Sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu 293/2011 účinný od 10.10.2011
| Schválené: | 07.09.2011 |
| Účinnost od: | 10.10.2011 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | TVORBA PRÁVA. LEGISLATIVA., Právní předpisy. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí a krajů., Ochrana veřejného pořádku., Hra, sázka, loterie, tombola. Hrací přístroje (automaty). Kasino. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10 dne 7. září 2011 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická (soudce zpravodaj) o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu, za účasti města Františkovy Lázně jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodněn
I.
Rekapitulace nvrhu a argumentace navrhovatele
1. Nvrhem, jenž byl stavnmu soudu doručen dne 16. prosince 2010, splňujcm obsahov i formln nležitosti podle zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „zkon o stavnm soudu“) se Ministerstvo vnitra (dle tak jen „navrhovatel“) domhalo zrušen obecně zvazn vyhlšky města Františkovy Lzně č. 1/2010 k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku v oblasti omezen hazardu (dle tž jen „vyhlška“ nebo „vyhlška č. 1/2010“) z důvodu v nvrhu blže specifikovanho nesouladu s stavnm pořdkem a zkonem č. 128/2000 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn pozdějšch předpisů, (dle tž jen „zkon o obcch“).
2. Předmětn vyhlška zn (pozn. red.: včetně pravopisnch nepřesnost):
„Obecně zvazn vyhlška
města Františkovy Lzně
OZV č. 1/2010
k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku v oblasti omezen hazardu
Zastupitelstvo Města Františkovy Lzně na svm zasedn dne 24. 2. 2010, jak vyplv z usnesen čslo 700/2010, se usneslo vydat v rmci samostatn působnosti města dle 10 psm. a) a podle 84 odst. 2 psm. h) zkona čslo 128/2000 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn pozdějšch předpisů, tuto obecně zvaznou vyhlšku:
Člnek 1
(1) Město Františkovy Lzně (dle jen město) stanovuje provozovn loterie nebo jin podobn hry pomoc technickch zařzench, kter bylo povoleno na zkladě ustanoven 50 odst. 3 zkona č. 202/1990 Sb., o loterich a jinch podobnch hrch, ve zněn pozdějšch předpisů (dle jen vhern zařzen), činnost, kter by mohla narušit veřejn pořdek.
(2) čelem tto vyhlšky je zajištěn veřejnho pořdku ve městě určenm mst veřejnosti přstupnch pro provozovn vhernch zařzench.
Člnek 2
(1) Vhern zařzen mohou bt na zem města provozovna pouze v objektu č.p.1 na st.p.č. 32 v k.. a obci Františkovy Lzně v ulici Nrodn 1.
Člnek 3
Sankce
(1) Za nedodržovn tto vyhlšky se ukldaj sankce podle zvlštnch předpisů.
Člnek 4
(1) Tato vyhlška nabv činnosti 15. dnem nsledujcm po dni vyvěšen na ředn desce.
Mgr. Lenka Sazimov Ivo Mltilk mstostarostka starosta“
3. Navrhovatel v nvrhu zrekapituloval proces přijet napaden vyhlšky a průběh sv dozorov činnosti ve smyslu 123 obecnho zřzen. Nsledně se věnoval obsahovm nedostatkům předmětn vyhlšky, kter specifikoval nže uvedenm způsobem. V tomto smyslu se navrhovatel věnoval otzce, zda město Františkovy Lzně při vydvn předmětn vyhlšky nejednalo mimo svou zkonem vymezenou působnost (
ultra vires
) a svou zkonem vymezenou pravomoc a působnost nezneužilo.4. Z obecnho hlediska navrhovatel uvedl, že v nvaznosti na čl. 104 odst. 3 stavnho zkona č. 1/1993 Sb., stava Česk republiky, (dle jen „stava“) mohou zastupitelstva v mezch sv působnosti vydvat obecně zvazn vyhlšky, přičemž k vydn těchto prvnch předpisů obec nepotřebuje dalš zkonn zmocněn (s vjimkou oblasti dan a poplatků). Rozvedenm citovanho ustanoven je 35 odst. 3 psm. a) obecnho zřzen; v souladu s tmto ustanovenm pak 10 obecnho zřzen vymezuje věcn oblasti, v nichž je obec oprvněna bez dalšho zkonnho zmocněn tvořit prvo. Pro tyto oblasti však plat, že předmětem pravy obecně zvazn vyhlšky mus bt mstn zležitosti. Obec rovněž nemůže upravovat otzky, kter jsou vyhrazeny zkonn pravě, nebo otzky, kter jsou již upraveny předpisy prva soukromho nebo veřejnho. Do samostatn působnosti naopak dle 35 odst. 1 obecnho zřzen nepatř zležitosti, kter jsou zkonem svěřeny krajům, a zležitosti, kter nlež do přenesen působnosti orgnů obce či do působnosti, kter je zvlštnm zkonem svěřena sprvnm řadům jako vkon sttn sprvy.
5. Jak uvd navrhovatel, byla předmětn vyhlška vydna podle 10 psm. a) obecnho zřzen, tedy k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku. Z vyjdřen města přitom dle navrhovatele vyplynulo, že město reagovalo na bezpečnostn situaci v hernch a jejich bezprostřednm okol (v nvaznosti na zprvu Policie Česk republiky ze dne 26. 3. 2010). Dosavadn vyhlška č. 2/2009 o provozovn vhernch hracch přstrojů na zem města se totiž ukzala nečinnou v důsledku toho, že po jejm přijet doposud regulovan vhern hrac přstroje (dle tž jen „VHP“) nahradily tzv. videoloterijn terminly (dle tž jen „VLT“), kter sice nejsou VHP, ale jejich smysl je stejn. Vzhledem k vyššm szkm a vhrm je jejich „společensk nebezpečnost“ navc vyšš než VHP. Za danm čelem vyhlška zavedla legislativně-technickou zkratku „vhern zařzen“, za činnost, kter by mohla narušit veřejn pořdek, považuje provozovn loterie nebo jin podobn hry pomoc technickch zařzen povolovanch na zkladě 50 odst. 3 zkona č. 202/1990 Sb., o loterich a jinch podobnch hrch, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „loterijn zkon“) a vymezila msta, kde mohou bt vhern zařzen provozovna.
