplatn�kovi daňovou povinnost. Může to b�t určit� př�jem, věc, �kon nebo majetek. Objekt daně t�ž rozhoduje o n�zvu daně (např. daň z př�jmů, daň z pozemků, daň ze staveb). Určen� daňov�ho objektu je v�chodiskem pro stanoven� daňov�ho z�kladu. Z�kladem daně je v peněz�ch, eventu�lně i jinak stanoven� daňov� objekt, z něhož se daň vyměřuje. Zat�mco objekt daně n�m ř�k�, co je důvodem stanoven� daňov� povinnosti, daňov� z�klad určuje, z čeho se daň vyměřuje. C�lem zjišťov�n� z�kladu daně je stanoven� celkov� č�stky zdaniteln�ho objektu.“ (M. Bakeš a kol., Finančn� pr�vo, 4. vyd., Praha 2006, s. 194.).

Z�kon o dan�ch z př�jmů ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb. vymezuje tyto z�kladn� prvky konstrukce dan� z př�jmu leg�ln�mi definicemi. Předmětem daně z př�jmů fyzick�ch osob jsou př�jmy ze z�visl� činnosti a funkčn� požitky [� 3 odst. 1 p�sm. a) uveden�ho z�kona], z�kladem daně jsou př�jmy ze z�visl� činnosti nebo funkčn� požitky, zv�šen� o č�stku odpov�daj�c� pojistn�mu na soci�ln� zabezpečen� a př�spěvku na st�tn� politiku zaměstnanosti a pojistn�mu na všeobecn� zdravotn� pojištěn�, kter� je z těchto př�jmů podle zvl�štn�ch pr�vn�ch předpisů povinen platit zaměstnavatel s�m za sebe (� 6 odst. 13 dan�ho z�kona).

Vyměřovac�m z�kladem nemocensk�ho pojištěn�, důchodov�ho pojištěn� a odvodu na st�tn� politiku zaměstnanosti, a to jak pro zaměstnance, tak i zaměstnavatele, je �hrn př�jmů, kter� jsou předmětem daně z př�jmů fyzick�ch osob podle z�kona o dan�ch z př�jmů [� 5 odst. 1, � 5a p�sm. a), b) z�kona č. 589/1992 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů], vyměřovac�m z�kladem veřejn�ho zdravotn�ho pojištěn� je obdobně �hrn př�jmů ze z�visl� činnosti a funkčn�ch požitků, kter� jsou předmětem daně z př�jmů fyzick�ch osob podle z�kona o dan�ch z př�jmů (� 3 odst. 1, � 5 odst. 1 z�kona č. 592/1992 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů, � 9 odst. 2 z�kona č. 48/1997 Sb., o veřejn�m zdravotn�m pojištěn�).

Jin�mi slovy vyj�dřeno, nemocensk� pojištěn�, důchodov� pojištěn�, odvod na st�tn� politiku zaměstnanosti, jakož i veřejn� zdravotn� pojištěn� se vypoč�t�v� z tzv. „hrub�“ mzdy, daň z př�jmu pak z odlišn�ho předmětu, z tzv. „superhrub�“ mzdy, zahrnuj�c� kromě „hrub�“ mzdy i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocensk� pojištěn�, důchodov� pojištěn�, odvod na st�tn� politiku zaměstnanosti, i veřejn� zdravotn� pojištěn�. Z�kladem v�počtu daně z př�jmů je tedy i jin� objekt (předmět), než je z�konem stanoven� předmět dan� z př�jmů, z hlediska skutečn�ho předmětu je tedy daň upraven� z�konem č. 592/1992 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů, dan� z př�jmů ze z�visl� činnosti a z funkčn�ch požitků a z odvodů na nemocensk� pojištěn�, důchodov� pojištěn�, odvod na st�tn� politiku zaměstnanosti, i veřejn� zdravotn� pojištěn�. Nelze v t�to souvislosti přijmout protiargument, dle něhož odvody na nemocensk� pojištěn�, důchodov� pojištěn�, odvod na st�tn� politiku zaměstnanosti, i veřejn� zdravotn� pojištěn� představuj� eventueln� př�jem poplatn�ka daně v budoucnu. V př�padě akceptace takov�to konstrukce by, dovedeno do absurdn�ch důsledků, pak bylo lze za př�jem považovat i daň (např. daň z př�jmů), jelikož jej�m prostřednictv�m jsou financov�ny veřejn� statky (veřejn� dobra), na jejichž už�v�n� se subjekt daně v budoucnu eventu�lně bude pod�let.

