Ve věci návrhu na zrušení § 14 odst. 1 písm. f/ a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců ne území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění 159/1998 účinný od 13.07.1998
| Schválené: | 13.05.1998 |
| Účinnost od: | 13.07.1998 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Svoboda pohybu a pobytu., Extradice. Extradiční řízení. Vydávání nelegálních přistěhovalců., Právní postavení cizinců. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl dne 13. května 1998 v plénu o návrhu T. T. V. na zrušení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, takto:
I. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem 13. května 1999. II. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. III. Návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zamítá. IV. Návrh na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se odmítá.
Odůvodněn
I.
Napadenm rozsudkem Městskho soudu v Praze byla zamtnuta žaloba stěžovatelky proti pravomocnmu rozhodnut Policejnho prezidia Česk republiky, Ředitelstv služby cizineck a pohraničn policie ze dne 3. 4. 1996, č. j. PPR-1517/RCP-c-225-96, kterm bylo zamtnuto odvoln stěžovatelky proti sprvnmu rozhodnut Policie Česk republiky, oddělen cizineck policie v Klatovech ze dne 12. 2. 1996 č. j. PZC-117/ /PCKT-c-96, jmž byl stěžovatelce podle ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb., v platnm zněn, zakzn pobyt na zem Česk republiky do 12. 2. 1999 a podle ustanoven 15 odst. 2 citovanho zkona j byla uložena povinnost opustit zem Česk republiky do 12. 3. 1996 s poučenm, že odvoln proti tomuto rozhodnut nem podle citovanho zkona odkladn činek. Zroveň s rozhodnutm ve věci sam byl zamtnut i nvrh stěžovatelky na odložen vykonatelnosti citovanho rozhodnut Policie Česk republiky. Rozhodnut je dle odůvodněno tm, že stěžovatelka nedodržela povinnost podle 22 psm. a) zkona č. 123/1992 Sb., v platnm zněn, neboť se dne 13. 4. 1995 dopustila přestupku podle 293 zkona č. 13/1993 Sb. (celnho zkona) tm, že ztěžovala celn kontrolu, za což j byla uložena blokov pokuta ve vši 1 500 Kč, a že se dne 15. 9. 1995 a 26. 10. 1995 dopustila přestupku podle zkona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, protože prodvala zbož, kter nebylo označeno cenovkami. Za uveden přestupky j byla rovněž uložena blokov pokuta ve vši 200 Kč a 500 Kč. Všechny pokuty stěžovatelka zaplatila.
V stavn stžnosti proti tomuto rozsudku stěžovatelka v prv řadě uvedla, že jm byla porušena zsada "ne bis in idem", neboť pr byla opakovaně sankcionovna za porušen svch povinnost, ačkoliv již za ně byla postižena v rmci přestupkovho řzen. Tm pr došlo k porušen čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva"). Odejmutm odkladnho činku jejmu odvoln a uloženm povinnosti opustit Českou republiku ještě před vyčerpnm a projednnm jejch opravnch prostředků jsou dle dajně porušovna jej prva zakotven v čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě. Již v řzen před obecnm soudem pr namtala, že "vkonem uvedench rozhodnut" před vyčerpnm opravnch prostředků je porušovno prvo na veřejn projednn věci v jej přtomnosti včetně prva vyjadřovat se k provedenm důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina").
Spolu s stavn stžnost podala stěžovatelka i nvrh na zrušen ustanoven 14 odst. 1 psm. f) a odst. 4, 15 odst. 2 a 16 odst. 3 zkona č. 123/1992 Sb., v platnm zněn. Uvedla, že ustanoven 14 odst. 1 psm. f) citovanho zkona umožňuje zakzat cizinci pobyt na zem Česk republiky, pokud "porušil povinnost stanovenou tmto zkonem nebo jinm obecně zvaznm prvnm předpisem". Toto ustanoven tm, že nestanov kritria zvažnosti, pr umožňuje postihovat protiprvn jednn mimo rmec přestupkovho nebo trestnho řzen a např. - z hlediska možnho rozhodnut o zkazu pobytu cizince - nerozlišuje mezi spchnm zločinu a banlnho přestupku. Uveden ustanoven je pr v rozporu s čl. 1 stavy Česk republiky (dle jen "stava"), neboť "uzkoňuje prvn nejistotu a stanov blže neurčen okruh přpadů, pro kter lze vyslovit zkaz pobytu, bez stanoven zvažnosti takovho přpadu a mry proviněn." Stěžovatelka shledv rozpor tohoto ustanoven i s čl. 4 Protokolu č. 7 k mluvě, neboť umožňuje dvoj postih za jedno a totž deliktn jednn.
