Ve věci návrhu na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů 105/2004 účinný od 11.03.2004

Ústavní soud rozhodl dne 11. února v plénu o návrhu Veřejného ochránce práv, JUDr. Otakara Motejla, na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů, takto: Návrh se zamítá.

Odůvodněn�

I.

Dne 26.6.2003 byl �stavn�mu soudu doručen n�vrh Veřejn�ho ochr�nce pr�v (d�le t�ž "navrhovatel"), j�mž se dom�h� zrušen� ustanoven� bodu 18 př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb., kter�m se stanov� seznamy utajovan�ch skutečnost�, ve zněn� nař�zen� vl�dy č. 89/1999 Sb., nař�zen� vl�dy č. 152/1999 Sb., nař�zen� vl�dy č. 17/2001 Sb., nař�zen� vl�dy č. 275/2001 Sb., nař�zen� vl�dy č. 403/2001 Sb. a nař�zen� vl�dy č. 549/2002 Sb. (d�le t�ž nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb.) pro jeho rozpor s ustanoven�m � 3 z�kona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovan�ch skutečnost�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů (d�le t�ž "z�kon č. 148/1998 Sb."), a pro rozpor s ustanoven�mi čl. 1 a čl. 78 �stavy Česk� republiky (d�le jen "�stava") a ustanoven�mi čl. 4 odst. 2 a čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina"). Navrhovatel uv�d�, že se na něj obr�til Petr Uhl, bytem Anglick� 8, Praha 2, s podnětem směřuj�c�m proti Ministerstvu zahraničn�ch věc�, kter� utajovalo svou koncepci lidsk�ch pr�v z roku 2000, a proti někter�m ustanoven�m př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb., o kter� Ministerstvo zahraničn�ch věc� utajen� koncepce lidsk�ch pr�v op�ralo. Veřejn� ochr�nce pr�v podle ustanoven� � 18 odst. 2 z�kona č. 349/1999 Sb., o Veřejn�m ochr�nci pr�v, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, zaujal po skončen� šetřen� uveden�ho podnětu z�věrečn� stanovisko, v němž mimo jin� dospěl k z�věru, že ustanoven� bodu 18 př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. (d�le t�ž "napaden� ustanoven�") je v rozporu s někter�mi ustanoven�mi z�kona č. 148/1998 Sb., někter�mi ustanoven�mi Listiny a �stavy. Na z�kladě tohoto stanoviska pod�v� projedn�van� n�vrh.

Navrhovatel konstatuje, že z�kon č. 148/1998 Sb. vych�z� z předpokladu, že utajovat lze jen takovou skutečnost, kter� byla jako utajovan� skutečnost k tomu př�slušn�m org�nem označena stupněm utajen�. Hmotněpr�vn� vymezen� utajovan�ch skutečnost� je přitom podle z�kona č. 148/1998 Sb. dvoustupňov�. V�chodiskem je materi�ln� definice utajovan� skutečnosti v ustanoven� � 3 z�kona č. 148/1998 Sb., dle něhož je utajovanou skutečnost� takov� skutečnost, se kterou by neopr�vněn� nakl�d�n� mohlo způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky nebo z�jmům, k jejichž ochraně se Česk� republika zav�zala, nebo by mohlo b�t pro tyto z�jmy nev�hodn�, spolu s ustanoven�m � 4 z�kona č. 148/1998 Sb., kter� stanov� demonstrativn�m v�čtem oblasti, v nichž se utajovan� skutečnosti mohou vyskytovat. Z�kon v�slovně předpokl�d�, že bude konkretizov�n nař�zen�m vl�dy, kter� podrobně stanov� pro jednotliv� resorty seznamy skutečnost�, kter� se mohou st�t předmětem utajen�. Podle čl. 78 �stavy je přitom vl�da opr�vněna vydat nař�zen� jen k proveden� z�kona a jen v jeho mez�ch. Nemůže proto sv�m nař�zen�m zařadit na seznam utajovan�ch skutečnost� jin� skutečnosti než ty, kter� splňuj�, resp. mohou splnit, z�konnou definici utajovan�ch skutečnost�.

Vl�da je tedy povinna sv�m nař�zen�m seznam utajovan�ch skutečnost� vydat. Bez jejich podrobn�ho seznamu by nebylo možn� z�kon vůbec aplikovat. Z�konod�rce si �dajně uvědomuje, že utajov�n� informac� je z�sahem do z�kladn�ch pr�v a svobod (svobody projevu a pr�va na informace podle čl. 17 Listiny) a že utajov�n� je z povahy věci poměrně snadno zneužiteln�. V t�to souvislosti odkazuje navrhovatel na n�lez �stavn�ho soudu, sp. zn. Pl. �S 11/2000. Seznam mus� jednotliv� skutečnosti věcně specifikovat, neboť jinak by byl pokyn vl�dě zcela zbytečn�. Bylo by proto obch�zen�m z�kona, resp. překročen�m jeho mez�, pokud by vl�da seznam utajovan�ch skutečnost� formulovala natolik v�gně a obecně, že by se jeho ustanoven� prakticky nelišila od z�kladn� definice, obsažen� v z�koně. Požadavek na věcnou konkretizaci utajiteln�ch skutečnost� podz�konn�m pr�vn�m předpisem je t�ž v souladu s principy pr�vn� jistoty a předv�datelnosti aktů veřejn� moci, kter� jsou podle konstantn� judikatury �stavn�ho soudu jedn�m ze z�kladn�ch komponentů demokratick�ho pr�vn�ho st�tu (čl. 1 �stavy). Vl�da sv�m seznamem předem a z�vazně d�v� na vědom�, co bude vyňato z dosahu z�kladn�ho pr�va na svobodu projevu a na informace, a to dokonce pod hrozbou trestn� sankce (� 10 a � 107 z�kona č. 140/1961 Sb., trestn� z�kon). Z hlediska hmotn�ho pr�va lze tedy utajit jen takovou skutečnost, kter� sv�mi vlastnostmi splňuje z�kladn� materi�ln� definici podle z�kona a je současně uvedena v nař�zen� vl�dy na seznamu utajovan�ch skutečnost�, za předpokladu, že vymezen� utajovan� skutečnosti na seznamu je obsahově věcn� a m�rou obecnosti konkr�tnějš� než z�konn� vymezen�.