Nutno na tomto m�stě reagovat na n�mitku, dle n�ž uveden� sv�vole z�konod�rce v nakl�d�n� a vymezov�n� z�konn�ch pojmů zakl�d� rozpor s principem materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu z důvodu neurčitosti a nejasnosti.

Dle ust�len� judikatury �stavn�ho soudu „neurčitost někter�ho ustanoven� pr�vn�ho předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem pr�vn� jistoty, a tud�ž i pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), toliko tehdy, jestliže intenzita t�to neurčitosti vylučuje možnost stanoven� jeho normativn�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů.“ (n�lezy sp. zn. Pl. �S 4/95, Pl. �S 9/95, Pl. �S 2/97, Pl. �S 23/02, Pl. �S 40/02, Pl. �S 44/02, Pl. �S 10/06, Pl. �S 25/06 - viz v�še).

Požadavek určitosti daňov� �pravy z�konem je obsažen i v ekonomick� vědě. Dle Karla Engliše, „požaduje-li se, aby povinnosti daňov� byly normov�ny z�konem, hled� se ochrana poplatn�ků proti libovůli veřejn�ho svazku, a tud�ž jest i samozřejm�m požadavkem, aby tato povinnost byla normov�na určitě, způsobem vylučuj�c�m libovůli, určitě co do povinn�ho subjektu, z�kladu daňov�ho i platebn� povinnosti, jej�ho rozsahu i doby“ (K. Engliš, Soustava n�rodn�ho hospod�řstv�. Sv. II., Praha 1937, s. 193; tent�ž, Finančn� věda. N�stin theorie hospod�řstv� veřejn�ch svazků. Brno 1929, s. 196).

Jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že z�konod�rce použil kategorie předmětu a z�kladu daně v z�koně č. 592/1992 Sb., ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., sv�volně a v důsledku toho dan� z�kon zakotvuje daň, jej�mž skutečn�m předmětem nejsou toliko př�jmy ze z�visl� činnosti a z funkčn�ch požitků, n�brž i odvody na nemocensk� pojištěn�, důchodov� pojištěn�, na st�tn� politiku zaměstnanosti a na veřejn� zdravotn� pojištěn�, navzdory t�to skutečnosti posuzovan� �prava nezakl�d� neurčitost, jež by vylučovala možnost stanoven� jej�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů (čili stanoven� z�kladu a sazeb daně).

Nutno tud�ž reagovat na důsledek, jež z předchoz�ch �vah vypl�v�. Je �stavně akceptovateln� zdaněn� jak�hokoli předmětu? Opoušt�-li z�konod�rce v z�konn� �pravě tradičn� pojmov� vymezen� daně z př�jmů, jej� rozpor s �stavn�m poř�dkem by byl d�n toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskačn� dopady, byla-li by extr�mně disproporcion�ln�, resp. byla-li by neurčit� v t� m�ře, jež by vylučovala stanoven� jej�ho obsahu obvykl�mi interpretačn�mi postupy. Ž�dn� z těchto alternativ, zakl�daj�c�ch derogačn� důvod, v dan�m př�padě, a to zejm�na s ohledem na sazby daně z př�jmů dle z�kona č. 586/1992 Sb., ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., naplněna nebyla.

