Ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů 405/2002 účinný od 06.09.2002
| Schválené: | 13.08.2002 |
| Účinnost od: | 06.09.2002 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | SPRÁVNÍ PŘESTUPKY. SPRÁVNÍ DELIKTY., SOUKROMÉ PODNIKÁNÍ., Stavební řízení. Stavební řád., Povolení stavby., Pokuty. Blokové pokuty. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Jménem České republiky Ústavní soud rozhodl dne 13. srpna 2002 v plénu o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:
v z. JUDr. Holeček v. r.
Předseda Ústavního soudu
Slova "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodněn
I.
Dne 22. 1. 2002 byl stavnmu soudu předložen nvrh sentu 30 Ca Krajskho soudu v Hradci Krlov ze dne 14. 1. 2002 na zrušen čsti ustanoven 106 odst. 3 zkona č. 50/1976 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm řdu (stavebn zkon), ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "stavebn zkon"), a to slov "od 500 000". Podle čl. 95 odst. 2 stavy Česk republiky (dle jen "stava") tak obecn soud učin, dojde-li k zvěru, že zkon, jehož m bt při řešen věci použito, je v rozporu s stavnm zkonem. V nvrhu, podepsanm předsedou sentu JUDr. Karlem Kavalrem, se uvd, že rozhodnutm Magistrtu města Pardubic ze dne 24. 6. 1999 č. j. OS P/147/99/Pd a rozhodnutm Okresnho řadu v Pardubicch ze dne 16. 7. 2001 č. j. RRR/3330/41/99/Pu byla pan H. B. uložena pokuta ve vši 500 000 Kč za to, že se jako fyzick osoba podnikajc podle zvlštnch předpisů dopustila protiprvnho jednn uvedenho v 106 odst. 3 psm. c) stavebnho zkona tm, že v rozporu s přslušnm kolaudačnm rozhodnutm užvala dvě mstnosti v suternu rodinnho domu jako provozovnu kadeřnictv. Proti posledně citovanmu rozhodnut podala jmenovan ke Krajskmu soudu v Hradci Krlov sprvn žalobu podle hlavy druh čsti pt občanskho soudnho řdu.
V nvrhu se vodem zdůrazňuje, že pan H. B. využvala tyto prostory pouze za čelem individulnho vkonu řemesln živnosti kadeřnictv, což potvrzuje i vyjdřen hygienika ze dne 16. 3. 1999 č. j. 1446-218/99- -707, podle kterho se jednalo o "provozovnu" pouze s jednm pracovnm mstem. Tyto mstnosti byly sice kolaudovny jako prdelna, sušrna a sklep, avšak jejich stavebně technick uspořdn bylo již od dokončen stavby plně dostačujc i k provozovn předmětn živnosti, neboť v danch prostorch, jak jmenovan v řzen před soudem uvedla, došlo k prodloužen přvodu vody v dlce asi 1 m a ždn dalš stavebn pravy se neprovděly. Pokud 106 odst. 3 psm. c) stavebnho zkona vslovně ukld přslušnmu orgnu uložit pokutu od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč prvnick osobě nebo fyzick osobě podnikajc podle zvlštnch předpisů, kter užv stavbu bez kolaudačnho rozhodnut nebo v rozporu s nm anebo to umožn jin osobě, pak je zřejm, že stavebn řad nemůže uložit pokutu nižš než 500 000 Kč, a tedy vzt v vahu mru ohrožen veřejnho zjmu na užvn stavby v souladu s kolaudačnm rozhodnutm, jež může bt značně rozdln. V řadě přpadů, kdy změna nevyžaduje ždn stavebn zsahy či zvlštn vybaven, je podle nzoru soudu mra porušen veřejnho zjmu minimln. Soud proto napad nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprvnho jednn, jeho nsledky či majetkov prospěch delikventa. Současně poukazuje i na skutečnost, že vše pokuty neumožňuje přihldnout k majetkovm poměrům delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto pokutu zaplatit. Napřklad v tomto přpadě by pan H. B. musela na uloženou pokutu pracovat 14 let. Vůči n je tedy pokuta stanovena likvidačnm způsobem, neboť sprvn orgn by ji v zsadě mohl připravit o vešker majetek, včetně domu, ve kterm podnik.