6. Dle navrhovatele je rozsah prvn regulace dle 10 psm. a) obecnho zřzen omezen zkladnmi prvy a svobodami. Ustanoven čl. 26 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod (dle tž jen „Listina“) přitom vyhrazuje stanoven podmnek a omezen pro vkon určitch povoln nebo hospodřskch činnost zkonu. Podnikn v oblasti hazardnch her je komplexně regulovno prvě loterijnm zkonem, a to včetně vkonu sttn sprvy v dan oblasti, stanoven věcn přslušnosti k povolovn loteri a jinch podobnch her, stejně tak jako možn ingerence samosprvy do dan oblasti. V tomto smyslu lze obecně zvaznou vyhlškou v samostatn působnosti regulovat pouze VHP, a to způsobem vymezenm v 17 odst. 11 či 50 odst. 4 loterijnho zkona (prvě takovm způsobem město postupovalo v přpadě vyhlšky č. 2/2009). Zvolenm postupem se však město dostalo do konfliktu s čl. 26 odst. 1 Listiny a zashlo do otzek vyhrazench dle 50 odst. 3 loterijnho zkona Ministerstvu financ (povolovn loteri a jinch podobnch her, kter nejsou loterijnm zkonem upraveny), tedy do vkonu sttn sprvy.
7. Při povolovn loteri a jinch podobnch her neupravench v loterijnm zkoně je dle navrhovatele třeba přiměřeně použt čsti prvn až čtvrtou předmětnho zkona, a tž ustanoven 4 odst. 2, kter ukld přihlžet při vydn povolen i k otzce veřejnho pořdku. V tomto směru Ministerstvo financ od 1. 6. 2009 zavedlo opatřen, kter m zohledňovat při vydn povolen dle 50 odst. 3 loterijnho zkona přslušn vyhlšky obc vydan dle 50 odst. 4 loterijnho zkona (regulace VHP), resp. stanovisko obce (udělen povolen může ministerstvo z iniciativy obce zrušit). Proto je již v rmci vkonu sttn sprvy garantovno dodržovn veřejnho pořdku. Za současnho stavu by se tak město Františkovy Lzně mělo obrtit na Ministerstvo financ, např. s nvrhem na zrušen již udělench povolen, a nikoli věc řešit obecně zvaznou vyhlškou.
8. Pro regulaci loteri a jinch podobnch her povolovanch Ministerstvem financ dle čl. 50 odst. 3 loterijnho zkona obecně zvaznmi vyhlškami tak dle navrhovatele nen dn prostor. Jednalo by se o zsah do oblasti sttn sprvy, což potvrzuj i různ legislativn iniciativy z posledn doby (sněmovn tisky č. 33, 47 a 138 zařazen na pořad schůze Poslaneck sněmovny od 7. 12. 2010). Přesto zstupci města trvaj na stanovisku, že do vkonu sttn sprvy předmětnou vyhlškou nezasahuj (pokud ano, tak nikoli nepřpustně), pouze chrn veřejn pořdek ve městě a rozhodně svvolně neomezuj ždnou oblast podnikatelsk činnosti (pouze eliminuj přčiny zsahu do veřejnho pořdku); sttn dozor na seku loteri a jinch podobnch her sm o sobě nezaručuje dostatečnou ochranu veřejnho pořdku.
9. S odkazem na nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.) navrhovatel poukzal na to, že samosprva mj. nemůže na svm zem vyloučit dosah sttn moci a fungovn sttn sprvy, což v danm přpadě město Františkovy Lzně přijetm předmětn vyhlšky učinilo. Navrhovatel zopakoval, že přslušnm orgnem k vydvn danch rozhodnut, včetně zhodnocen dopadu na veřejn pořdek, je Ministerstvo financ. Pociťovan nedostatky sttn sprvy na danm seku nelze suplovat vydvnm obecně zvaznch vyhlšek; takov vklad 10 psm. a) obecnho zřzen je extenzivn a v rozporu s čl. 104 odst. 3 stavy. Nadto dochz ke kolizi s čl. 26 Listiny, neboť vyhlška omezuje činnost, jejž regulace je zkonem vyhrazena sttnmu orgnu. Z těchto důvodů častnk řzen svoji samostatnou působnost překročil a jednal
ultra vires
; navrhovatel konstatoval možn rozpor s čl. 104 odst. 3 stavy, čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, 10 psm. a) a 35 obecnho zřzen. Zvěrem navrhovatel uvedl, že s přihldnutm k nlezu stavnho soudu sp. zn. Pl. S 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (368/2010 Sb.) je vhodn zrušit celou napadenou vyhlšku, a nikoli jen jej čl. 3 odst. 1, neboť bez tohoto ustanoven postrd cel vyhlška sv opodstatněn.II.
Vyjdřen častnka řzen
10. Podle 69 odst. 1 zkona o stavnm soudu byl stejnopis nvrhu zasln městu Františkovy Lzně jako častnku řzen. častnk ve svm vyjdřen, jež bylo doručeno stavnmu soudu dne 3. března 2011, vyjdřil nesouhlas se stanoviskem navrhovatele a rovněž s upuštěnm od stnho jednn. Uvedl, proč by měl bt nvrh na zrušen vyhlšky zamtnut.