Zb�v� toliko pozn�mka na okraj, aneb v řeči soudn� obiter dictum. Zdaněn� daně, poplatku, př�p. jin� obdobn� z�konem stanoven� povinn� d�vky je určitě myšlenka v současn� době „origin�ln�“. Připom�n� ale jednu v historii slavnou daň ř�msk�ho c�saře Vespasi�na, jenž v reakci na v�tku sv�ho syna Tita, t�kaj�c� se jej� nedůstojnosti, pronesl slavnou větu: „Pecunia non olet“.

XI/d

N�mitka legislativně-technick�ch vad

Nam�t�-li navrhovatel proti�stavnost � 16 a � 21 odst. 1 z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� z�kona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakl�daj�c� rozpor s principem pr�vn�ho st�tu, nelze se s jeho argumenty ztotožnit.

Čl. I z�kona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje tot�ž ustanoven� z�kona o dan�ch z př�jmů (� 16) - jinak identick� text obsahuje rozd�lnou daňovou sazbu (bod 49 sazbu 15 % daňov�ho z�kladu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňov�ho z�kladu), přičemž dle čl. LXXXI odst. 1 z�kona č. 261/2007 Sb. ustanoven� � 16 z�kona č. 586/1992 Sb. ve zněn� čl. I bodu 49 z�kona č. 261/2007 Sb. nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2008, dle čl. LXXXI odst. 1 p�sm. c) z�kona č. 261/2007 Sb. ustanoven� � 16 z�kona č. 586/1992 Sb. ve zněn� čl. I bodu 50 z�kona č. 261/2007 Sb. pak nab�v� �činnosti teprve dnem 1. ledna 2009. Pro uveden� ž�dn� neurčitost mezi body 49 a 50 čl. I z�kona č. 261/2007 Sb. nevznik�.

Jak bylo již uvedeno, dle bodu 64 t�hož čl�nku se v � 21 odst. 1 z�kona o dan�ch z př�jmů č�slo „24“ nahrazuje č�slem „21“, v bodě 65 v t�mže ustanoven� z�kona o dan�ch z př�jmů se č�slo „21“ nahrazuje č�slem „20“ a v bodě 66 se opět ve stejn�m ustanoven� č�slo „20“ nahrazuje č�slem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 p�sm. c) z�kona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uveden�ho z�kona nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 p�sm. e) z�kona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uveden�ho z�kona nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2010. Sazba, j�ž budou pr�vnick� osoby zdaňov�ny po 1. lednu 2008, je přitom určena čl. LXXXI odst. 1, dle něhož ustanoven� � 21 odst. 1 z�kona č. 586/1992 Sb., ve zněn� čl. I bodu 64 z�kona č. 261/2007 Sb., nab�v� �činnosti dnem 1. ledna 2008, pročež ani v dan�m př�padě nevznik� v z�konn� �pravě ani neurčitost ani mezera ve stanoven� data �činnosti.

XII.

Vych�zeje ze všech uveden�ch důvodů �stavn� soud n�vrh na zrušen� č�sti prvn�, č�sti druh�, č�sti třet�, č�sti čtvrt�, č�sti p�t�, č�sti šest�, č�sti sedm�, č�sti osm�, č�sti dev�t�, bodu 1 v čl. XVII č�sti des�t�, č�sti jeden�ct�, č�sti dvan�ct�, č�sti třin�ct�, č�sti čtrn�ct�, č�sti čtyřic�t� p�t�, č�sti čtyřic�t� šest�, č�sti čtyřic�t� sedm�, č�sti pades�t�, č�sti pades�t� prvn� a č�sti pades�t� druh� z�kona č. 261/2007 Sb. a na zrušen� ustanoven� � 6 odst. 4 věty prvn�, � 6 odst. 13 a 14, � 7 odst. 8 věty prvn�, � 16 a � 21 odst. 1 a � 38h odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 586/1992 Sb., o dan�ch z př�jmů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, zam�tl [� 70 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb.].

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujaly k rozhodnutí pléna soudci František Duchoň, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.