Dle krajsk soud uvd, že tato sprvn sankce nen srovnateln ani s tresty ukldanmi podle trestnho zkona, podle něhož je možno navc volit mezi několika tresty. Vzhledem k tomu, že fyzick osoby jsou vystaveny riziku takovho trestu, kter svou povahou a stupněm zvažnosti patř z hlediska mluvy o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva") do "trestn oblasti", je třeba na danou věc aplikovat čl. 6 odst. 1 mluvy, podle něhož m každ prvo na to, aby jeho zležitost byla spravedlivě projednna. Tento požadavek nebyl splněn s ohledem na nynějš prvn pravu, neboť nebyl vzat zřetel na individuln okolnosti danho přpadu. Vzhledem k těmto skutečnostem navrhl krajsk soud zrušit čst v zhlav uvedenho ustanoven.
II.
stavn soud zjistil, že podan nvrh splňuje všechny zkonn procesn nležitosti a předpoklady a nic nebrn projednn a rozhodnut věci sam. Proto podle 69 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, vyzval častnky řzen - Poslaneckou sněmovnu a Sent Parlamentu Česk republiky, aby se k tomuto nvrhu vyjdřili.
Poslaneck sněmovna prostřednictvm svho předsedy ve vyjdřen uvedla, že ustanoven 106 odst. 3 stavebnho zkona bylo novelizovno zkonem č. 83/1998 Sb. Nvrh tohoto zkona, jejž předložila vlda Česk republiky, byl projednvn Poslaneckou sněmovnou ve druhm volebnm obdob jako sněmovn tisk č. 261. Jak vyplv z důvodov zprvy k 105 a 106 stavebnho zkona, clem přslušn prvn pravy mělo bt podstatn zvšen pokut, když v připomnkovm řzen to podporovala někter města, kter maj zkušenosti se "stavebn nekzn". V průběhu projednvn v Poslaneck sněmovně nedošlo ke změně navržen pravy. Podle Poslaneck sněmovny se při projednvn zmněn novely vychzelo z toho, že předmětn zkon je v souladu s stavou, stavnm pořdkem a mezinrodnmi smlouvami. Zvěrem Poslaneck sněmovna poukazuje na to, že nvrh petitu by měl znt "od 500 000 Kč", aby text zkona byl i po zrušen jeho čsti legislativně a formulačně sprvn.
Sent se k obsahu nvrhu Krajskho soudu v Hradci Krlov vyjdřil prostřednictvm svho předsedy, přičemž vyslovil pochybnost, zda v danm přpadě skutečně došlo postupem uvedenm v podn k porušen čl. 6 odst. 1 mluvy. Dan protiprvn jednn je třeba považovat za sprvn delikt, kter je sankcionovn pokutou ve stanovenm rozpět a k jejmu uložen dochz ve sprvnm řzen vedenm přslušnm sprvnm orgnem. V danm přpadě je zřejm, ze sprvn orgn přihldl k individulnm okolnostem přpadu, neboť uložil nejnižš možnou pokutu. Užvn stavby bez kolaudačnho rozhodnut nebo v rozporu s nm stavebn zkon považuje za zvažn porušen stavebn kzně, a řad je proto do skupiny nejvyššch sazeb pokut. Dle Sent poukazuje na to, že pokud by stavn soud nvrhu vyhověl, pak by vypuštěnm spodn hranice pokut v 106 odst. 3 stavebnho zkona byla narušena systmov vazba a nastolena zjevn nerovnost s ustanovenm odstavce 2 thož paragrafu, kde by spodn hranice pokuty u zde uvedench skutkovch podstat zůstala zachovna. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnmu zkonu obsažench v 105 stavebnho zkona existuje systm diferenciace vše pokut pomoc stanoven jejich doln hranice. Sent dle konstatuje, že danou novelizac stavebnho zkona, jehož clem bylo upevněn kzně při budovn a užvn staveb, byl v zjmu tohoto cle zžen prostor pro sprvn uvžen, avšak nedošlo k jeho odstraněn zcela.
