Ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 62 a § 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 107/2000 účinný od 28.04.2000
| Schválené: | 05.04.2000 |
| Účinnost od: | 28.04.2000 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Obce jako subjekty práv a povinností., Orgány samosprávy měst, obcí a krajů. Základní územní samosprávné celky., Individuální právní akty. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl dne 5. dubna 2000 v plénu o návrhu Zastupitelstva města Ústí nad Labem a Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem - Neštěmice na zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, takto:
V zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušují: 1. v § 62 odstavci 1 věta druhá 2. v § 62 odstavci 2 věta druhá 3. v § 62 odstavci 4 část věty druhé před středníkem vyjádřená slovy "a předloží věc k rozhodnutí České národní radě" a část věty druhé za středníkem vyjádřená slovy "a předloží věc k rozhodnutí České národní radě" 4. v § 62a odstavci 1 věta druhá 5. v § 62a odstavci 2 věta druhá
V ostatním se návrh zamítá.
Odůvodněn
Dne 9. prosince 1999 obdržel stavn soud stavn stžnost Zastupitelstva města st nad Labem a Zastupitelstva městskho obvodu st nad Labem - Neštěmice proti usnesen Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky č. 457 ze 13. řjna 1999 s nvrhem na zrušen 62 a 62a zkona č. 367/1990 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o obcch").
Stěžovatel uvedli, že usnesenm Poslaneck sněmovny bylo porušeno prvo na samosprvu zaručen zemnm samosprvnm celkům v čl. 8 stavy, kter je rovněž vyjdřeno a vymezeno v 13 odst. 1 a 2 a 14 odst. 1 a 2 zkona o obcch. Dovozuj, že rozhodnut o realizaci stavebnch prav v Matičn ulici zcela nepochybně patř do samostatn působnosti obce a jakkoli zsah do tto samosprvn působnosti je možn, jen vyžaduje-li to ochrana zkona a způsobem stanovenm zkonem (čl. 101 odst. 4 stavy). Proto maj stěžovatel za to, že sttn moc - v danm přpadě moc zkonodrn - postupovala v rozporu s tmto ustanovenm stavy.
Upozorňuj tak na to, že stava Česk republiky (stavn zkon č. 1/1993 Sb.) zrušila dosavadn stavu a stavn zkon o československ federaci a změnila od zkladu stavn postaven sttu a jeho orgnů. Zejmna Česk nrodn rada přestala bt dne 31. prosince 1992 "nejvyššm orgnem sttn moci" a dne 1. ledna 1993 se stala Poslaneckou sněmovnou Česk republiky s novm stavnm postavenm založenm na dělbě sttnch moc na moc zkonodrnou (hlava druh), moc vkonnou (hlava třet) a moc soudn (hlava čtvrt).
Tm byl splněn požadavek na vytvořen prvnho a demokratickho sttu, neboť došlo k derogaci některch ustanoven zkona o obcch, zejmna v oblasti sttnho dozoru nad zkonnost vkonu samosprvy, obsažench v 62 a 62a zkona o obcch. Garantem stavnosti a zkonnosti tohoto vkonu obecn samosprvy se stal stavn soud podle 64 odst. 3 a 72 odst. 1 psm. b) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, (dle jen "zkon o stavnm soudu"). Obecn soudy přezkoumvaj ovšem jen rozhodnut orgnů zemn samosprvy vydan ve sprvnm řzen nebo rozhodnut, kter zakldaj, měn nebo ruš oprvněn fyzickch nebo prvnickch osob.
Z uvděnch argumentů pak stěžovatel dovozuj, že zrušen usnesen Zastupitelstva městskho obvodu st nad Labem - Neštěmice Poslaneckou sněmovnou byl nestavnm zsahem do činnosti zemnho samosprvnho celku.
II. sent stavnho soudu byl nucen nejprve vyjasnit otzku aktivn legitimace k podn stavn stžnosti Zastupitelstva městskho obvodu st nad Labem - Neštěmice. Podle 72 odst. 1 psm. b) zkona o stavnm soudu je ve vztahu k čl. 87 odst. 1 psm. c) stavy k podn stavn stžnosti oprvněno zastupitelstvo obce, pokud tvrd, že nezkonnm zsahem sttu bylo porušeno zaručen prvo zemnho samosprvnho celku na samosprvu. Toto ustanoven nespecifikuje, zda se mus vždy jednat o zastupitelstvo obce, nebo zda se může jednat i o zastupitelstvo městsk čsti či obvodu. S přihldnutm ke stanovisku plna stavnho soudu vyjdřenmu v nlezu ze 17. dubna 1996 sp. zn. Pl. S 40/95 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 5, str. 249 a nsl.) lze dovodit, že statutrn města jsou oprvněna postoupit městskm čstem, resp. jejich zastupitelstvům čst sv pravomoci, včetně pravomoci vydvat obecně zvazn vyhlšky v mezch jejich působnosti. Tomuto stanovisku odpovd i ustanoven 3 odst. 2 zkona o obcch, kter blže vymezuje ustanoven 25 odst. 2 psm. a) zkona o obcch, podle kterho někter působnosti nležejc podle zkona o obcch zemně členěnmu statutrnmu městu budou vykonvat městsk obvody nebo městsk čsti. Působnost města st nad Labem byla přenesena na městsk obvod st nad Labem - Neštěmice Zastupitelstvem města st nad Labem obecně zvaznou vyhlškou č. 41/1996, kterou byl vydn Statut města st nad Labem. Aktivn legitimace druhho navrhovatele je tedy dna.