11. častnk řzen uvedl, že působnost obc vydvat obecně zvazn vyhlšky zakld 35 odst. 3 psm. a) obecnho zřzen, dle něhož se obec při vkonu samostatn působnosti ve smyslu 35 odst. l obecnho zřzen řd při vydvn obecně zvaznch vyhlšek zkonem. Tomuto zkonnmu přkazu odpovd vymezen v 35 odst. 1 a 2 obecnho zřzen uvedenm věcnch oblast, v nichž je obec oprvněna originrně (tj. bez dalšho zkonnho zmocněn) tvořit prvo. Obecn zřzen přitom prvě ve svm ustanoven 10 psm. a) za takovou oblast považuje mstn zležitosti veřejnho pořdku.
12. Dle častnk řzen uvedl, že na zkladě mstnch znalost a zkušenost svch a občanů města považuje provozovn loterie nebo jin podobn hry pomoc technickch zařzen, kter je nebo může bt povolovno na zkladě 50 odst. 3 loterijnho zkona, za činnost, kter prokazatelně narušuje veřejn pořdek ve městě. Proto je třeba tuto činnost v zjmu občanů města, lzeňskch hostů a dalšch subjektů regulovat. S provozovn VLT je spojen negativn fenomn hern zvislosti neboli tvz. gamblerstv. Tato zvislost m negativn vliv na postiženou osobu i osoby v jejm okol, může vst ke kriminalitě. Jak vyplv mj. ze stanoviska Policie Česk republiky ze dne 26. 3. 2010 a ze zprvy Městsk policie Františkovy Lzně, dochz v souvislosti s provozovn vhernch zařzen k narušovn veřejnho pořdku ve městě. častnk řzen tak m za to, že při řešen otzky narušovn veřejnho pořdku provozovnm vhernch zařzench postupoval v mezch sv samostatn působnosti, v zjmu města a jeho občanů a v souladu se zkonem, tj. 10 psm. a) obecnho zřzen.
III.
Vyjdřen vedlejšho častnka řzen
13. V souladu s 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu využil veřejn ochrnce prv svho prva vystupovat jako vedlejš častnk řzen a dne 8. března 2011 bylo stavnmu soudu doručeno jeho vyjdřen, v němž navrhl zamtnut nvrhu na zrušen předmětn vyhlšky. Navrhl tak z důvodu vhodnosti spojit nynějš řzen s řzenm vedenm pod sp. zn. Pl. S 29/10 (řzen o nvrhu Ministerstva vnitra na zrušen ustanoven čl. I a ustanoven čl. II odst. 2 obecně zvazn vyhlšky města Chrastavy č. 5/2009 o stanoven mst, na kterch mohou bt provozovny interaktivn videoloterijn terminly).
14. Vedlejš častnk uvedl, že se domnv, že 10 psm. a) obecnho zřzen umožňuje regulaci činnost ředně povolench i ředně nepovolench, a to včetně provozovn vhernch hracch přstrojů nebo jinch druhů loterie definovanch v 2 loterijnho zkona, pokud se jedn o mstn zležitosti veřejnho pořdku.
15. Vztah 50 odst. 4 loterijnho zkona a 10 psm. a) obecnho zřzen je přitom třeba řešit dle pravidla
lex posterior derogat priori
, neboť 50 odst. 4 loterijnho zkona byl zakotven novelou provedenou zkonem č. 149/1998 Sb., kter byla přijata ještě před činnost novho obecnho zřzen; navc zřejmě reagovalo na tehdejš judikaturu stavnho soudu. Obě ustanoven maj za čel ochranu veřejnho pořdku a dobrch mravů v obci. Rozdl je pouze v tom, že dle 50 odst. 4 loterijnho zkona lze provozovn VHP na některch veřejně přstupnch mstech zcela zakzat, zatmco dle 10 psm. a) obecnho zřzen lze zakzat určit činnosti pouze na veřejnch prostranstvch. Na jednu stranu tak obec může dle platnho zněn obecnho zřzen regulovat provozovn i jinch typů loteri (činnost) než pouze vhernch hracch přstrojů, na stranu druhou je co do plnho zkazu omezena pouze na veřejn prostranstv v obci.16. Dle veřejnho ochrnce prv se nzor Ministerstva vnitra opr o zkou definici pojmu vhern hrac přstroj [ 2 psm. e) a 17 loterijnho zkona] a může vst k absurdnm důsledkům. Dle tohoto nzoru totiž obec může přistoupit ( 50 odst. 4 loterijnho zkona) pouze k omezen provozovn „vhernch hracch přstrojů“, avšak pokud namsto nich „nastoup“ prakticky stejn nebo obdobn technick zařzen s podstatně problematičtějšm dopadem, obec již svou normotvornou kompetenci využt nemůže. Takov přstup považuje ochrnce za nesprvn a odporujc čelu 10 psm. a) obecnho zřzen (čelem bylo zakotvit generln klauzuli, kter obcm dv širok prostor pro regulaci mstnch zležitost veřejnho pořdku). I s ohledem na vše uveden tak obec ultra vires nejednala a nen třeba řešit složit definičn otzky rozdlu mezi VHP a VLT.
17. Z hlediska tzv. testu čtyř kroků [viz nlez sp. zn. Pl. S 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)] obec svou pravomoc a působnost nezneužila. Jestliže by napřklad zakzala na svm zem loterii typu „Sportka“ či „Šťastnch deset“, mohlo by se jednat o zneužit pravomoci. V přpadě VLT, kter pln prakticky zcela stejnou funkci jako VHP, o zneužit nelze hovořit. Obec zde využila svho legitimnho oprvněn k regulaci činnost, kter fakticky ohrožuj veřejn pořdek v obci vce než provozovn VHP. O tom svědč mj. i řada hlšen Policie Česk republiky; tato hlšen se nachz ve spise stavnho soudu a ochrnce se měl možnost s nimi seznmit.
