Sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost 77/2014 účinný od 01.01.2015
| Schválené: | 25.03.2014 |
| Účinnost od: | 01.01.2015 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Ústavní soud., Zdravotní pojištění. Zdravotní pojišťovny., Léčebná a preventivní péče. Lázně., Náklady zdravotní péče. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl.ÚS 43/13 dne 25. března 2014 v plénu složeném z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické o návrhu skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Milanem Čichoněm, advokátem se sídlem v Ostravě - Porubě, Hlavní třída 1196, na zrušení vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 uvedené vyhlášky, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení a Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
Odůvodněn
I.
Shrnut nvrhu
1. Dne 23. srpna 2013 byl stavnmu soudu doručen nvrh skupiny 21 sentorů (dle jen "navrhovatel"), za kterou jedn sentor MUDr. Mgr. Vladimr Plaček, na zrušen vyhlšky Ministerstva zdravotnictv č. 267/2012 Sb., o stanoven Indikačnho seznamu pro lzeňskou rehabilitačn pči o dospěl, děti a dorost (dle jen "napaden vyhlška"), eventulně na zrušen 2 odst. 2 napaden vyhlšky.
2. Navrhovatel m za to, že Indikačn seznam pro lzeňskou lčebně rehabilitačn pči o dospěl, děti a dorost (dle tž jen "indikačn seznam") měl bt upraven zkonem, resp. formou přlohy zkona. Poskytovn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče totiž spad do rmce prva na bezplatnou zdravotn pči na zkladě veřejnho zdravotnho pojištěn ve smyslu čl. 31 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina"), z něhož vyplv, že stanoven rozsahu, v jakm je tato pče hrazena z veřejnho zdravotnho pojištěn, je vyhrazeno zkonu, schvalovanmu v rmci parlamentn demokratick debaty, a nemůže bt předmětem toliko podzkonnho prvnho předpisu.
3. Ve vztahu k ustanoven 2 odst. 2 napaden vyhlšky, podle kter se posledn lčebn pobyt ve vymezenm obdob před nabytm činnosti tto vyhlšky považuje za zkladn lčebn pobyt, a tudž všechny dalš lčebn pobyty odpovdajc stejn indikaci za pobyt opakovan, navrhovatel namt nesoulad nejen s čl. 79 odst. 3 stavy Česk republiky (dle jen "stava"), ale tak se zsadami předvdatelnosti prva, legitimnho očekvn a prvn jistoty. Je přesvědčen, že napaden ustanoven upravuje prvn vztahy vznikl před jeho činnost stavně nekonformnm způsobem, neboť zasahuje do legitimnho očekvn pacientů, u kterch dochz k dalšmu, resp. opakovanmu, lčebnmu pobytu. Ti se již nemohou spolehnout na to, že jim tento pobyt bude hrazen z veřejnho zdravotnho pojištěn a jsou nuceni si jej hradit z vlastnch zdrojů, což se nutně promt do jejich majetkov sfry.
4. Vrazn omezen zejmna možnosti opakovan lčby, k němuž došlo v důsledku napaden vyhlšky, je podle navrhovatele přčinou poklesu využitelnosti lzeňskch zařzen a s tm spojenho snžen kvality lzeňsk pče. Tento stav přitom může mt negativn vliv na zdrav občanů, neboť pozitivn efekt maj lčebn procedury prvě až s odstupem času při dlouhodob a opakovan aplikaci. Z tohoto důvodu se domnv, že napaden vyhlška se svou pravou dotk samotn existence nebo skutečn realizace (esencilnho obsahu) prva na ochranu zdrav a prva na bezplatnou zdravotn pči na zkladě veřejnho pojištěn, pročež je v rozporu s čl. 4 odst. 4 ve spojen s čl. 31 Listiny. Je přesvědčen, že předmětn omezen tohoto zkladnho prva neobstoj z hlediska zsady proporcionality a že mu lze přiznat diskriminačn charakter. Porušen zroveň konstatuje i ve vztahu k prvu na podnikn podle čl. 26 Listiny.
II.
Průběh řzen před stavnm soudem
5. stavn soud podle 69 odst. 1 a 3 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o stavnm soudu") zaslal nvrh Ministerstvu zdravotnictv (dle tž "ministerstvo") jako častnkovi řzen a veřejnmu ochrnci prv, kter je oprvněn vstoupit do řzen jako vedlejš častnk řzen.
II./a
Vyjdřen Ministerstva zdravotnictv
6. Z vyjdřen ministra zdravotnictv MUDr. Martina Holcta, MBA, ze dne 3. řjna 2013 se podv, že Ministerstvo zdravotnictv vydalo napadenou vyhlšku podle čl. 79 odst. 3 stavy na zkladě 33 odst. 2 zkona č. 48/1997 Sb., o veřejnm zdravotnm pojištěn a o změně a doplněn některch souvisejcch zkonů, ve zněn zkona č. 369/2011 Sb., (dle jen "zkon o veřejnm zdravotnm pojištěn"). Možnost poskytnut lzeňsk pče jakožto hrazen služby plyne již z uvedenho zkonnho ustanoven, přičemž napaden vyhlška určuje pouze jej indikačn předpoklady, jež jsou odborně medicnsk povahy. Samotn vyhlška ale nestanov meze zkladnch prv a svobod. Netk se bezprostředně prva na ochranu zdrav, nijak nereguluje podmnky, za nichž lze zskat oprvněn k poskytovn zdravotnch služeb, ani nebrn poskytovatelům tyto služby nabzet, ať už jde o služby hrazen nebo nehrazen z veřejnho zdravotnho pojištěn. V přpadě, že zdravotn stav pojištěnce vyžaduje poskytnut lzeňsk pče, je mu na tuto pči vystaven nvrh, přičemž až pot, co jej revizn lkař přslušn zdravotn pojišťovny potvrd, je možn ji hradit ze zdravotnho pojištěn. Vzhledem k průběhu přpravy a schvalovn napaden vyhlšky, včetně přslušnho připomnkovho řzen, kter ministr podrobně shrnul, by nemělo obstt tvrzen, že jej přijet provzela absence demokratick debaty.
7. K nmitce retroaktivity ministr uvedl, že napaden vyhlška nově rozlišuje mezi zkladnm a opakovanm lčebnm pobytem, přičemž pacienti mus absolvovat nejprve zkladn pobyt a teprve pot přpadn pobyt opakovan, resp. opakovan pobyty. Protože předchoz vyhlška č. 58/1997 Sb., kterou se stanov Indikačn seznam pro lzeňskou pči o dospěl, děti a dorost, tyto pojmy neznala, bylo nezbytn zajistit kontinuitu rozhodovn o nvrzch na lzeňskou lčebně rehabilitačn pči. Prvě za tmto čelem tak přechodn ustanoven 2 odst. 2 napaden vyhlšky, jehož zrušen se navrhovatel domh svm eventulnm petitem, definovalo zkladn lčebn pobyt již ve vztahu k dřve absolvovanm pobytům. Skutečnost, že se toto ustanoven vztahuje na obdob let 2009 až 2012, m přitom reflektovat nejdelš lhůtu stanovenou v indikačnm seznamu jako podmnku pro nstup na opakovan pobyt, kterou je v indikaci I/1 (zhoubn ndory) lhůta 36 měsců. Pacient, kter protindorovou lčbu ukončil např. v roce 2010 a nsledně absolvoval lzeňskou lčbu podle dřvějšch předpisů, tak bude moci absolvovat i opakovan pobyt, protože jeho předchoz pobyt se na zkladě uvedenho ustanoven bude považovat za zkladn podle nov vyhlšky. Pokud by toto ustanoven bylo naopak zrušeno, resp. by ve vyhlšce ani dřve nebylo obsaženo, musel by tento pacient nejprve naplnit podmnky stanoven pro zkladn pobyt, včetně nstupu na lčbu do 12 měsců po ukončen komplexn protindorov lčby, což by však s ohledem na vznikl časov odstup již nemuselo bt možn. V takovm přpadě by byl pacient novou vyhlškou poškozen. Ministr dodv, že použit prvně technick způsob, resp. legislativně technick reflexe postaven pojištěnce podle nov prvn pravy, nen v českm prvnm řdu něčm neobvyklm [srov. např. 98 odst. 1 zkona o vysokch školch a o změně a doplněn dalšch zkonů (zkon o vysokch školch) nebo 59 zkona č. 85/1996 Sb., o advokacii], přičemž jeho smyslem je poslen principu prvn jistoty v rmci hradovch vztahů v systmu veřejnho zdravotnho pojištěn. Nejde o porušen zkazu prav retroaktivity.