stavn soud si tak vyždal stanovisko Ministerstva pro mstn rozvoj. Tento sttn orgn v dopise ze dne 28. 2. 2002 č. j. 2502/2002-51 s nvrhem Krajskho soudu v Hradci Krlov vyjdřil nesouhlas. Jednak m za to, že stavebn řad m prostor, aby při stanoven vše pokuty mohl zvžit mru ohrožen veřejnho zjmu či zvažnosti porušen zkona, eventulně nsledky s tm spojen, jednak podle jeho nzoru se čl. 6 odst. 1 mluvy na dan přpad vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze posuzovat, zda stanoven spodn hranice pokuty je "spravedliv" nebo "nespravedliv" v relaci k protiprvnmu jednn. Ustanoven 106 odst. 3 stavebnho zkona by totiž mohlo bt v rozporu s čl. 6 odst. 1 mluvy, pokud by brnilo přezkoumn oprvněnosti takovho "trestnho obviněn" nezvislm soudem. Přezkoumn věci v pln jurisdikci však nebrn napaden ustanoven, nbrž dosud platn prvn prava sprvnho soudnictv. Z těchto důvodů by stavn soud neměl nvrhu Krajskho soudu v Hradci Krlov vyhovět.
Od Ministerstva pro mstn rozvoj si stavn soud pro informaci vyždal tak daje o počtu a vši pokut uložench podle stavebnho zkona na zkladě jednotlivch skutkovch podstat. Ministerstvo uvedlo, že tyto daje souhrnně nesleduje, a zaslalo alespoň daje Magistrtu hl. m. Prahy jako orgnu odvolacho pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22 městskch čst. Z nich vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacm řzen projednno celkem 67 přestupků a 34 sprvnch deliktů podle stavebnho zkona, z nichž 12 představovalo porušen napadenho ustanoven. Dle byly stavnmu soudu zaslny obdobn daje o pokutch uložench v městě Liberci, podle kterch za rok 2001 byla prvnickm osobm a fyzickm osobm podnikajcm podle zvlštnch předpisů pravomocně uložena pokuta v 15 přpadech. Ždn z nich nebyla uložena za sprvn delikt podle napadenho ustanoven, a v 10 přpadech byla uložena fyzickm osobm pokuta za přestupek.
stavn soud za čelem zjištěn hladiny přjmů prvnickch a fyzickch osob-podnikatelů za obdob jednoho roku poždal o spoluprci Ministerstvo financ. To ve svm sdělen uvedlo, že z celkovho počtu 221 237 prvnickch osob, kter podaly daňov přiznn, mělo v roce 2000 celkov ročn přjem (viz 20 odst. 2 zkona č. 563/1991 Sb., o četnictv, ve zněn platnm do 31. 12. 2001) do 50 000 Kč celkem 43 619 osob, do 100 000 Kč celkem 50 090 osob, do 500 000 Kč celkem 75 636 osob a do 1 000 000 Kč celkem 91 539 osob; z celkovho počtu 964 723 fyzickch osob-podnikatelů mělo v tomtž roce přjem do 50 000 Kč celkem 185 368 osob, do 100 000 Kč celkem 304 753 osob, do 250 000 Kč celkem 519 757 osob, do 500 000 Kč celkem 670 814 osob a do 1 000 000 Kč celkem 793 187 osob (uveden intervaly začnaj od 0 Kč).
III.
stavn soud nejdřve v souladu s 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, zkoumal, zda zkon, u kterho navrhovatel namt protistavnost jeho ustanoven, byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem. V tomto ohledu z těsnopiseck zprvy z 20. schůze Poslaneck sněmovny konan dne 13. 2. 1998 a z usnesen č. 256 ze dne 13. 2. 1998 vyplv, že Poslaneck sněmovna většinou hlasů 151 pro a ždn proti (z celkovho počtu 171 přtomnch poslanců) schvlila zmiňovan nvrh zkona (sněmovn tisk č. 261). Z těsnopiseck zprvy z jednn 2. schůze Sentu konan dne 18. 3. 1998 stavn soud dle zjistil, že Sent usnesenm č. 23 ze dne 18. 3. 1998 většinou 55 hlasů (z celkovho počtu 70 přtomnch sentorů), když 7 hlasů bylo proti, rovněž nvrh zkona schvlil. Z toho je zřejm, že zkon byl přijat a vydn stavně předepsanm způsobem a v mezch stavou stanoven kompetence při dodržen kvor stanovench v čl. 39 odst. 1 a 2 stavy.