Podle napaden�ho ustanoven� lze v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc� utajovat "citliv� politick�, bezpečnostn� a ekonomick� informace z oblasti mezin�rodn�ch vztahů". Krit�rium "citlivosti" informac� považuje Veřejn� ochr�nce pr�v za nadbytečn� vzhledem k ustanoven�m z�kona č. 148/1998 Sb. Posouzen� "citlivosti" se totiž uplatn� až při rozhodov�n� o utajen� určit� skutečnosti v r�mci �vahy, zda neopr�vněn� nakl�d�n� s takovou skutečnost� může či nemůže způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky, popř�padě jakou �jmu. Tento postup předepisuje s�m z�kon v ustanoven� � 5 ve spojen� s ustanoven�m � 2 odst. 1 a 2 z�kona č. 148/1998 Sb. V�sledkem takov�ho posouzen� je stanoven� konkr�tn�ho stupně utajen� podle m�ry "citlivosti" utajovan� skutečnosti. Př�vlastek "citliv�" se tak z tohoto pohledu jev� jako duplicitn�. Duplicitn� je i vymezen� oblasti mezin�rodn�ch vztahů v napaden�m ustanoven�, neboť to se v př�loze č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. rozum� samo sebou. Opakov�n� ustanoven� předpisů vyšš� pr�vn� s�ly v předpisech nižš� pr�vn� s�ly zpravidla nen� považov�no za jev ž�douc�. To nicm�ně bez dalš�ho nemůže v�st k z�věru, že předpis nižš� pr�vn� s�ly je z tohoto důvodu vadn�. V př�padě napaden�ho ustanoven� je však odhalen� duplicity př�vlastků "citliv�" a "z oblasti mezin�rodn�ch vztahů" podstatn� z důvodu zjištěn� skutečn�ho obsahu t�to normy. Po vyloučen� citovan�ch duplicitn�ch př�vlastků je zřejm�, že Ministerstvo zahraničn�ch věc� může utajovat "politick�, bezpečnostn� a ekonomick� informace". Takov� vymezen� utajovan�ch skutečnost� ale zjevně nesplňuje požadavky z�kona o ochraně utajovan�ch skutečnost�, jež jsou na seznam vyd�van� vl�dou kladeny. Vymezen� je v�gn�, utajitelnou skutečnost ž�dn�m způsobem věcně nekonkretizuje. Umožňuje tak Ministerstvu zahraničn�ch věc�, a to i sv�volně, utajit cokoli. Vedle t�to položky se jev� ostatn� ustanoven� př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. jako zbytečn�, neboť ve všech př�padech jde o politick�, bezpečnostn� nebo ekonomick� informace. Vl�da tak v rozporu s čl. 78 �stavy překročila zařazen�m "citliv�ch politick�ch, bezpečnostn�ch a ekonomick�ch informac� z oblasti mezin�rodn�ch vztahů" na seznam utajovan�ch skutečnost� meze stanoven� z�konem č. 148/1998 Sb. (ustanoven� � 3), což může v�st k ne�stavn�mu z�sahu do pr�va na informace podle čl. 17 odst. 5 Listiny v př�padě, že bude toto ustanoven� v konkr�tn�m př�padě aplikov�no. Vedle toho je napaden� ustanoven� v m�ře, v jak� umožňuje Ministerstvu zahraničn�ch věc� postupovat při utajov�n� skutečnost� sv�volně, v rozporu s �stavn�mi principy pr�vn� jistoty a předv�datelnosti aktů veřejn� moci, kter� jsou neodmysliteln�mi atributy demokratick�ho pr�vn�ho st�tu ve smyslu čl. 1 �stavy.

II.

�stavn� soud si podle � 69 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů (d�le jen "z�kon o �stavn�m soudu"), vyž�dal od vl�dy Česk� republiky, coby �častn�ka ř�zen�, vyj�dřen� k projedn�van�mu n�vrhu. O vyj�dřen� pož�dal podle ustanoven� � 48 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu t�ž Ministerstvo zahraničn�ch věc� a N�rodn� bezpečnostn� �řad.

Předseda vl�dy PhDr. Vladim�r Špidla ve sv�m př�pisu ze dne 12.8.2003 informoval �stavn� soud, že vl�da Česk� republiky schv�lila na schůzi dne 6.8.2003 usnesen�m sv� vyj�dřen� k projedn�van�mu n�vrhu. Vl�da m� za to, že seznamy utajovan�ch skutečnost�, obsažen� v nař�zen� vl�dy, mus� b�t stanoveny do určit� m�ry obecnějš�mi formulacemi tak, aby byly ve smyslu ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. nezbytn�m pr�vn�m podkladem pro možnost utajen� určit�ch informac�, a z�roveň aby nebyly, v důsledku př�padn� kazuistick� pr�vn� �pravy, přek�žkou pro toto utajen�. Obecn� informace byla proto použita rovněž u napaden�ho ustanoven� nař�zen� vl�dy. Zejm�na v podm�nk�ch Ministerstva zahraničn�ch věc� si kumulace podm�nek obsažen�ch v ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. zařazen� obecnějš�ho ustanoven� do seznamu utajovan�ch skutečnost� "vynucuje". Při z�sk�n� určit� informace ze zahranič�, kterou nelze předem konkr�tněji specifikovat a jej�ž prozrazen� by jednoznačně mohlo způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky, by jinak nebylo možn� takovou informaci označit jako utajovanou skutečnost a utajit ji, pokud by ji z�roveň nebylo možno podřadit pod nějak� ustanoven� seznamu utajovan�ch skutečnost� v oboru působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�. Nebezpeč�, že bude způsobena �jma z�jmům Česk� republiky v př�padě neutajov�n� předem neurčit�ch zahraničn�ch informac�, je přitom značn�. Ot�zka možnosti utajovat takov� informace souvis� s ot�zkou důvěryhodnosti Česk� republiky vůči zahraničn�m partnerům a s ot�zkou př�stupu k těmto zahraničn�m informac�m vůbec.