18. Ochrnce pot pro plnost podotkl, že Ministerstvo financ postupovalo u řady povolen protiprvně, neboť porušilo pravidla pro povolovn v otzce nejvyšš szky na jednu hru, nejvyšš hodinov prohry, časov platnosti povolen atd. Přestože loterijn zkon ukld ministerstvu v ustanoven 50 odst. 3 při vydvn povolen povinnost přiměřeně aplikovat ustanoven čsti prvn až čtvrt tohoto zkona, ministerstvo tuto povinnost nerespektovalo. Vyjdřen navrhovatele, že při vydvn povolen dle 50 odst. 3 loterijnho zkona bylo garantovno dodržovn veřejnho pořdku, se z poznatků zskanch ochrncem během jeho šetřen nezakld na pravdě.
19. Veřejn ochrnce prv tž uvedl, že 43 odst. 1 loterijnho zkona navc umožňuje „orgnu, kter loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolen, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro kter by nebylo možn loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukže dodatečně, že daje, na jejichž podkladě bylo povolen vydno, jsou klamn“. Jestliže tedy stavn soud dospěje k zvěru, že obce jsou oprvněny regulovat dle 10 psm. a) obecnho zřzen i provozovn VLT, mělo by Ministerstvo financ zrušit ta povolen, kter jsou vydna v rozporu s přslušnmi obecně zvaznmi vyhlškami.
20. Zvěrem vedlejš častnk dodal, že dikce čl. 3 obecně zvazn vyhlšky je bezproblmov (naopak je přnosn), neboť logicky konstatuje, že za nedodržovn vyhlšky mohou bt ukldny sankce, a je tak vodtkem, jak řešit konflikt mezi mstn pravou veřejnho pořdku (normativnm prvnm aktem) a udělenm řednm povolenm (individulnm prvnm aktem). Tmto řešenm je přesun kolize obou aktů jednak do oblasti sankčnch řzen, jednak do řzen o npravě vadnch individulnch sprvnch aktů těmi způsoby, kter zn sprvn řd, soudn řd sprvn a loterijn zkon.
21. Dne 28. 7. 2011 obdržel stavn soud doplněn vyjdřen veřejnho ochrnce prv, kter stavnmu soudu zaslal tzv. zprvu o šetřen a dodatečně tak poukzal na širš souvislosti, jež vyplynuly v rmci jeho šetřen vůči Ministerstvu financ, kter provděl paralelně s řzenm před stavnm soudem. Veřejn ochrnce prv upozornil, že postup Ministerstva financ lze v cel řadě aspektů považovat za nezkonn. Ministerstvo financ dle něj při povolovn technickch zařzen obdobnch VHP řdně neaplikovalo ustanoven druh čsti loterijnho zkona, zejmna po určitou dobu vůbec nezjišťovalo, zda schvlenm umstěnm nedojde k porušen zkazu jejich provozovn ve školch, školskch zařzench, v zařzench sociln a zdravotn pče atd. Navc přestože se povolen k VHP vydv nejdle na dobu jednoho roku, szkov hry provozovan prostřednictvm jinch technickch hernch zařzen ministerstvo povolovalo na dobu 10 let.
IV.
Replika navrhovatele
22. Na vše uvedenou argumentaci reagoval navrhovatel svm přpisem doručenm stavnmu soudu dne 25. 3. 2011, v němž mj. vyslovil souhlas s upuštěnm od stnho jednn.
23. K vyjdřen častnka řzen navrhovatel uvedl, že předmětn dokument neobsahuje ždn nov skutečnosti; s předestřenmi tvrzenmi se navrhovatel vypořdal již ve sprvnm řzen, a proto v danm ohledu odkazuje na svůj nvrh na zrušen vyhlšky.
24. K argumentaci veřejnho ochrnce prv navrhovatel uvd, že se naopak domnv, že na loterijn zkon je třeba pohlžet jako na
lex specialis
, tedy zvlštn zkon k obecnmu zřzen. Proto v přpadě, kdy tyto dva předpisy, mezi nimiž je vztah předpisu obecnho a zvlštnho, upravuj shodnou prvn otzku, užije se přednostně předpisu zvlštnho. Prvn vklad uvděn veřejnm ochrncem prv nemůže navrhovatel připustit, a to zejmna s ohledem na zvlštn charakter činnosti spočvajc v provozovn loteri a jinch podobnch her.25. Pokud veřejn ochrnce prv kritizuje fakt, že se prvn nzor navrhovatele opr o zkou definici pojmu vhern hrac přstroj a možn absurdn důsledky z toho plynouc, podotk navrhovatel, že se v tto věci řd mj. definic pojmu vhern hrac přstroj dlouhodobě zastvanou Ministerstvem financ jakožto střednm orgnem sttn sprvy pro loterie a jin podobn hry. Ministerstvu vnitra nepřsluš přezkoumvat prvn nzory či zkonnost postupu Ministerstva financ. kolem Ministerstva vnitra nen ani přezkoumn faktickho stavu, kter dle nzoru ochrnce nastal v důsledku protiprvnho postupu Ministerstva financ, ale pouze přezkoumn formln nezvadnosti předmětn vyhlšky. Dle prvnho nzoru navrhovatele obec stejně tak nen oprvněna v reakci na přpadn nedostatečn vkon sttn sprvy na seku dozoru nad loteriemi a jinmi podobnmi hrami k tomu přslušnmi sprvnmi orgny či v přpadě pociťovanch nedostatků stvajc prvn pravy přistoupit k vydn vyhlšky na zkladě extenzivně chpanho zmocněn 10 psm. a) obecnho zřzen.