8. Indikačn seznam představuje důležit odborn prvek pro poskytovatele zdravotnch služeb při předepisovn lzeňsk pče pojištěncům, přičemž důvody pro jeho přijet byly ryze odborn. Smyslem nov pravy, jež nahradila předchoz vyhlšku č. 58/1997 Sb., bylo zejmna promtnut současnch medicnskch poznatků a postupů, včetně možnost farmakoterapie, dle zajištěn efektivnho poskytovn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, efektivn využvn financ z prostředků zdravotnho pojištěn, vyhrazen finančnch prostředků pro lčen těch pojištěnců, kde je předpoklad vraznho přnosu pro zlepšen či udržen zdrav, vymezen rozsahu komplexn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče na stavy po zvažnch razech, operacch a lčen zvažnch onemocněn a rozšřen pče přspěvkov. V akutn pči jsou dnes k dispozici miniinvazivn operačn postupy šetrn pro pacienta, řadu onemocněn lze včasně zachytit pomoc modernch diagnostickch technologi a nsledně tak včas lčit, přpadně jejich rozvinut brn modern farmaka. Potřeba nsledn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče se tak u řady onemocněn změnila, a to jak z hlediska dlky lčen, tak opakovn lčebnch pobytů.
9. Ministr dle podotk, že napaden vyhlška byla zpracovna na principu stanoven jednotnch podmnek pro poskytovn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče. Ve vymezench lzeňskch mstech je k dispozici mstn přslušn přrodn lčiv zdroj, kter m určit chemick a fyzikln vlastnosti, dky nimž m přzniv činky na lčbu onemocněn s konkrtn diagnzou. Všechna msta, kde je k dispozici osvědčen zdroj s danmi lčivmi vlastnostmi a u nichž ministerstvo vydalo povolen k užvn zdroje podle zkona č. 164/2001 Sb., o přrodnch lčivch zdrojch, zdrojch přrodnch minerlnch vod, přrodnch lčebnch lznch a lzeňskch mstech a o změně některch souvisejcch zkonů (lzeňsk zkon), ve zněn pozdějšch předpisů, jsou v indikačnm seznamu zařazena. Tm se m doclit objektivnho, rovnho a transparentnho přstupu k poskytovn zdravotnch služeb. V řadě mst byl navc rozšřen okruh onemocněn, kter se zde mohou lčit. Ve svm vyjdřen ministr vysvětluje důvody odborn povahy, jež vedly ke stanoven zkladn doby lčebnho pobytu u dospělch prvě na 21 dnů, a upozorňuje na možnost jejho prodloužen k nvrhu lkaře a s ohledem na zdravotn stav pacienta v přpadě většiny indikačnch podskupin. Je tedy dna možnost individulnho stanovovn dlky lčebnho pobytu pacienta s ohledem na jeho konkrtn zdravotn stav, a tm rovněž čelnho vynakldn finančnch prostředků na jeho adekvtn lčbu. V přpadě opakovanho lčebnho pobytu byla jeho dlka stanovena na 14 až 21 dnů. Tento pobyt je poskytovn v nvaznosti na pobyt zkladn s tm, že se nejedn již o zvažn stavy, napřklad přmo navazujc na akutn lůžkovou pči. V přpadě dětskch pacientů je minimln doba lčebnho pobytu stanovena na 28 dnů.
10. Argument o nenaplněnch lzeňskch zařzench nepovažuje ministr za relevantn z toho důvodu, že čelem indikačnho seznamu nen jejich naplňovn, ale odborn definovn předpokladů a podmnek pro poskytnut lzeňsk pče hrazen ze systmu veřejnho zdravotnho pojištěn. bytek počtu pacientů je ovlivněn vce nezpochybnitelnmi faktory, mezi něž patř platebn schopnost obyvatel, vliv pracovnho trhu, kter vdělečně činnm skupinm neumožňuje vždy absolvovat dlouh lzeňsk pobyt v rmci pracovn neschopnosti nebo dovolen, a poslen prvku efektivity lčby při schvalovn nvrhů ze strany zdravotnch pojišťoven. K jeho vzniku dochzelo postupně již v minulch letech, přičemž je věc všech zčastněnch subjektů (včetně zdravotnch pojišťoven, lkařů, kteř lzeňskou lčebně rehabilitačn pči navrhuj, a samotnch jejch poskytovatelů), aby na něj reagovaly. Navzdory uvedenmu je předmětn pče i nadle dostupn všem pacientům, kterm byla lčba navržena a schvlena. Ministerstvo nem ždn signly, že by se tito pacienti do lzn "nedostali" nebo že by na ně museli čekat. Nelze zroveň přehldnout, že rehabilitačn pče je poskytovna i mimo lzeňstv, např. v odbornch lčebnch stavech nebo formou ambulantn pče u specialistů. Je na ošetřujcm lkaři, jakou formu pče pro pacienta navrhne vzhledem k jeho aktulnmu a celkovmu zdravotnmu stavu. Vždy je zsadn individuln přstup ke konkrtnmu pacientovi. Zvěrem svho vyjdřen ministr odmtl diskriminačn povahu napaden vyhlšky. Těm, kdo spadaj do stejn indikačn skupiny, či podskupiny je poskytnuta stejn pče. Z nvrhu nen nijak zřejm ani to, v čem m spočvat porušen čl. 26 Listiny.
II./b
Vyjdřen veřejnho ochrnce prv
11. Dne 12. zř 2013, tedy ve stanoven desetidenn lhůtě, obdržel stavn soud sdělen tehdejšho veřejnho ochrnce prv JUDr. Pavla Varvařovskho, že podle 69 odst. 3 zkona o stavnm soudu vstupuje do tohoto řzen jako vedlejš častnk. Ve svm nslednm vyjdřen ze dne 30. zř 2013 pak uvedl, že se ztotožňuje s argumentac navrhovatele. Podle ustlen judikatury stavnho soudu nemůže podzkonn prvn předpis zasahovat do věc vyhrazench zkonu, tedy stanovit primrn prva a povinnosti, což však napaden vyhlška nerespektuje. Tm, že stanov, co se považuje za pči hrazenou a co nikoliv, přesahuje rmec podzkonnho předpisu. Pokud jde o jej 2 odst. 2, veřejn ochrnce prv zastv nzor, že toto ustanoven upravuje prvn vztahy vznikl před činnosti napaden vyhlšky, tudž mu lze přiznat nepřpustnou zpětnou činnost. Nejenže je v rozporu se zsadami předvdatelnosti prva a prvn jistoty, ale v přpadě prvnho čerpn lčebnho pobytu za činnosti nov vyhlšky, kter však nen prvnm v pořad, dochz na jeho zkladě tak k zsahu do legitimnho očekvn pojištěnců, kterm již lzeňsk lčebně rehabilitačn pče nen hrazena z veřejnho zdravotnho pojištěn. Z těchto důvodů navrhuje, aby stavn soud napadenou vyhlšku zrušil.