Podle vyj�dřen� vl�dy napom�h� napaden� ustanoven� nař�zen� vl�dy v aplikačn� praxi chr�nit kl�čov� princip cel�ho syst�mu ochrany utajovan�ch skutečnost�, vyj�dřen� v ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb., tj. ochranu z�jmů Česk� republiky, aniž by bylo možno tvrdit, že je t�m ohrožen princip přiměřenosti způsobu poskytov�n� informac�. Krit�rium "citlivosti" informac� je v praxi použ�van�m v�razem, kter�m m� b�t bl�že věcně naznačen a zdůrazněn specifick� charakter př�slušn�ch utajovan�ch informac� s t�m, že teprve po posouzen� souvislost� vypl�vaj�c�ch z ustanoven� � 3 odst. 1 a ustanoven� � 2 odst. 1 a 2 z�kona č. 148/1998 Sb. se uk�že, zda m� b�t takov� citliv� informace označena jako utajovan� skutečnost. Meze spr�vn�ho uv�žen� v napaden�m ustanoven� tak mohou b�t považov�ny za širš�, než je obvykl�, nikoli však za neohraničen�.

Vl�da ve sv�m vyj�dřen� připoušt� duplicitu, pokud jde o vymezen� oblasti mezin�rodn�ch vztahů, jak vytkl Veřejn� ochr�nce pr�v ve sv�m n�vrhu. Duplicita je však pro př�padn� zrušen� napaden�ho ustanoven� pr�vně bezv�znamn� vzhledem k tomu, že jde o duplicitn� vyj�dřen� obsažen� v r�mci př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. jako takov�, neboť př�loha č. 3 tohoto nař�zen� je uvozena nadpisem "Seznam utajovan�ch skutečnost� v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�". Uveden� duplicita vede k tomu, že ani po vypuštěn� slov "z oblasti mezin�rodn�ch vztahů" nemůže Ministerstvo zahraničn�ch věc� podle napaden�ho ustanoven� nař�zen� vl�dy utajovat z politick�ch, bezpečnostn�ch a ekonomick�ch informac� cokoli, ale pouze takov� politick�, bezpečnostn� a ekonomick� informace, kter� vzniknou v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�, tedy v oblasti mezin�rodn�ch vztahů. R�mcem uveden� př�lohy je tedy opět bl�že konkretizov�n obsah utajovan�ch citliv�ch informac�, jak předpokl�d� ustanoven� � 3 odst. 3 z�kona č. 148/1998 Sb.

Vl�da d�le uv�d�, že napaden� ustanoven� bylo na n�vrh Ministerstva zahraničn�ch věc� do př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. doplněno nař�zen�m vl�dy č. 403/2001 Sb., jehož n�vrh zpracoval N�rodn� bezpečnostn� �řad. Uveden� postup odpov�d� požadavkům ustanoven� � 3 odst. 2 a 3 z�kona č. 148/1998 Sb. Nelze tedy souhlasit s t�m, že napaden� ustanoven� nesplňuje požadavky z�kona, kter� jsou na seznam vyd�van� vl�dou kladeny. Napaden� ustanoven� nen� v rozporu s ustanoven�m � 3 z�kona č. 148/1998 Sb., ani v rozporu s čl. 78 �stavy, neboť meze z�kona nepřekračuje. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny st�tn� org�ny a org�ny �zemn� samospr�vy jsou povinny přiměřen�m způsobem poskytovat informace o sv� činnosti. Podm�nky a proveden� stanov� z�kon. T�m je z�kon č. 106/1999 Sb., o svobodn�m př�stupu k informac�m, kter� uzn�v� omezen� pr�va na informace v př�padě utajovan�ch skutečnost�. Vzhledem k tomu, že vl�da zařazen�m napaden�ho ustanoven� do nař�zen� vl�dy nepřekročila meze stanoven� z�konem, nemůže utajov�n� př�slušn�ch informac� podle napaden�ho nař�zen� vl�dy v�st ani k z�sahu do pr�va na informace. Vl�da považuje za diskutabiln�, zda stanoven� citliv�ch politick�ch, bezpečnostn�ch a ekonomick�ch informac� v oblasti mezin�rodn�ch vztahů jako skutečnost� utajovan�ch, resp. z tohoto ustanoven� vypl�vaj�c� meze spr�vn�ho uv�žen�, lze v dnešn� době s určitost� interpretovat jako nedodržen� �stavn�ho principu pr�vn� jistoty a předv�datelnosti aktů veřejn� moci. U vědom� skutečnosti, že Česk� republika patř� již řadu let do mezin�rodn�ho demokratick�ho společenstv�, lze předpokl�dat, že je možn� v souvislosti s mezin�rodn�m děn�m alespoň v obecn� rovině dovodit a předv�dat, jak�ho charakteru utajovan� skutečnosti spadaj�c� pod napaden� ustanoven� mohou b�t a jakou intenzitu informačn� hodnoty mohou m�t. Rozpor napaden�ho ustanoven� tedy neshled�v� ani ve vztahu ke smyslu ustanoven� čl. 1 �stavy. Upozorňuje, že princip uveden� utajovan� skutečnosti v seznamu, vydan�m jako pr�vn� předpis, v jin�ch zem�ch uplatňov�n nen�. Jedinou podm�nkou, aby určit� skutečnost mohla b�t označena jako utajovan�, je, že při jej�m vyzrazen� může doj�t k ohrožen� z�jmů př�slušn� země nebo k �jmě. Věcn� z�měr nov� pr�vn� �pravy oblasti utajovan�ch informac�, schv�len� vl�dou Česk� republiky, proto předpokl�d�, že klasifikaci utajovan� informace bude prov�dět jej� zpracovatel pouze na z�kladě kvalifikovan�ho posouzen� možnosti a rozsahu způsoben� �jmy z�jmům Česk� republiky, nebo z�jmům, k jejichž ochraně se Česk� republika zav�zala, v př�padě vyzrazen� př�slušn� informace, jej�ho neopr�vněn�ho z�sk�n� či neopr�vněn�ho využit�, aniž by přitom byl seznam utajovan�ch informac� vyd�v�n.