V.
26. Dne 15. 7. 2011 obdržel stavn soud podn Unie hernho průmyslu ČR, o. s., ve kterm toto občansk a zjmov sdružen tlumočilo nesouhlas s napadenou vyhlškou, kter je podle jeho nzoru v rozporu s stavnm pořdkem, zejmna čl. 26 a čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť vystavuje provozovatele nerovnmu zachzen. stavn soud nemohl s tmto vyjdřenm nakldat jako s procesnm podnm, neboť Unie hernho průmyslu ČR, o. s., nen a ani nemůže bt častnkem či vedlejšm častnkem tohoto řzen (srov. nlez sp. zn. Pl. S 52/03 ze dne 20. 10. 2004; N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), avšak k informacm obsaženm v tomto dopisu ve svch vahch přihlžel (srov. dle body 39 až 42).
VI.
Průběh veřejnho stnho jednn
27. Dne 7. 9. 2011 se ve věci konalo veřejn stn jednn, jehož se častnili zstupci Ministerstva vnitra, města Františkovy Lzně a veřejn ochrnce prv. častnci řzen v průběhu stnho jednn nenavrhli proveden dalšch důkazů a setrvali na svch psemnch nvrzch a vyjdřench. V rmci zvěrečn řeči zstupce navrhovatele konstatoval, že je mu znm nlez stavnho soudu ve věci Chrastava. Ministerstvo je srozuměno s tm, že do doby nov prvn pravy maj obce prvo věcně upravovat a regulovat oblast hazardu v rmci definice podle 2 psm. e) loterijnho zkona. Nicmně město Františkovy Lzně nevyužilo 10 psm. d) zkona o obcch s odkazem na 50 odst. 4 loterijnho zkona, ale využv 10 psm. a) zkona o obcch, což znamen, že reguluje činnosti, kter mohou narušit veřejn pořdek. Ministerstvo vnitra zastv nzor, že tato oblast by neměla bt řešena tmto zkonnm zmocněnm, neboť Ministerstvo financ v rmci povolovacho procesu zkoum i přpadn porušovn veřejnho pořdku.
VII.
stavn konformita legislativnho procesu
28. Podle 68 odst. 2 zkona o stavnm soudu posuzuje stavn soud nejprve otzku, zda napaden prvn předpis byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem. stavn soud se proto nejprve zaměřil na otzku, zda napaden obecně zvazn vyhlška města Františkovy Lzně splňuje tato kritria. Z psemnch podkladů, kter stavnmu soudu předložil navrhovatel, vyplv, že vyhlška č. 1/2010 k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku v oblasti omezen hazardu byla schvlena na zasedn zastupitelstva města konanho dne 24. 2. 2010, přičemž pro jej přijet hlasovalo 10 z celkovch 13 zastupitelů. Dne 26. 2. 2010 byla vyhlška vyvěšena na ředn desce Městskho řadu Františkovy Lzně, odkud byla sejmuta dne 15. 3. 2010, tedy po uplynut zkonem stanoven patnctidenn lhůty. Obecně zvazn vyhlška č. 1/2010 tedy byla vydna stavně konformnm způsobem a v souladu s 84 odst. 2 psm. h), 87 a 12 obecnho zřzen.
VIII.
Vlastn posouzen napadench ustanoven vyhlšky
29. Podle sv ustlen judikatury vol stavn soud k posouzen souladu napadench ustanoven obecně zvazn vyhlšky s stavnm pořdkem nebo zkonem tzv. test čtyř kroků [srov. nlez ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. S 63/04 (N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.)]. stavn soud v rmci tohoto testu postupně zkoum, zda měla obec pravomoc vydat napaden ustanoven obecně zvazn vyhlšky (1. krok testu), zda se obec při vydvn napadench ustanoven obecně zvazn vyhlšky nepohybovala mimo zkonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydn nezneužila zkonem j svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetm napadenho ustanoven nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).
VIII.A
Posouzen z hlediska 1. kroku testu
30. stavn soud v rmci prvho kroku testu konstatoval, že obec vydala napadenou obecně zvaznou vyhlšku na zkladě sv pravomoci podle čl. 104 odst. 3 stavy. V tto souvislosti stavn soud připomn, že uveden ustanoven zmocňuje obec k originrn normotvorbě, a tedy k jejmu vydn nen zapotřeb vslovn zkonn zmocněn [srov. např. nlez ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. S 5/99 (N 112/15 SbNU 93, 216/1999 Sb.) nebo nlez ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. S 45/06 (N 218/47 SbNU 871, 20/2008 Sb.)].
VIII.B
Posouzen z hlediska 2. a 3. kroku testu
31. stavn soud dle přezkoumal napaden ustanoven z hlediska 2. a 3. kroku testu. Jak již bylo zmněno, ve druhm kroku posuzoval, zda se obec při jejich vydn nepohybovala ultra vires, tj. mimo věcnou působnost zkonem j vymezenou. Jak je již uvedeno shora, zkladem normotvorn pravomoci obc v oblasti samostatn působnosti je přmo čl. 104 odst. 3 stavy. Jeho zkonn rozveden je obsaženo v ustanoven 10 zkona o obcch, kter vymezuje věcn oblasti, v nichž je obec oprvněna bez dalšho zkonnho zmocněn tvořit prvo.