Po věcnm projednn nvrhu a zvžen všech okolnost dospěl stavn soud k rozhodnut, že je třeba napaden ustanoven zkona zrušit.
vodem považuje stavn soud za potřebn poznamenat, že v tomto přpadě nen, jak tomu bv obvykle, napadno samotn pravidlo chovn, kterm je povinnost prvnch subjektů užvat stavbu pouze v souladu s kolaudačnm rozhodnutm, nbrž jde vlučně o stavnost prostředků (sankc), jež zkonodrce zvolil pro zajištěn takovho chovn ze strany adrestů dan prvn normy. Přesto však i zde půjde o posouzen stavn konformity normy stanovujc prvn povinnost, byť se jedn o tzv. povinnost sekundrn. stavn soud si je plně vědom vhy argumentů, kter se nalzaj ve vyjdřen častnků řzen, zejmna Sentu, přpadně i ve stanovisku Ministerstva pro mstn rozvoj, do jehož působnosti přslušn problematika spad, v nichž v principu jde o to, že dan protiprvn jednn, tj. užvn stavby bez kolaudačnho rozhodnut nebo v rozporu s nm, vykazuje z hlediska veřejnho zjmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejmna vzhledem k obecnmu nedodržovn přslušnch stavebnch předpisů (tzv. stavebn nekzeň). Vzhledem k tomu měla bt prvn prava sprvnch sankc, v danm přpadě pokut, stanovena způsobem měrnm vznikl situaci, a to nejen tak, aby byla zvšena horn hranice vše pokuty, ale současně byla stanovena i jej spodn hranice. Zkonodrce zakotvenm minimln vše pokuty do zkona v zsadě sleduje legitimn cl, neboť daleko zřetelnějšm způsobem, než by tomu bylo pouze při stanoven horn sazby, umožňuje odlišit zvažnost či nebezpečnost těch kterch typů protiprvnch jednn. Vedlejšm dopadem tohoto kroku je, že se tm omezuje prostor pro sprvn uvžen přslušnch sttnch orgnů, což m sv pozitivn důsledky např. v tom, že do určit mry sjednocuje vši ukldanch trestů, přpadně omezuje prostor pro svvoln či korupc ovlivněn jednn sprvnch řadů, přičemž se to prima facie může jevit jako určit prostředek ochrany před eventuln diskriminac, na straně druh však větš či menš měrou paušalizuje zvažnost protiprvnho jednn, což vede k omezen možnosti sprvnho orgnu přihldnout ke konkrtnm okolnostem přpadu, osobě delikventa a k jeho poměrům, jak tak ve svm nvrhu uvd Krajsk soud v Hradci Krlov.
Předně je stavn soud nucen plně se ztotožnit s nzorem, že na tento přpad nemůže z povahy věci dopadat čl. 6 odst. 1 mluvy. Předmětem pravy danho ustanoven je garance spravedlivho, plynulho a veřejnho řzen. Hovoř-li se pak v tomto ohledu o prvu na spravedliv proces, resp. o jeho obsahu, rozum se tm "rovnost zbran" častnků soudnho řzen, nrok na osobn čast a stn jednn, dle prvo na dodržovn určitch pravidel v oblasti pořizovn a hodnocen důkazů apod. Zde však nejde o posuzovn stavněprvn konformity předpisů procesn povahy, tj. zda určit procesn pravidla naplňuj zmněn zsady, ale o posouzen předpisu prva hmotnho, jež s procesem jako takovm nijak nesouvis. Jinmi slovy řečeno, obsahem danho stavně zaručenho prva nemůže bt prvo jednotlivce vůči moci zkonodrn na "spravedlivou" pravu určitho prvnho vztahu, a tedy ani "spravedlivou" vši pokuty. Spravedlivou pokutou je tedy třeba - z hlediska tohoto stavně zaručenho prva - rozumět pokutu uloženou v souladu se zkonem, a to v řzen respektujcm zsady spravedlivho procesu.
Vzhledem k tomu, že stavn soud je vzn petitem nvrhu, nikoliv však prvn kvalifikac v nvrhu obsaženou, zabval se dle tm, zda napadenm ustanovenm nedošlo k porušen jinch než v nvrhu namtanch prv a svobod podle stavnho zkona nebo mezinrodn smlouvy.