II./c
Replika navrhovatele
12. Uveden vyjdřen byla zaslna navrhovateli, kter na ně reagoval svou replikou ze dne 29. řjna 2013. Předně uvedl, že na svm nvrhu nadle trv a považuje ho za důvodn. Podle jeho nzoru nelze systm zkladnho a opakovanho lčebnho pobytu označit za vhodn pro občany. Vyhlška sice umožňuje prodloužen pobytu, ovšem tato možnost je v praxi reviznmi lkaři využvna jen ve velmi malm rozsahu. Skutečnost, že v oblasti lčebnch postupů dochz k neustlmu vylepšovn, neměn nic na tom, že lzeňsk lčebně rehabilitačn pobyt m efekt prvě při opakovan a dlouhodob aplikaci. K t však nemůže dojt při citelnm bytku pacientů ohrožujcm dalš fungovn lzeňskch zařzen, jehož přčinou je podle vyjdřen těchto zařzen publikovanch v mdich prvě napaden vyhlška. Kromě toho dochz v jejm důsledku tak k prolomen zsady legitimnho očekvn občanů, protože ti se v rmci nově zavedenho systmu zkladnho a opakovanho lčebnho pobytu nemohou spolehnout na to, že jejich lčba bude hrazena ze zdravotnho pojištěn. Ministerstvo mělo tento systm zavst tak, aby se nedotkal prvnch vztahů zpětně. To je zkladn a stěžejn faktor v cel věci. Jeho argumentace, že zrušenm přechodnch ustanoven dojde k poškozen prv stvajcch pacientů, kteř bez stanoven zkladnho lčebnho pobytu nebudou moci absolvovat opakovan lčebn pobyty, je vlastně potvrzenm retroaktivnho působen napaden vyhlšky. Navrhovatel se domnv, že zrušen uvedenho ustanoven nebude vst k porušen prv pacientů, neboť zkon o stavnm soudu umožňuje odložit vykonatelnost přpadnho vyhovujcho nlezu. Ministerstvo tak bude mt čas zpracovat prvn předpis nebo jeho čst takovm způsobem, aby byl stavně konformn. V zvěrečn čsti svho vyjdřen navrhovatel zopakoval sv tvrzen, že napaden vyhlška omezuje prvo na ochranu zdrav ve smyslu čl. 31 Listiny a že indikačn seznam měl bt součst přlohy zkona a neměl bt součst pouze provděcho prvnho předpisu.
13. Podnm ze dne 23. prosince 2013 doplnil navrhovatel svou argumentaci o memorandum Sdružen lzeňskch mst Česk republiky a Svazu lčebnch lzn Česk republiky, kter podle jeho nzoru prokazuje jm tvrzen skutečnosti.
II./d
stn jednn
14. Ve smyslu 44 zkona o stavnm soudu rozhodl stavn soud ve věci bez konn stnho jednn, neboť od něj nebylo lze očekvat dalš objasněn věci.
III.
Posouzen, zda byla vyhlška vydna na zkladě a v mezch zkona
15. stavn soud konstatuje, že je přslušn k projednn předmětnho nvrhu, kter byl podn k tomu oprvněnm navrhovatelem [ 64 odst. 2 psm. b) zkona o stavnm soudu], je přpustn a splňuje všechny zkonem stanoven nležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnmu přezkumu napaden vyhlšky, přičemž v souladu s 68 odst. 2 zkona o stavnm soudu se nejdřve zabval otzkou, zda byla přijata a vydna stavně konformnm způsobem a v mezch stavou stanoven kompetence.
16. Ustanoven čl. 79 odst. 3 stavy svěřuje ministerstvům a jinm sprvnm řadům pravomoc k vydvn podzkonnch prvnch předpisů, k jejž realizaci však může dojt jen na zkladě a v mezch zkona, jsou-li k tomu zkonem zmocněny. Uveden ustanoven je třeba vykldat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocněn mus bt konkrtn, jednoznačn a jasn [srov. nlez ze dne 21. června 2000 sp. zn. Pl. S 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, stavn soud zkoum, zda byl podzkonn prvn předpis vydn sttnm orgnem k tomu oprvněnm a v mezch jeho kompetence, tedy zda se při vkonu tto pravomoci pohyboval v mezch a na zkladě zkona (
secundum et intra legem
), a nikoliv mimo zkon (preater legem
). Zjednodušeně řečeno jde o to, aby v přpadě, kdy m bt podle zkona X, tento předpis nestanovil, že m bt Y, ale že m bt X1, X2, X3. Ze zmocňovacho ustanoven mus bt zřejm vůle zkonodrce k pravě nad zkonn standard. Ani v takovm přpadě však podzkonn prvn předpis nesm zasahovat do věc vyhrazench k regulaci toliko zkonem (tzv. vhrada zkona) [srov. nlez ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. S 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nlez ze dne 22. řjna 2013 sp. zn. Pl. S 19/13 (396/2013 Sb.)].
III./a
Zkonn zmocněn podle 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn
17. Z vodn věty napaden vyhlšky vyplv, že byla vydna na zkladě 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn, kter zmocňuje Ministerstvo zdravotnictv stanovit vyhlškou indikačn seznam pro lzeňskou lčebně rehabilitačn pči, tedy nemoci, u nichž lze lzeňskou lčebně rehabilitačn pči poskytnout, indikačn předpoklady, odborn kritria pro poskytnut komplexn nebo přspěvkov lzeňsk lčebně rehabilitačn pče u jednotlivch nemoc, dlku lčebnho pobytu a indikačn zaměřen lzeňskch mst.
18. Smyslem indikačnho seznamu je podrobně vymezit, za jakch podmnek a v jakm rozsahu je lzeňsk lčebně rehabilitačn pče zdravotn službou hrazenou z veřejnho zdravotnho pojištěn [ 13 odst. 2 psm. a) zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn]. Jde o doplněn (rmcov) zkonn pravy obsažen v 33 zkona o zdravotnm pojištěn, podle jehož odstavce 1 je tato pče hrazenou službou v přpadě, že je poskytovna jako nezbytn součst lčebnho procesu a že jej poskytnut doporučil ošetřujc lkař pacienta a potvrdil revizn lkař přslušn zdravotn pojišťovny.
19. Lzeňsk lčebně rehabilitačn pče se podle 33 odst. 3 poskytuje a hrad jako komplexn nebo přspěvkov. Komplexn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče je definovna v odstavci 4 jako navazujc na lůžkovou pči nebo specializovanou ambulantn zdravotn pči, přičemž je zaměřena na dolčen, zabrněn vzniku invalidity a nesoběstačnosti nebo na minimalizaci rozsahu invalidity. Je plně hrazena zdravotn pojišťovnou. K jejmu nstupu předvol pojištěnce na nvrh lkaře registrujcho poskytovatele nebo při hospitalizaci ošetřujcho lkaře zařzen lzeňsk pče podle pořad nalhavosti. Pojištěnec v prvm pořad nalhavosti je k nstupu předvoln nejpozději do jednoho měsce od data vystaven nvrhu, přpadně po dohodě ošetřujcho, reviznho a lzeňskho lkaře je přeložen do zdravotnickho zařzen poskytovatele lzeňsk lčebně rehabilitačn pče přmo ze zdravotnickho zařzen poskytovatele lůžkov pče. V druhm pořad nalhavosti je pacient předvoln nejpozději do tř měsců, děti a dorost do šesti měsců ode dne vystaven nvrhu. Přspěvkovou lzeňskou lčebně rehabilitačn pči vymezuje odstavec 5, podle něhož je poskytovna předevšm pojištěncům s chronickm onemocněnm, nejsou-li splněny podmnky uveden v odstavci 4, tedy pro poskytnut komplexn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče. V přpadě tto přspěvkov lzeňsk lčebně rehabilitačn pče je z veřejnho zdravotnho pojištěn hrazeno pouze vyšetřen a lčen pojištěnce, nikoliv však dalš nklady, tedy ubytovn a stravovn pacienta v lzeňskm zařzen. Poskytnuta může bt jednou za dva roky, nerozhodne-li revizn lkař jinak. Dětem a dorostu do 18 let se lzeňsk lčebně rehabilitačn pče poskytuje podle odstavce 4, pokud nen na ždost rodičů poskytovna podle odstavce 5. U nemoc z povoln a jinch poškozen na zdrav z prce se tato pče poskytuje podle odstavce 4, jestliže ji doporučil nebo indikaci potvrdil přslušn odbornk pro nemoci z povoln.