Ministerstvo zahraničn�ch věc� (d�le t�ž "ministerstvo") ve sv�m vyj�dřen� sdělilo, že projedn�van� n�vrh je zaměřen velmi jednostranně. Klade důraz pouze na umožněn� co nejširš�ho př�stupu k informac�m a podstatně menš� pozornost věnuje povinnosti zajistit ochranu utajovan�ch skutečnost�. Zaměřuje se tak� jen na jednu z podm�nek pro označen� určit� skutečnosti př�slušn�m stupněm utajen� - proti konkr�tn�mu ustanoven� ze seznamu utajovan�ch skutečnost� v oboru působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�, kterou ministerstvo považuje za podm�nku podpůrnou a v podstatě form�ln�. Podle jeho n�zoru nen� vůbec br�na v �vahu možnost, že v konkr�tn�m př�padě nemusela b�t splněna prim�rn� a z�sadn� podm�nka, tedy že mohlo doj�t pouze k nespr�vn�mu zhodnocen� toho, zda a nakolik může neopr�vněn� nakl�d�n� s předmětnou informac� způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky. Předmětn� probl�m �dajně nespoč�v� v napaden�m ustanoven�, ale v ustanoven� � 3 z�k.č. 148/1998 Sb., podle kter�ho maj� obě uveden� podm�nky kumulativn� charakter. V podm�nk�ch ministerstva si toto z�konn� ustanoven� vynucuje zařazen� obecnějš�ho ustanoven� do seznamu utajovan�ch skutečnost�. Při z�sk�n� určit� informace ze zahranič� (j�ž nelze předem nijak konkr�tněji specifikovat), jej�ž prozrazen� by mohlo způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky, by nebylo možn� ji označit jako utajovanou skutečnost, pokud by ji nebylo současně možno podřadit pod nějak� ustanoven� ze seznamu utajovan�ch skutečnost� v oboru působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�. Nebezpeč�, že by v takov�chto př�padech byla způsobena �jma z�jmům Česk� republiky, je podstatně větš� než riziko, že př�padně nebude zveřejněna nějak� informace, kde bylo možn� riziko zhodnoceno nespr�vně. Ministerstvo takt�ž zdůrazňuje ot�zku důvěryhodnosti vůči zahraničn�m partnerům. Pokud by nebylo možn� předem garantovat, že poskytnut� informace, o jej�mž obsahu v dan�m okamžiku nen� nic zn�mo, nemůže b�t chr�něna v režimu utajovan�ch skutečnost�, lze předpokl�dat, že takov� informace nebude poskytnuta. Ministerstvo se domn�v�, že nem�-li doj�t k ohrožen� ochrany utajovan�ch skutečnost� v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc� a k omezen� možnosti z�sk�vat informace citliv�ho charakteru od zahraničn�ch partnerů, mus� b�t prvotně upraveno ustanoven� � 3 z�kona č. 148/1998 Sb. Pokud by z tohoto ustanoven� byla vypuštěna form�ln� podm�nka, jež požaduje, aby skutečnost, kter� m� b�t označena př�slušn�m stupněm utajen�, byla uvedena v seznamu utajovan�ch skutečnost�, pak by bylo možn� nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. zrušit zcela.