Z preambule stavy vyplv mysl občanů Česk republiky vychzet z principů prvnho sttu. Ustanoven čl. 1 stavy pak Českou republiku vslovně označuje jako demokratick prvn stt založen na ctě k prvům a svobodm člověka a občana. cta k prvům a svobodm jedince je nepochybně tak prvě jednm z oněch principů prvnho sttu, jak m na mysli preambule stavy, z něhož lze dovodit jedno ze zkladnch pravidel fungovn sttn moci, kterm je zsada proporcionality (přiměřenosti) a zkaz zneužit prva, jak ostatně dovodil v řadě svch nlezů stavn soud. Tato zsada vychz z premisy, že k zsahu do zkladnch prv či svobod, i když to jejich stavn prava nepředpokld, může dojt v přpadě jejich vzjemn kolize nebo v přpadě kolize s jinou stavně chrněnou hodnotou, jež nem povahu zkladnho prva a svobody (veřejn statek) - srov. nlez stavnho soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. S 15/96, Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu (dle jen "Sbrka rozhodnut"), svazek 6, nlez č. 99; vyhlšen pod č. 280/1996 Sb. Vždy však je v těchto přpadech třeba posuzovat čel (cl) takovho zsahu ve vztahu k použitm prostředkům, přičemž měřtkem pro toto posouzen je zsada proporcionality (přiměřenosti v širšm smyslu), jež může bt tak nazvna zkazem nadměrnosti zsahů do prv a svobod. Tato obecn zsada zahrnuje tři principy, respektive kritria posuzovn přpustnosti zsahu. Prvn z nich je princip způsobilosti naplněn čelu (nebo tak vhodnosti), podle něhož mus bt přslušn opatřen vůbec schopno doshnout zamšlenho cle, jmž je ochrana jinho zkladnho prva nebo veřejnho statku. Dle se pak jedn o princip potřebnosti, podle něhož je povoleno použit pouze nejšetrnějšho - ve vztahu k dotčenm zkladnm prvům a svobodm - z vce možnch prostředků. Třetm principem je princip přiměřenosti (v užšm smyslu), podle kterho jma na zkladnm prvu nesm bt nepřiměřen ve vztahu k zamšlenmu cli, tj. opatřen omezujc zkladn lidsk prva a svobody nesměj, jde-li o kolizi zkladnho prva či svobody s veřejnm zjmem, svmi negativnmi důsledky přesahovat pozitiva, kter představuje veřejn zjem na těchto opatřench (srov. nlez stavnho soudu ze dne 13. 5. 1997 sp. zn. Pl. S 25/97, Sbrka rozhodnut, svazek 11, nlez č. 53; vyhlšen pod č. 159/1998 Sb.). V tomto bodě se vychz ze zvžen empirickch, systmovch, kontextovch i hodnotovch argumentů (viz nlez stavnho soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. S 15/96, publikovn, jak uvedeno shora; podle tohoto nlezu empirickm argumentem lze chpat faktickou zvažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitho zkladnho prva; systmov argument znamen zvažovn smyslu a zařazen dotčenho zkladnho prva či svobody v systmu zkladnch prv a svobod. Kontextovm argumentem lze rozumět dalš negativn dopady omezen jednoho zkladnho prva v důsledku upřednostněn jinho; hodnotov argument představuje zvažovn pozitiv v kolizi se nachzejcch zkladnch prv vzhledem k akceptovan hierarchii hodnot).
V souladu s těmito zvěry stavn soud předevšm zkoumal, zda uveden zsah do prvn sfry jedince lze současně považovat za zsah do stavně zaručench prv a svobod, a dospěl k zvěru, že pokuta - za určitch okolnost - může představovat v prv řadě zsah do zkladnho prva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Pokuty jakožto stavně přpustn odnět majetku - na rozdl od dan a poplatků - vslovně v čl. 11 Listiny uvedeny nejsou; poněkud jin je ovšem situace v přpadě pravy ochrany vlastnickho prva podle čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "Dodatkov protokol"), podle něhož stty mohou přijmat zkony, kter považuj za nezbytn, aby upravily užvn majetku v souladu s obecnm zjmem a zajistily placen dan a jinch poplatků nebo pokut. Z toho lze dovozovat, že pokuty, stejně jako daně a poplatky, spadaj do sfry prvn regulace čl. 11 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkovho protokolu a představuj v zsadě přpustn zsah do vlastnickho prva jedince, což ovšem plat za předpokladu, že jsou respektovny principy prvnho sttu, jak byly uvedeny shora (viz tak čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomu je třeba poznamenat, že pokutu lze považovat za zsah s stavněprvn dimenz, pokud zasahuje do majetkovch poměrů jedince se značnou intenzitou. Tmto faktorem se stavn soud bude zabvat v souvislosti s aplikac principu přiměřenosti (viz nže).