Podle nzoru stěžovatelky jsou dle ustanoven 14 odst. 4, 15 odst. 2 a 16 odst. 3 citovanho zkona v rozporu s čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě, podle něhož může bt cizinec vyhoštěn pouze na zkladě vkonu rozhodnut přijatho v souladu se zkonem a mus mt možnost a) uplatnit nmitky proti svmu vyhoštěn; b) dt přezkoumat svůj přpad; c) dt se zastupovat za tmto čelem před přslušnm řadem nebo před soudem nebo osobami tmto řadem určenmi. K vyhoštěn před vkonem těchto prv může dojt pouze tehdy, je-li takov vyhoštěn nutn v zjmu veřejnho pořdku nebo je odůvodněno zjmy nrodn bezpečnosti (odstavec 2 citovanho ustanoven mluvy). Podle 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. je však odkladn činek odvoln proti rozhodnut o zkazu pobytu vyloučen. Toto ustanoven je proto v rozporu i s čl. 38 odst. 2 Listiny, neboť stěžovatelce brn v osobnm přstupu k soudu a ve veřejnm projednn věci v jej přtomnosti. Podle 16 thož zkona je možn vyhoštěn vykonat bez ohledu na podn opravnch prostředků, přičemž podle odstavce 3 tohoto ustanoven je rozhodovn o vyhoštěn vyloučeno z režimu sprvnho řzen. Toto ustanoven je pr v rozporu tž s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každ může domhat stanovenm postupem svho prva u nezvislho a nestrannho soudu a ve stanovench přpadech u jinho orgnu.
Usnesenm I. sentu stavnho soudu ze dne 22. 7. 1997 sp. zn. I. S 152/97 bylo řzen o stavn stžnosti podle ustanoven 78 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, přerušeno a nvrh na zrušen citovanch ustanoven uvedenho zkona byl postoupen plnu stavnho soudu k rozhodnut podle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy.
Poslaneck sněmovna Parlamentu Česk republiky ve svm vyjdřen uvedla, že citovan zkon byl schvlen potřebnou většinou poslanců Federlnho shromžděn Česk a Slovensk Federativn Republiky dne 4. 3. 1992, byl podepsn přslušnmi stavnmi činiteli a byl řdně vyhlšen.
Poslaneck sněmovna zastv nzor, že jednm z projevů sttn suverenity je skutečnost, že stt zkonem stanov podmnky pro vstup a pobyt cizinců na svm zem a pro vycestovn cizinců do zahranič. Přitom je pr vzn pouze mezinrodnmi smlouvami, kter ratifikoval a vyhlsil.
Pokud jde o napaden ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb., je pr diskusn, zda nen přliš obecn a vgn a zda nepřipoušt možnost nadměrně širokho vkladu v neprospěch cizinců. V souladu s ustanovenm 32 stejnho zkona se však na řzen o zkazu pobytu vztahuj obecn předpisy o sprvnm řzen (sprvn řd).
Ustanoven 14 odst. 4 citovanho zkona, podle něhož odvoln proti rozhodnut o zkazu pobytu nem odkladn činek, je pr vyvženo ustanovenm 32 odst. 2 zkona, kter připoušt v těchto přpadech soudn přezkum. Zde tedy v konečnm důsledku rozhoduje nezvisl soud a tm pr je dostatečně zajištěna ochrana prv cizince před přpadnm zneužitm zkona či jeho nesprvnou aplikac sprvnm orgnem ve sprvnm řzen.
Ustanoven 15 odst. 2 citovanho zkon pr nevybočuje z obvykl prvn pravy a mezinrodn praxe. Ustanoven 15 odst. 1 navc umožňuje vjimečně povolit krtkodob pobyt na zem Česk republiky, jestliže je to odůvodněno zejmna humanitrnmi důvody a nepovolen pobytu by znamenalo nepřiměřeně tvrd postup.
Ustanoven 16 odst. 3 zkona č. 123/1992 Sb. upravuje řzen o vyhoštěn cizince, kter neoprvněně vstoup nebo neoprvněně pobv na zem Česk republiky. Protože stt m prvo chrnit sv zem a občany před cizinci vědomě porušujcmi jeho zkony, je toto ustanoven plně na mstě. Navc je zřejm, že vyhoštěn je upraveno fakultativně a je o něm rozhodovno teprve tehdy, pokud cizinec nesplnil - popř. lze důvodně předpokldat, že nespln - povinnost vycestovat z republiky.
Ze všech uvedench důvodů Poslaneck sněmovna pokld nvrh na zrušen citovanch ustanoven zkona č. 123/1992 Sb. za neodůvodněn.
Vedlejš častnci řzen se ztotožnili s podanm nvrhem a s argumenty v něm obsaženmi. Rozhodnut o zkazu pobytu je podle jejich nzoru nutno interpretovat nikoliv jako sprvn opatřen, nbrž jako trestn sankci, "kter je zjevně ekvivalentn k trestu zkazu pobytu podle 57a trestnho zkona". Vyhoštěn je pr pouze vkonem rozhodnut o zkazu pobytu, přičemž při něm jsou vyloučeny jakkoliv opravn prostředky proti postupu policie. Tm dajně vznik možnost libovůle sprvnho orgnu. Napaden ustanoven zkona č. 123/1992 Sb. tedy porušuj zkladn prva cizinců, a proto se vedlejš častnci domhaj jejich zrušen.
Městsk soud v Praze jako vedlejš častnk ve svm vyjdřen uvedl, že neshledal důvod ke zrušen ustanoven 14 odst. 1 psm. f) a odst. 4 a 15 odst. 2 zkona č. 123/1992 Sb., neboť se domnv, že nejsou v rozporu s stavnmi zkony ani s mezinrodnmi smlouvami podle čl. 10 stavy. Ustanoven 16 odst. 3 cit. zkona pr v tto věci nebylo použito vůbec.