20. Pro posouzen toho, zda napaden vyhlška nevybočila z mez zkonnho zmocněn, je ždouc shrnout jej obsah, aniž by současně muselo bt citovno cel jej rozshl zněn. Indikačn seznam pro lzeňskou lčebně rehabilitačn pči, jenž je obsažen v jej přloze, je tvořen obecnou čst (čst I přlohy) a dvěma dlčmi indikačnmi seznamy, z nichž prvn se tk pče o dospěl (čst II přlohy) a druh pče o děti a dorost (čst III přlohy). Oba se člen do jedencti indikačnch skupin a ty zase do indikačnch podskupin, kter fakticky tvoř určit uzavřen seznam nemoc (kupř. skupina nemoci onkologick obsahuje podskupinu zhoubn ndory; skupina nemoci oběhovho stroj zase sestv z vce podskupin, mezi kter patř symptomatick ischemick choroba srdečn nebo stav po infarktu myokardu). Prostřednictvm jednotlivch podskupin je tak stanoven včet nemoc, k jejichž lčbě lze pacientům poskytnout lzeňskou lčebně rehabilitačn pči hrazenou z veřejnho zdravotnho pojištěn.
21. Napaden vyhlška rozlišuje mezi zkladnm a opakovanm lčebnm pobytem. Ačkoliv tyto pojmy dle nedefinuje, ze způsobu, jakm je použv, lze vyvodit, že jejich smyslem je odlišen prvnho a přpadnch dalšch lčebnch pobytů při stejn indikaci, a to z důvodu stanoven rozdlnch podmnek, za nichž budou tyto pobyty hrazeny. K nstupu pacienta na zkladn lčebn pobyt mus dojt v časovm obdob odvjejcm se typicky od stanoven přslušn diagnzy, proveden zkroku či ukončen lčby ve zdravotnickm zařzen. V přpadě opakovanho lčebnho pobytu je pak nezbytn, aby se nstup uskutečnil ve stanoven lhůtě od ukončen zkladnho pobytu nebo opakovanho lzeňskho pobytu. Pro plnost je třeba dodat, že v některch přpadech nen tato lhůta stanovena, což znamen, že indikačn seznam podmiňuje lčebn pobyt pouze trvnm předmětn indikace.
22. Zkladn i opakovan lčebn pobyt mohou mt formu komplexn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče (v napaden vyhlšce označovan jako K) nebo přspěvkov lzeňsk lčebně rehabilitačn pče (v napaden vyhlšce označovan jako P). Napaden vyhlška ve svch obecnch ustanovench (čst I přlohy bod 2) stanov, že dlka zkladnho lčebnho pobytu čin u dospělch 21 dnů a u dět a dorostu 28 dnů, přičemž je-li lzeňsk lčebně rehabilitačn pče při konkrtn indikaci poskytnuta jako komplexn, může vedouc lkař zdravotnickho zařzen poskytovatele tto pče u indikac vyznačench v indikačnm seznamu podle konkrtnho stavu pojištěnce navrhnout jej prodloužen. Prodloužen i jeho dlka podlhaj souhlasu reviznho lkaře přslušn zdravotn pojišťovny. Dlka opakovanho lčebnho pobytu formou komplexn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče je stanovena stejnm způsobem, jako v přpadě zkladnho lčebnho pobytu, včetně možnosti prodloužen (čst I přlohy bod 3). M-li však opakovan lčebn pobyt formu přspěvkov lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, je jeho dlka stanovena podle nvrhu lkaře, kter pči doporučuje, na 14 nebo 21 dnů. Je-li poskytnuta v dlce 14 dnů, může vedouc lkař zdravotnickho zařzen poskytovatele lzeňsk lčebně rehabilitačn pče podle konkrtnho stavu pojištěnce navrhnout jej prodloužen na 21 dnů. Toto prodloužen podlh souhlasu reviznho lkaře přslušn zdravotn pojišťovny.
23. Z uvedenho vyplv, že indikačn seznam v přpadě každ indikačn podskupiny určuje, zda bude zkladn nebo opakovan lčebn pobyt pojištěnce hrazen z veřejnho zdravotnho pojištěn v rozsahu komplexn nebo přspěvkov lzeňsk lčebně rehabilitačn pče (tedy zda bude hrazen pobyt jako celek, nebo toliko vyšetřen a lčen), kdy mus za tmto čelem bt tento pobyt nastoupen, jak m bt jeho dlka a zda může dojt k jejmu prodloužen. Tm se ale v něm obsažen prvn prava nevyčerpv. Jako dalš podmnky, na jejichž splněn zvis hrada lzeňsk lčebně rehabilitačn pče z veřejnho zdravotnho pojištěn, napaden vyhlška ve vztahu k jednotlivm indikačnm skupinm nebo podskupinm stanov, jak vyšetřen m předchzet vystaven nvrhu na lčebn pobyt, jakož i dalš odborn kritria pro poskytnut lzeňsk lčebně rehabilitačn pče (specializace ošetřujcho lkaře, kter pči doporučuje, a zabezpečen zdravotn pče ve zdravotnickm zařzen poskytovatele lzeňsk lčebně rehabilitačn pče). Ty jsou přitom vymezeny i negativně prostřednictvm kontraindikac, včtem stavů pacienta nebo jinch okolnost, kter vylučuj efektivn poskytnut přslušn pče (jejich obecn vymezen je obsaženo v čsti I bodu 7). Pro jednotliv indikačn skupiny stanov indikačn seznam přrodn lčiv zdroje a určuje vhodn lzeňsk msto. Napaden vyhlška nakonec upravuje i nležitosti nvrhu na lzeňskou lčebně rehabilitačn pči (čst I bod 6 indikačnho seznamu), což souvis prvě s tm, že rozsah v něm obsažench dajů se odvj prvě od podmnek stanovench v indikačnm seznamu.
24. stavn soud na zkladě uvedench zjištěn dospěl k zvěru, že k vydn napaden vyhlšky došlo na zkladě a v mezch zkonnho zmocněn obsaženho v 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn. Je zřejm, že stanoven seznamu nemoc, u nichž se poskytnut lzeňsk lčebně rehabilitačn pče hrad z veřejnho zdravotnho pojištěn, včetně dalšch podmnek, jež k nroku na tuto hradu mus bt splněny, a jejho rozsahu, spadaj pod obsah indikačnho seznamu pro lzeňskou lčebně rehabilitačn pči, resp. pod jednotliv položky, kter jsou vslovně uvedeny v předmětnm zmocňovacm ustanoven. Tato skutečnost nebyla nijak rozporovna ani ze strany navrhovatele. Uveden zvěr ovšem ještě neznamen, že napaden vyhlška byla vydna v souladu s čl. 79 odst. 3 stavy. Za meze stanoven zkonem je totiž nezbytn považovat i přpadnou vhradu zkona vyplvajc přmo z stavnho pořdku, kter brn tomu, aby někter prvn vztahy byly předmětem podzkonn prvn pravy.