N�rodn� bezpečnostn� �řad (d�le t�ž "NB�") ve sv�m vyj�dřen� uv�d�, že seznam utajovan�ch skutečnost� m� do jist� m�ry pouze orientačn� charakter. Slouž� předevš�m jako všeobecn� pomůcka pro označen� jednotliv�ch skutečnost� jako utajovan�ch a pro klasifikaci jednotliv�ch druhů utajovan�ch skutečnost� do stupňů utajen�. Proto seznamy utajovan�ch skutečnost� už�vaj� v někter�ch př�padech obecn� formulace, tak jako v napaden�m ustanoven�. NB� nesouhlas� s t�m, že by napaden� ustanoven� bylo v rozporu s ustanoven�m � 3 z�kona č. 148/1998 Sb. S�m z�kon bližš� požadavky na obsah seznamu nestanov�. Napaden� ustanoven� proto nen� ani v rozporu s čl�nkem 78 �stavy, neboť nepřekračuje meze z�kona a nen� formulov�no natolik v�gně a obecně, aby se jeho zněn� nelišilo od z�kladn� definice obsažen� v z�koně, jak je naznačov�no v n�vrhu. Zněn� napaden�ho ustanoven� nen� ani v rozporu s ustanoven�m čl. 17 odst. 5 Listiny, neboť to svěřuje podm�nky a proveden� pr�va na informace z�konu a je zřejm�, že pr�vo na informace je omezeno, pokud se jedn� o utajovan� skutečnosti, jak uzn�v� i ustanoven� � 7 z�kona č. 106/1999 Sb. Napaden� ustanoven�, stejně jako dalš� položky seznamu utajovan�ch skutečnost� v aplikačn� praxi, napom�haj� v ochraně kl�čov�ho principu syst�mu ochrany utajovan�ch skutečnost� - ochrany z�jmů Česk� republiky. V praxi �dajně nedoch�z� k větš�m probl�mům. NB� d�le dod�v�, že klasifikace utajovan�ch skutečnost� z�vis� na konkr�tn�ch př�padech, neboť rozhodnut� o spr�vn�m stanoven� a označen� př�slušn�ho stupně utajen� je povinnost� a odpovědnost� statut�rn�ho org�nu [� 12 odst. 2 p�sm. l) z�kona č. 148/1998 Sb.]. Utajovanou skutečnost� však může b�t pouze takov� skutečnost, kter� je uvedena v seznamu utajovan�ch skutečnost�. Stupněm utajen� proto nelze označit skutečnost, kter� sice obsahově podm�nky utajovan� skutečnosti splňuje, ale nelze ji podřadit pod někter� z okruhů uveden�ch v seznamu. V jin�ch zem�ch tento princip uplatňov�n nen� a jedinou podm�nkou, aby určit� skutečnost byla označena jako utajovan�, je možnost, že při jej�m vyzrazen� může doj�t k ohrožen� z�jmů země nebo k jej� �jmě. Věcn� z�měr nov� pr�vn� �pravy, schv�len� vl�dou, a potažmo n�vrh nov�ho z�kona o ochraně utajovan�ch informac�, proto předpokl�d�, že klasifikaci utajovan� skutečnosti bude prov�dět jej� zpracovatel (autor), a to pouze na z�kladě kvalifikovan�ho posouzen� možnosti rozsahu způsoben� �jmy z�jmům (resp. nev�hody pro z�jmy) Česk� republiky, nebo z�jmům, k jejichž ochraně se Česk� republika zav�zala, při jej�m vyzrazen�, neopr�vněn�m z�sk�n� či neopr�vněn�m využit�.

III.

�stavn� soud nejdř�ve, v souladu s � 68 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu, zkoumal, zda vl�dn� nař�zen�, u něhož navrhovatel nam�t� proti�stavnost jeho ustanoven�, bylo přijato a vyd�no v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. �stavn� zmocněn� k vyd�v�n� nař�zen� je vl�dě d�no čl. 78 �stavy, podle něhož k proveden� z�kona a v jeho mez�ch je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen�. Nař�zen� podepisuje předseda vl�dy a př�slušn� člen vl�dy. Ze z�kona č. 148/1998 Sb. lze dovodit, že př�slušn�m členem vl�dy je v projedn�van�m př�padě s�m předseda vl�dy. Podle ustanoven� � 7 odst. 1 citovan�ho z�kona je totiž �středn�m spr�vn�m �řadem pro oblast ochrany utajovan�ch skutečnost�, kter� t�ž zpracov�v� seznamy utajovan�ch skutečnost� (� 3 odst. 2 citovan�ho z�kona), N�rodn� bezpečnostn� �řad, nad n�mž vykon�v� dohled předseda vl�dy (� 7 odst. 3 citovan�ho z�kona).

V dan�m př�padě �stavn� soud zjistil, že usnesen�m č. 678 ze dne 19. 10. 1998 vl�da schv�lila n�vrh nař�zen� vl�dy, kter�m se stanov� seznamy utajovan�ch skutečnost�. Z 15 př�tomn�ch členů vl�dy hlasovalo pro jeho schv�len� všech 15 členů. Předmětn� nař�zen� podepsal předseda vl�dy ing. Miloš Zeman. Nař�zen� bylo n�ležit�m způsobem publikov�no ve Sb�rce z�konů v č�stce 86 pod č. 246/1998 Sb. �činnosti nabylo dnem 2. 11. 1998. Napaden� ustanoven� bodu 18 př�lohy č. 3 bylo do napaden�ho nař�zen� vl�dy doplněno jeho novelou nař�zen�m č. 403/2001 Sb., kter�m se měn� nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb., kter�m se stanov� seznamy utajovan�ch skutečnost�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Tato novela byla přijata usnesen�m vl�dy č. 1048 ze dne 15. 10. 2001. Z př�tomn�ch 15 členů vl�dy pro jej� schv�len� hlasovalo všech 15 členů. I toto nař�zen� vl�dy podepsal ing. Miloš Zeman a bylo n�ležitě publikov�no ve Sb�rce z�konů pod shora uveden�m č�slem.

Za těchto okolnost� �stavn� soud dovozuje, že napaden� nař�zen� vl�dy bylo přijato a vyd�no v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem ve smyslu ustanoven� � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu. Proto se j�m mohl �stavn� soud zab�vat meritorně.

IV.

Navrhovatel se podan�m n�vrhem dom�h� zrušen� ustanoven� bodu 18 př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. Př�loha č. 3 uveden�ho nař�zen� je označena "Seznam utajovan�ch skutečnost� v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc�" a bodu 18 t�to př�lohy zn�: "Citliv� politick�, bezpečnostn� a ekonomick� informace z oblasti mezin�rodn�ch vztahů". Toto nař�zen� bylo vyd�no k proveden� z�kona č. 148/1998 Sb. Podle jeho ustanoven� � 3 odst. 1 je utajovanou skutečnost� takov� skutečnost, se kterou by neopr�vněn� nakl�d�n� mohlo způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky nebo z�jmům, k jejichž ochraně se Česk� republika zav�zala, nebo by mohlo b�t pro tyto z�jmy nev�hodn�, a kter� je uvedena v seznamu utajovan�ch skutečnost�. Podle odst. 2 a 3 tohoto ustanoven� zpracov�v� seznamy utajovan�ch skutečnost� N�rodn� bezpečnostn� �řad na n�vrh �středn�ch �řadů a vyd� je vl�da sv�m nař�zen�m.