32. Toto ustanoven přmo vymezuje tři oblasti, v nichž obec může bez dalšho zkonnho zmocněn vydvat obecně zvazn vyhlšky; k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku může obec stanovit, kter činnosti, jež by mohly narušit veřejn pořdek v obci nebo bt v rozporu s dobrmi mravy, ochranou bezpečnosti, zdrav a majetku, lze vykonvat pouze na mstech a v čase obecně zvaznou vyhlškou určench, nebo stanovit, že na některch veřejnch prostranstvch v obci jsou takov činnosti zakzny [ 10 psm. a) zkona o obcch]; dle je oprvněna stanovit zvazn podmnky pro pořdn, průběh a ukončen veřejnosti přstupnch sportovnch a kulturnch podniků, včetně tanečnch zbav a diskotk [ 10 psm. b) zkona o obcch]; rovněž může stanovit povinnosti k zajištěn udržovn čistoty ulic a jinch veřejnch prostranstv, k ochraně životnho prostřed, zeleně v zstavbě a ostatn veřejn zeleně a k užvn zařzen obce sloužcch potřebm veřejnosti [ 10 psm. c) zkona o obcch]. Konečně z 10 psm. d) zkona o obcch plyne, že dalš věcn oblasti samostatn působnosti obc mohou bt upraveny tak zvlštnmi zkony.
33. Pro všechny vše uveden věcn oblasti samostatn působnosti současně plat, že předmětem regulace mohou bt toliko mstn zležitosti, kter obec reguluje v zjmu obce a občanů obce, nikoliv zležitosti širšho (celosttnho) vznamu.
34. stavn soud konstatuje, že otzkou regulace umstěn tzv. interaktivnch videoloterijnch terminlů (rovněž tž ILV či VLT) v obecně zvaznch vyhlškch obc se zabval ve svm nlezu ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. S 29/10 (202/2011 Sb.), v němž dospěl k zvěru, že obce jsou povolny k tto regulaci na zkladě 10 psm. d) obecnho zřzen, resp. 50 odst. 4 ve spojen s 2 psm. e) loterijnho zkona. V danm přpadě je tak možn odkzat na zvěry, k nimž již stavn soud dospěl v předchozm nlezu, neboť jak již stavn soud uvedl, regulace videoloterijnch terminlů do působnost obc nepochybně spad. stavn soud se v předchozm nlezu vypořdal se všemi nmitkami navrhovatele, včetně přpadn kolize s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny zkladnch prv a svobod, kter navrhovatel uplatnil i v nyn posuzovanm nvrhu.
35. Nyn posuzovan obecně zvazn vyhlška se od vyhlšky posuzovan v předchozm řzen však liš tm, že město Františkovy Lzně mělo za to, že je zmocněno k přijet takov regulace na zkladě obecnho ustanoven 10 psm. a) obecnho zřzen. Nad rozsah již uvedenho bylo proto třeba v tomto řzen zkoumat, zda nebylo jednnm
ultra vires
či zneužitm působnosti to, že obec vydala obecně zvaznou vyhlšku odkazem na jin ustanoven zkona [ 10 psm. a) obecnho zřzen], než je to, kter ji k přslušn regulaci zmocňuje přmo, resp. odkazem na zvlštn zkon, a kter jako zklad pro vydn obecně zvazn vyhlšky danho obsahu uznal ve svm předchozm nlezu i stavn soud [tj. 10 psm. d) obecnho zřzen ve spojen s 50 odst. 4 a 2 psm. e) loterijnho zkona].36. Ke sv dosavadn vše zmněn judikatuře stavn soud upřesňuje, že při vkladu zkonnch ustanoven vymezujcch působnost obc ve smyslu 10 obecnho zřzen pochopitelně nelze ztrcet ze zřetele širš stavněprvn souvislosti. Prvo zemnch samosprvnch celků na samosprvu je stavně garantovanm prvem (čl. 8 a hlava sedm stavy). stava sama přmo nevyjmenovv konkrtn oblasti, v nichž se prvo na zemn samosprvu může realizovat, a svěřuje stanoven podrobnost zkonu dle čl. 104 odst. 1 stavy (takovmu, jakm je např. 10 obecnho zřzen), to však neznamen, že stavn garance prva na zemn samosprvu se vyčerpv formlně pouze stanovenm vhrady zkona. stavn garance prva na zemn samosprvu m nepochybně i materiln aspekt; provděc zkon nemůže obsah stavně garantovanho prva na zemn samosprvu vyprzdnit či fakticky eliminovat. V dřvějšch nlezech se stavn soud vesměs spokojil s obsahovm vymezenm oblast, v nichž se může stavně garantovan prvo obc na zemn samosprvu realizovat, jak je vymezuje 10 obecnho zřzen (srov. Wagnerov E., Dostl M., Langšek T. a Pospšil I.: Zkon o stavnm soudu s komentřem, Praha, ASPI, a. s., 2007, str. 330-331). Nicmně v nlezu sp. zn. Pl. S 30/06 ze dne 22. 5. 2007 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.) v bodě 19 stavn soud ve světle zkonn pravy konstatoval, že „do sfry samostatn působnosti obce regulovateln obecně zvaznmi vyhlškami ve smyslu stavnm pořdkem garantovan zemn samosprvy spadaj zležitosti, kter jsou převžně mstnho nebo regionlnho dopadu a jejichž prava je v zjmu obce a jejch občanů: nepochybně napřklad zabezpečovn mstnch zležitost veřejnho pořdku, udržovn čistoty ulic a jinch veřejnch prostranstv, ochrana životnho prostřed, zeleně v zstavbě a ostatn veřejn zeleně, užvn zařzen obce sloužcch potřebm veřejnosti (srov. ustanoven 10 zkona o obcch), zemn rozvoj obce (srov. nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 9/04 ze dne 25. ledna 2005, Sbrka rozhodnut, svazek 36, nlez č. 13, vyhlšen pod č. 90/2005 Sb.).“. V dalš větě přitom poznamenal, že jde o oblasti „zemn samosprvě bytostně vlastn“. Nemohl tm myslet nic jinho, než že tyto oblasti z povahy věci spadaj do sfry zemn samosprvy a zemn samosprvn celky nemohou bt zcela zbaveny možnosti uplatňovat svou politickou vůli a podlet se na veřejnoprvn regulaci jevů v těchto oblastech se vyskytujcch, nem-li se stt stavn garance prva na zemn samosprvu przdnou proklamac.