III./b
Vhrada zkona podle čl. 31 Listiny
25. Podle druh věty čl. 31 Listiny maj občan na zkladě veřejnho pojištěn prvo na bezplatnou zdravotn pči a na zdravotn pomůcky za podmnek, kter stanov zkon. Jde o zkladn prvo majc povahu prva socilnho, což znamen, že smyslem jeho stavnho zakotven nen vymezen prostoru svobody jednotlivce, do kterho veřejn moc nen oprvněna zasahovat, nbrž naopak garance, že stt bude v určitch přpadech aktivně jednat, aby zajistil podmnky pro jeho důstojn život a rovnost šanc. stavně zaručen sociln prva nepůsob bezprostředně ve vztahu k jednotlivcům. Jejich obsahem je povinnost sttu, aby na rovni podstavnho prva upravil efektivn prostředky k dosažen určitho čelu, kter tvoř podstatu a smysl (neboli esenciln obsah) socilnho prva, a nsledně jej prostřednictvm svch orgnů tak realizoval. Je to až podstavn prvn prava, kter ve skutečnosti dv odpověď na otzku, čeho a za jakch podmnek se může jednotlivec na zkladě tohoto zkladnho prva domhat, tedy jak jsou meze tohoto zkladnho prva. Tomuto zvěru přitom odpovd i zněn čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se lze některch zkladnch prv obsažench v hlavě čtvrt Listiny (tj. hospodřsk, sociln a kulturn prva), mezi nimi i prva podle jejho čl. 31, domhat pouze v mezch zkonů, kter tato ustanoven provděj. Jin řešen by s ohledem na jejich obecnou povahu ani nebylo možn.
26. Z ustanoven čl. 4 odst. 2 Listiny vyplv, že meze zkladnch prv a svobod mohou bt za podmnek stanovench Listinou upraveny pouze zkonem. čelem takto formulovanho vlučnho zmocněn zkonodrce je znemožnit vkonn moci "realizaci vlastnch představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit zkladn prva. Tm, že toto oprvněn bylo uděleno demokraticky legitimovanmu parlamentu, m bt zajištěno, že k omezen zkladnch prv dojde až po demokratickm parlamentnm diskursu, a navc zskv omezen zkladnho prva i nslednou demokratickou zpětnou vazbu." (Wagnerov, E., Šimček, V., Langšek, T., Pospšil, I. a kol. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012, s. 128). I v přpadě socilnch prv je tak prvě zkonodrce povoln stanovit, čeho se na jejich zkladě může jednotlivec domoci. Jeho uvžen však v tomto směru nen bezbřeh, protože jeho meze vyplvaj již ze samotnho stavnho vymezen socilnch prv, kterm jsou definovny jejich podstata a smysl, jichž mus bt zkonem šetřeno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zkon nesm toto prvo popřt nebo vyprzdnit. Jakkoliv zsah do samotn podstaty socilnho prva mus obstt z hlediska principu proporcionality.
27. Vhrada zkona podle čl. 4 odst. 2 Listiny nevylučuje, aby zkonem proveden vymezen socilnho prva, v jehož rmci se jej může jednotlivec domhat, bylo dle upraveno podzkonnm prvnm předpisem podle čl. 78 stavy nebo na zkladě zkonnho zmocněn podle čl. 79 odst. 3 stavy. Tmto způsobem však nemůže dojt k zžen nebo rozšřen jeho ze zkonn pravy vyplvajcho obsahu. stavn soud ve svm nlezu ze dne 16. řjna 2001 sp. zn. Pl. S 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) vyslovil, že se nejedn o porušen vhrady zkona podle čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, pokud podzkonn prvn předpis "konkretizuje problematiku, upravenou v zkladnch rysech již samotnm zkonem. Opačn zvěr, kter by požadoval stanoven jakkoliv povinnosti přmo a vhradně zkonem, by zjevně vedl k absurdnm důsledkům, a to k popřen smyslu sekundrn (a v některch přpadech i primrn) normotvorby, jelikož pojmovou součst každ prvn normy je vymezen určitch prv a povinnost adrestů normy." Co se rozum těmito zkladnmi rysy, zvis stejně jako mra přpustnosti takovto konkretizace na povaze předmětn povinnosti, resp. j odpovdajcho prva. stavodrce nadto v některch přpadech stanovil pro určen mez zkladnho prva zvlštn vhradu zkona, kterou buď zpřsnil uveden obecn pravidla pro pravu mez zkladnch prv podzkonnm prvnm předpisem, nebo takovouto jejich pravu dokonce vyloučil [srov. např. nlez ze dne 23. července 2013 sp. zn. Pl. S 13/12 (259/2013 Sb.), body 27 a 28].
28. Podstatou stavně zaručenho prva na bezplatnou zdravotn pči je povinnost sttu vytvořit systm veřejnho zdravotnho pojištěn a jeho prostřednictvm zajistit občanům spravedliv, tedy i vznik možnch nerovnost vylučujc způsob přstupu ke zdravotn pči přiměřen kvality [srov. usnesen ze dne 5. května 1999 sp. zn. Pl. S 23/98 (U 33/14 SbNU 319)]. Všichni pojištěnci by na zkladě tohoto systmu měli mt nrok na takov ošetřen a lčby, jež odpovdaj objektivně zjištěnm potřebm a požadavkům nležit rovně a lkařsk etiky [srov. nlez ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. S 14/02 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.), nlez sp. zn. Pl. S 19/13, bod 52].
29. Stanoven podmnek, kter vymezuj obsah prva na bezplatnou zdravotn pči na zkladě veřejnho pojištěn, vyhrazuje druh věta čl. 31 Listiny zkonu, v důsledku čehož je vyloučeno, aby zkonodrce za tmto čelem zplnomocnil orgn moci vkonn k vydn podzkonnho prvnho předpisu nižš prvn sly než zkon. Jak přitom stavn soud v minulosti opakovaně uvedl, mezi tyto podmnky patř tak rozsah zdravotn pče, na jejž poskytnut toto prvo zakld nrok, a způsob jejho poskytovn [srov. nlez ze dne 10. července 1996 sp. zn. Pl. S 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), nlez ze dne 20. června 2013 sp. zn. Pl. S 36/11 (238/2013 Sb.)].
30. Lzeňsk lčebně rehabilitačn pče je jednou z forem zdravotn pče [ 13 odst. 2 psm. a) zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn], a tudž prvo na jej poskytnut spad do rmce druh věty čl. 31 Listiny. I v jejm přpadě by proto odpověď na otzku, zda m občan nrok na jej poskytnut bezplatně na zkladě veřejnho zdravotnho pojištěn nebo zda si ji mus hradit sm, měl dt po zjištěn přslušnho skutkovho stavu (zejmna zdravotnho stavu pojištěnce) přmo provděc zkon. Podle zkona č. 48/1997 Sb., o veřejnm zdravotnm pojištěn a o změně a doplněn některch souvisejcch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, lze tuto pči považovat za hrazenou službu v přpadě, že
- odpovd zdravotnmu stavu pojištěnce a čelu, jehož m bt jejm poskytnutm dosaženo, tedy dolčen, zabrněn vzniku invalidity a nesoběstačnosti nebo minimalizaci rozsahu invalidity, a je pro pojištěnce dostatečně bezpečn [ 13 odst. 1 psm. a), 33 odst. 4],
- je v souladu se současnmi dostupnmi poznatky lkařsk vědy [ 13 odst. 1 psm. b)],
- existuj důkazy o jej činnosti vzhledem k čelu jejich poskytovn [ 13 odst. 1 psm. c)] a
- a jde o nezbytnou součst lčebnho procesu ( 33 odst. 1),
což jsou všechno podmnky, jejichž posouzen zvis na odbornm lkařskm posouzen a jež z praktickho hlediska vyžaduj dalš upřesněn. Vhrada zkona podle čl. 31 Listiny samozřejmě nebrn tomu, aby prvě za tmto čelem podzkonn prvn předpis blže konkretizoval situace, kdy lze považovat uveden podmnky za splněn, a tm umožnil doshnout mezi častnky souvisejcch prvnch vztahů, tedy pacienty, lzeňskmi zařzenmi a zdravotnmi pojišťovnami, větš prvn jistoty ohledně rozsahu bezplatně poskytovan lzeňsk lčebně rehabilitačn pče. Zmocněn podle 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn jde ovšem v některch směrech dl a opravňuje Ministerstvo zdravotnictv stanovit podzkonnm prvnm předpisem dalš podmnky realizace předmětnho stavně zaručenho socilnho prva, kter ve srovnn se zkonnou pravou tento rozsah dle zužuj. Ve vsledku tak mus bt k tomu, aby byla lzeňsk lčebně rehabilitačn pče hrazena z veřejnho zdravotnho pojištěn, splněny nejen podmnky stanoven zkonem, nbrž tak ty, kter nad jejich rmec, byť na zkladě a v mezch zkonnho zmocněn, stanov vyhlška.