Navrhovatel předevš�m tvrd�, že vl�da napaden�m ustanoven�m jednala v rozporu s čl�nkem 78 �stavy. Podle věty prv� uveden�ho ustanoven� je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen� k proveden� z�kona a v jeho mez�ch. Mus� se tak pohybovat secundum et intra legem, nikoli mimo z�kon (praeter legem). V nař�zen� vl�dy se pouze rozv�d� nebo aktualizuje dispozice či hypot�za prov�děn� z�konn� normy a nen� možno, aby se v něm tato z�konn� norma po skutkov� str�nce rozšiřovala nebo zužovala. Přitom se vyžaduje, aby nař�zen� vl�dy bylo obecn� a dopadalo na neurčitou skupinu adres�tů, neboť �stava ji zmocňuje k pr�vn� �pravě, nikoli k vyd�n� individu�ln�ho spr�vn�ho aktu. Před excesy moci v�konn� chr�n� bari�ra věc� vyhrazen�ch k regulaci toliko z�konům (tzv. v�hrada z�kona) (srov. n�lez �stavn�ho soudu Pl. �S 45/2000).

Ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. vymezuje pojem "utajovan� skutečnosti" za pomoci dvou kumulativně působ�c�ch podm�nek, a to podm�nky materi�ln� (neopr�vněn� nakl�d�n� s takovou skutečnost� může způsobit �jmu z�jmům Česk� republiky nebo z�jmům, k jejichž ochraně se Česk� republika zav�zala, nebo by mohlo b�t pro tyto z�jmy nev�hodn�) a podm�nky form�ln� (je uvedena na seznamu utajovan�ch skutečnost�). Z projedn�van�ho n�vrhu je zřejm�, že navrhovatel vyšel při v�kladu ustanoven� � 3 z�kona č. 148/1998 Sb. předevš�m z jazykov� metody. Dospěl k z�věru, že z�kon předv�d� existenci taxativně a konkr�tně vymezen�ho seznamu utajovan�ch skutečnost�. Z toho pak dovozuje, že vl�da vybočila při sv� činnosti z mez� z�kona, neboť seznam vydan� vl�dou tomuto požadavku neodpov�d�.

V�klad pr�vn� normy nicm�ně představuje komplexn� mnohovrstevnatou intelektu�ln� operaci, jež v sobě kloub� řadu metodick�ch př�stupů. �stavn� soud považuje v dan�ch souvislostech za nepominutelnou metodu v�kladu e ratione legis. Již dř�ve ve sv� judikatuře akceptoval princip volnějš�ho vztahu mezi z�konem a nař�zen�m s t�m, že za prioritu �stavnosti nař�zen� považoval pr�vě jeho soulad se smyslem a �čelem z�kona jako celku (srov. n�lez Pl. �S 45/2000). Jedn�m z hlavn�ch c�lů z�kona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovan�ch skutečnost�, je ochrana z�jmů Česk� republiky. To dokl�d� již zněn� ustanoven� � 1a uveden�ho z�kona, dle něhož je prim�rně jeho předmětem vymezit skutečnosti, jež je nutno v z�jmu Česk� republiky utajovat. Uveden� �čel z�kona maj� naplnit i dalš� jeho ustanoven�, v neposledn� řadě ustanoven� � 3 odst. 1. Použit� metody teleologick�ho v�kladu vede k nepochybn�mu z�věru, že �čelem z�kona je pr�vně zajistit, aby byly utajeny všechny skutečnosti, kter� kvalifikovaně (� 2 odst. 2) koliduj� se z�jmy Česk� republiky. Tento c�l se projektuje v materi�ln� podm�nce ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. Bylo by absurdn� domn�vat se, že z�konod�rce zakomponov�n�m druh�, form�ln�, podm�nky ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb., zam�šlel efektivn� naplňov�n� �čelu z�kona znemožnit. Pr�vě k takov�mu absurdn�mu z�věru by vedlo přijet� teze, že seznam utajovan�ch skutečnost� sestaven� na z�kladě pokynu z�kona vl�dou m� obsahovat jen zcela konkretizovan� položky a současně b�t seznamem konečn�m, taxativn�m. Kombinace vysok� konkr�tnosti a taxativnosti při sestavov�n� seznamu utajovan�ch skutečnost� by znemožnila naplnit beze zbytku �čel z�kona a programově by v sobě nesla riziko, že skutečnost, kter� sice splňuje materi�ln� předpoklad k utajen�, utajena nebude, neboť nespad� pod ž�dnou z konkr�tn�ch položek na seznamu sestaven�m vl�dou. K takov� "rizikov�" kombinaci neměla vl�da mand�t. Nen� totiž opr�vněna prov�děnou z�konnou normu po skutkov� str�nce zužovat (viz v�še). Tento postup by nebyl "proveden�m z�kona a v jeho mez�ch", ale postupem contra legem, kter� čl. 78 �stavy nepřipoušt�.

Navrhovatel se d�le domn�v�, že nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. sv�m seznamem nedost�lo principům pr�vn� jistoty a předv�datelnosti aktů veřejn� moci, jež jsou vlastn� demokratick�mu pr�vn�mu st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy).

�stavn� soud přirozeně souhlas� s t�m, že předv�datelnost pr�va je jedn�m ze z�kladn�ch prvků principu pr�vn� jistoty, bez jehož respektov�n� si nelze demokratick� pr�vn� st�t představit. Sd�l� i n�zor navrhovatele, že "předv�datelnost" je spojena s jasn�m normativn�m vymezen�m jednotliv�ch skupin utajovan�ch skutečnost� i s taxativn� povahou jejich seznamu sestavovan�ho vl�dou.