Ministerstvo vnitra za vchodisko svho vyjdřen označilo v prv řadě nzor, že pojem "vyhoštěn" uveden v čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě zahrnuje jak zkaz pobytu ( 14 a 15 zkona o pobytu cizinců na zem Česk a Slovensk Federativn Republiky), tak vyhoštěn ( 16 až 18 zkona). Toto vchodisko se opr o fakt, že oba zmněn instituty maj stejn dopady do svobod cizince - ukončen pobytu a nsledujc opuštěn republiky.
Ministerstvo vnitra dle obecně uvedlo, že stěžovatelka při definici svho prvnho postaven vychz z nesprvnho vkladu zsady "ne bis in idem", neboť smyslem tto zsady je, že o jednou pravomocně rozhodnut věci nesm bt ve stejnm řzen rozhodovno podruh. Tato zsada pr však nebrn tomu, aby bylo po přestupkovm řzen rozhodnuto o zkazu pobytu.
Obdobně pr odejmutm odkladnho činku odvoln a uloženm povinnosti opustit zem sttu před vyčerpnm opravnch prostředků nejsou automaticky porušovna prva stěžovatelky podle čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě. Z tohoto člnku totiž mimo jin vyplv, že cizinec může bt vyhoštěn před tm, než vyčerp možnost uplatnit nmitky proti svmu vyhoštěn, je-li takov vyhoštěn nutn v zjmu veřejnho pořdku nebo je odůvodněno zjmy nrodn bezpečnosti. Přitom materilnm znakem přestupku je zaviněn jednn, kter porušuje nebo ohrožuje zjem společnosti a pod tento zjem lze podřadit i veřejn pořdek. Při aplikaci tohoto postupu je však třeba zsadnm způsobem vžit poměr mezi zjmem na ochraně veřejnho pořdku a zjmem na ochraně svobod cizince, přičemž jma, kter by veřejnmu zjmu vznikla včasnm nevyhoštěnm, mus bt větš než jma, kter vznikne cizinci při realizaci naznačenho postupu. Ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. však obdobn "vžen poměru" vslovně nepředpokld a v tom lze spatřovat jeho nedostatek. Je pr však sporn, zda rozhodnut o zkazu pobytu, popř. o vyhoštěn, lze vůbec považovat za sankci, neboť je lze spše charakterizovat jako opatřen sloužc k ochraně veřejnho zjmu.
K ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. Ministerstvo vnitra uvedlo, že se u každho přpadu zkazu pobytu vede řdn řzen podle sprvnho řdu, kter je přezkoumateln soudem. Toto řzen nemus bt vždy ukončeno rozhodnutm o zkazu pobytu a rovněž je možn odstupňovat nebezpečnost jednn cizince stanovenm různ dlky zkazu pobytu. Tato fakta pr nasvědčuj tomu, že citovan ustanoven nen v rozporu s stavnm pořdkem Česk republiky a s jejmi mezinrodnmi zvazky.
Z ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. - o němž se Ministerstvo vnitra již zmiňovalo v obecn čsti svho vyjdřen - sice vyplv, že každ prvoinstančn rozhodnut bude mt za nsledek nucen ukončen pobytu ještě před pravomocnm rozhodnutm. Čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě však předpokld takovou možnost pouze v přpadě ohrožen veřejnho pořdku nebo nrodn bezpečnosti. Aplikačn praxe se pr ustlila na tom, že zkaz pobytu nemůže bt vysloven např. z důvodu "přechzen na červenou", ale při opakovanm pchn přestupků. Pokud by toto ustanoven bylo zrušeno, nebylo by pr možno zajistit vycestovn cizince ani tehdy, pokud by veřejn pořdek ohrožoval.
Ustanoven 15 odst. 2 citovanho zkona představuje zkonn zmocněn pro orgn sttn sprvy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestovn.
Ustanoven 16 odst. 3 citovanho zkona, podle něhož se na řzen o vyhoštěn nevztahuje sprvn řd, vychz podle vyjdřen Ministerstva vnitra ze skutečnosti, že neoprvněn vstup a neoprvněn pobyt (roz. na zem sttu) jsou objektivn skutečnosti, jež nen nutno podrobovat přezkumu. Zkon přesně stanov, za jakch podmnek lze oprvněně vstoupit a pobvat na zem Česk republiky, jejichž porušen "m za nsledek existenci neoprvněnho vstupu a pobytu. Rozhodnutm o vyhoštěn se osobě pouze sděl, že bude... vyhoštěna" a podrobnějš procesn prava proto nen nutn.
Zvěrem Ministerstvo vnitra uvedlo, že si je vědomo toho, že "argumenty uveden v předchozch čstech nejsou vždy stavně přesvědčiv" a že nynějš prvn prava je nevyhovujc, takže byly zahjeny legislativn prce na nov prvn pravě pobytu cizinců. Protože se však na zem Česk republiky zdržuje množstv cizinců, kteř při svm pobytu jednaj v rozporu s prvnm pořdkem Česk republiky, považuje Ministerstvo vnitra v přpadě vyhověn nvrhu na zrušen některch ustanoven zkona č. 123/1992 Sb. za vhodn stanovit odklad činnosti nlezu o jeden rok.