37. Pokud jde o předmět regulace nyn posuzovan obecně zvazn vyhlšky, je notorietou, že loterie a jin podobn hry se vyskytuj převžně na okraji společensky akceptovanch aktivit, samozřejmě v mře různ podle typu a parametrů t kter hry. Svmi skutečnmi dopady mohou negativně ovlivnit individuln osudy jednotlivců, jejich blzkch a ve svm důsledku i širšho okol. Ostatně ne nadarmo jsou v obecnm jazyce tyto hry označovny jako hazardn. Fenomn tzv. patologickho hrčstv se v dnešnch společenskch poměrech vyskytuje stle častěji. Herny, lkajc k okamžitm a zdnlivě snadnm vhrm, se staly typickm koloritem nejen předměst českch měst, ale už i jejich center a center menšch obc, a se všemi navazujcmi společensky škodlivmi aktivitami představuj ohrožen veřejnho pořdku a pokojnho soužit v obci. Změr obc tyto činnosti na svm zem regulovat se tak z tohoto pohledu jev jako cl legitimn. stavn soud proto uzavr, že nelze připustit takov vklad podstavnch předpisů, kter by ve svm důsledku vedl k popřen stavně zaručenho prva zemnch samosprvnch celků na samosprvu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně zvaznch vyhlšek o tom, kde se mohou na jejich zem vyskytovat provozovny loteri a jinch podobnch her, bez ohledu na to, jak je jejich vnitřn technick uspořdn. Zda se toto oprvněn obc na rovni zkonn pravy bude oprat o zvlštn zkon ve smyslu 10 psm. d) zkona o obcch, či zda se bude oprat o generln klauzuli 10 psm. a) zkona o obcch za čelem zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku, se již nejev jako podstatn. V tomto smyslu je nutno tak interpretovat předchoz nlez stavnho soudu na tomto poli. Ostatně z porovnn 10 psm. a) obecnho zřzen a 50 odst. 4 loterijnho zkona plyne, že se obě ustanoven obsahově překrvaj (v tomto smyslu m navc stavn soud vžn pochybnosti o tom, zda by tato oblast jako celek neměla bt legislativou svěřena do vkonu samosprvy obc, a zda tedy přčina nyn posuzovanho nvrhu spše netkv v samotn prvn pravě obsažen v loterijnm zkoně).
38. stavn soud dle posoudil, zda nen jednnm
ultra vires
či zneužitm působnosti zněn čl. 2 vyhlšky, podle něhož lze videoloterijn terminly, resp. vhern zařzen povolovan dle 50 odst. 3 loterijnho zkona provozovat toliko v jedn jedin budově ve městě, a jak stavn soud zjistil, v tto budově by se mělo nachzet kasino, což vyplynulo i z informace obsažen ve vyjdřen Unie hernho průmyslu ČR. stavn soud proto nejprve vžil, zda takov omezen je v souladu s dikc ustanoven 50 odst. 4 loterijnho zkona, kter stanov, že „obec může stanovit obecně zvaznou vyhlškou vydanou v samostatn působnosti, že vhern hrac přstroje mohou bt provozovny pouze na mstech a v čase vyhlškou určench, nebo stanovit, na kterch veřejně přstupnch mstech v obci je provozovn vhernch hracch přstrojů zakzno.“. Dospěl přitom k zvěru, že toto ustanoven nevylučuje, aby provozovn obec omezila pouze na jedno msto v obci, byť by to bylo prvě a jenom kasino.39. Takovou vyhlškou ovšem obec současně reguluje prva a povinnosti v podstatě přesně individualizovanho subjektu, což nen typick pro normativn akty, ale akty aplikace prva. stavn soud byl proto postaven tak před otzku, zda takov regulace, kter svou povahou nen obecn, ale mř na konkrtn individulně určenou nemovitost, resp. jej vlastnky či provozovatele v nich umstěnch hernch přstrojů, nen zneužitm působnosti obce a ve svm důsledku nen nezkonn a protistavn.
40. stavn soud již v řadě svch rozhodnut uvedl, že definičnm znakem pojmu zkon či prvn předpis je jeho obecnost, přičemž důvody setrvn na požadavku všeobecnosti prvnho předpisu jsou dělba moci, rovnost a prvo na vlastnho, nezvislho soudce [srov. nlez sp. zn. Pl. S 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo nlez sp. zn. Pl. S 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. V nlezu sp. zn. Pl. S 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) pak stavn soud traktoval, že vjimkou, při jejmž splněn lze akceptovat prvn předpis upravujc jedinečn (konkrtn) přpad, je situace, kdy takov regulace nepředstavuje porušen principu rovnosti. Regulace jedinečnch přpadů a jejich vydělen z rmce obecnosti proto mus bt jednoznačně objektivně ospravedlněn a nesm bt vrazem libovůle. Současně však je nutno mt při zachzen s těmito kautelami na zřeteli, že byly stavnm soudem vysloveny ve vztahu k normm zkonnm, jež z povahy věci mus bt nadny velkou mrou obecnosti. Vztahovat bez dalšho požadavek obecnosti ve stejn mře na obecně zvazn vyhlšky, kter reguluj aktivity a důsledky lidsk činnosti v obcch podle mstnch specifik, by bylo nepřpadn. Ve vztahu k obecně zvaznm vyhlškm, zejmna označuj-li na zkladě vslovn zkonn autorizace [ 10 psm. a) obecnho zřzen či 50 odst. 4 loterijnho zkona] konkrtn msta (ať už označenm čtvrti, ulic a jejich čst či nvsi nebo konce v mal vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezen mst mus oprat o racionln důvody, neutrln a nediskriminačn ve vztahu ke konkrtnm osobm, na něž regulace při aplikaci dopad. Nevyplv-li důvod vymezen konkrtnch mst z okolnost nebo povahy věci, tž nakonec obec, jež obecně zvaznou vyhlšku vydala, povinnost v řzen před soudem takov racionln a neutrln důvody předestřt a obhjit. V řzen před stavnm soudem se tyto vahy uplatn při přezkumu obecně zvazn vyhlšky v rmci 3., přpadně 4. kroku testu.