31. Do posledně uveden skupiny podmnek jednoznačně spad omezen dlky lčebnho pobytu a možnosti jeho prodloužen nebo opakovn, jakož i omezen časovho obdob, dokdy mus pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy mus nastoupit přpadn opakovan pobyt. Tato omezen jsou upravena zvlšť pro každou indikačn podskupinu a jejich důsledkem je, že lčebn pobyt nen v rozsahu, kter překračuje uveden parametry, hrazen veřejnou zdravotn pojišťovnou. Nestanov-li přitom vyhlška jinak, nelze lzeňskou lčebně rehabilitačn pči bezplatně poskytnout nad tento rozsah, a to bez ohledu na nzor ošetřujcho nebo reviznho lkaře, zda jsou splněny obecn zkonn podmnky podle 13 odst. 1 a 33 odst. 1 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn a o změně a doplněn některch souvisejcch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů. Stejn důsledek m tak nenastoupen zkladnho nebo opakovanho lčebnho pobytu ve stanoven lhůtě.
32. Zmněn časov omezen nelze zcela zjevně považovat za pouhou konkretizaci podmnek obsažench v 13 odst. 1 a 33 odst. 1 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn, ve zněn pozdějšch předpisů, jež mus bt splněny, m-li bt zdravotn pče poskytnuta bezplatně na zkladě veřejnho zdravotnho pojištěn, a jež maj povahu ryze odbornch kritri, k jejichž posouzen je povoln ošetřujc lkař, přp. tak revizn lkař. Jejich čelem je totiž dosažen takov regulace poskytovn tto pče, kter umožn nalzt rovnovhu mezi požadavky jednak na činnost lčby, tedy aby hrazen pobyt v lzeňskm zařzen skutečně plnil svou předpokldanou lčebnou funkci, jednak na jej efektivnost a ekonomickou nosnost, a to s ohledem na jin dostupn možnosti lčby a celkov objem finančnch prostředků ve zdravotnictv. stavn soud zdůrazňuje, že zjem na nalezen tto rovnovhy je plně legitimn. Jej dosažen však vyžaduje poměřovn nejen medicnskch, ale tak ekonomickch hledisek, jemuž je třeba přiznat povahu politickho rozhodovn, v jehož rmci je posuzovna čelnost jednotlivch v vahu přichzejcch variant řešen za čelem vběru jedn z nich. Jedn se tedy o jin meze prva na bezplatnou zdravotn pči na zkladě veřejnho zdravotnho pojištěn (přesněji řečeno o meze stanoven za jinm čelem) než ty, jež vyplvaj z vše uvedench ustanoven zkona č. 48/1997 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. K jejich stanoven proto může dojt v souladu s vhradou zkona podle čl. 31 Listiny pouze na zkladě rozhodnut Parlamentu, což napaden vyhlška nerespektuje.
33. Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictv při stanoven dlky lčebnho pobytu a možnosti jeho nastoupen učinilo prvě předmětn politick rozhodnut ohledně rozsahu bezplatně poskytovan lzeňsk pče, lze nzorně ilustrovat na tom, že přijetm napaden vyhlšky došlo bez jakkoliv změny zkonn pravy k vraznmu zkrcen zkladn dlky lčebnho pobytu z 28 na 21 dnů. V době rozhodovn stavnho soudu v projednvan věci zase ministerstvo uvažovalo o nvratu k původn dlce lzeňskho pobytu, přičemž jako jeden z veřejně prezentovanch důvodů tohoto kroku uvdělo skutečnost, že lzně jsou vznamnm regionlnm zaměstnavatelem a ponechn stavu podle napaden vyhlšky by eskalovalo nrůstem nezaměstnanosti (Vlda premira Sobotky přijme opatřen pro zchranu českho lzeňstv, tiskov zprva vldy ze dne 21. nora 2014, zveřejněn na www.vlada.cz). Ohlšen změna podmnek hrazen lzeňsk lčebně rehabilitačn pče by tedy měla zohledňovat čely, jejichž dosažen prostřednictvm podzkonn normotvorby zkon č. 48/1997 Sb., o veřejnm zdravotnm pojištěn a o změně a doplněn některch souvisejcch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, vůbec nepředpokld.
34. Z těchto důvodů dospěl stavn soud k zvěru, že napaden vyhlška stanov nad rmec zkona meze, v jakch se lze domhat zkladnho prva na bezplatnou zdravotn pči na zkladě veřejnho pojištěn, v důsledku čehož je v rozporu s vhradou zkona podle čl. 31 Listiny a současně se zmocněnm podle čl. 79 odst. 3 stavy. Zjištěn derogačn důvod je přitom třeba vzthnout na cel jej zněn, neboť čsti, na kter se vztahuje, nelze oddělit od ostatnch čst vyhlšky bez toho, aby tm stavn soud změnil podmnky pro uplatněn prva na bezplatnou zdravotn pči.
35. Kromě opodstatněnosti nvrhu shledal stavn soud tak důvod pro odklad vykonatelnosti svho nlezu. V přpadě okamžitho zrušen napaden vyhlšky by zanikly v n obsažen ekonomick nstroje regulace poskytovn lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, což by se mohlo nepředvdatelnm způsobem promtnout do souvisejcch požadavků na prostředky z veřejnho zdravotnho pojištěn a v extrmnm přpadě vst i k destabilizaci tohoto sektoru zdravotn pče. Zroveň by se vznamně snžila mra prvn jistoty ohledně rozsahu, v jakm je poskytovn tto pče hrazeno z veřejnho zdravotnho pojištěn. Za situace, kdy zkonodrce v 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn zjevně vyjdřil vůli k tomu, aby takovto dalš regulace existovala, považuje stavn soud za ždouc vytvořit mu k jej nov pravě přiměřen prostor. Odklad vykonatelnosti do 31. prosince 2014 lze považovat za dostatečn k tomu, aby Parlament mohl reagovat na prvn zvěry uveden v tomto nlezu a aby přpadně ve standardnch lhůtch projednal nvrh zkona, kter by pro meze zkladnho prva stanoven napadenou vyhlškou, budou-li jm tyto nadle shledny čelnmi, vytvořil v souladu s čl. 31 Listiny adekvtn prvn zklad. Tento zvěr samozřejmě plat i pro přpadn jin omezen rozsahu bezplatně poskytovan lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, kter by vylučovala jej hrazen z veřejnho zdravotnho pojištěn navzdory tomu, že by k tomu jinak (podle odbornho lkařskho posouzen) byly splněny obecn zkonn podmnky podle 13 odst. 1 a 33 odst. 1 zkona č. 48/1997 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Pokud by přitom zkonodrce dospěl k zvěru o potřebě novho vymezen zmocněn podle 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn, bylo by ždouc, aby si za čelem předejit přpadnmu nesouladu s čl. 31 Listiny vyždal, nebude-li předložen spolu s nvrhem zkona, tak nvrh provděcho předpisu ( 86 odst. 4 zkona č. 90/1995 Sb., o jednacm řdu Poslaneck sněmovny).