Ministerstvo zahraničnch věc ve svm vyjdřen uvedlo, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k mluvě se vztahuje pouze na trestn řzen. Ve vkladov zprvě k tomuto ustanoven je navc uvedeno, že tentž akt může bt kromě trestnho řzen rovněž předmětem disciplinrnho či sprvnho řzen. Z judikatury pr vyplv, že rozhodnut o porušen imigračnch předpisů nen možno považovat za rozhodnut o trestnm obviněn a jm uložen vypovězen ze země za trestněprvn sankci. [Zamir v. United Kingdom, D. a. R 29 (1982), str. 153].
Podle vkladov zprvy k čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k mluvě pr mus bt termn "vyhoštěn" považovn za autonomn pojem, kter je zcela nezvisl na vnitrosttn definici a označuje jakkoliv opatřen vynucujc odjezd cizince z dan země, s vjimkou extradice. Čl. 1 nevyžaduje, aby dotčen osoba zůstala na zem sttu až do rozhodnut o odvoln proti rozhodnut o přezkoumn jejho přpadu. Způsob přezkoumn je zcela svěřen vnitrosttn prvn pravě, nen ani požadovno, aby přezkumn orgn byl odlišn od orgnu, kter vydal původn rozhodnut, a za plně postačujc je považovna autoremedura. Pokud jde o prvo bt zastoupen před přslušnm řadem nebo soudem, vkladov zprva uvd, že v sobě nezahrnuje prvo dotčen osoby častnit se jednn před těmito orgny. Stejně tak nen vyžadovno stn projednn danho přpadu a psemn řzen je považovno za postačujc. Z judikatury k čl. 6 odst. 1 mluvy vyplv, že se nevztahuje na řzen tkajc se povolen k pobytu a vyhoštěn cizinců, pokud jm nen dotčeno respektovn rodinnho života jako "občansk prvo". Ve vztahu k čl. 6 odst. 1 mluvy je tedy čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě lex specialis, což však neplat v přpadě, že vsledek řzen o vyhoštěn je rozhodujc pro určit občansk prvo garantovan mluvou. Pokud by tedy mělo dojt k vyhoštěn osoby do určit země, maj sttn orgny zkonnou povinnost nevyhostit ji do země, kde by mohla bt porušena jej zkladn prva (jako např. prvo na život, prvo nebt podroben mučen), leč tato osoba nem ždnou možnost napadnout rozhodnut, kter by tuto povinnost nerespektovalo, neboť řzen o vyhoštěn je vyňato z působnosti sprvnho řdu a zvlštn prvn prava jeho průběhu neexistuje. V řzen o zkazu pobytu tato osoba sice měla možnost napadnout rozhodnut sttnho orgnu, avšak toto rozhodnut ještě nezasahovalo do jejch prv. K tomuto zsahu došlo až rozhodnutm o vyhoštěn, proti němuž však ždn opravn prostředek neexistuje.
Z kontextu vyjdřen Ministerstva zahraničnch věc dle plyne, že podle jeho nzoru je při vyhoštěn nutno v konkrtnm přpadě zkoumat, zda zsah do prv dotyčn osoby představuje teprve samotn vyhoštěn nebo zda do nich bylo zasaženo již uloženm zkazu pobytu. Pokud byl tedy zsah do prv jednotlivce garantovanch přslušnou smlouvou omezen pouze na řzen o uložen zkazu pobytu, je z pohledu zmněnch ustanoven na vyhoštěn třeba pohlžet pouze jako na "exekuci" rozhodnut o zkazu pobytu a čl. 1 Protokolu č. 7, čl. 6 odst. 1 mluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinrodnho paktu o občanskch a politickch prvech se na řzen o vyhoštěn nevztahuj. Pokud však vyhoštěn představuje takov zsah do prv jednotlivce, kter nevznikl rozhodnutm o zkazu pobytu, ale až vyhoštěnm samm, je třeba na vyhoštěn pohlžet nikoli jako na pouh vkon rozhodnut, ale jako na "vyhoštěn" podle čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě.
Podle přesvědčen Ministerstva zahraničnch věc z podn stěžovatelky jednoznačně vyplv, že předmětem stžnosti je pouze rozhodnut o uložen zkazu pobytu, přičemž stěžovatelka netvrd, že by představovalo zsah do jejch občanskch prv podle čl. 6 mluvy. Na jej přpad se tudž vztahuje čl. 1 Protokolu č. 7, avšak k porušen jeho odstavce 1 - jak vyplv ze shora uveden interpretace podložen vkladovou zprvou k Protokolu - pr nedošlo.
II.
stavn soud se nejdřve zabval otzkou, zda jsou splněny formln předpoklady platnosti napadench ustanoven zkona č. 123/1992 Sb., v platnm zněn. V tomto směru bylo ze Zprvy o 21. společn schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny nrodů, VI. volebn obdob, 2. čst, zjištěno, že dne 4. 3. 1992 byl vldn nvrh zkona o pobytu cizinců na zem Česk a Slovensk Federativn Republiky schvlen ve Sněmovně nrodů většinou hlasů (105 pro, nikdo proti, dva se zdrželi hlasovn) a ve Sněmovně lidu rovněž většinou hlasů (95 pro, 1 proti, 11 se zdrželo hlasovn). Zkon byl řdně podepsn přslušnmi stavnmi činiteli a vyhlšen ve Sbrce zkonů. Proto stavn soud dospěl k zvěru, že citovan zkon byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem ( 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb.).