41. V danm přpadě nelze odhlžet od toho, že město Františkovy Lzně je městem lzeňskm, což zastupitelstvo města zřejmě motivovalo k tomu, aby provozovn videoloterijnch terminlů vyhlškou takto zsadně omezilo a vytěsnilo toliko do prostor, kter jsou již tak jako tak k hazardu určeny. Ani v tomto směru proto stavn soud nezjistil jednn
ultra vires
či zneužit působnosti. Stejn zvěr ostatně plyne i z ustanoven 10 psm. a) obecnho zřzen, podle něhož může obec stanovit, „kter činnosti, jež by mohly narušit veřejn pořdek v obci ..., lze vykonvat pouze na mstech a v čase obecně zvaznou vyhlškou určench, nebo stanovit, že na některch veřejnch prostranstvch v obci jsou takov činnosti zakzny“. stavn soud m proto za to, že takov individualizace nen vrazem libovůle ani nepřpustn diskriminace, ale naopak ji považuje za racionlně odůvodněnou tm, že pokud je již ve městě - nota bene lzeňskm - povolen provoz kasina, je logick, pokud se provozovn hazardnch her soustřed pouze a vlučně tam.42. Dalšm relevantnm důvodem požadavku obecnosti je pak dle judikatury stavnho soudu i to, aby se individualizovan subjekty mohly domoci přm soudn ochrany; normativn prvn prava individualizovan věci je totiž naopak zbavuje soudn ochrany, kter by se těmto subjektům dostalo v přpadě individualizace cestou aplikace prva ve formě vydn individulnch prvnch aktů (srov. nlez sp. zn. Pl. S 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). Tak tomu však v tomto přpadě nen. V nlezu sp. zn. Pl. S 29/10 ze dne 14. 6. 2011 stavn soud dospěl k zvěru, že je to obec, kter je zmocněna k regulaci mst, na nichž umstěn tzv. innomintnch loteri zakazuje, avšak rozhodovn o jejich povolen je v pravomoci Ministerstva financ, kter je povinno k obecn regulaci při svm rozhodovn přihlžet. Tento model tak přpadn provozovatele přstrojů nezbavuje soudnho přezkumu, neboť maj možnost soudn cestou brojit proti rozhodnut Ministerstva financ. Sprvn soud je pak oprvněn posoudit všechny individuln okolnosti přpadu, tj. přpadně i to, zda obec zařazenm t kter nemovitosti do textu vyhlšky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to tak sprvn soud, kter m možnost v tto čsti obecně zvaznou vyhlšku přpadně neaplikovat (srov. obdobně nlez sp. zn. Pl. S 5/07 ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).
43. Tento postup se nepochybně uplatn i v přpadě již vydanch povolen. Jak stavn soud uvedl v citovanm nlezu sp. zn. Pl. S 29/10 ze dne 14. 6. 2011, jakmile Ministerstvo financ zjist kolizi vydanch povolen s obsahem obecně zvaznch vyhlšek, je povinno ze zkona zahjit řzen o přezkumu těchto povolen a postupovat v intencch 43 odst. 1 loterijnho zkona. Toto ustanoven totiž předpokld zrušen vydanch povolen nejen v přpadě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro kter by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale tak tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydn povolen. Pokud tak Ministerstvo financ nepostupuje, je to naopak ono, kdo zasahuje do stavnho prva na zemn samosprvu obc. stavn soud proto předesl, že v takovm přpadě by mohl přikročit nejen k individuln ochraně dotčench obc napřklad v řzench o komunlnch stavnch stžnostech, ale jak je již shora uvedeno, tž by musel vžit, zda je samotn rozdělen pravomoc mezi stt a zemn samosprvu v tto oblasti, resp. svěřen rozhodovn o povolen umstit provozovnu loterie či jin hry na zem obce Ministerstvu financ, stavně konformn z pohledu zaručenho prva na zemn samosprvu (srov. shora bod 37 in fine).
44. stavn soud proto ani ze shora uvedench důvodů neshledal, že by město Františkovy Lzně přijetm vyhlšky jednalo
ultra vires
či zneužilo svou působnost.VIII.C
Posouzen z hlediska 4. kroku testu
45. stavn soud nakonec posoudil vyhlšku z hlediska kritria rozumnosti, přičemž i zde byl veden prvnm zvěrem vyplvajcm již z předchozho nlezu sp. zn. Pl. S 29/10. Při použit stejnch měřtek dospěl k zvěru, že i ve světle těchto kritri napaden vyhlška obstoj.
IX.
Zvěr
46. S ohledem na shora uveden stavn soud neshledal důvody pro zrušen obecně zvazn vyhlšky města Františkovy Lzně č. 1/2010 k zabezpečen mstnch zležitost veřejnho pořdku v oblasti omezen hazardu, a proto byl nvrh podle 70 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, zamtnut.