stavn soud by v tto souvislosti chtěl poukzat na to, že obdobně se ve vztahu k čl. 1 Dodatkovho protokolu hovoř v: Frowein, J., Peukert, W.: Europische Menschenrechts-konvention, EMRK-Kommentar, 2. vydn, E. P. Engel Verlag, Kehl, 1996, str. 824 a nsl.; podle uvedench autorů ukldn peněžitch trestů je prvem každho sttu, což však neznamen, že přkaz respektovn vlastnictv v oblasti peněžitch pokut zde nenajde uplatněn; naopak je možno zkoumat, zda nebyly uloženy v rozporu s principem zkazu zneužit prv či proporcionality. Pokud jde o daně, jež tvoř spolu s pokutami jednu množinu přpadů (viz vše), německ Spolkov stavn soud je v řadě přpadů vslovně označil za porušen vlastnickho prva (Eigentumsverletzung); viz Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrecht, Band VI, C. F. Mller, Heidelberg, 1989, str. 1072.
Po zjištěn, že v danm přpadě se může jednat o zsah do stavně zaručench prv a svobod, stavn soud zkoumal, zda dan zsah lze pokldat za zsah v souladu se zsadou proporcionality. Jak již bylo vše uvedeno, čelem předmětn prvn pravy bylo zamezen porušovn stavebnch předpisů. Je třeba poznamenat, že stupňovn represe, za kter lze zvyšovn rovněž minimln vše pokuty považovat, může bt do určit mry nstrojem, kter je způsobil k dosažen tohoto zamšlenho a zroveň legitimnho cle, neboť riziko možnho přsnho postihu snižuje "ekonomickou vhodnost" protiprvnho jednn. Z tohoto důvodu stavn soud nevylučuje, že by uveden zsah nebyl způsobil naplnit svůj cl. Ovšem pokud jde o dalš kritrium, jmž je princip potřebnosti, nemůže stavn soud než konstatovat, že dan zsah tomuto principu ne zcela odpovd. Je třeba si uvědomit, že obecn nerespektovn konkrtn prvn pravy ze strany jednotlivců může mt za přčinu (odhldnuto od přpadů zcela nefunkčn pravy) nedostatečn sankce, kdy se protiprvn jednn "vyplc" i při riziku jejich uložen, a/nebo nedostatečnou činnost orgnů veřejn moci, do jejichž kompetence kontrola dodržovn prva a ukldn sankc nlež. V prvnm přpadě je zřejm potřeba zvšen trestů (zde konkrtně sazeb pokut), ve druhm je věc sttu, konkrtně vkonn moci, přijmout opatřen, aby přslušn orgn plnil sv funkce. Dospěl-li zkonodrce k zvěru, že dosavadn vše pokut je nedostatečn, je plně v jeho kompetenci přijmout přslušn opatřen. Na druh straně je třeba rozlišovat mezi horn a doln hranic pokuty. Je-li nedostatečn jej maximln vše, může to - bez ohledu na skutečnost, jak sprvn orgny pracuj - znamenat, že prvo se v podstatě stane nevymahatelnm. Oproti tomu ždn nebo "nzk" minimln hranice pokuty sama tento stav nijak způsobovat nemůže, pokud se k tomu nepřipoj neefektivn vkon sttn sprvy jak v oblasti prevence, tak i represe. Pokud jde konkrtně o otzku represe, lze v rmci zlepšen fungovn sttn sprvy, např. zvšenm kontroln činnosti, přijetm internch pokynů o ukldn pokut, doshnout přinejmenšm shodnch vsledků, jakch lze doshnout zvšenm spodn hranice pokuty.
Nen-li tedy takovto opatřen nezbytn, a vzhledem k tomu, že nen vyloučeno, aby pokuta představovala zsah do stavně zaručench prv a svobod, konkrtně do vlastnickho prva, stavn soud dle musel zkoumat, zda se skutečně o takov zsah jedn v tomto konkrtnm přpadě. Posouzen tto otzky velmi zce souvis s principem přiměřenosti, neboť jak stavn soud naznačil vše, ne každ stanoven pokuty představuje zsah do zkladnch prv a svobod, nbrž jen takov, kter zasahuje do majetkovch vztahů se značnou intenzitou, přičemž stupeň jmy tmto zsahem vznikl je prvě jednm z hledisek uvedenho principu přiměřenosti.