K jednotlivm ustanovenm zkona č. 123/1992 Sb., jejichž zrušen stěžovatelka navrhla, stavn soud uvd nsledujc:
1. Ustanoven 14 odst. 1 psm. f) stanov: Cizinci může bt zakzn pobyt na zem Česk republiky nejmně na jeden rok, jestliže porušil povinnost stanovenou tmto zkonem nebo jinm obecně zvaznm prvnm předpisem.
Stěžovatelka proti tomuto ustanoven namtla, že nestanov kritria zvažnosti, čmž pr umožňuje postihovat protiprvn jednn mimo rmec přestupkovho nebo trestnho řzen a např. - z hlediska možnho rozhodnut o zkazu pobytu cizince - nerozlišuje mezi spchnm zločinu a banlnho přestupku. Uveden ustanoven je pr v rozporu s čl. 1 stavy, neboť "uzkoňuje prvn nejistotu a stanov blže neurčen okruh přpadů, pro kter lze vyslovit zkaz pobytu, bez stanoven zvažnosti takovho přpadu a mry proviněn." Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanoven i s čl. 4 Protokolu č. 7 k mluvě, neboť umožňuje dvoj postih za jedno a totž deliktn jednn.
Ve svm vyjdřen k tomuto ustanoven Poslaneck sněmovna sdělila, že sice může bt chpno jako přliš obecn a vgn, leč podle ustanoven 32 stejnho zkona se na řzen o zkazu pobytu vztahuj obecn předpisy o sprvnm řzen (sprvn řd). Rovněž Ministerstvo vnitra ve svm vyjdřen uvedlo, že u každho přpadu zkazu pobytu se vede řdn řzen, kter je "přezkoumateln soudem". V jeho rmci může bt zjištěno, že důvod, kter vedl k zahjen řzen, nen v poměru k zsahu do svobod cizince natolik zsadn, aby k uložen zkazu pobytu vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze sttn moc uplatňovat jen v přpadech a v mezch stanovench zkonem, a to způsobem, kter zkon stanov. Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto svobody mohou bt omezeny zkonem, jestliže je to nevyhnuteln pro bezpečnost sttu, udržen veřejnho pořdku, ochranu zdrav nebo ochranu prv a svobod druhch a na vymezench zemch tž z důvodu ochrany přrody (odstavec 3). Z toho je zřejm, že Listina sice připoušt zkonn omezen svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezen připad v vahu pouze v taxativně vymezench přpadech. Člnek 4 odst. 4 Listiny konečně stanov, že při použvn ustanoven o mezch zkladnch prv a svobod mus bt šetřeno jejich podstaty a smyslu. Takov omezen nesměj bt zneužvna k jinm čelům, než pro kter byla stanovena. To vše přirozeně přichz v vahu jen tehdy, jestliže cizinec na zem Česk republiky žije na zkladě řednho rozhodnut o povolen k pobytu, tedy nikoli neoprvněně.
Napaden ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. trp podle přesvědčen stavnho soudu tou zsadn vadou, že je přliš obecn. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, kter ve svch důsledcch svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rmec, kter Listina připoušt. Jednm z esencilnch znaků prvnho sttu je totiž princip přiměřenosti, kter předpokld, že opatřen omezujc zkladn lidsk prva a svobody nesměj svmi negativnmi důsledky přesahovat pozitiva, kter představuje veřejn zjem na těchto opatřench. Tento přstup je srovnateln i s judikaturou Evropskho soudu pro lidsk prva, podle nž rozhodovn sttnch orgnů v oblasti cizineckho režimu mus bt "nezbytn v demokratick společnosti, tj. odůvodněn nalhavou sociln potřebou, a zejmna mus bt přiměřen sledovanmu legitimnmu čelu" (srov. rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234-A: Jan Čapek, Evropsk soud a Evropsk komise pro lidsk prva, Linde, Praha 1995, str. 67).
Citovan ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. je však - jak již bylo uvedeno - značně obecn a nevylučuje možnost svvole. stavn soud sice vzal na vědom nzor Poslaneck sněmovny a Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a konkretizaci tohoto ustanoven zajist jeho aplikace sprvnm orgnem, popř. soudem, leč s tmto nzorem se neztotožňuje. stavn soud usuzuje, že z stavnho principu cty k prvům a svobodm člověka a občana - kter je rovněž nezbytnm prvkem demokratickho prvnho sttu ve smyslu člnku 1 stavy - vyplv nutnost, aby ve věcech tak zsadnch zsahů do zkladnch prv a svobod fyzickch osob, jakm rozhodovn o zkazu pobytu nesporně je, byla již sama zkonn prava dostatečně přesn a vyjadřujc předvdateln nsledky chovn fyzick osoby. Posouzen proporcionality mezi veřejnm zjmem na zkazu pobytu cizince na straně jedn a zjmem na ochraně jeho zkladnch prv a svobod na straně druh lze stěž svěřit toliko orgnům veřejn moci - rozhodujcm v konkrtnm přpadě - jestliže se opraj o zkon, jehož podmnky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto nzoru nasvědčuje i prvn prava pobytu cizinců v prvnch řdech některch jinch srovnatelnch demokratickch zem.