36. Odklad vykonatelnosti nelze interpretovat v tom smyslu, že po dobu jeho trvn nen dn nesoulad napaden vyhlšky s stavnm pořdkem; tato skutečnost však nem vliv na jej dalš aplikaci, neboť jej vyloučen by z hlediska povinnosti sttu naplnit čel zkladnho prva na bezplatnou zdravotn pči podle čl. 31 Listiny vedlo ke stavu, kter by byl ve svm celku pro pacienty mně přzniv, než je tomu podle současn prvn pravy. stavn soud si je vědom, že tento nlez se nijak nedotk platnosti zmocňovacho ustanoven 33 odst. 2 zkona o veřejnm zdravotnm pojištěn, a tedy nelze vyloučit, že vyhlškou Ministerstva zdravotnictv dojde ještě před dnem vykonatelnosti tohoto nlezu ke změně nebo nahrazen napaden vyhlšky. K tomu nakonec mohou existovat podstatn a legitimn důvody. Jestliže by však k takovmuto kroku došlo, nelze předpokldat, že by stavn soud v přpadnm novm řzen rozhodl o odkladu vykonatelnosti automaticky stejnm způsobem. Zejmna by tak nemusel učinit za situace, kdy by nov vyhlška stanovila meze uvedenho zkladnho prva přsněji než ta dosavadn.
37. Protože v důsledku odkladu vykonatelnosti tohoto nlezu zůstv napaden vyhlška po přechodnou dobu činnou, stavn soud přistoupil tak k projednn dalšch nmitek navrhovatele, jež směřovaly proti jejmu obsahu. Přpadn zjištěn dalšho derogačnho důvodu by totiž v zvislosti na jeho povaze mohlo vst k tomu, že by se odklad vykonatelnosti v přpadě některch čst napaden vyhlšky neuplatnil [srov. nlez ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. S 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].
IV.
Nmitka nesouladu 2 odst. 2 napaden vyhlšky se zkazem retroaktivity a ochranou legitimnho očekvn
38. Navrhovatel se domh zrušen přechodnho ustanoven 2 odst. 2 napaden vyhlšky, neboť jej považuje za jsouc v rozporu se zkazem retroaktivity a ochranou legitimnho očekvn. Toto ustanoven zn:
"Posledn lčebn pobyt pojištěnce uskutečněn podle dosavadnch prvnch předpisů v obdob od 1. řjna 2009 do dne nabyt činnosti tto vyhlšky se považuje za zkladn lčebn pobyt podle tto vyhlšky. Dalš lčebn pobyt odpovdajc indikaci, na zkladě kter byl uskutečněn lčebn pobyt podle věty prvn, se považuje za pobyt opakovan podle tto vyhlšky."
39. Citovan ustanoven určuje pravidla pro klasifikaci lčebnho pobytu, kter se uskutečnil na zkladě nvrhu vystavenho za činnosti předchoz vyhlšky č. 58/1997 Sb., jako zkladnho nebo opakovanho lčebnho pobytu ve smyslu čsti I bodů 2 a 3 přlohy napaden vyhlšky. Tato klasifikace, kterou předchoz vyhlška neznala, je ve vztahu k již uskutečněnm pobytům ždouc (nebo dokonce nezbytn), neboť umožňuje odvjet lhůtu pro nastoupen opakovanho pobytu od poslednho lčebnho pobytu při stejn indikaci bez ohledu na to, zda se uskutečnil podle předchoz nebo napaden vyhlšky. Nemůže tedy nastat situace, kdy se k tomuto pobytu nepřihlž, což pro velk počet pojištěnců, kteř v minulosti lčebn pobyt nastoupili, znamen, že se na ně nevztahuje z jejich hlediska nesplniteln dodatečn podmnka, aby dalš lčebn pobyt nastoupili ve lhůtě pro zkladn pobyt podle napaden vyhlšky, typicky se odvjejc již od stanoven přslušn diagnzy, proveden zkroku či ukončen lčby ve zdravotnickm zařzen. Lze proto souhlasit s argumentac Ministerstva zdravotnictv, že absence předmětnho přechodnho ustanoven by v řadě přpadů znamenala ztžen nebo dokonce znemožněn přstupu pacientů k lzeňsk lčebně rehabilitačn pči.
40. Zkaz retroaktivity (zpětn činnosti) prvnch norem i zsada prvn jistoty jsou pojmovou součst principu prvnho sttu podle čl. 1 odst. 1 stavy [srov. nlez ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. S 215/94 (N 30/3 SbNU 227), nlez stavnho soudu Česk a Slovensk Federativn Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. S 78/92 (nlez č. 15, Sbrka usnesen a nlezů stavnho soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a.s., 2011, s. 92]. stavn soud ve svch dosavadnch rozhodnutch definoval rozdl mezi pojmy prav a neprav retroaktivity a v obecn rovině vymezil podmnky, za nichž lze zpětn působen určit prvn normy považovat za přpustn. V přpadě prav retroaktivity působ prvn norma vznik prvnch vztahů před jej činnost za podmnek, kter teprve dodatečně stanovila, nebo zakld změnu prvnch vztahů vzniklch podle star prvn pravy, a to ještě před činnost novho prvnho předpisu. Neprav retroaktivita naopak předpokld, že nov zkon prvn nsledky pro minulost nezakld, v minulosti nastal skutečnosti však prvně kvalifikuje jako podmnku budoucho prvnho nsledku nebo pro budoucnost modifikuje prvn nsledky založen podle dřvějšch předpisů [k vymezen těchto pojmů srov. zejmna nlez ze dne 4. nora 1997 sp. zn. Pl. S 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nlez ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. S 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) nebo nlez ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. S 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 144 až 149; dle tak Tilsch, E. Občansk prvo. Všeobecn čst. Praha: Všehrd, 1925, s. 72-79, Prochzka, A. Zklady prva intertemporlnho se zřetelem k 5 obč. zk. Brno: Barvič & Novotn, 1928, s. 70].
41. stavn soud konstatuje, že 2 odst. 2 napaden vyhlšky nezakld ani neměn se zpětnou činnost prvn vztahy vznikl v minulosti v souvislosti s poskytovnm lzeňsk lčebně rehabilitačn pče. Prvn fikce, že se v minulosti uskutečněn lčebn pobyt považuje za zkladn nebo opakovan ve smyslu novho zkona, m prvn vznam pouze do budoucna, a to pro hodnocen nroku na bezplatn poskytnut tto pče na zkladě nvrhu vystavenho za činnosti napaden vyhlšky. Z tohoto důvodu se v přpadě předmětnho ustanoven o pravou retroaktivitu zcela zjevně nejedn.
42. Pokud jde o retroaktivitu nepravou, je třeba uvst, že přechodn ustanoven 2 odst. 2 napaden vyhlšky nijak nevymezuje rozsah lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, na kterou maj pojištěnci nově nrok, což znamen, že na jeho zkladě nemohlo dojt ani ke změně souvisejcch prvnch vztahů. Lze-li proto uvažovat o čincch neprav retroaktivity, nelze je spojovat s tmto ustanovenm, ale s novm indikačnm seznamem jako celkem, respektive s jednotlivmi v něm uvedenmi položkami, kter vedly v přpadě cel řady indikac ke změně (resp. k zžen) rozsahu hrazen pče. Ani v jejm přpadě by však nmitka navrhovatele nemohla bt považovna za důvodnou.