Je třeba připomenout, že stanoven doln sazby pokuty zkonodrcem omezuje sprvn uvžen přslušnho orgnu, což ovšem ve svm důsledku může znamenat překžku pro přihldnut nejen k faktick zvažnosti konkrtnho protiprvnho jednn, ale i k ekonomick situaci odpovědnho subjektu. To může způsobovat, že se v určitm přpadě či u skupiny přpadů pokuta - byť uložen v minimln vši - jev jako krajně "nespravedliv". Vzhledem k relativitě uvedenho pojmu je třeba na věc nahlžet z pohledu stavně zaručench prv a svobod a z tohoto hlediska je pak nezbytn stanovit pravidla, jež mus zkonodrce při stanoven doln hranice pokuty respektovat. Zkladnm kritriem, ze kterho je třeba podle nzoru stavnho soudu vychzet, je tzv. kritrium podstaty, podle kterho plat, že ne každ odnět majetku na zkladě pokut, přp. poplatků a dan, zakld zsah do vlastnickch prv, nbrž jen takov, jež majetkov vztahy dotčenho subjektu zsadně měn, tj. měn jeho celkovou majetkovou pozici "zmařenm" sam podstaty majetku. Konkrtně v přpadě pokut stanovench prvnickm a fyzickm osobm podnikajcm podle zvlštnch předpisů je třeba vychzet z toho, že je vyloučen takov zsah do majetku, v důsledku kterho by byla "zničena" majetkov zkladna pro dalš podnikatelskou činnost. Jinmi slovy řečeno, nepřpustn jsou takov pokuty, jež maj likvidačn charakter. Je třeba upozornit, že pokuta v likvidačn vši představuje v zsadě "nejtvrdš" přpad zsahu do majetkovch poměrů, jenž ostatně může současně vst i k porušen čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom nen vyloučeno vzthnout zvěr o značn intenzitě zsahu do vlastnickho prva i na takov přpady, v nichž pokuta natolik přeshne možn vnosy, že se podnikatelsk činnost v podstatě stv "bezčelnou" (tj. směřujc pouze k hradě uložen pokuty po značn časov obdob). U fyzickch osob jako podnikatelů pak - vzhledem k tomu, že nen oddělen jejich soukrom majetek a majetek určen k podnikn (neposuzovno po strnce četn) - pak v takovch přpadech hroz zvažn dopady nejen na osobu delikventa, ale i na dalš členy jeho domcnosti. Vzhledem k tomu, že vce než 19 % fyzickch, jakož i 19 % prvnickch osob mělo celkov ročn přjem do 50 000 Kč a tměř 70 % fyzickch a vce než 34 % prvnickch osob přjem do 500 000 Kč, je nepochybn, že pokuta uložen ve vši 500 000 Kč může nejen v přpadě, jejž posuzoval Krajsk soud v Hradci Krlov, nbrž v cel řadě přpadů mt skutečně likvidačn charakter (okolo 19 % všech firem m ročn přjem nižš, než je 1/10 nejnižš vše pokuty). Proto lze - v souladu s vše uvedenmi vchodisky - konstatovat, že předmětn stanoven doln hranice pokuty představuje natolik intenzivn zsah do majetkovch poměrů jednotlivce, že to současně znamen zsah do jeho vlastnickho prva.