Zkon Spolkov republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na zem Spolku (Auslndergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platnm zněn) stanov, že vyhoštěn ("Ausweisung" - poznmka: instituty "zkazu pobytu" a "vyhoštěn" německ prvn prava nerozlišuje) připad v vahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořdek nebo jin vznamn zjmy SRN ( 45); důvody vyhoštěn jsou zvlště ohrožovn svobodnch demokratickch zkladů nebo bezpečnosti sttu, čast na použit sly při sledovn politickch clů, nikoliv ojediněl nebo zanedbateln porušen prvnch předpisů, soudnch nebo řednch rozhodnut, spchn trestnho činu mimo zem SRN, ohrožovn veřejnho zdrav, dlouhodob bezdomovectv apod. ( 46).
Rakousk spolkov zkon o vjezdu, pobytu a vycestovn cizinců (Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanov, že cizinci může bt v Rakousku zakzn pobyt, pokud je na zkladě "určitch skutečnost" oprvněn domněnka, že svm pobytem ohrožuje klid, řd a bezpečnost nebo jin veřejn zjem uveden v čl. 8 odst. 2 mluvy. Pod dojmem "určit skutečnosti" zkon rozum zejmna odsouzen k nepodmněnmu trestu odnět svobody v trvn nejmně tř měsců, odsouzen k podmněnmu trestu odnět svobody v trvn nejmně šesti měsců, odsouzen za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakovan odsouzen za stanoven sprvn přestupky podle zde citovanch zkonů nebo odsouzen za zvažn porušen zkona o hraničn kontrole, oznamovacho zkona a zkona o zaměstnvn cizinců, porušen finančnch a devizovch předpisů, odsouzen za prostituci atp. ( 36).
Z uvedench zahraničnch prvnch prav je zřejm, že v oblasti zkonn pravy zkazu pobytu (popř. vyhoštěn) neponechvaj prostor pro přliš voln posuzovn věci, nbrž poměrně striktně vymezuj, v kterch přpadech k zkazu pobytu může dojt. Ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. obdobně přsnou koncepci nesleduje, neboť připoušt rozhodnut o zkazu pobytu při každm "porušen povinnosti" stanoven dokonce i obecně zvaznm prvnm předpisem, takže nerozlišuje skutečně zvažn porušen prvnho řdu Česk republiky od porušen ostatnch, kter lze označit za mně společensky nebezpečn. V tomto směru lze poukzat napřklad na někter přpady porušen povinnosti o hlšen pobytu podle 19 a 22 cit. zkona.
Za tohoto stavu stavn soud dospv k zvěru, že ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 stavy a s čl. 14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k tomu se již nezabval tvrzenm porušenm čl. 4 Protokolu č. 7 k mluvě, neboť to považoval za nadbytečn.
(Nad rmec tto argumentace stavn soud dodv, že v současnosti probhaj legislativn prce na přpravě novho zkona o pobytu cizinců na zem Česk republiky, v jehož věcnm změru se již nadle nepočt s oddělenm institutu zkazu pobytu od institutu vyhoštěn; nvrh hovoř pouze o vyhoštěn. Důvody vyhoštěn nejsou vymezeny tak obecně, jako tomu je v nynějš prvn pravě, ale nvrh je poměrně přesně specifikuje a navc odlišuje různou dlku vyhoštěn v zvislosti na zvažnosti jednotlivch důvodů. Z toho je zřejm, že i zpracovatel nvrhu si jsou současnch nedostatků vědomi a uveden nvrh sleduje jejich odstraněn.)
Proto stavn soud zrušil cel ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. Řešenm by nebylo zrušen pouze druh čsti citovanho ustanoven (slova "nebo jinm obecně zvaznm prvnm předpisem") a nezrušen jeho čsti prvn (slova "porušil povinnost stanovenou tmto zkonem"). Z ustanoven 22 psm. a) tohoto zkona (o pobytu cizinců na zem ČSFR) totiž mimo jin vyplv, že "cizinec je povinen dodržovat zkony a ostatn obecně zvazn prvn předpisy platn na zem Česk republiky", takže vypuštěnm pouze druh čsti ustanoven 14 odst. 1 psm. f) by se prvn prava v podstatě nezměnila; důvod vydn rozhodnut o zkazu pobytu pro porušen povinnosti stanoven jinm obecně zvaznm prvnm předpisem by se opral o nezrušenou čst ustanoven 14 odst. 1 psm. f) v souvislosti s 22 psm. a) zkona, jehož se dotkaj všechny vše uveden stavněprvn nmitky.
2. Ustanoven 14 odst. 4 stanov:
Odvoln proti rozhodnut o zkazu pobytu nem odkladn činek.
Stěžovatelka zastv nzor, že tmto ustanovenm jsou porušovna jej prva zakotven v čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě a zroveň prvo na veřejn projednn věci v jej přtomnosti včetně prva vyjadřovat se k provedenm důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto navrhuje jeho zrušen.