43. Na rozdl od prav retroaktivity, kter je za předpokladu, že je s n současně spojen zsah do principů důvěry v prvo, prvn jistoty, resp. ochrany nabytch prv, zsadně nepřpustn, [srov. nlez sp. zn. Pl. S 21/96, nlez ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. S 51/2000 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nlez ze dne 6. nora 2007 sp. zn. Pl. S 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v přpadě neprav retroaktivity konstatovat jej obecnou, byť nikoliv bezvjimečnou, přpustnost [srov. nlez sp. zn. Pl. S 53/10, bod 147, nlez ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. S 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53]. Jej soulad se zsadou ochrany důvěry v prvo je přitom dn vždy tehdy, pokud je vhodn a potřebn k dosažen zkonem sledovanho cle a při celkovm poměřovn "zklaman" důvěry a vznamu a nalhavosti důvodů prvn změny bude zachovna hranice nosnosti (srov. rozhodnut Spolkovho stavnho soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Podle nzoru stavnho soudu jsou tyto podmnky nepochybně splněny i v přpadě napaden vyhlšky. Nrok na poskytnut lzeňsk lčebně rehabilitačn pče pojištěncům totiž vyplv z jejich povinn časti na veřejnm zdravotnm pojištěn, a co do rozsahu se vždy odvj od platn prvn pravy. Jednotliv pojištěnci si proto museli bt vědomi, že v budoucnu může ze strany přslušnho normotvůrce (ať zkonodrce nebo ministerstva) dojt k jeho změně, v důsledku čehož nemohli mt ani legitimn očekvn ohledně trvn předmětnho nroku v nezměněn podobě ani důvěru v zachovn dosavadn prvn pravy.
V.
Nmitka nepřpustnho zsahu do samotn podstaty prv podle čl. 31 a čl. 26 odst. 1 Listiny
44. Ostatn nmitky navrhovatele lze stručně shrnout v tom smyslu, že vznamn omezen hrazen lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, k němuž došlo na zkladě napaden vyhlšky, se z ekonomickho hlediska negativně (nebo dokonce existenčně) dotk poskytovatelů lzeňsk pče, a tm tak samotn možnosti realizace prva na bezplatn poskytovn zdravotn pče. Z tohoto důvodu tak mělo bt nepřpustnm způsobem zasaženo do esencilnho obsahu zkladnch prv podle čl. 26 a čl. 31 Listiny.
45. stavn soud předně konstatuje, že napaden vyhlška přinesla oproti předchoz vyhlšce č. 58/1997 Sb. v mnoha směrech snžen rozsahu lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, kter je hrazena z veřejnho zdravotnho pojištěn. Za zsadn změnu lze označit předevšm snžen zkladn dlky lzeňskho pobytu z 28 na 21 dnů, jakož i omezen časovch intervalů, v jejichž rmci je možn nastoupit opakovan lzeňsk pobyt. Přesto je třeba zdůraznit, že uveden změny samy o sobě nezakldaj nesoulad s prvem na bezplatnou zdravotn pči ve smyslu čl. 31 Listiny nebo prvem na podnikn podle čl. 26 Listiny. Těchto prv se lze totiž domhat pouze v mezch zkonů, kter je provděj, přičemž zkonodrce m při nich relativně širokou dispozici pro konkrtn vymezen obsahu a způsobu realizace, včetně možnosti jejich změn (srov. nlez sp. zn. Pl. S 19/13, bod 49).
46. V rmci posouzen, zda byla porušena uveden prva, stavn soud standardně aplikuje tzv. test rozumnosti [k tomuto testu srov. nlez ze dne 5. řjna 2006 sp. zn. Pl. S 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nlez ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. S 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nlez ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. S 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nlez sp. zn. Pl. S 19/13, body 50 a 51], v jehož prvnch dvou krocch zkoum, zda nedošlo k zsahu do jejich podstaty neboli esencilnho obsahu. Důvody pro takovto konstatovn v projednvan věci nicmně neshledal, neboť předmětn snžen rozsahu lzeňsk lčebně rehabilitačn pče, kter se hrad z veřejnho zdravotnho pojištěn, ani neznemožňuje podnikn v oblasti poskytovn lzeňsk pče, ani nečin přstup k n pacientům nedostupnm. Skutečnost, že se tato změna projevila ve vztahu k jednotlivm lzeňskm zařzenm v různ intenzitě, na uvedenm zvěru nic neměn. Ždn konkrtn tvrzen opodstatňujc opačn zvěr neuvedl ani navrhovatel. Napaden vyhlška zroveň sledovala cl přehodnocen rozsahu bezplatně poskytovan lzeňsk lčebně rehabilitačn pče s ohledem na současn medicnsk poznatky a postupy a efektivnějš využvn financ z prostředků zdravotnho pojištěn, tedy cl, jejž nelze z hlediska uvedench zkladnch prv považovat za nelegitimn (byť k takovmuto přehodnocen nemůže dochzet formou podzkonnho prvnho předpisu, aniž by pro něj byly vytvořeny zkonn podmnky), a protože v n obsaženou pravu nelze označit za nerozumnou, obstla tak ve třetm a čtvrtm kroku testu rozumnosti.
47. Zkonodrce je v rmci svho uvžen oprvněn rozšřit nebo zžit rozsah, v jakm maj občan na zkladě veřejnho pojištěn prvo na bezplatnou zdravotn pči ve smyslu čl. 31 Listiny, lzeňskou pči nevyjmaje (srov. nlez sp. zn. Pl. S 14/02), přičemž stejně tak může změnit i podmnky pro podnikn v oblasti jejho poskytovn, k čemuž v důsledku omezen rozsahu hrazen lzeňsk pče nepochybně došlo. Uveden prva proto nelze vykldat tak, že z nich vyplv garance zachovn stě lzeňskch zařzen v jej současn podobě a že postupem času nemůže dochzet k nahrazovn lzeňsk pče jinmi odbornmi metodami, kter se ukž bt z hlediska ždanch činků efektivnějš. Zbv dodat, že existence důvodů pro takovouto změnu, jakož i naopak pro větš podporu lzeňskch zařzen, mezi kter může patřit např. tradice lzeňstv, rozvoj cestovnho ruchu nebo zaměstnanost v přslušnm regionu, představuje otzku politickou, pročež je k jejmu zodpovězen přslušn v prvn řadě Parlament Česk republiky a vlda, a nikoliv stavn soud, jenž nen oprvněn z těchto hledisek přehodnocovat jejich rozhodnut.
VI.
Zvěr
48. stavn soud zvěrem podotk, že jm proveden přezkum obsahu napaden vyhlšky se vedle otzky jejch přpadnch retroaktivnch činků (čl. 1 odst. 1 stavy) omezil na posouzen jejho souladu se zkladnmi prvy podle čl. 26 a 31 Listiny, a to vlučně z hlediska navrhovatelem uplatněn obecn nmitky. Vše uveden zvěry proto nelze vykldat v tom smyslu, že do budoucna vylučuj možnost spěšnho uplatněn přpadnch nmitek jinch, kter by byly způsobil odůvodnit jej rozpor s posledně uvedenmi ustanovenmi.
49. Vzhledem k tomu, že napaden vyhlška byla vydna v rozporu s čl. 79 odst. 3 stavy a čl. 31 Listiny, vyhověl stavn soud podle 70 odst. 1 zkona o stavnm soudu předmětnmu nvrhu a rozhodl, že se tato vyhlška ruš uplynutm dne 31. prosince 2014.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík, Vladimír Kůrka a Michaela Židlická a k jeho odůvodnění soudce Jan Filip.