Pr�vn� jistota ani předv�datelnost aktů veřejn� moci ovšem nejsou absolutn�mi kategoriemi, kter� by bylo možno stavět nad ostatn� komponenty vytv�řej�c� pojem "demokratick�ho pr�vn�ho st�tu". �stavou chr�něnou hodnotou je i ochrana z�jmů Česk� republiky jako svrchovan�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy). Z�kon o utajovan�ch skutečnostech tyto z�jmy definuje jako "zachov�n� �stavnosti, svrchovanosti, �zemn� celistvosti, zajištěn� obrany st�tu, veřejn� bezpečnosti, ochrana důležit�ch ekonomick�ch a politick�ch z�jmů, pr�v a svobod fyzick�ch a pr�vnick�ch osob a ochrana života nebo zdrav� fyzick�ch osob". �kolem z�konod�rce a potažmo vl�dy je tak optimalizovat možn� nesouhlasn� působen� ochrann�ch mechanismů obou hodnot, jin�mi slovy, z�žit na nejmenš� možnou m�ru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejn� moci při současn�m zajištěn� efektivn� ochrany z�jmů st�tu. Nebylo by "optimalizac�", kdyby nař�zen� vl�dy zajistilo dokonalou pr�vn� jistotu a potažmo dokonalou předv�datelnost na �kor ochrany z�jmů st�tu, jež by musela požadavku takto poj�man� předv�datelnosti bezv�hradně ustoupit.

�stavn� soud upozorňuje v dan�m kontextu na princip přiměřenosti, jenž je jin�m vyj�dřen�m pojmu optimalizace. I j�m nutno poměřit seznam v př�loze č. 3 k nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb., jež je předmětem n�vrhu. Přiměřen�m omezen�m předv�datelnosti (pr�vn� jistoty) je takov� nezbytn� omezen�, kter� ještě dok�že zajistit efektivně naplňov�n� c�le z�kona č. 148/1998 Sb. Je zřejm�, že v popsan� operaci "optimalizace" byla vl�da nucena v seznamu utajovan�ch skutečnost� optimalizovat do značn� m�ry protichůdn� požadavky na přesnost a konkr�tnost položek na jedn� straně a na taxativnost cel�ho jejich souboru na straně druh�.

Hypoteticky se nab�zely dva možn� postupy: volit beze zbytku konkr�tn� vyj�dřen� jednotliv�ch položek v seznamu a tento seznam současně vymezit jako v�čet demonstrativn�. Obdobnou cestu zjevně zvolil s�m z�konod�rce, když v � 4 z�kona č. 148/1998 Sb. sestavil seznam "oblast�", v nichž se mohou vyskytovat utajovan� skutečnosti. Přes jeho neobvyklou rozs�hlost (27 položek) neopomněl svůj seznam uv�st slůvkem "zejm�na".

Vl�da nemohla v obdobn� situaci tento postup zvolit vzhledem k tomu, že jazykov� v�klad ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. ve vztahu k form�ln� podm�nce (uveden� skutečnosti na seznamu), �st� v požadavek taxativn�ho v�čtu v seznamu. Musela tedy postupovat inverzně, zachovat taxativnost seznamu a "optimalizovat" v m�ře obecnosti (konkr�tnosti) ustanoven� jednotliv�ch položek seznamu i seznamu jako celku.

�stavn� soud konstatuje, že př�loha č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. (Seznam utajovan�ch skutečnost� v působnosti MZV) obsahuje 18 položek. Z toho 17 je relativně konkr�tn�ch, kdežto položka č. 18 je relativně obecn�. Seznam ve sv�m celku tak d�v� org�nu veřejn� moci prostor k širš�mu věcn�mu spr�vn�mu uv�žen� pouze v r�mci položky č. 18, již je třeba ch�pat jako "zbytkovou" oblast nepokrytou položkami č. 1-17. Pouze v t�to zbytkov� oblasti (nikoli tedy v cel� oblasti mezin�rodn�ch vztahů) vznik� objektivně prostor k aktům, kter� by bylo teoreticky možno označit za "nepředv�dateln�".

�stavn� soud ovšem upozorňuje na to, že navrhovatel vztahuje svou představu pr�vn� jistoty a předv�datelnosti k nepř�pustně z�žen�mu pojmu demokratick�ho pr�vn�ho st�tu. Pr�vn� jistotu a předv�datelnost aktů veřejn� moci je třeba zachovat i ve vztahu k jin�m subjektům mezin�rodn�ho pr�va. Podle čl. 1 odst. 2 �stavy "ČR dodržuje z�vazky, kter� pro ni vypl�vaj� z mezin�rodn�ho pr�va". Česk� republika převzala vůči sv�m spojencům mezin�rodn� z�vazky stran utajen� někter�ch důležit�ch a citliv�ch skutečnost�. Je povinna tyto sv� mezin�rodn� z�vazky přen�st do vnitrost�tn�ho pr�va a zajistit jeho pomoc� utajen� odpov�daj�c�ch skutečnost�. "Předv�dateln�" pro tyto jin� st�ty bude takov� pr�vn� r�mec postupu org�nů veřejn� moci Česk� republiky, kter� bude způsobil� v�st k dodržen� jej�ch mezin�rodn�ch z�vazků v oblasti utajen�. "Nepředv�dateln�m" bude naopak takov� r�mec, kter� utajen� skutečnost�, k jej�ž ochraně se ČR mezin�rodně pr�vně zav�zala, nebude schopen ve všech př�padech zajistit. ČR přitom ovšem nese mezin�rodn� odpovědnost vůči spojencům až za "v�sledek": svůj z�vazek poruš� v okamžiku, kdy nezajistila ochranu určit� individu�ln� skutečnosti, kter� podl�hala utajen� podle mezin�rodn� smlouvy. Aby ČR byla schopna dost�t sv�m mezin�rodn�m z�vazkům v dan� oblasti, mus� jej� org�ny disponovat opr�vněn�m posoudit, zda určit� skutečnost m� b�t podle mezin�rodn� smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li ČR schopna z důvodu určit�ho obsahu sv�ho vnitrost�tn�ho pr�va takov� konkr�tn� posouzen� a n�sledn� utajen� plně zajistit, je pro smluvn� partnery jej� chov�n� "nepředv�dateln�" a narušuje pr�vn� jistotu v mezin�rodněpr�vn�ch vztaz�ch. Smluvn� partneři pak nemus� určit� citliv� skutečnosti Česk� republice sdělit, př�padně k �jmě jej� bezpečnosti nebo jin�ch jej�ch z�kladn�ch z�jmů chr�něn�ch čl. 1 odst. 1 �stavy.