II. sent stavnho soudu usnesenm z 11. ledna 2000 sp. zn. II. S 559/99 řzen o stavn stžnosti přerušil podle 78 odst. 1 zkona o stavnm soudu a nvrh na zrušen 62 a 62a zkona o obcch postoupil plnu stavnho soudu k rozhodnut podle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy. Věc byla zapsna pod sp. zn. Pl. S 1/2000. Současně byl nvrh v souladu s 69 zkona o stavnm soudu zasln k vyjdřen Poslaneck sněmovně a Sentu Parlamentu Česk republiky a Ministerstvu vnitra.
Poslaneck sněmovna Parlamentu Česk republiky ve svm vyjdřen k nvrhu na zrušen 62 a 62a zkona o obcch uvd, že nvrh se tk ustanoven zkona o obcch, kter byla novelizovna zkonem č. 302/1992 Sb. s činnost od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o pravu věc spojench s tzv. npravou nesprvnch opatřen. Důvodov zprvy k oběma nvrhům zkonů však nezmiňuj konkrtn zdůvodněn takto schvlen pravy. Je třeba tedy vzt v vahu, že současn prava obecnho zřzen vychz z tehdejšho uspořdn, kter existovalo před dnešn stavou, kter při uspořdn sttu vychz z dělby moc a jejich vzjemnho vyvažovn. stava rovněž vslovně svěřuje stavnmu soudu rozhodovat o stavn stžnosti orgnů zemn samosprvy proti nezkonnmu zsahu sttu. Zkonn prava se v praxi setkvala s určitmi nejasnostmi vkladu, kter vyvstaly po přijet nov stavy (činnost od 1. ledna 1993), kter podle některch prvnch nzorů nepřmo novelizovala napaden ustanoven tak, že svěřila rozhodovn v těchto otzkch vhradně stavnmu soudu. Navc opora pro rozhodovn v těchto věcech Poslaneckou sněmovnou - tedy zkonodrnm sborem - zcela pomj jej cl a čel - totiž rozhodovn o tom, zda byl porušen zkon.
Poslaneck sněmovna vyslovila stanovisko, že zkonodrn sbor jednal v přesvědčen, že přijat usnesen nen v přmm rozporu s stavou a že prvn prava je v souladu s tehdejš stavou, stavnm pořdkem a prvnm řdem. Ponechala na stavnm soudu, aby v souvislosti s podanm nvrhem posoudil stavnost napadenho usnesen Poslaneck sněmovny a napadench ustanoven zkona o obcch a vydal přslušn rozhodnut.
Zkon o obcch a zkon č. 302/1992 Sb., kterm se měn a doplňuje zkon Česk nrodn rady č. 367/1990 Sb., o obcch (obecn zřzen), ve zněn zkona Česk nrodn rady č. 439/1991 Sb., zkona Česk nrodn rady č. 485/1991 Sb. a zkona Česk nrodn rady č. 553/1991 Sb., byly schvleny potřebnou většinou poslanců zkonodrnho sboru, podepsny přslušnmi stavnmi činiteli a řdně vyhlšeny ve Sbrce zkonů.
Sent Parlamentu Česk republiky ve svm vyjdřen uvedl, že zkon o obcch byl přijat tehdejš Českou nrodn radou dne 4. zř 1990 a jeho novela, jž byl zkon o obcch doplněn ustanovenm 62a, dne 6. května 1992. V obou přpadech se tak stalo před ustavenm Sentu. Protože v souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 stavy se dnem činnosti stavy Česk nrodn rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustaven Sentu vykonvala jeho funkce, přsluš j i vyjdřen v předmětn věci.