Poslaneck sněmovna zastv nzor, že toto ustanoven je vyvženo ustanovenm 32 odst. 2 zkona č. 123/1992 Sb., kter v těchto přpadech připoušt soudn přezkum. V konečnm důsledku rozhoduje nezvisl soud, čmž je pr dostatečně zajištěna ochrana prv cizince před přpadnm zneužitm zkona či jeho nesprvnou aplikac sprvnm orgnem ve sprvnm řzen. Ministerstvo vnitra se domnv, že je nutno vžit poměr mezi zjmem na ochraně veřejnho pořdku a zjmem na ochraně svobod cizince, přičemž jma, kter by veřejnmu zjmu vznikla včasnm nevyhoštěnm, mus bt větš než jma, kter vznikne cizinci při realizaci naznačenho postupu. Napaden ustanoven sice obdobn "vžen poměru" vslovně nepředpokld - v čemž lze spatřovat jeho nedostatek - je pr však sporn, zda rozhodnut o zkazu pobytu, popř. o vyhoštěn m vůbec povahu sankce, neboť je lze spše charakterizovat jako opatřen sloužc k ochraně veřejnho zjmu.
Čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě, jehož se stěžovatelka dovolv, zn:
(1) Cizinec, kter m povolen pobyt na zem některho sttu, může bt vyhoštěn pouze na zkladě vkonu rozhodnut přijatho v souladu se zkonem a mus mt možnost:
a) uplatnit nmitky proti svmu vyhoštěn;
b) dt přezkoumat svůj přpad;
c) dt se zastupovat za tmto čelem před přslušnm řadem nebo před soudem nebo osobami tmto řadem určenmi.
(2) Cizinec může bt vyhoštěn před vkonem prv uvedench v odstavci 1 a), b) a c) tohoto člnku, je-li takov vyhoštěn nutn v zjmu veřejnho pořdku nebo je odůvodněno zjmy nrodn bezpečnosti.
Prvn otzkou, kterou se stavn soud v tomto směru zabval, bylo posouzen, zda pod pojmem "vyhoštěn" (expulsion, expuls), s nmž mluva v citovanm ustanoven pracuje, lze chpat i rozhodnut o zkazu pobytu podle ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. nebo zda takto postupovat nelze, neboť zkon upravuje institut vyhoštěn samostatně.
Při vaze o tto otzce vychzel stavn soud z několika skutečnost. V prv řadě konstatuje, že sm pojem "vyhoštěn" (expulsion, expuls) tak, jak jej použv mluva, je pojmem mezinrodnho a nikoliv vnitrosttnho prva. Z uznvan literatury k tomuto ustanoven vyplv, že pojem "vyhoštěn" mus bt chpn jako autonomn institut nezvisl na definici podle vnitrosttnho prva a představujc "jakkoliv opatřen vynucujc odjezd cizince z zem, vyjma extradice" (srov. P. van Dijk/G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2. vydn, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer - Boston, 1990, str. 505). Rovněž nelze přehldnout, že někter stty (např. SRN) pojem zkazu pobytu neznaj a institut vyhoštěn jej nahrazuje. I z toho je zřejm, že pojem vyhoštěn (expulsion, expuls) podle mezinrodnho prva nelze mechanicky ztotožňovat s pojmem vyhoštěn podle prva vnitrosttnho, neboť jeho mezinrodn pojet - podle čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě - je širš a zahrnuje v sobě - s vjimkou extradice - jakkoli opatřen vynucujc odjezd cizince, v přpadě Česk republiky tedy i institut zkazu pobytu. V tomto směru nen důvodu odchylovat se od stanoviska Ministerstva zahraničnch věc.
Proto stavn soud dospěl k zvěru, že prava režimu vyhoštěn podle čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě se vztahuje i na prvn pravu zkazu pobytu podle ustanoven 14 zkona č. 123/1992 Sb. Ostatně z toho vychz i vyjdřen Ministerstva vnitra.
Po věcn strnce však stěžovatelce, pokud se dovolv čl. 1 Protokolu č. 7, nelze přisvědčit. Čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě sice cizinci, kter m bt vyhoštěn, zajišťuje prvo uplatnit nmitky, dt přezkoumat svůj přpad a dt se zastupovat, leč z tohoto ustanoven vslovně nevyplv jeho prvo osobně se odvolacho jednn častnit (k tomu srov. Frowein/Peukert, Europische Menschenrechtskonvention - Komentar, 2. vydn, Kehl am Rhein 1996, str. 857). Rovněž nelze jednoznačně usuzovat, že citovan prva chrněn tmto člnkem jsou dotčena tm, že odvoln proti rozhodnut o zkazu pobytu nem odkladn činek; jejich uplatněn tm vyloučeno nen. Mimo to podle odstavce 2 tohoto člnku cizinec může bt vyhoštěn ještě před vkonem svch prv - jež jsou uvedena vše - "je-li takov vyhoštěn nutn v zjmu veřejnho pořdku nebo je odůvodněno zjmy nrodn bezpečnosti."
Z toho podle nzoru stavnho soudu vyplv, že ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. s čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě v rozporu nen.
stavn soud však stavnost napadenho předpisu posuzoval i se zřetelem na vnitrosttn normy stavnho prva.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny "každ m prvo, aby jeho věc byla projednna veřejně, bez zbytečnch průtahů a v jeho přtomnosti a aby se mohl vyjdřit ke všem provděnm důkazům. Veřejnost může bt vyloučena jen v přpadech stanovench zkonem."