Dan zsah neodpovd principu (kritriu) potřebnosti, a proto nen dalš test na zkladě principu přiměřenosti v užšm smyslu nezbytn. Přesto však se stavn soud zabval i touto otzkou a dospěl k zvěru, že dan opatřen je nepřiměřen zamšlenmu cli, kterm je ochrana veřejnho zjmu. Předevšm je třeba vychzet z toho, že jma na zkladnm prvu, kter s tmto zsahem může bt spojena, je značn, neboť danm zsahem je ohrožena samotn ekonomick existence vysokho počtu subjektů, přičemž ochrana vlastnickho prva v systmu zkladnch prv a svobod jistě nlež k těm nejvznamnějšm. I když stavn soud nezpochybňuje existenci danho negativnho jevu (tj. nedodržovn stavebnch předpisů) obecně, na druh straně jednak daje Ministerstva pro mstn rozvoj nesvědč o značnm rozsahu porušovn stavebnch předpisů, jednak se stavn soud nedomnv, že by protiprvn jednn zvlště v přpadech, jak byly popsny Krajskm soudem v Hradci Krlov, představovaly natolik zvažn celospolečensk problm, v jehož světle by tak zsadn zsah do zkladnch prv a svobod byl ospravedlniteln. stavn soud se za dan situace z principu nemůže ztotožnit s takovm přstupem, jenž je v podstatě založen pouze na stupňovn represe sttu vůči jednotlivcům. Jak napřklad uvd V. Knapp (Teorie prva, Praha, 1995, C. H. Beck, str. 36 a 37), "stalet zkušenosti ukazuj, zejmna v trestnm prvu, předně, že porušovn prva neubv měrně se zpřsňovnm sankce, a dle, že sankce (zejmna přsn sankce) vedou k vytvřen zmněnch deregultorů, resp. antiprvnch systmů, kter vynalzaj způsoby, jak se hrozc sankci vyhnout".
stavnmu soudu nezbv než konstatovat, že pokuta může bt slučiteln s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu, jestliže umožňuje - alespoň do určit mry - vzt v vahu majetkovou situaci delikventa (srov. Peukert, lit. shora, str. 826). Kromě toho je však třeba zohlednit i druhou dimenzi posuzovanho jevu. Stanoven pokuty v danm rozpět znamen, že v zsadě stejnou vš pokuty budou postihovny subjekty, jejichž ekonomick postaven je zcela odlišn, a tedy zcela odlišn budou i dopady uložen pokuty; zatmco pro určit subjekty může bt pokuta v maximln vši ve vztahu k jeho hospodařen zanedbatelnou, u jinch i nejnižš možn pokuta pak může znamenat jejich likvidaci, jak prokazuj i vše uveden daje. Podle čl. 1 Listiny jsou lid svobodn a rovn v důstojnosti i v prvech. V tomto přpadě sice napaden ustanoven z formlnho hlediska zachz ze všemi subjekty stejně, avšak zsadnm způsobem brn rozlišovat jejich majetkovou situaci. Jistě ne každ faktick nerovnost zakld zsah do zkladnch prv a svobod; jak uvedl stavn soud ve svm nlezu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. S 4/95 (Sbrka rozhodnut, svazek 3, nlez č. 29; vyhlšen pod č. 168/1995 Sb.), "nerovnost v socilnch vztazch, m-li se dotknout zkladnch lidskch prv, mus doshnout intenzity zpochybňujc v určitm směru již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušenm rovnosti spojeno i porušen jinho zkladnho prva, např. prva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některho z politickch prv podle čl. 17 a nsl. Listiny a podobně". Vzhledem k tomu, že i zde se v zsadě jedn o nerovnost sociln, je třeba zkoumat, zda se jedn o zsah značn intenzity, neboť každ stanoven doln hranice pokuty může představovat určitou nerovnost, nikoliv každ však znamen nerovnost v stavněprvnm smyslu. Pokud však jde o intenzitu a proporcionalitu předmětnho zsahu, tou se již stavn soud zabval a vše uveden zvěry - i když je věc posuzovna z jinho pohledu - plat i zde.
Vzhledem k uvedenm důvodům m stavn soud za to, že napaden ustanoven je neslučiteln s principy prvnho sttu podle čl. 1 stavy a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu. Proto stavnmu soudu nezbylo, než je podle 70 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, zrušit. stavn soud připoušt, že zrušenm čsti předmětnho ustanoven může bt, jak poukazuje Sent ve svm vyjdřen, narušena systmov vazba a nastolena nerovnost s ustanovenm 106 odst. 2 stavebnho zkona, v jehož přpadě spodn hranice pokuty zůstane zachovna, avšak stavn soud nen oprvněn ke zrušen citovanho ustanoven, neboť je vzn petitem nvrhu (s vjimkou jeho korekce technickho charakteru, jak tomu bylo i v tomto přpadě). To však nevylučuje, aby zkonodrce ve světle tohoto nlezu posoudil stavnost citovanho ustanoven a eventuelně učinil přslušn kroky k jeho změně.