Ministerstvo vnitra se k nvrhu nevyjdřilo.
stavn soud konstatuje, že ani vlda, ani přslušn ministerstvo, ani Poslaneck sněmovna a ani přslušn přednosta okresnho řadu si dostatečně neuvědomili praktick důsledky změny v našem stavnm řdu, a tm i v zkoně o obcch, k nimž došlo přijetm stavy. Byl předevšm odstraněn jeden ze zkladů starho stavnho řdu, jmž byl systm nrodnch vborů budovan podle sovětskho vzoru od mstnch přes okresn a krajsk nrodn vbory až po Českou nrodn radu (jakožto "nrodn vbor nejvyššho stupně") koncipovanch jako orgny sttn sprvy a sttn moci a Česk nrodn rada dokonce jako "nejvyšš orgn sttn moci" podle čl. 102 stavnho zkona č. 143/1968 Sb., platnho do 31. prosince 1992. Tento systm byl nahrazen prvnm sttem založenm na dělbě sttnch moc: zkonodrn, vkonn a soudn, v němž Parlament Česk republiky tvořen Poslaneckou sněmovnou a Sentem m jen moc zkonodrnou a jakoukoli vkonnou, přp. soudn pravomoc postrd. Jedin vkonn pravomoc Poslaneck sněmovny spočv v možnosti disciplinrně sthat sv členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestnm sthnm; dle ještě vykonv nezkonodrn funkce spočvajc v možnosti zřdit vyšetřovac komisi pro vyšetřovn věc veřejnho zjmu a možnost interpelovat vldu a jej členy. Nesm tedy Poslaneck sněmovna jakkoli do moci vkonn a do samosprvy zasahovat, s vjimkou podnětu, resp. doporučen apod.
Jist obtž nastv při posouzen prvnho charakteru napadenho usnesen Poslaneck sněmovny ze dne 13. řjna 1999 č. 457 čst II., jmž "ruš usnesen Zastupitelstva městsk čsti st nad Labem - Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998", a to bez jakhokoli odůvodněn.
Toto předběžn posouzen je nezbytn k tomu, aby se otevřela cesta k projednn nvrhu na zrušen 62 a 62a zkona o obcch. Stěžovatel je v podn nazvaj opatřenm a jako proti opatřen proti němu broj. Jde o zrušovac akt orgnu, kter k němu nem ždnou pravomoc. Pro tento svůj akt nem prvn oporu v stavě ani v jinm prvnm předpisu; přslušn ustanoven 62 a 62a zkona o obcch byla derogovna dnem činnosti stavy, tj. 1. ledna 1993, na zkladě zsady lex posterior derogat priori; zde dokonce je derogujcm zkonem stava.
Prvn akt vydan nepřslušnm řadem (orgnem) je v prvn teorii nazvn absolutně zmatečnm prvnm aktem - jde o paakt, kter nikoho nezavazuje. V normativnm světě se jev jako neexistujc, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit - je to ne-norma.
Usnesen Poslaneck sněmovny ze dne 13. řjna 1999 je tž vslednic předchzejcch normativně zcela pochybnch aktů. Jde o usnesen vldy Česk republiky č. 505/1999 z 26. května 1999 čl. IV dvajc pokyn přednostovi Okresnho řadu v st nad Labem předložit tuto věc v přpadě nezjednn npravy Zastupitelstvem města st nad Labem k rozhodnut Poslaneck sněmovně a dle jde o předložen nvrhu přednostou Okresnho řadu v st nad Labem na zrušen usnesen Zastupitelstva městskho obvodu st nad Labem - Neštěmice k rozhodnut Poslaneck sněmovně, kter jsou v rozporu s stavou. Usnesen Poslaneck sněmovny o zrušen tohoto usnesen bylo publikovno a pot široce komentovno a medializovno doma i za hranicemi.
Jak ovšem reagovat na tuto prvn situaci vytvořenou řadou neprofesionlnch předchozch postupů. Pouhm konstatovnm, že jde o nulitn, nicotn, kvaziprvn akt, jehož nikdo nemus dbt a nikdo se jm nemus řdit, a z toho důvodu odmtnout stavn stžnost, poněvadž brojila vlastně pouze proti jakmusi normativně (juristicky) neexistujcmu aktu Poslaneck sněmovny, by stavn soud nesplnil svou povinnost jako garant stavnosti prvnho sttu.
Možnost vydat deklaratorn nlez (rozhodnut), že jde o přpad nulity, nš prvn řd nezn.