Z uvedenho textu je zřejm, že citovan ustanoven je obecnějš a širš než čl. 1 Protokolu č. 7 k mluvě. Vslovně totiž nepřipoušt takovou zkonnou pravu, kter by paušlně vyloučila přtomnost procesn strany při jednn. Napaden ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. však tm, že odvoln proti rozhodnut o zkazu pobytu nepřiznv odkladn činek, prakticky přtomnost toho, komu byl zakzn pobyt, vyloučila, neboť odvolac řzen se zpravidla kon až pot, co takov osoba musela zem Česk republiky opustit. Tm je j rovněž znemožněno vyjdřit se ke všem provděnm důkazům, popř. navrhovat i důkazy dalš. Tato osoba m proto v řzen vůči sttu nerovn postaven, což porušuje jednu ze zkladnch podmnek spravedlivho procesu - princip rovnosti zbran. Mimoto je třeba napaden ustanoven chpat i v kontextu s dalšmi předpisy, zejmna s 14 odst. 1 psm. f), podle něhož je možno cizinci zakzat pobyt, jestliže porušil jakoukoliv povinnost stanovenou třeba i pouhm obecně zvaznm prvnm předpisem. I toto ustanoven - jak je uvedeno vše - považuje stavn soud za normu protistavn.
Se zřetelem k tomu stavn soud dospěl k zvěru, že napaden ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny, a proto je zrušil.
3. Ustanoven 15 odst. 2 stanov:
Cizinci, ktermu byl zakzn pobyt na zem Česk republiky, se může určit k vycestovn do zahranič přiměřen, nejdle však 30denn lhůta.
Stěžovatelka v stavn stžnosti uvedla, že toto ustanoven je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k mluvě, s čl. 14 odst. 1 Mezinrodnho paktu o občanskch a politickch prvech, s čl. 1 stavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakkoli argumentace tkajc se tohoto tvrzen však v stavn stžnosti chyb.
Poslaneck sněmovna ve svm vyjdřen zaujala nzor, že napaden ustanoven nevybočuje z obvykl prvn pravy a mezinrodn praxe. Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanoven v zkonnm zmocněn pro orgn sttn sprvy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestovn z republiky.
Rovněž stavn soud neshledal protistavnost citovanho ustanoven, kter je ostatně - co do zsady - srovnateln s obdobnmi ustanovenmi i v některch jinch prvnch řdech (např. 42 odst. 3 zkona o cizincch Spolkov republiky Německo).
Proto stavn soud nvrh na zrušen ustanoven 15 odst. 2 zkona č. 123/1992 Sb. zamtl.
4. Ustanoven 16 odst. 3 stanov:
Na řzen o vyhoštěn se nevztahuj obecn předpisy o sprvnm řzen.
Podle ustanoven 74 zkona č. 182/1993 Sb. spolu s stavn stžnost může bt podn nvrh na zrušen zkona nebo jinho prvnho předpisu anebo jejich jednotlivch ustanoven, jejichž uplatněnm nastala skutečnost, kter je předmětem stavn stžnosti, jestliže podle tvrzen stěžovatele jsou v rozporu s stavnm zkonem nebo mezinrodn smlouvou podle čl. 10 stavy, popřpadě se zkonem, jedn-li se o jin prvn předpis.
V posuzovan věci však stavn soud shledal, že podmnky citovanho ustanoven dny nejsou, neboť orgny veřejn moci rozhodly pouze o zkazu pobytu stěžovatelky podle vnitrosttnho prva. Z obsahu spisu neplyne, že by došlo k "řzen o vyhoštěn", takže napaden ustanoven 16 odst. 3 zkona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto stavn soud tuto čst stěžovatelčina nvrhu odmtl [ 43 odst. 1 psm. c) zkona č. 182/1993 Sb., ve zněn zkona č. 77/1998 Sb.] s použitm argumentu a minori ad maius.
stavn soud se konečně zabval vykonatelnost čsti tohoto nlezu, jž se ustanoven 14 odst. 1 psm. f) zkona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je si vědom toho, že se jedn o zsadn a citlivou problematiku, kter bude vyžadovat nov a pečliv legislativn zpracovn. Proto stavn soud v souladu s nzorem Ministerstva vnitra rozhodl tak, že se uveden ustanoven zrušuje až dnem 13. května 1999 ( 58 odst. 1, 70 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb.).
Pokud jde o ustanoven 14 odst. 4 citovanho zkona, je situace zčsti odlišn, neboť jeho aplikac v uvedenm obdob (tj. od 13. května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, kter by byly prakticky těžko odčiniteln. Ostatně ustanoven 55 odst. 2 zkona č. 71/1967 Sb., o sprvnm řzen (sprvn řd), poskytuje sprvnmu orgnu dostatečn prostor k tomu, aby odkladn činek rozhodnut v odůvodněnch přpadech vyloučil. Tato možnost je dna tm, že zvlštn prvn předpis (tedy ustanoven 14 odst. 4 zkona č. 123/1992 Sb.) byl tmto nlezem zrušen.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k bodu I. nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce JUDr. Pavel Varvařovský.