S přihl�dnut�m k předchoz� �vaze m� �stavn� soud za to, že m�ra pr�vn� nejistoty, nepředv�datelnosti, jež rezultuje ze seznamu utajovan�ch skutečnost� v působnosti Ministerstva zahraničn�ch věc� jako celku, je přiměřen� ve vztahu k z�konem požadovan� m�ře ochrany z�jmů st�tu a s ohledem na �stavn� princip dodržov�n� z�vazků, kter� pro Českou republiku vypl�vaj� z mezin�rodn�ho pr�va.

Navrhovatel se d�le domn�v�, že nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. sv�m seznamem (napaden�m ustanoven�m) dovoluje postupovat Ministerstvu zahraničn�ch věc� při utajov�n� skutečnost� tak, že může doj�t k ne�stavn�mu z�sahu do pr�va na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Jeho přesvědčen� �stavn� soud nesd�l�. Z�kon č. 148/1998 Sb. omezuje svobodu projevu a pr�vo vyhled�vat a š�řit informace mj. z důvodů zajištěn� obrany st�tu či veřejn� bezpečnosti, tedy z důvodů, kter� v�slovně připoušt� ustanoven� čl. 17 odst. 4 Listiny. Vl�da napaden�m ustanoven�m nepřekročila při prov�děn� tohoto z�kona jeho meze a určitou, přiměřenou m�ru spr�vn�ho uv�žen� při aplikaci nař�zen� vl�dy si vyžaduje �čel tohoto z�kona. Uplatňov�n� napaden�ho ustanoven� v seznamu tak nebr�n� Ministerstvu zahraničn�ch věc� přiměřen�m způsobem poskytovat informace o sv� činnosti v souladu se z�konem.

�stavn� soud se neztotožnil ani s tvrzen�m navrhovatele stran �dajn�ho porušen� ustanoven� čl. 4 odst. 2 Listiny. Meze z�kladn�ch pr�v a svobod (v projedn�van�m př�padě pr�va na informace) jsou v projedn�van� věci nepochybně vymezeny z�konem (jednak z�kon č. 148/1998 Sb., kter� stanov�, co je utajovanou skutečnost�, a jednak z�kon č. 106/1999 Sb., o svobodn�m př�stupu k informac�m, jenž ustanoven�m � 7 určuje, že povinn� subjekt utajovan� skutečnosti neposkytne). Jak bylo shora rozvedeno, meze z�kona vl�da v projedn�van�m př�padě neporušila, a neomezila tedy �stavně zaručen� pr�vo na informace v�ce, než z�kon dovoluje.

�stavn� soud připoušt�, že aplikace nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. a jeho př�loh v konkr�tn�ch př�padech může vyvol�vat jist� probl�my a pochybnosti tak, jak tomu bylo v př�padě, jenž inicioval postup navrhovatele. Z�konn� prostor ke spr�vn�mu uv�žen� může b�t v individu�ln� situaci zneužit ke sv�voln�mu utajen� konkr�tn� skutečnosti, kter� aktu�lně nesplňuje materi�ln� podm�nku � 3 odst. 1 z�kona č. 148/1998 Sb. V takov� situaci však pr�vn� ř�d dovoluje dom�hat se ochrany sv�ho pr�va na informace, a to prostředky, kter� vymezuje z�kon č. 106/1999 Sb., o svobodn�m př�stupu k informac�m. Podle ustanoven� � 16 odst. 1 tohoto z�kona totiž lze proti rozhodnut� povinn�ho subjektu o odm�tnut� ž�dosti o poskytnut� informace podat odvol�n�, resp. proti rozhodnut� �středn�ho org�nu st�tn� spr�vy rozklad (odst. 5 citovan�ho ustanoven�). Rozhodnut� o odm�tnut� ž�dosti je d�le přezkoumateln� obecn�m soudem (� 16 odst. 6 citovan�ho z�kona) a jeho rozhodnut� n�sledně i soudem �stavn�m.

Př�padn� sv�voli při určov�n� konkr�tn�ch skutečnost�, jež maj� b�t utajov�ny, lze tedy �činně čelit. �stavn� soud se proto domn�v�, že napaden� ustanoven� v pr�vě definovan�m širš�m procesn�m kontextu je i v souladu se z�věry, jež o požadovan� přesnosti pr�vn� normy a předv�datelnosti aktů veřejn� moci učinil Evropsk� soud pro lidsk� pr�va. Tento soud požaduje v př�padech, kdy pr�vn� předpis opravňuje org�n veřejn� moci k uv�žen�, aby rozsah a modality v�konu takov�ho uv�žen� byly definov�ny s dostatečnou jasnost� s ohledem na dan� legitimn� c�l a poskytovaly jednotlivci odpov�daj�c� ochranu proti libovůli či sv�voli [Kruslin proti Francii (1990), �� 27, 29, 30 a M. a R. Andersson proti Šv�dsku, (1992), � 75].

S ohledem na vše v�še uveden� �stavn� soud n�vrh na zrušen� ustanoven� bodu 18 př�lohy č. 3 nař�zen� vl�dy č. 246/1998 Sb. dle � 70 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, zam�tl.

Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Eliška Wagnerová.