Tuto možnost však zn např. sprvn řzen v SRN, kde sprvn řd z roku 1976 dv možnost podle 44 odst. 5 vydat deklaratorn nlez, že akt je nulitn (viz D. Hendrych a spol.: Sprvn prvo, 1994, str. 66 dole). U ns je možn v některch přpadech napadnout absolutně zmatečn prvn akt v občanskm soudnm řzen, kdy soud zkoum, zda rozhodnut, o něž se opr v soudnm řzen napaden kauza, bylo vydno přslušnm orgnem ( 135 odst. 2 občanskho soudnho řdu). Jiř Hoetzel v Československm sprvnm prvu sice řk, že by nebylo třeba vůbec takov akt rušit, protože nelze rušit něco, co po prvu neexistuje, nanejvš by bylo možno konstatovat, že jde o paakt, praxe si ale podle něho vede jinak a opatrn strany napadaj i takov prvn zmetky, protože otzka absolutn nepřslušnosti může bt pochybn. Jinak ždnou dalš odpověď nedv. Připomn však zvlštn způsob, jmž se na věc dv 102 českho obecnho zřzen (zemsk zkon č. 7 ze dne 16. dubna 1864) a 78 a 79 českho zemskho zkona o okresnm zastupitelstvu. Toto obecn zřzen m za existentn i takov akty obecnho zastupitelstva, kter vybočuj vůbec z působnosti obce. Podle 102 českho obecnho zřzen m politick řad z titulu dohldacho řadu prvo i povinnost zakzat tam, kde by zastupitelstvo obecn ve svm usnesen vystoupilo z mez sv působnosti nebo učinilo něco proti zkonům, aby se takov usnesen nevykonvalo; proti tomuto zkazu může však obecn zastupitelstvo podat rekurs k zemskmu řadu. Z kontextu je zcela zřejm, že jde o absolutně zmatečn akt, avšak ten je chpn jako existentn dokonce s možnost odvolat se proti jeho zkazu. Hoetzel si pak klade otzku, zda je možno v těchto normch spatřovat kodifikovnu zsadu našeho prva nebo jen normy singulrn. Sm by byl pro druh řešen.
Uveden přklad však ukazuje, že Česk zemsk sněm a prvnci připravujc tyto zsady si uvědomili často obtžnou interpretaci podobnch aktů a volili v jist a rozumn mře v zjmu efektivnosti dohledu nad zkonnost možnost napadat (v danm přpadě zkazem) i takov prvně neexistujc normy.
Nejde totiž o akt tkajc se jen tohoto přpadu. Svm vznamem jej daleko přesahuje, neboť Poslaneck sněmovna stle považuje a v minulosti i považovala - byť proti stavě - za zkonn rušit opatřen v samostatn působnosti obc na nvrh přednostů okresnch řadů. V obdob od 1. ledna 1997 do dnešn doby tak rozhodovala o 4 usnesench a jednom opatřen podle již zmiňovanch a derogovanch ustanoven 62 a 62a zkona o obcch. Tomu mohly napomhat i někter nzory v publicistice, jako např. člnek v "Prvnm rdci" č. 6 z roku 1996 o přezkumu obecnch vyhlšek, jehož autor soud, že je možn oboj cesta k jejich zrušen, a to jak rozhodnutm stavnho soudu, tak rozhodnutm Poslaneck sněmovny. Podle jeho nzoru by Poslaneck sněmovna mohla teoreticky tyto vyhlšky jen potvrdit, nikoli rušit, nanejvš postoupit stavnmu soudu. Jin opatřen by podle něho mohla potvrzovat, rušit nebo měnit, přp. by nemusela rozhodnut vůbec vydat.
Možnost zrušit absolutně zmatečn prvn akt ve zvlštnch přpadech, jako je prvě napaden usnesen Poslaneck sněmovny, tedy otevřelo cestu ke zrušen čst napadanch 62 a 62a zkona o obcch.
Ustanoven 62a zkona o obcch nebylo sice skutečnost, jejmž uplatněnm došlo k naplněn předmětu stavn stžnosti, ale jeho obsah je zcela totožn s 62 zkona o obcch a působilo by absurdně ponechat jej jako protistavn v platnosti. Pravomoc stavnho soudu je k tomu dna ustanovenm 78 odst. 2 - in fine zkona o stavnm soudu.
Dosavadn postup při řzen o rušen obecně zvaznch vyhlšek obc v samostatn působnosti se změnil i v důsledku ustanoven 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu. Tato ustanoven doplňuje nekonzistentnost textu zmněnch paragrafů po zrušujcm rozhodnut stavnho soudu.
V důsledku derogace čst ustanoven 62 a 62a zkona o obcch novou stavou byla tato ustanoven již od 1. ledna 1993 nepoužiteln, avšak jejich derogace, jakožto interpretačn zsada, nemohla nic změnit na psanm zkoně.
Neučinila tak Poslaneck sněmovna a ani vlda ani přslušn ministerstvo nepodaly nvrh na novelizaci zkona o obcch, a to za celou dobu od činnosti nov stavy.
stavn soud byl proto nucen zrušit čsti ustanoven 62 a 62a zkona o obcch, jako ustanoven přmo odporujc stavě Česk republiky v překročen stavn kompetence Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky.