Sp. zn. Pl. ÚS 14/14 ve věci návrhu na zrušení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech ", které postoupily do skrutinia," zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů 176/2015 účinný od 21.07.2015
| Schválené: | 19.05.2015 |
| Účinnost od: | 21.07.2015 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | TVORBA PRÁVA. LEGISLATIVA., Volby., Evropský parlament. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 14/14 dne 19. května 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 47 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a § 48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily do skrutinia," téhož zákona za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodněn
I.
Nvrh na zahjen řzen
I. a)
Průběh řzen před Nejvyššm sprvnm soudem
1. Nejvyšš sprvn soud (dle tž "navrhovatel") projednval věc navrhovatelek a) Mgr. Alexandry Uhlov, b) Pavlny Packov a c) Strany zelench, všechny zastoupeny advoktem Pavlem Uhlem, o nvrhu na vysloven neplatnosti volby kandidtů Mgr. Tomše Zdechovskho a Ing. Mgr. Miroslava Poche ve volbch do Evropskho parlamentu, konanch ve dnech 23. a 24. 5. 2014.
2. Usnesenm ze dne 24. 6. 2014 č. j. Vol 16/2014-69 Nejvyšš sprvn soud přerušil řzen a podle čl. 95 odst. 2 stavy Česk republiky (dle jen "stava") stejnho dne předložil stavnmu soudu nvrh na zrušen ustanoven 47 a 48 odst. 1 ve slovech " , kter postoupily do skrutinia," zkona č. 62/2003 Sb., o volbch do Evropskho parlamentu a o změně některch zkonů. Řzen přerušil na dobu, než stavn soud o nvrhu na zrušen napadench ustanoven rozhodne.
I. b)
Podstatn obsah nvrhu
3. Nejvyšš sprvn soud vychzel z toho, že čl. 223 Smlouvy o fungovn Evropsk unie (dle jen "SFEU") předpokld jednotnou volebn proceduru voleb do Evropskho parlamentu, avšak dosud k němu nebyl přijat provděc předpis. Proto představuje rozhodnut zstupců členskch sttů v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976 o volbě členů Evropskho parlamentu ve všeobecnch a přmch volbch (dle tž jen "Akt"), doplněn rozhodnutm Rady 2002/772/ES, Euratom, jedin společn rmec, v němž se v současn době pohybuj člensk stty při přijmn vnitrosttnch prav. Ustanoven čl. 1 Aktu (v konsolidovanm zněn) stanovuje, že členov Evropskho parlamentu maj bt v každm členskm sttu voleni "podle zsad poměrnho zastoupen". Ustanoven čl. 2 zachovv členskm sttům prvo zřizovat volebn obvody nebo jinm způsobem dle členit sv volebn oblasti, nebude-li tm celkově dotčen poměrn charakter volebnho systmu. A konečně čl. 3 Aktu umožňuje členskm sttům "stanovit minimln prh pro přidělen mandtů. Tento prh však nesm bt na vnitrosttn rovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdanch hlasů." Ustanoven čl. 8 Aktu pak upravuje vztah k vnitrosttnmu zkonodrstv takto: "S vhradou ustanoven tohoto aktu se volebn postup v každm členskm sttě řd vnitrosttnmi předpisy. Těmito vnitrosttnmi předpisy, jež mohou přpadně, pokud je to vhodn, zohledňovat zvlštnosti v členskch sttech, nesm bt celkově dotčen poměrn charakter volebnho systmu."
4. Dne 22. 11. 2012 přijal Evropsk parlament usnesen o volbch do Evropskho parlamentu v roce 2014 [2012/2829(RSP)], ve kterm vyzval člensk stty, "aby ve svm volebnm prvu v souladu s člnkem 3 [Aktu] zavedly vhodn a vyvžen minimln limity pro rozdělen křesel, aby se tak řdně zohlednila volba občanů, kterou vyjdřili ve volbch, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Tuto vzvu učinil Evropsk parlament zejmna s ohledem na nov uspořdn volby Evropsk komise, kter zavedla (od 1. prosince 2009) Lisabonsk smlouva pozměňujc Smlouvu o Evropsk unii a Smlouvu o založen Evropskho společenstv (dle jen "Lisabonsk smlouva"), a s ohledem na změny ve vztahu mezi Evropskm parlamentem a Evropskou komis, kter nastanou počnaje volbami v roce 2014. Evropsk parlament vyjdřil domněnku, že spolehliv většina europoslanců bude mt zsadn vznam pro stabilitu legislativnch postupů Evropsk unie (dle tž jen "EU") a dobr fungovn jej exekutivy.
5. Navrhovatel vychz z toho, že v Česk republice je zkonem zavedena pětiprocentn uzavrac klauzule pro volby do Evropskho parlamentu. Evropsk prvo takovouto pravu umožňuje za podmnky, že nebude celkově dotčen poměrn charakter volebnho systmu. Neukld však členskm sttům povinnost, aby uzavrac klauzuli zavedly, takže tyto volby se řd vnitrosttnm prvem jako celkem.
6. Ve volbch do Evropskho parlamentu, konanch v květnu 2014, byly na zkladě uvedench ustanoven zkona č. 62/2003 Sb., o volbch do Evropskho parlamentu a o změně některch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle tž "zkon o evropskch volbch" nebo "zkon o volbch do Evropskho parlamentu") mandty europoslanců v Česk republice rozděleny takto:
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Strana Platn hlasy Volebn dělitel Mandty
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
č. nzev celkem v % 1 2 3 4 5
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5 Křesťansk a demokratick unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 3
Československ strana lidov
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
10 Komunistick strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3
a Moravy
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
14 Česk strana socilně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 4
demokratick
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
20 Občansk demokratick strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
24 Strana svobodnch občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1
7. Pokud by však předmětn pětiprocentn uzavrac klauzule nebyla uplatněna, byly by mandty rozděleny nsledujcm způsobem:
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Strana Platn hlasy Volebn dělitel Mandty
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
č. nzev celkem v % 1 2 3 4 5
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5 Křesťansk a demokratick unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 2
Československ strana lidov
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
10 Komunistick strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3
a Moravy
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
14 Česk strana socilně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 3
demokratick
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
20 Občansk demokratick strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
23 Strana zelench 57 240 3,77 57240 28620 19080 14310 11448 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
24 Strana svobodnch občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
32 Česk pirtsk strana 72 514 4,78 72514 36257 24171,34 18128,5 14502,8 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
8. Z těchto dajů je podle nzoru Nejvyššho sprvnho soudu zřejm pravdivost tvrzen navrhovatelek, že v důsledku uplatněn zkonn pětiprocentn uzavrac klauzule byli mezi jinmi zvoleni tž kandidti Tomš Zdechovsk (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatmco jinak by tyto dva mandty zskali Ivan Bartoš [Česk pirtsk strana (dle tž jen "Pirti")] a Ondřej Liška (Strana zelench).
9. Nejvyšš sprvn soud tvrd, že z pohledu voliče strany, kter byla kvůli uzavrac klauzuli vyřazena ze skrutinia, dochz k "propadnut" jeho hlasu. Politick nzor takovho voliče v důsledku toho nen ždnm způsobem reprezentovn v zastupitelskm sboru a nen přtomen v jeho rozhodovn. Vzhledem k omezenmu počtu mandtů a k tomu, že mandt nen děliteln, bude přirozeně vždy existovat skupina takovchto nereprezentovanch voličů malch stran. Avšak v důsledku aplikace uzavrac klauzule vzrostl ve volbch do Evropskho parlamentu v roce 2014 počet platnch, ale nezohledněnch hlasů na 301 245, tedy na 19,88 % z celkovho počtu platnch hlasů. Procentn podl nezastoupench voličů tak přeshl dokonce i volebn zisk nejspěšnějš strany ve volbch (ANO 2011, kter zskala 244 501, tedy 16,13 % platnch hlasů). Krom toho, z pohledu kandidtů lze poukzat tž na to, že v důsledku aplikace uzavrac klauzule je strana, za kterou kandidovali, kter však nedoshla stanovenho procentnho vsledku, automaticky vyřazena ze skrutinia. Tm se dosažen mandty stvaj z hlediska počtu odevzdanch hlasů "levnějšmi" pro strany, kter naopak uzavrac klauzuli překonaj. Lze to demonstrovat na volbch v roce 2014, kdy nejnižšm počtem hlasů postačujcm k zisku mandtu byl počet 50 264 (tj. počet hlasů odevzdanch pro KDU-ČSL dělen třemi), zatmco Pirtům nepostačoval k zskn alespoň jednoho mandtu ani vrazně vyšš počet odevzdanch hlasů, tedy 72 514. Z pohledu přstupu k volenm funkcm nelze dle pominout fakt, že vyřazenm ze skrutinia propadaj tž všechny odevzdan preferenčn hlasy. V těchto volbch tak napřklad prvn kandidt Pirtů Ivan Bartoš zskal 12 644 preferenčnch hlasů a nestal se poslancem Evropskho parlamentu, zatmco spěšnějš z obou napadench kandidtů Tomš Zdechovsk nezskal ani polovičn počet preferenčnch hlasů (celkem 5 063).
10. Podle nzoru navrhovatele tak napaden zkonn ustanoven omezuj volnou, resp. svobodnou soutěž politickch sil v demokratick společnosti [čl. 5 stavy, resp. čl. 22 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina")], rovnost hlasovacho prva všech voličů (čl. 21 odst. 3 Listiny) i prvo na přstup občanů k volenm funkcm za rovnch podmnek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovto omezen politickch prv by bylo přpustn za předpokladu, že by sledovalo legitimn cl a bylo by způsobil tohoto cle doshnout, bylo by potřebn a zroveň by zkonodrcem zvolen řešen omezovalo prva zaručen stavnm pořdkem pouze v mře nezbytn pro dosažen sledovanho cle. Tyto důvody však v danm přpadě navrhovatel neshledal.
11. Navrhovatel poukzal na judikaturu stavnho soudu, kter se tkala problematiky uzavrac klauzule v přpadě voleb do Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky [srov. nlez sp. zn. Pl. S 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.); všechna rozhodnut stavnho soudu jsou tž dostupn na http://nalus.usoud.cz] a dle v přpadě voleb do obecnch zastupitelstev [srov. usnesen sp. zn. IV. S 54/03 ze dne 25. 8. 2004 (ve SbNU nepublikovno)]. V citovanm nlezu sp. zn. Pl. S 25/96 stavn soud určitou disproporci z hlediska rovnosti volebnho prva akceptoval, což odůvodnil tm, že mohou vstoupit do hry i "
jin zvažn důvody, jež vyplvaj z čelu a funkce voleb v demokratick společnosti
... [neboť]clem voleb ... nen pouze vyjdřen politick vůle jednotlivch voličů a pořzen jen diferencovanho zrcadlovho obrazu nzorovch proudů a politickch postojů voličů.
" Podle stavnho soudu je proto "přpustn zabudovat do volebnho mechanizmu samho určit integračn stimuly
", např. v podobě uměl 5% uzavrac klauzule, jejž integračn role napomh tvorbě většiny (či většin) schopn dospět k rozhodnut a umožňuje sestavit funkčn vldu. Bez jej aplikace by mohla vzniknout "politick reprezentace rozštěpen do většho počtu malch skupin s rozmanitmi zjmy, což by tvorbu většiny značně ztžilo nebo plně znemožnilo.
" stavn soud však neopomněl zdůraznit, že "existenci omezovac klauzule je třeba v každm přpadě podmnit pouze zvažnmi důvody
" a že "i pro omezovac klauzuli plat ... zsada minimalizace sttnho zsahu v poměru ke stanovenmu cli. Proto je třeba vykldat i potřebu volebnch omezen restriktivně.
" (zvrazněn doplněno). V duchu tto argumentace obstla tž 5% uzavrac klauzule uplatňovan v komunlnch volbch, byť v tomto přpadě se argumentace ve prospěch stavnosti 5% uzavrac klauzule oslabuje.12. Navrhovatel se domnv, že Evropsk parlament a volby do tohoto zastupitelskho sboru se od dřve posuzovanch přpadů liš natolik, že důvody citovanch rozhodnut stavnho soudu již nelze na posuzovanou věc bez dalšho přenšet. Evropsk parlament totiž hraje ve fungovn Evropsk unie kvalitativně jinou roli než nrodn parlamenty ve fungovn členskch sttů. Nem jako celek ani přmou zkonodrnou iniciativu (mus se obracet na Evropskou komisi) a ke schvlen prvnho předpisu je nutn, aby dospěl k dohodě s Radou EU tvořenou přslušnmi ministry členskch sttů. Tak vliv tohoto zastupitelskho sboru na podobu přednho exekutivnho tělesa, Evropsk komise, je stle omezen - Evropsk parlament vol jejho předsedu a vyjadřuje důvěru Evropsk komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidtů jednotlivch členskch sttů a nemus održet politick složen Evropskho parlamentu. Člensk stty si nadle zachovvaj rozhodujc vliv na chod Evropsk unie a Evropsk parlament se teprve v poslednch letech postupně přibližuje pozici rovnocennho "hrče". Širok spektrum politick reprezentace v Evropskm parlamentu proto může přispět ke zvšen legitimity přijatch rozhodnut a obavy ze snžen akceschopnosti evropsk legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti zastoupench politickch nzorů vyplvaly, nemaj věrohodn podklad. Napaden ustanoven zkona proto nesleduje, s ohledem na aktuln postaven Evropskho parlamentu v systmu instituc Evropsk unie, jinak legitimn cl spočvajc v integraci politick vůle elektortu. Tento zvěr nemůže podle navrhovatele zvrtit ani skutečnost, že usnesenm Evropskho parlamentu ze dne 22. 11. 2012 byla učiněna vzva členskm sttům "aby ve svm volebnm prvu v souladu s člnkem 3 [Aktu] zavedly vhodn a vyvžen minimln limity pro rozdělen křesel, aby se tak řdně zohlednila volba občanů, kterou vyjdřili ve volbch, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Jakkoli pouh politick proklamace momentln většiny Evropskho parlamentu totiž nemůže bt relevantnm referenčnm kritriem pro posouzen souladu 5% uzavrac klauzule s stavnm pořdkem Česk republiky, nelze nevidět, že i podle citovanho parlamentnho usnesen maj bt minimln limity pro rozdělen křesel "vhodn" a "vyvžen". Byla-li motivem zkonodrce k uzkoněn uměl uzavrac klauzule v maximln vši 5 % podle (fakultativnho) ustanoven čl. 3 Aktu jen skutečnost, že je to - slovy důvodov zprvy - v Česk republice obvykl, těžko mluvit o vhodnosti a vyvženosti takovho umělho zsahu do rovnosti hlasovacho prva a soutěže politickch stran v evropskch volbch.
13. I kdyby však potřeba "integračn pobdky" v budoucnu zeslila spolu s postupně se rozšiřujcmi pravomocemi Evropskho parlamentu, nen podle nzoru navrhovatele uzavrac klauzule způsobil tento cl naplnit. Uvažovat o integračnch či diferenciačnch efektech lze totiž pouze optikou kolektivnho tělesa z rovně jeho celku, nikoli z pohledu jednotlivch vseč Evropskho parlamentu volench v jednotlivch členskch sttech. Seznamy kandidtů nesestavuj celoevropsk politick strany, a k integraci politickch sil v Evropskm parlamentu tudž dochz napřč nrodnmi kontingenty. I jedin poslanec zvolen za určitou stranu v určitm sttě se tak může stt součst početn koalice stejně politicky zaměřench stran, a naopak početn skupina poslanců siln nrodn strany nemus nalzt společnou řeč s ždnm ze stvajcch politickch bloků, a může tak představovat dezintegračn prvek. Představa, že by uzavrac klauzule na nrodn rovni mohla jakkoliv přispět k integritě politickho spektra v Evropskm parlamentu, je tak spše iluzorn. V Česk republice se vol pouze mal vseč všech poslanců (21 z celkovho počtu 751 reprezentantů), tudž integračn efekt uzavrac klauzule použit v Česk republice na celkovou akceschopnost Evropskho parlamentu zkonitě vždy zůstane velmi omezen.
14. Konečně m navrhovatel za to, že i kdyby uzavrac klauzule k dosažen sledovanho cle (m-li jm bt integrace politick reprezentace na evropsk rovni) přispět mohla, pak nen řešenm v demokratick společnosti nezbytnm, neboť jej roli - přinejmenšm v Česk republice s ohledem na nzk počet přidělovanch mandtů - dostatečně činně sehrv tzv. přirozen prh dan zvolenou metodou přidělovn mandtů. V poslednch volbch do Evropskho parlamentu konanch v Česk republice by napřklad (bez započtn uzavrac klauzule) postačoval pro zskn jednoho mandtu evropskho poslance volebn zisk Strany zelench ve vši 3,77 % z platnch hlasů. Přirozen prh pak představuje volebn zisk strany svit přm demokracie ve vši 3,12 % platnch hlasů, kter by i při neexistenci uměl uzavrac klauzule k zskn mandtu nepostačoval. Přirozen prh lze samozřejmě jen těžko predikovat dopředu a jeho vsledn hodnota zjišťovan po volbch zlež vždy mimo jin na počtu kandidujcch stran (přp. tž na velikosti volebnho obvodu, což však u voleb do Evropskho parlamentu nehraje roli, neboť cel Česk republika je
de lege lata
jednm volebnm obvodem). Přesto však lze na praktickm přkladu poslednch voleb do Evropskho parlamentu demonstrovat, že přirozen prh omezuje přstup malch politickch stran do Evropskho parlamentu a pln určitou integračn funkci sm o sobě. To spolu s dřve uvedenmi argumenty podkopv představu o nezbytnosti dalšho umělho omezen rovn soutěže politickch stran v podobě uzavrac klauzule.15. Navrhovatel poukazuje rovněž na skutečnost, že umělou uzavrac klauzuli v letošnch volbch do Evropskho parlamentu uplatňovala zhruba polovina členskch sttů. Nejvyšš přpustnou vši uzavrac klauzule (5 %) zavedly kromě Česk republiky stty jako Francie (ta dokonce na každ z volebnch obvodů zvlšť), Chorvatsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko, nižš se uplatňuje např. v Itlii, Rakousku, Švdsku a Řecku (3 %). Nutno podotknout, že v přpadě sttů s velmi malm počtem křesel v Evropskm parlamentu nem uzavrac klauzule ždn praktick vznam, neboť pro zskn alespoň jednoho mandtu bv potřeba mnohem vce hlasů, než kolik odpovd nejvyšš přpustn uzavrac klauzuli (např. slovinsk DeSUS ve volbch do Evropskho parlamentu v roce 2009 zskala 7,2 % hlasů, čmž sice překročila tehdejš čtyřprocentn uzavrac klauzuli, ale nestačilo j to na zskn ždnho z tehdy rozdělovanch sedmi mandtů). Mezi stty, jež uzavrac klauzuli pro volby do Evropskho parlamentu neuplatňuj, jsou nicmně i stty zastoupen v Evropskm parlamentu velkm počtem křesel, např. Spojen krlovstv (73 mandtů), Španělsko (54 mandtů) či stt s vůbec nejvyššm počtem mandtů (96 z celkovho počtu 751), tedy Německo, kde se dřve zaveden uzavrac klauzule již neaplikuje, a to na zkladě rozhodnut Spolkovho stavnho soudu.
16. Navrhovatel rovněž připomn, že německ Spolkov stavn soud shledal jako protistavn nejen uzavrac klauzuli ve vši 5 % (srov. rozsudek ze dne 9. 11. 2011 ve spojench věcech 2 BvC 4/10 a dalš), ale dokonce i nsledně uzkoněnou klauzuli ve vši 3 % (srov. rozsudek ze dne 26. 2. 2014 ve spojench věcech 2 BvE 2/13 a dalš), a to přesto, že v německm kontextu jsou vahy o deformaci rovnosti volebnho prva v důsledku uměl uzavrac klauzule oproti kontextu českmu citelně oslabeny, neboť přirozen prh se ve Spolkov republice Německo v poslednch evropskch volbch pohyboval kolem pouhho půl procenta.
I. c)
Odlišn stanovisko některch soudců
17. Ke shora citovanmu usnesen č. j. Vol 16/2014-69 připojili odlišn stanovisko soudci Zdeněk Khn, Radan Malk a Miloslav Vborn. V něm předevšm vyjdřili svoje pochybnosti ohledně projednatelnosti předmětnho nvrhu, a to proto, že vsledek řzen před stavnm soudem nemůže mt na platnost volby obou napadench kandidtů ždn vliv. Volby již proběhly, a to plně v souladu s platnm a činnm zkonem. Je nevyvratitelnm faktem, že voliči přizpůsobovali svou volbu nejen svm politickm preferencm, ale i existujcm volebnm pravidlům, tedy tak pětiprocentn uzavrac klauzuli. Dlč "smazn" vsledků voleb a přidělen mandtu dvěma jinm kandidtům by i v přpadě, že by (snad) stavn soud dovodil protistavnost uzavrac klauzule, vedlo k naprostmu zatemněn volebnho vsledku. Vedlo by k popřen vůle voličů, kteř hlasovali podle jedněch pravidel a
ex post
by se dozvěděli, že vlastně hlasovali podle pravidel jinch. Nemůže-li mt rozhodnut stavnho soudu ždn vznam pro věc samu, soud vůbec nemůže podat přslušn nvrh.18. Disentujc soudci maj dle za to, že většina členů volebnho sentu chpe zjednodušeně zsadu rovnho volebnho prva. Jak stavn soud opakovaně uvděl: "princip rovnosti nem absolutn (abstraktn) charakter, jedn se toliko o rovnost relativn. Nelze ji proto ani chpat mechanicky, dokonce lze mt za to, že se jedn o zvlštn přpad rovnosti. V určitch přpadech je dokonce přpustn i určit omezen rovnosti volebnho prva (nlez sp. zn. Pl. S 25/96, viz vše). Tato specifick rovnost se projevuje konkrtně zejmna v takovch otzkch, jako jsou např. uzavrac klauzule, podmnky podvn kandidtnch listin, volebn kampaň, volebn geometrie a volebn aritmetika" [bod 60 nlezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. S 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. stavn soud zdůraznil, že "zsadu rovnho volebnho prva je nutno chpat tak, že každ volič m stejn počet hlasů jako jakkoliv jin, nikoliv však, že každ odevzdan hlas m - ve vztahu ke konečnmu volebnmu vsledku (počtu zskanch mandtů) - stejnou vhu" (bod 61 tamtž, zde stavn soud cituje a shrnuje svou dosavadn judikaturu).
19. Navc, stavn pořdek poměrn systm ve vztahu k volbm do Evropskho parlamentu nezn. Poměrn systm vyplv z prva evropskho. stavn soud přitom již tradičně rozlišuje situace, kdy stava poměrn systm předepisuje, a situace, kdy stava o volebnm systmu mlč. Za klčovou - a s nynějšm nvrhem zcela nekompatibiln - pasž je proto nutno označit bod 68 nlezu sp. zn. Pl. S 52/10 (viz vše), z nž plyne, že navšen hranice omezovac klauzule jen nesm ohrozit - obecně vyjdřeno - demokratickou substanci voleb. Ve vztahu k přirozenmu prahu stanovenmu pro volby do Poslaneck sněmovny - kde je poměrn volebn systm stavou předepsn (!) - se stavn soud vyjdřil ve dvou klčovch nlezech, a sice sp. zn. Pl. S 25/96 (viz vše) a sp. zn. Pl. S 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.). V obou konstatoval, že teprve překročen desetiprocentn klauzule lze již považovat za takov zsah do proporcionlnho systmu, kter ohrožuje jeho demokratickou substanci. Nen proto zřejm, jak je důvod nastavit přsnějš měřtko pro volby do Evropskho parlamentu; navc za situace, kdy stava, shodně jako u krajskch nebo obecnch voleb, poměrn systm nepředepisuje, a naopak evropsk prvo uzavrac klauzuli vslovně připoušt.
20. Většina volebnho sentu pr rovněž zjednodušeně chpe roli Evropskho parlamentu. Je nesporn, že pravomoci Evropskho parlamentu v poslednch dekdch pozvolna posiluj. Naposledy a viditelně se tak stalo v Lisabonsk smlouvě. Evropsk parlament tak sice stle ještě nem zkonodrnou iniciativu, může však Evropskou komisi ždat o předložen nvrhu prvnho aktu Evropsk unie - ta sice nemus poslechnout, mus však sdělit Evropskmu parlamentu důvody (čl. 225 SFEU). Evropsk parlament sice nen vlučnm zkonodrcem, jako je tomu na nrodn rovni, podl se však na řdnm legislativnm postupu rovnm dlem s Radou EU (čl. 294 SFEU). Dle vol předsedu Evropsk komise (čl. 14, čl. 17 odst. 7 Smlouvy o Evropsk unii, dle tž jen "SEU"), schvaluje ostatn jej členy jako sbor (čl. 17 odst. 7 SEU), může Evropsk komisi vyslovit nedůvěru (čl. 17 odst. 8 SEU, čl. 234 SFEU), vol Evropskho veřejnho ochrnce prv (čl. 228 SFEU) atd. Role Evropskho parlamentu v řdnm legislativnm postupu je sice komplikovan, je však v evidentnm rozporu s představou roztřštěnho tělesa obdařenho spoustou nezařazench solitrů. Evropsk parlament se podl na přijmn legislativy rovnm dlem s Radou EU. V přpadě, že nen nalezena shoda, existuje dohodovac vbor složen ze stejnho počtu členů obou instituc. Nedojde-li k dohodě, nvrh bude odmtnut, což se ovšem v praxi zatm stvalo vjimečně (to se pr může změnit, pokud převž nzory prezentovan nynějš většinou volebnho sentu). Prvě uveden plně odpovd i tomu, jak Evropsk parlament vid sm sebe. Dne 22. listopadu 2012 přijal (prvně nezvazn) usnesen tkajc se voleb do Evropskho parlamentu v roce 2014, ve kterm vyzval člensk stty, "aby ve svm volebnm prvu ... zavedly vhodn a vyvžen minimln limity pro rozdělen křesel, aby se tak řdně zohlednila volba občanů, kterou vyjdřili ve volbch, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Citovan rozhodnut Evropskho parlamentu bylo adresovno členskm sttům zejmna s ohledem na nov uspořdn volby Evropsk komise, kter zavedla Lisabonsk smlouva, a s ohledem na měnc se vztah mezi Evropskm parlamentem a Evropskou komis, kter z něj vyplyne počnaje volbami v roce 2014. Vyjdřil tak svou domněnku, že spolehliv většina v Evropskm parlamentu bude mt zsadn vznam pro stabilitu legislativnch postupů Evropsk unie a dobr fungovn jej exekutivy. Vhodně nastaven uzavrac klauzule v nrodnch volebnch systmech, kterou evropsk prvo vslovně povoluje, může tomuto cli napomoci.
21. Sla jakkoliv instituce v rmci politickho systmu ostatně nen dna jen psanmi pravidly, ale rovněž vvojem samotnho politickho systmu a pozvolna se utvřejcmi stavnmi konvencemi a aktuln vvoj v souvislosti s vběrem předsedy Evropsk komise je toho nzornou ukzkou. Prvě v tomto spatřuj disentujc soudci značn zjednodušen nvrhu většiny. Umělou uzavrac klauzuli pro volby do Evropskho parlamentu použv polovina členskch sttů Evropsk unie, kter vysl do Evropskho parlamentu 380 poslanců. Těchto 380 poslanců je vybrno s důrazem na integračn prvky. Důraz na integraci ve vcero zemch může ve svm celku vznamně přispět k větš funkčnosti Evropskho parlamentu.
22. Jestliže by přirozen prh pro zvolen poslancem Evropskho parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, uměl prh by v českm systmu vskutku postrdal smysl. Přirozen prh pro zskn mandtu je však pohybliv a lež podstatně nže než 4 %. V nynějš situaci je evidentn, že zrušen uměl klauzule by vedlo k tomu, že Česk republika by namsto zstupců sedmi stran vyslala do Evropskho parlamentu zstupce stran devti, tedy bezmla o třetinu vce. Vedle efektu "přemnožen" politickch stran by takovto situace tak vedla k oslaben pozice českch politickch stran v klubech utvřench v Evropskm parlamentu. Fragmentace českho politickho zastoupen v Evropskm parlamentu by vedla ke snžen vznamu českch zstupců v něm vůbec.
23. Nynějš volby do Evropskho parlamentu jsou již třetmi, kter se konaj v Česk republice. Zkušenosti ukazuj, že uzavrac klauzule nijak neomezuje pestrost stranictv a reprezentativnost politickch stran. Ve volbch v roce 2004 se do Evropskho parlamentu kvalifikovalo šest politickch stran a hnut (vedle tehdy silnch stran ODS, KSČM, KDU-ČSL a ČSSD zskali dva mandty i nezvisl a tři mandty SNK - Evropšt demokrat), ve spše vjimečnch volbch v roce 2009 jen čtyři strany (ODS, ČSSD, KSČM a KDU-ČSL), ve volbch v roce 2014 pak pestrost českho volebnho systmu gradovala v celkem sedmi spěšnch stranch a hnutch. spěch Strany svobodnch občanů přitom ukazuje, že pětiprocentn uzavrac klauzule nepředstavuje nepřekročiteln prh, dvajc exkluzivitu jen stranm velkm, bohatm či tradičnm. Ostatně tyto vsledky a pestrost stranickho zastoupen vcemně koreluj s efektem uzavrac klauzule ve volbch do Poslaneck sněmovny.
II.
Průběh řzen před stavnm soudem
24. stavn soud podle ustanoven 69 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o stavnm soudu") zaslal nvrh Poslaneck sněmovně a Sentu Parlamentu Česk republiky jako častnkům řzen a vldě a veřejnmu ochrnci prv, kteř jsou oprvněni vstoupit do řzen jako vedlejš častnci řzen.
II. a)
Vyjdřen Poslaneck sněmovny a Sentu
25. Předseda Poslaneck sněmovny ve svm vyjdřen ze dne 11. 7. 2014 shrnul průběh legislativnho procesu a uvedl, že nvrh zkona o volbch do Evropskho parlamentu a o změně některch zkonů byl předložen vldou Poslaneck sněmovně dne 19. 9. 2002; schvlen byl ve 3. čten dne 3. 12. 2002, přičemž se z přtomnch 170 poslanců vyslovilo pro jeho přijet 124 poslanců a 3 poslanci hlasovali proti. V rozpravch vedench v Poslaneck sněmovně nebylo podrobněji diskutovno o smyslu, popř. o stavnosti navržen 5% uzavrac klauzule pro volby do Evropskho parlamentu. Nvrh zkona byl postoupen Sentu dne 9. 12. 2002. Ten jej vrtil Poslaneck sněmovně s pozměňovacmi nvrhy. Vrcen nvrh zkona projednala Poslaneck sněmovna dne 18. 2. 2003 a přijala jej ve zněn schvlenm Sentem, přičemž se z přtomnch 180 poslanců vyslovilo pro jeho přijet 170 poslanců a nikdo nehlasoval proti. Po přijet zkona a po jeho podpisu přslušnmi stavnmi činiteli byl zkon vyhlšen dne 4. 3. 2003 ve Sbrce zkonů pod č. 62/2003 Sb. Napaden zkonn ustanoven nebyla po dobu sv platnosti novelizovna.
26. Předseda Sentu ve vyjdřen ze dne 21. 7. 2014 uvedl, že nvrh zkona o volbch do Evropskho parlamentu byl Sentu postoupen dne 6. 12. 2002 a byl projednn dne 9. 1. 2003. Předmětem diskuse se v obecn čsti rozpravy stalo tak ustanoven 47 nvrhu zkona, zavdějc 5% uzavrac klauzuli. Sentoři si byli vědomi funkce tohoto instrumentu, jehož aplikace m omezujc dopad na rovnost volebnho prva v systmu poměrnho zastoupen. V t souvislosti byla zvažovna jeho procentuln vše a v důsledku rozdlnch nzorů byl v podrobn rozpravě podn pozměňovac nvrh na jej snžen na 3 %, což však nebylo přijato, neboť z přtomnch 75 sentorů se pro tento nvrh vyslovilo pouze 19 sentorů. V průběhu rozpravy však nebyla zpochybněna stavnost zaveden tto uzavrac klauzule. Usnesenm č. 38 ze dne 9. 1. 2003 vrtil Sent nvrh zkona Poslaneck sněmovně se dvěma přijatmi pozměňovacmi nvrhy, kter se však netkaly problematiky zaveden uzavrac klauzule. V hlasovn se pro přijet usnesen vyslovilo všech 75 přtomnch sentorů. Poslaneck sněmovna jednala o nvrhu vrcenm Sentem na sv 10. schůzi dne 18. 2. 2003 a usnesenm č. 244 s nvrhem zkona vyslovila souhlas ve zněn schvlenm Sentem.
27. Pro plnost předseda Sentu uvd, že dne 29. 5. 2014 předložila skupina sentorů nvrh zkona (sentn tisk č. 294, 9. funkčn obdob), jehož součst je i nvrh na zrušen uzavrac klauzule pro volby do Evropskho parlamentu.
II. b)
Vyjdřen vldy a veřejnho ochrnce prv
28. Předseda vldy stavnmu soudu sdělil, že vlda Česk republiky nevyužije svho prva podle 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu a nevstoup do tohoto řzen.
29. Stejně tak veřejn ochrnce prv sdělil, že ve smyslu ustanoven 69 odst. 3 zkona o stavnm soudu nevstupuje do řzen jako vedlejš častnk.
II. c)
stn jednn
30. Ve smyslu ustanoven 44 zkona o stavnm soudu rozhodl stavn soud ve věci bez konn stnho jednn, neboť od něj nebylo lze očekvat dalš objasněn věci.
III.
Aktivn legitimace navrhovatele
31. stavn soud konstatuje, že navrhovatelem je Nejvyšš sprvn soud, kter postupoval podle čl. 95 odst. 2 stavy ("Dojde-li soud k zvěru, že zkon, jehož m bt při řešen věci použito, je v rozporu s stavnm pořdkem, předlož věc stavnmu soudu."), blže provedenho v ustanoven 48 odst. 1 psm. a) zkona č. 150/2002 Sb., soudn řd sprvn, ve zněn zkona č. 303/2011 Sb. Touto otzkou se stavn soud zabv zejmna s ohledem na obsah odlišnho stanoviska některch soudců Nejvyššho sprvnho soudu, kteř aktivn legitimaci navrhovatele zpochybnili.
32. K tomu stavn soud uvd, že v danm přpadě se jedn o tzv. konkrtn (přesněji: incidenčn; podrobněji viz např. Hesse, K. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. vydn. Heidelberg: C. F. Mller Verlag, 1999, str. 282 a nsl.), a nikoliv abstraktn kontrolu norem. Ani v česk konstitucionalistick doktrně přitom nelze zaznamenat vznamnějš nzory, kter by toto vchodisko zpochybňovaly. Postač proto citovat P. Hollndera, kter konkrtn normativn kontrolu definuje jako "řzen o souladu zkonn nebo podzkonn normy s stavou v přpadě, jestliže k němu d podnět obecn soud jako důsledek řešen konkrtn věci nebo fyzick, resp. prvnick osoba v souvislosti s tm, že jejich aplikac byla dotčena ve svch zkladnch prvech nebo svobodch. Jinmi slovy, konkrtn kontrola norem představuje stavn přezkum zkonů, resp. ostatnch prvnch předpisů pouze v souvislosti s řešenm a rozhodovnm konkrtn věci" (Zklady všeobecn sttovědy. 3. vydn. Plzeň: Vydavatelstv a nakladatelstv Aleš Čeněk, 2012, str. 275).
33. stavn důvod k projednn nvrhu je proto obecně dn v přpadě, kdy by zjištěn neplatnosti proveden volby kandidta v důsledku zrušen napadench ustanoven zkona mělo vst k zniku už zskanho mandtu. K tomu směřuje nvrh Nejvyššho sprvnho soudu podle čl. 95 odst. 2 stavy.
34. Je proto odůvodněn pokldat navrhovatele k podn nvrhu na přezkum stavnosti napadench ustanoven zkona o evropskch volbch za aktivně legitimovanho. Aktivn legitimace navrhovatele je dna vznamem rozhodnut stavnho soudu pro řešen konkrtn věci v řzen před obecnm soudem o podan volebn stžnosti a naplňuje jednu z podmnek řzen před stavnm soudem podle 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu.
IV.
Posouzen kompetence a stavn konformity legislativnho procesu
35. stavn soud tedy konstatuje, že je přslušn k projednvn předmětnho nvrhu, kter byl podn k tomu oprvněnm navrhovatelem, je přpustn a splňuje všechny zkonem stanoven nležitosti. Mohl proto přistoupit k věcnmu přezkumu napadench zkonnch ustanoven, přičemž se v souladu s ustanovenm 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., nejdřve zabval otzkou, zda byla přijata a vydna stavně konformnm způsobem a v mezch stavou stanoven kompetence. S ohledem na skutečnost, že ze strany navrhovatele ani ostatnch častnků řzen tato otzka nebyla nijakm způsobem zpochybněna, však nen potřeba podrobně se zabvat celm legislativnm procesem, kter vedl ke schvlen napadench zkonnch ustanoven.
36. Podle ustanoven 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., sestv posouzen stavnosti zkona s stavnm pořdkem ze zodpovězen tř otzek: zda byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence, zda byl přijat stavně předepsanm způsobem a zda jeho obsah je v souladu s stavnmi zkony. V přpadě napadench ustanoven je mimo jakoukoliv pochybnost, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 stavy kompetenci k jejich přijet. Pokud jde o způsob přijet zkona o evropskch volbch, stavn soud zjistil z vyjdřen častnků řzen, jakož i z dalšch veřejně přstupnch dokumentů vztahujcch se k legislativnmu procesu, že zkon byl přijat stavně předepsanm způsobem. Nic proto stavnmu soudu nebrn, aby mohl přistoupit k věcnmu posouzen stavnosti napadench ustanoven.
V.
Posouzen stavnosti napadench zkonnch ustanoven
37. Podstatou stavnho přezkumu napadench ustanoven zkona o evropskch volbch je zjistit, zda tvrzen omezen rovnosti volebnho prva (čl. 21 odst. 3 Listiny), přstupu občanů k volenm funkcm za rovnch podmnek (čl. 21 odst. 4 Listiny) a svobodn soutěže politickch sil (čl. 5 stavy, resp. čl. 22 Listiny) jsou v demokratick společnosti přpustn s ohledem na legitimitu jimi sledovanho cle, způsobilost tohoto cle doshnout, jejich potřebnost a mru takovho omezen, kter m šetřit podstaty a smyslu těchto zkladnch prv (čl. 4 odst. 4 Listiny) a nesm měnit podstatn nležitosti demokratickho prvnho sttu (čl. 9 odst. 2 stavy). Jsou-li tvrzen omezen zkladnch prv odůvodňovna specifickm postavenm Evropskho parlamentu jako zastupitelskho sboru občanů Evropsk unie, je nutno nejprve připomenout projevy nadsttn povahy tohoto orgnu a pot podrobit zkoumn adekvtnost jejich promtnut v zkoně o evropskch volbch se zřetelem k referenčnm kritrim stavnho pořdku.
V. a)
Evropsk parlament
38. Evropsk parlament je - vedle vnitrosttnch parlamentů, jimž jsou demokraticky odpovědni představitel členskch sttů v Evropsk radě a v Radě EU - jako reprezentant spektra veřejnho mněn napřč Evropskou uni, vyjadřujc zjmy unijnch občanů, jednm z pilřů zastupitelsk demokracie v Evropsk unii (čl. 10 SEU). Ve vztahu k občanům jednotlivch členskch sttů nekonkuruje vnitrosttnm parlamentům, neboť působ pouze v oblastech rozhodovn vymezench rozsahem pravomoc, jejichž samostatnho vkonu se člensk stty vzdaly a svěřily jej primrnm prvem Evropsk unii (Syllov, J., Ptrov, L., Paldusov, H. a kolektiv. Lisabonsk smlouva. Komentř. 1. vydn. Praha: C. H. Beck, 2010, str. 87). Přestože Evropsk parlament nem (až na vjimky) prvo zkonodrn iniciativy ani vlučn postaven při přijmn unijn legislativy a ani se dosud nestal institucionlnm těžištěm politickho života Evropsk unie, jeho loha jako zdroje přm demokratick legitimity unijnch rozhodnut m nenahraditeln vznam. To se promtlo i do jistho posunu v pojet jeho zastupitelsk funkce: zatmco před přijetm Lisabonsk smlouvy se skldal ze zstupců "lidu sttů sdružench ve Společenstv" (čl. 189 Smlouvy o založen Evropskho společenstv), po jejm přijet se skld ze zstupců "občanů Unie" (čl. 14 odst. 2 SEU). Tm byla nejen zvrazněna politick vha Evropskho parlamentu po přijet Lisabonsk smlouvy, ale tak poslen lidskoprvn rozměr evropskho konstitucionalismu (srov. Tich, L., Arnold, R., Zemnek, J., Krl, R., Dumbrovsk, T. Evropsk prvo. 5. vydn. Praha: C. H. Beck, 2015, str. 124 a nsl.).
39. K tto podobě dospěl Evropsk parlament postupnou evoluc, kter od vzniku prvnho z evropskch společenstv - Evropskho společenstv uhl a oceli - postihovala souběžně jak jeho složen a strukturu, tak jeho pravomoci a konečně i způsob jeho ustavovn. Předchůdcem současnho Evropskho parlamentu bylo Evropsk parlamentn shromžděn, vznikl v roce 1958 jako společn orgn Evropskho hospodřskho společenstv, Evropskho společenstv atomov energie a Evropskho společenstv uhl a oceli na zkladě Smlouvy o společnch orgnech ze dne 25. 3. 1957. Nzev "Evropsk parlament" se ustlil v roce 1962. Jeho členov nebyli původně přmo voleni, ale delegovni nrodnmi parlamenty. Ačkoliv role tohoto tělesa nebyla rozhodovac, ale veskrze jen konzultačn, potenciln vhodou takovho personlnho propojen byla zk vazba mezi politickmi agendami projednvanmi na supranacionln rovni a domcmi parlamentnmi debatami v jednotlivch členskch sttech, zprostředkujc informovanost o tvorbě předpisů komunitrnho prva a požadavcch z toho plynoucch pro jeho implementaci a použvn v členskch sttech. Vznam takovho propojen mezi oběma rovněmi se v počtečn fzi integračnho procesu osvědčil zejmna při budovn společnho trhu, neboť usnadnil řešen obtžnch vnitrosttnch dopadů doprovzejcch opatřen evropskch společenstv.
40. Na summitu hlav sttů v Pařži v roce 1974 došlo k zsadnmu rozhodnut prosadit zsadu přm volby členů Evropskho parlamentu s činnost od 1. 6. 1978. K historicky prvnm přmm volbm pak došlo ve dnech 7.-10. 6. 1979. Do roku 1973 měl Evropsk parlament 142 členů, v současnosti je celkov počet poslanců 751 (z toho je 21 voleno v Česk republice). Smlouva o Evropsk unii totiž v čl. 14 odst. 2 stanov, že počet členů Evropskho parlamentu nesm překročit 750, nepočtaje předsedu.
41. Přestože od prvnch přmch voleb pravomoci Evropskho parlamentu a jeho postaven uvnitř institucionlnho systmu Evropsk unie značně vzrostly, zejmna v důsledku emancipace Evropskho parlamentu jako normotvůrce ve vztahu k Radě a při posilovn demokratick legitimity a odpovědnosti unijn exekutivy, k směrodatnmu nastolovn "velkch tmat" evropskch politik dochz nadle předevšm v Evropsk komisi, resp. v Evropsk radě. Prvn střety o tato tmata se proto odehrvaj mimo Evropsk parlament, resp. na domcch parlamentnch frech, zatmco Evropsk parlament zastihnou v pozdějš fzi v odborně sice nročn, medilně ale už mně přitažliv podobě. Mus proto soustavně čelit problmu, jak svmi strukturovanmi debatami (vysok počet europoslanců, politickch klubů, vborů atd.) zaujmout pozornost širš veřejnosti, jak s n srozumitelně komunikovat a působit na formovn evropskho veřejnho mněn, jak poskytovat unijnm občanům přležitost projevovat sv nzory na činnost Evropsk unie a vst dialog s občanskou společnost, zkrtka jak důsledně naplnit sv demokratick posln při formovn evropskho veřejnho prostoru. Propojen mezi politickmi kluby v Evropskm parlamentu a politickmi stranami v jednotlivch členskch sttech je při faktick neexistenci politickch stran na evropsk rovni, jak je m na zřeteli čl. 10 odst. 4 SEU, nedostatečn. Naproti tomu, standardn politick strany na nrodn rovni jsou - dky svm etablovanm organizačnm strukturm a přstupu k medializaci sv činnosti - schopny ovlivňovat veřejn mněn daleko vce. Vsledkem tohoto stavu je znatelně menš zjem veřejnosti o děn v Evropskm parlamentu, klesajc čast občanů v evropskch volbch a jeho diskutabiln faktick legitimita.
V. b)
Napaden ustanoven a jejich souvislost s unijnm prvem
42. Ustanoven 47 zkona o evropskch volbch, kterm byla uzavrac klauzule pro volby do Evropskho parlamentu v Česk republice zavedena, zn takto:
" 47
Postup do skrutinia
(1) Na zkladě vsledků hlasovn převzatch z volebnch okrsků u pověřench obecnch řadů podle 45 zjist Česk statistick řad celkov počet platnch hlasů, kter byly odevzdny pro všechny politick strany, politick hnut a koalice.
(2) Do skrutinia postupuje každ politick strana, politick hnut a koalice, kter zskala alespoň 5 % z celkovho počtu odevzdanch platnch hlasů."
Na ně pak navazuje nsledujc ustanoven 48 odst. 1, kde se uvd: "Počet platnch hlasů pro každou z politickch stran, politickch hnut a koalic, kter postoupily do skrutinia, se postupně děl čsly 1, 2, 3 a dle vždy čslem o 1 vyššm." atd.
43. stavn soud se musel dle zabvat otzkou, jak je uzavrac klauzule zakotvena v unijnm prvu a nakolik z toho plyne zvazn zadn pro zkonodrce.
44. Současn prvn prava voleb do Evropskho parlamentu se vyvinula z postupů upravujcch obsazen mst v Evropskm parlamentnm shromžděn. Smlouva o založen Evropskho hospodřskho společenstv zakotvovala designaci zstupců z řad členů nrodnch zkonodrnch sborů a přenechvala podstatnou čst mechanismu na nrodnch legislativch. Od konce 70. let slily snahy Evropskch společenstv volebn procesy v jednotlivch členskch sttech co nejvce sblžit stanovenm společnch zsad. Vsledkem bylo přijet Aktu o volbě členů Evropskho parlamentu ve všeobecnch a přmch volbch v roce 1976, později doplněnho směrnic Rady 93/109/ES, kter stanovila podrobnějš opatřen pro vkon prva občanů Evropsk unie volit a bt volen ve volbch do Evropskho parlamentu, a rozhodnutm Rady 2002/772/ES, Euratom. Ačkoliv z hlediska formy jejich přijet se jedn o předpisy sekundrnho prva, zsady, kter stanov, bvaj v obdobnch přpadech vnitrosttnch, tj. pro volby do nrodnch parlamentů, upravovny zpravidla na rovni norem stavnch (časov rozmez pro konn voleb, principy volebnho systmu, uzavrac klauzule, možnost preferenčnho hlasovn, utvřen volebnch obvodů, neslučitelnost vkonu mandtu s jinmi veřejnmi funkcemi atd.). Neupravuj ale takov otzky, jako je velikost volebnch obvodů, možnost preferenčnho hlasovn nebo metoda přidělovn mandtů na zkladě počtu zskanch hlasů. Proto m Akt Rady spše povahu zvaznho harmonizačnho unijně-stavnho (v materilnm smyslu) předpisu, jakm je i navazujc jednotn statut poslanců Evropskho parlamentu (rozhodnut Evropskho parlamentu 2005/684/ES, Euratom). Takovou povahu maj ostatně mt i ustanoven o jednotnm postupu nebo společnch zsadch pro evropsk volby, předpokldan v čl. 223 odst. 1 SFEU, patrně ve formě obecně zvaznho nařzen Rady EU, vydanho na nvrh Evropskho parlamentu, podmnkou jejichž vstupu v platnost je jednomyslnost v Radě, souhlas Evropskho parlamentu dan většinou hlasů všech jeho členů a schvlen členskmi stty v souladu s jejich stavnmi předpisy. To jsou předpoklady i pro změny primrnho prva Evropsk unie, provděn cestou tzv. evolutivnch klauzul (viz čl. 48 odst. 6 SEU nebo čl. 311 SFEU).
45. V přpadě Aktu se tedy nejedn o unijn
soft law
doporučujc povahy bez přm zvaznosti a vynutitelnosti pro člensk stty ani o pouh mezinrodněprvn zvazek, jehož vklad a provděn by unikaly vlučn kontroln pravomoci Evropsk komise a Soudnho dvora. Porušenm tohoto zvazku se člensk stt vystavuje postihu na zkladě čl. 258-260 SFEU, pokud by jeho nedodržen znamenalo i zvažn porušen hodnot demokracie, prvnho sttu, lidskch prv atd., na nichž je Evropsk unie založena (čl. 2 SEU), mohlo by dojt - a to i z podnětu Evropskho parlamentu samotnho - k použit mechanismu npravy podle čl. 7 SEU, vedoucho až k přpadnm sankčnm opatřenm (pozastaven některch členskch prv). Pro zvazky vyplvajc z Aktu plat tak obecn rezignace členskch sttů na jin způsoby řešen sporů o vklad nebo provděn unijnho prva, než jak stanov samy Smlouvy (čl. 344 SFEU), jakož i dynamicky se vyvjejc judikatorn koncepce odpovědnosti členskch sttů za škodu způsobenou porušenm unijnho prva vychzejc z čl. 340 SFEU. Neuplatn se ani reziduln použit obecnch pravidel mezinrodnho prva veřejnho. Při vnitrosttn implementaci Aktu podlhaj člensk stty principu loajln spoluprce, jmž jsou - obecně podle čl. 4 odst. 3 SEU, specilně podle čl. 291 odst. 1 SFEU - vedeny k takovmu naplněn prostoru pro legislativn uvžen poskytovanho Aktem, kter zajist pln činek unijnch pravidel pro konn evropskch voleb.46. Podle čl. 1 Aktu "1. V každm členskm sttě jsou členov Evropskho parlamentu voleni podle zsad poměrnho zastoupen na zkladě kandidtnch listin nebo jednotlivch převoditelnch hlasů. 2. Člensk stty mohou umožnit hlasovn na zkladě kandidtn listiny s přednostnmi hlasy postupem, kter stanov. 3. Volby probhaj všeobecnm a přmm hlasovnm a mus bt svobodn a tajn." Podle čl. 3 pak plat, že "Člensk stty mohou stanovit minimln prh pro přidělen mandtů. Tento prh však nesm bt na vnitrosttn rovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdanch hlasů." Rozhodnut 2002/772/ES, Euratom pak ponechv členskm sttům volnost při přpadnm uplatněn preferenčnch hlasů a stanoven volebnch obvodů, v nichž ale mus bt voličům k dispozici vždy tolik mandtů, aby byla zachovna zsada poměrnosti jejich rozdělen.
47. Jelikož přijmn vnitrosttnch implementačnch předpisů k Aktu, včetně vyplněn jm poskytnutho prostoru pro legislativn uvžen nrodnho zkonodrce, je "uplatňovnm" unijnho prva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny zkladnch prv Evropsk unie (dle tž jen "LZPEU"), mohou se na přezkumu stavnosti těchto předpisů v členskch sttech spolu s referenčnmi kritrii stavnho pořdku v zsadě podlet - podle sv povahy - tak ustanoven LZPEU, ať už "prostupovnm" do stavnho pořdku nebo přmou aplikac v přpadě vyšš rovně jimi poskytovan ochrany (čl. 53 LZPEU). To se tk prva unijnch občanů volit a bt volen ve volbch do Evropskho parlamentu (čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zsad, formulovanch ovšem někdy jako "prvo" jednotlivce, kter jsou primrně určeny legislativnm a exekutivnm orgnům Evropsk unie a členskch sttů, se lze dovolvat před unijnmi, resp. vnitrosttnmi soudy pouze pro čely vkladu a kontroly legality aktů přijatch těmito orgny (čl. 52 odst. 5 LZPEU). To plat o požadavku, podle něhož maj politick strany na rovni Evropsk unie přispvat k vyjadřovn vůle unijnch občanů (čl. 12 odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o prvu každho občana podlet se na demokratickm životě Evropsk unie (čl. 10 odst. 3 SEU). Ustanoven o rovnosti před zkonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovn zachzen v přstupu k prvům, kter stanov prvo Evropsk unie, resp. k jejich proveden pak člensk stty, a patř k obecnm prvnm zsadm: "Na jejich zkladě však nelze podvat přm žaloby požadujc činnost orgnů Unie nebo orgnů členskch sttů, což odpovd jak judikatuře Soudnho dvora ..., tak přstupu stavnch systmů členskch sttů k ,zsadm' ..." [viz vysvětlen k Listině zkladnch prv Evropsk unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezen vkonu zkladnch prv zaručench LZPEU je přpustn za podmnek podrobněji vymezench, než je tomu v čl. 4 Listiny: mus bt stanoveno zkonem, respektovat podstatu těchto prv a "[P]ři dodržen zsady proporcionality sm bt takov omezen zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytn a pokud skutečně odpovdaj clům obecnho zjmu, kter uznv Unie, nebo potřebě ochrany prv a svobod druhho" (čl. 52 odst. 1 LZPEU).
48. Prvo Evropsk unie po členskch sttech uzavrac klauzuli nevyžaduje, pokud ale k jejmu zaveden člensk stt na celosttn rovni, popř. v rmci volebnch obvodů (jsou-li vytvořeny), přikroč, nesm přesahovat 5 % odevzdanch hlasů. Intenzivnějš zsah do volebnho prva by v kontextu dalšch parametrů volebnho systmu už nemusel bt v souladu se zsadou poměrnho zastoupen, svobodn soutěže politickch stran a rovnho přstupu občanů k volenm funkcm. Vnitrosttn prava uzavrac klauzule pro evropsk volby tak nen plně autonomnm zkonodrnm opatřenm členskho sttu, neboť jejm prvotnm prvnm zkladem a zroveň limitem je prvo Evropsk unie, kter stanov nejen normativn rmec pro konkrtn pravidla evropskch voleb na vnitrosttn rovni, ale tak autorizuje člensk stty k jejich přijet (čl. 8 Aktu). stavn soud je toho nzoru, že smysl a čel unijn pravy spočv ve zmocněn nrodnho zkonodrce k nastaven takovch podmnek pro volby do Evropskho parlamentu, kter budou se zřetelem k mstnm poměrům reflektovat požadavek poměrnho zastoupen, formulovan unijn pravou nezvisle na podmnkch stanovench pro volby do vnitrosttnch zastupitelskch sborů. stavn soud vnm toto omezen autonomie nrodnho zkonodrce jako nutn krok na cestě k jednotnmu postupu nebo přijet společnch zsad pro evropsk volby předpokldanmu v čl. 223 SFEU, kter m vst k poslen demokratick legitimity normotvornho procesu v Evropsk unii.
49. stavn soud se zabval rovněž otzkou, zda by zrušen uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch při jejm zachovn pro volby do vnitrosttnch zastupitelskch sborů nedošlo k porušen zsady rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelnho na cel institucionln rmec, zajišťujc vnitrosttn uplatňovn unijnho prva (blže k tomu viz např. Bobek, M., Břza, P., Komrek, J. Vnitrosttn aplikace prva Evropsk unie. Praha: C. H. Beck, 2011, zejmna str. 229 a nsl.). Podle tohoto principu prvo členskho sttu nesm stanovit pro uplatňovn norem unijnho prva diskriminačn lhůty, procesy či podmnky ve srovnn se lhůtami, procesy a podmnkami pro realizaci norem vnitrosttnch. K tomu stavn soud konstatuje, že uzavrac klauzule je institut, kter sehrv u jednotlivch voleb různ vznam. Vždy však tento zsah do rovnosti volebnho prva mus bt dostatečně obhjen konkrtnm veřejnm zjmem či hodnotou, jež jsou způsobil vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. stavn soud ale postrd plnou srovnatelnost obou situac, neboť - na rozdl od voleb do Evropskho parlamentu - unijn prvo vůbec nezaručuje občanům jinch členskch sttů, kteř jsou v Česk republice rezidenty, přstup k volbm do Parlamentu Česk republiky, přestože ten se na uplatňovn (legislativn implementaci) unijnho prva podl ve vznamn mře. Přpadn zrušen uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch by proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušen zsady rovnho zachzen.
50. Z komparativnho pohledu lze konstatovat, že z dnešnch 28 sttů Evropsk unie existuje uzavrac klauzule ve 14 zemch (Česk republika, Francie, Chorvatsko, Itlie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švdsko). V některch z nich je tato klauzule nastavena pod rovn 5 %: v Itlii, Rakousku a Švdsku na rovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 % (http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123/20140331RES41123.pdf). Spolkov stavn soud v Německu, na kter připad nejvyšš počet mandtů (96), uzavrac klauzuli, původně 5 %, později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a dalš; BvE 2/13 a dalš). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menšch členskch sttů, kde se zkonn uzavrac klauzule svou vš vcemně blž tzv. přirozenmu prahu, se jej praktick vznam redukuje na psychologick činek pro voliče. Na druh straně, v jinch sttech došlo zavedenm vce menšch volebnch obvodů ke zvšen přirozenho prahu, což lze pokldat za důkaz, že i přes nzkou roveň uzavrac klauzule považuj tyto stty vnitrosttn integračn stimuly i nadle za podstatn. Vce volebnch obvodů m Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itlie (5), Polsko (13) a Velk Britnie (12) (blže např. Cibulka, L. a kolektiv. Optimlny model volebnho systmu do Eurpskeho parlamentu. Bratislava: Univerzita Komenskho, 2010; Šaradn, P. a kolektiv. Volby do Evropskho parlamentu v Česk republice. Periplum, 2004). Na člensk stty, v nichž je uzavrac klauzule uplatňovna, a kter tedy přikldaj vznam integračn funkci umělho zsahu do rovnosti volebnho prva, připad 380 (z celkovho počtu 751) mandtů v Evropskm parlamentu. Snižovn tohoto podlu by mělo zřeteln dezintegračn dopady na utvřen vůle tohoto zastupitelskho tělesa.
51. stavn přezkum napaden uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch je proto třeba soustředit na otzku, zda zkonodrce využil prostor, kter mu Akt k jejmu zaveden poskytl, stavně konformnm způsobem, šetrnm k zsadě poměrnho zastoupen a s ohledem na tm dotčen zkladn prva zaručen Listinou popř. LZPEU.
V. c)
Rovnost volebnho prva, svobodn soutěž politickch stran a rovn přstup k volenm funkcm
52. Klčov nmitka, kter je proti napadenm zkonnm ustanovenm navrhovatelem vznšena, se tk přpustnho omezen rovnosti volebnho prva zaručen v čl. 21 odst. 3 Listiny, svobodn soutěže politickch stran podle čl. 5 stavy a čl. 22 Listiny a rovnho přstupu k volenm funkcm podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
53. K tomu stavn soud předně uvd, že stavn pořdek Česk republiky vslovně nestanov podobu volebnho systmu pro volby do Evropskho parlamentu. Oproti volbm do Poslaneck sněmovny a Sentu, kde stava vymezuje (čl. 18) spolu se zkladnmi zsadami volebnho prva i podle jakho volebnho systmu se m volit, v otzce voleb do Evropskho parlamentu stavodrce respektuje, že určen jejich parametrů je primrně věc unijnho prva, v rovině implementačn pak "běžnho" zkonodrce. Toto konstatovn ale neznamen, že by ždn z stavnch pravidel pro volby do vnitrosttnch zastupitelskch sborů nemohlo bt - vedle zkladnch prv v Listině - použiteln jako referenčn kritrium pro stavn přezkum zkona o evropskch volbch, implementujcho pravidla Aktu.
54. To plat jak o pravidlech pro volby do Parlamentu Česk republiky, tak pro volby do zastupitelstev zemnch samosprvnch celků podle čl. 102 odst. 1 stavy. V přpadě voleb do Poslaneck sněmovny spojen se systmem ("podle zsad") poměrnho zastoupen, kter v čist podobě znamen rozdělen mandtů mezi politick strany podle poměru zskanch hlasů, vede k modifikaci zsady rovnosti (ve smyslu stejn vhy jednotlivch hlasů ve vsledku hlasovn) v důsledku korektury pln proporcionality, jejž nedostatečn integračn funkce by jinak znamenala politickou roztřštěnost komory a obtžn vytvřen mlo stabilnch vld. Jak stavn soud opakovaně judikoval, "princip rovnosti nem absolutn (abstraktn) charakter, jedn se toliko o rovnost relativn. Nelze ji proto ani chpat mechanicky, dokonce lze mt za to, že se jedn o zvlštn přpad rovnosti. V určitch přpadech je dokonce přpustn i určit omezen rovnosti volebnho prva (nlez sp. zn. Pl. S 25/96 viz vše). Tato specifick rovnost se projevuje konkrtně zejmna v takovch otzkch, jako jsou např. uzavrac klauzule, podmnky podvn kandidtnch listin, volebn kampaň, volebn geometrie a volebn aritmetika" [bod 60 nlezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. S 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak stavn soud dle připomenul, "zsadu rovnho volebnho prva je nutno chpat tak, že každ volič m stejn počet hlasů jako jakkoliv jin, nikoliv však, že každ odevzdan hlas m - ve vztahu ke konečnmu volebnmu vsledku (počtu zskanch mandtů) - stejnou vhu." (bod 61 tamtž).
55. Takov korektura volebn diferenciace, zejmna pomoc zkonn uzavrac klauzule, však nesm vyprzdnit podstatu a smysl rovnosti volebnho prva ani omezit demokratickou podstatu voleb [nlezy sp. zn. Pl. S 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn. Pl. S 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.); Syllov, J. In Sldeček, V., Mikule, V., Syllov, J. stava Česk republiky. Komentř. 1. vydn. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 158]. Zkonn prava volebnho prva mus umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politickch sil v demokratick společnosti (čl. 22 Listiny), kter st v požadavek rovnho přstupu k posouzen nroku kandidujcch stran na volebn spěch odpovdajc odevzdanm hlasům. Zkonodrce m ale při plněn tohoto kolu určit manvrovac prostor k oslaben principu formln volebn rovnosti ve prospěch legitimnch důvodů, jako je vytvřen akceschopnho a funkčnho zastupitelskho orgnu a mechanismů integrace tvorby politick vůle, kter akceptuje i Nejvyšš sprvn soud či německ Spolkov stavn soud (Šimček, V. In Wagnerov, E., Šimček, V., Langšek, T., Pospšil, I. a kolektiv. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 505). Obdobn zvěry lze učinit i ve vztahu k pasivnmu volebnmu prvu v jeho vazbě na prvo na rovn přstup k volenm funkcm.
56. stavn soud je přesvědčen, že "demokratick a lidskoprvn mantinel" omezuje zkonodrce obdobně i při nastaven parametrů volebnho prva pro volby do Evropskho parlamentu, jelikož i tady se jedn o vkon subjektivnho stavnho prva, byť rozsah jeho omezen nemus bt v obou srovnvanch přpadech - se zřetelem k odlišnostem zastupitelskch sborů na rovni vnitrosttn a nadsttn - nutně stejn. Prvo Evropsk unie princip rovnosti pro volby do Evropskho parlamentu neupravuje, neboť zastoupen občanů - viděno napřč celou Evropskou uni - je zajištěno poměrnm sestupnm způsobem, stanovcm pro jednotliv člensk stty na zkladě rozhodnut Evropsk rady podle čl. 14 odst. 2 SEU počty mandtů v nepoměru k počtu jejich obyvatel. Tato tzv. degresivn proporcionalita zastoupen se nutně nemus, ale přesto může nepřmo projevit ve vnitrosttn pravě evropskch voleb tm, že v nejlidnatějšch členskch sttech, jako je Německo, kde je nominln počet hlasů připadajcch na jednoho voliče v celoevropskm srovnn nejnižš, je pochopiteln snaha dle nedeformovat i jejich vhu zavděnm, popř. udržovnm umělch omezen typu uzavrac klauzule. Tento problm se ale netk Česk republiky jako sttu středn velikosti, hlas jehož voličů ve volbch do Evropskho parlamentu oproti lidnatějšm sttům zsadně deformovn nen.
57. Listina zkladnch prv Evropsk unie zajišťuje každmu unijnmu občanovi prvo volit členy Evropskho parlamentu "v přmch a všeobecnch volbch svobodnm a tajnm hlasovnm" za stejnch podmnek jako sttn přslušnci členskho sttu, v němž m bydliště (čl. 39 LZPEU), nezaručuje mu ale rovn podl na volebnm vsledku podle volebnho zkonodrstv, přijatho k proveden Aktu v jednotlivch členskch sttech. Nediskriminačn přstup k evropskm volbm tedy jen zrelňuje zkladn prvo unijnch občanů volně pobvat na zem jinho členskho sttu než je stt jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU). Referenčnm kritriem stavnho přezkumu vnitrosttnch zkonů o evropskch volbch z hlediska rovnosti podlu na volebnm vsledku jsou jen měřtka stavnho pořdku a požadavek poměrnosti volebnho systmu stanoven Aktem.
58. Z hlediska stavnho pořdku i evropsk stavnosti se ostatně jedn o dvojjedin proces vkonu veřejn moci, jejmž zdrojem je v obou přpadech lid a prostřednky orgny moci zkonodrn (čl. 2 odst. 1 stavy) - Parlament Česk republiky, resp. Evropsk parlament, zmocněn na zkladě přenesen některch pravomoc mezinrodn smlouvou podle čl. 10a stavy. Z hlediska ochrany stavnosti podle čl. 83 stavy plat v obou přpadech rovnocenn referenčn kritria, přestože jimi tolerovan mra přpustnho omezen stavnch prv může bt, s ohledem na specifick poměry toho kterho zastupitelskho orgnu, jak je uvedeno shora, pro každ přpad odlišn. Z bodu 68 shora citovanho nlezu sp. zn. Pl. S 52/10 se podv, že zvšen hranice omezovac klauzule jen nesm ohrozit demokratickou substanci voleb. K přirozenmu prahu ve volbch do Poslaneck sněmovny, kde je poměrn volebn systm stavou předepsn, se stavn soud vyjdřil v nlezech sp. zn. Pl. S 25/96 a sp. zn. Pl. S 42/2000. V obou uvedl, že teprve překročen desetiprocentn klauzule lze již považovat za takov zsah do proporcionlnho systmu, kter ohrožuje jeho demokratickou substanci. Lze proto souhlasit s disentujcmi soudci navrhovatele, že nen zřejm, jak by měl bt důvod pro nastaven přsnějšho měřtka pro volby do Evropskho parlamentu, navc za situace, kdy stava, shodně jako u krajskch nebo obecnch voleb, poměrn systm nepředepisuje, a naopak evropsk prvo uzavrac klauzuli vslovně připoušt.
59. V přpadě zsady rovnosti je třeba uvst, že bezprostředně navazuje na zsadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebnho prva vymezuje, kdo se voleb častn, rovnost rozhoduje o mře a vznamu tto časti. Konkrtně tento princip znamen, že 1. každ volič m stejn počet hlasů (
one man - one vote; equal voting rights
) a 2. hlas voliče m mt stejnou vhu (one man - one value; equal voting power
), nezvisle např. na jeho vzděln, majetku, nrodnosti, stavu, pohlav apod. Podobně stavn soud v minulosti uvedl (viz nlez sp. zn. Pl. S 25/96): "Princip rovnosti volebnho prva lze posuzovat ze dvou zkladnch hledisek. Prvn hledisko spočv ve srovnn početn vhy jednotlivch hlasů. Posuzuje se vha jednotlivch hlasů při sčtn a ve vsledku hlasovn. Rovnost volebnho prva vyžaduje, aby při sčtn všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početn vhu (kvantitativn rovnost) a stejnou zvažnost, a aby sčtn umožnilo přesnou početn diferenciaci voličskho sboru, tj. přesnou početn ,identifikaci' podpory voličů jednotlivm kandidtnm listinm. Druh aspekt rovnosti volebnho prva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratickho principu, tj. z hlediska nroku hlasů odevzdanch pro různ kandidtn listiny, na takovou mru volebnho spěchu, kter je přiměřen početnm hodnotm, jichž tyto listiny ve volbch doshly. Jde tudž o nrok na takov hodnocen vsledku hlasovn, kter je založeno na rovnm přstupu k posouzen nroku kandidujcch stran na spěch, a tm nroku na proporcionln, tj. poměru odevzdanch hlasů odpovdajc, počet mandtů."60. stavn soud připomn, že citovan požadavky na rovnost volebnho prva v jeho strukturovan podobě plynou rovněž z Kodexu sprvn praxe ve volebnch zležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), CDL-AD (2002)23, dle jen "Kodex"]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak zmiňovan
equal voting rights
, tak takequal voting power
. U druhho požadavku je vyžadovno rovnoměrn rozdělen mandtů mezi volebn obvody, přičemž kritriem tohoto rozdělen může bt počet obyvatel, občanů, registrovanch voličů anebo odevzdanch hlasů. Určit mra nerovnosti je akceptovna, a to např. z důvodů historickch, geografickch nebo administrativnch. Přpustn odchylka od průměru by však neměla překročit 10 % a nesm bt vyšš než 15 % (s vjimkou zvlštnch okolnost - např. ochrana menšiny koncentrovan na určitm zem anebo řdce osdlen administrativn celek). Citovan Kodex zakotvuje ještě dalš aspekt rovnosti, a to rovnost přležitost (equality of opportunity
). Tou je myšlena garance kandidujcch stran a kandidtů ve smyslu neutrality sttn moci, a to zejmna ve volebn kampani, v přstupu k mdim a veřejnho financovn stran a kampaně.61. Ponechme-li stranou shora zmněnou unijn deformaci volebnho prva unijnch občanů, nen sporu o tom, že prvn z obou zmněnch aspektů rovnosti - nominlně stejn hlas - nebyl napadenmi ustanovenmi zpochybněn, neboť i pro volby do Evropskho parlamentu plat, že každ volič disponuje toliko jednm hlasem (viz 37 odst. 1 zkona o evropskch volbch). U druhho požadavku - stejn reln vhy všech odevzdanch hlasů je však situace složitějš.
62. K tomu nicmně považuje stavn soud za důležit uvst, že striktn trvn na zachovn vždy zcela stejn vhy všech odevzdvanch hlasů nen možn. Pokud by volebn zkonodrce chtěl mt tuto ambici, pak by bylo např. prakticky nemožn volit podle zsad většinovho systmu, neboť tento je pojmově (a ve svoj nejčistš podobě) založen na myšlence "vtěz bere vše", tzn. hlasy odevzdan pro ostatn kandidty nutně propadaj, a nemaj tak stejnou relnou vhu jako hlasy odevzdan pro vtěze. Tak proto např. německ odborn literatura a judikatura rozlišuje mezi rovnost početn hodnoty každho hlasu (
Zhlwert
), na kter je nutno trvat v každm volebnm systmu, a mezi rovnou šanc každho hlasu na spěch (Erfolgswert
), kter je typick jen pro systm poměrnho zastoupen (Schreiber, W. Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 7. vydn. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).63. stavn soud považuje za nesporn tvrzen navrhovatele, kter poukazuje na nerovnosti vznikl při přidělovn mandtů. Z oficilnho webu Českho statistickho řadu (http://www.volby.cz/pls/ep2014/ep141?xjazyk=CZ) plyne nsledujc seznam stran a hnut, kter postoupily do skrutinia:
--------------------------------------------------------------------------------------------------
Strana Platn hlasy
--------------------------------------------------------------------------------------------------
čslo nzev abs. v %
--------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13
7 TOP 09 a Starostov 241 747 15,95
14 Česk strana socilně demokratick 214 800 14,17
10 Komunistick strana Čech a Moravy 166 478 10,98
5 Křesťansk a demokratick unie - Československ strana lidov 150 792 9,95
20 Občansk demokratick strana 116 389 7,67
24 Strana svobodnch občanů 79 540 5,24
--------------------------------------------------------------------------------------------------
64. Z hlediska pořad podlů hlasů, na jejichž zkladě byly mandty přiděleny jednotlivm stranm a hnutm podle metody použit v 48 odst. 1 zkona č. 62/2003 Sb., o volbch do Evropskho parlamentu a o změně některch zkonů, ve zněn zkona č. 58/2014 Sb., by při neexistenci uzavrac klauzule počet hlasů, kter podle Sdělen Sttn volebn komise č. 92/2014 Sb., o vyhlšen a uveřejněn celkovch vsledků voleb do Evropskho parlamentu konanch na zem Česk republiky ve dnech 23. a 24. května 2014, obdržela Česk pirtsk strana (72 514), postačoval k zisku v pořad 15. mandtu a Strana zelench (57 240) by doshla na 19. mandt. Tyto strany tak ve volbch obdržely o 914 (Česk pirtsk strana), resp. o 1 748 (Strana zelench) hlasů vce, než byl počet hlasů spěšnch stran přepočtench na tyto mandty (ČSSD - 71 600; KDU-ČSL - 55 492). Z tohoto pohledu došlo v důsledku působen uzavrac klauzule k určit disproporci ve vze zskanch hlasů, kter v jednom přpadě přeshla odchylku 15 % indikovanou jako ještě přijatelnou Kodexem.
65. Rovnost volebnho prva, princip svobodn soutěže politickch stran a prvo na přstup k volenm funkcm za rovnch podmnek maj sv imanentn hranice tam, kde by jejich neomezen uplatněn mařilo činnou čast občanů na demokratickm životě společnosti (sttu, Evropsk unie) a vrazně omezovalo možnost, nebo dokonce znemožňovalo spojovat rozdln partikulrn zjmy v praktickou politikou provediteln řešen problmů, kter jsou nositelům těchto zjmů společn. Nmitka navrhovatele proti důvodnosti uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch se proto koncentruje do otzky, zda takov omezen bez nhrady likviduje skutečn přležitosti občanů podlet se prostřednictvm Evropskho parlamentu na společnm vkonu veřejn moci svěřenm na supranacionln roveň, zda m neutrln efekt, nebo dokonce reln využit těchto přležitost posiluje.
V. d)
Důvody ospravedlňujc zsah zkonodrce do rovnosti volebnho prva, svobodn soutěže politickch stran a rovnho přstupu k volenm funkcm
66. stavn soud se dle zabval otzkou, zda existuj legitimn důvody, kter by opodstatňovaly zsah do volebnho prva pro volby do Evropskho parlamentu prostřednictvm uměl uzavrac klauzule. Relevantn judikatura stavnho soudu i doktrna akceptuj přiměřenou odchylku od principu absolutn rovnosti volebnho prva, pakliže jsou pro to dny dostatečně zvažn důvody veřejnho zjmu. V tomto směru stavn soud poukazuje zejmna na nlez sp. zn. Pl. S 25/96, veden zsadou minimalizace zsahů soudn moci do sfry moci zkonodrn.
67. Takovm dostatečně zvažnm důvodem je potřeba vytvřen funkčnho Evropskho parlamentu, schopnho generovat zřetelnou většinovou vůli jako vraz demokratickho principu. Při řešen kolize mezi stavnmi principy (zde: ochrana zkladnch prv v. princip demokracie) je třeba vychzet z pravidla tzv. praktick konkordance, kter vyplv z požadavku jednoty stavy a eliminuje jednostrann upřednostněn jednoho z principů na kor druhho (tedy k vsledku "
zero-sum
"), zachovv však maximum na každ ze stran tto kolize s vsledkem "win-win
" [Drr, O., Grote, R., Marauhn, T. (Hrsg.). EMRK/GG. Konkordanzkommentar zum europischen und deutschen Grundrechtsschutz. 2. vydn. Mohr Siebeck, 2014, s. 1710].68. Proto tak stavn soud akceptoval (sp. zn. Pl. S 42/2000) jist omezen diferenciace při rozdělovn mandtů podle zkona č. 247/1995 Sb., o volbch do Parlamentu Česk republiky a o změně a doplněn některch dalšch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o volbch do Parlamentu Česk republiky"), neboť "clem voleb nen toliko vyjdřen politick vůle jednotlivch voličů a pořzen jen diferencovanho zrcadlovho obrazu nzorovch proudů a politickch postojů voličů. Protože je lid tž vykonavatelem sttn moci ... a protože vkon sttn moci předpokld schopnost přijmat rozhodnut, mus mt volby a volebn systm na zřeteli i schopnost takov rozhodnut na zkladě vůle většiny přijmat. Konsekventnm proporcionlnm obrazem vsledků hlasovn ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politick reprezentace rozštěpen do většho počtu malch skupin s rozmanitmi zjmy, což by tvorbu většiny značně ztžilo nebo plně znemožnilo. V t fzi volebnho procesu, v nž dochz k rozdělovn mandtů, se tedy střet s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb m vzejt takov sněmovna, kter svm složenm umožňuje vznik politick většiny schopn jak vytvořit vldu, tak i vykonvat zkonodrnou činnost, jež j dle stavy přsluš. Proto je z hlediska principu reprezentativn demokracie přpustn zabudovat do volebnho mechanismu samho určit integračn stimuly tam, kde pro to existuj zvažn důvody, zejmna pak za předpokladu, že neomezenou proporcionln soustavou dojde k roztřštěn hlasů mezi velk počet politickch stran, k bezbřehmu ,přemnožen' politickch stran, a tm k ohrožen funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentnho systmu. V tomto faktu tkv přpustnost existence omezovac klauzule, podmiňovan však v každm přpadě pouze zvažnmi důvody a ve fzi stoupajc hranice odůvodniteln jen zvlště intenzivn zvažnost. Zvyšovn hranice omezovac klauzule nemůže bt neomezen, takže např. 10% klauzuli lze již považovat za takov zsah do proporcionlnho systmu, kter ohrožuje jeho demokratickou substanci."
69. Podobně v přpadě uzavrac klauzule ve volbch do zastupitelstev obc stavn soud uvedl [usnesen sp. zn. IV. S 54/03 (viz vše)], že "i ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatn teze, dle nž, pokud jde o rovnost v nroku na to, bt přiměřenm (proporcionlnm) způsobem vzat na zřetel při přidělovn mandtů, je jist omezen diferenciace při rozdělovn mandtů nevyhnuteln, a proto přpustn. Smyslem hlasovn je bezesporu diferenciace voličskho sboru. Clem voleb však nen pouze vyjdřen politick vůle jednotlivch voličů a pořzen jen diferencovanho zrcadlovho obrazu nzorovch proudů a politickch postojů voličů. I v přpadě zastupitelstev obc plat, že konsekventnm proporcionlnm obrazem vsledků hlasovn ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politick reprezentace rozštěpen do většho počtu malch skupin s rozmanitmi zjmy, což by tvorbu většiny značně ztžilo nebo plně znemožnilo. Na druh straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezen rovnosti volebnho prva v podobě omezovac klauzule a jej modifikace je minimlnm opatřenm nezbytnm pro zajištěn takov mry integrace politick reprezentace, jež je nutn k tomu, aby složen zastupitelskho sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebnch pro přijet rozhodnut. Na tuto otzku lze dt v danm přpadě kladnou odpověď."
70. Na pozad tto sv judikatury stavn soud konstatuje, že postupem času, zejmna po přijet Lisabonsk smlouvy, došlo k poslen Evropskho parlamentu předevšm při vkonu jemu svěřen zkonodrn pravomoci. V rmci tzv. řdnho legislativnho postupu podle čl. 294 SFEU, kter se stal pravidlem normotvorby v naprost většině oblast unijnch politik, spolurozhoduje
ex aequo
s Radou o přijet prvnch předpisů Evropsk unie. Ještě silnějš postaven m při přijmn ročnho rozpočtu Evropsk unie podle čl. 314 odst. 4 SFEU. Oslabena však může bt jeho pozice v přpadě neschopnosti zaujmout stanovisko ve stanoven lhůtě. Souhlas Evropskho parlamentu je nutn tak při uzavrn mezinrodnch smluv v oblastech unijnch politik, kde je pro přijmn rozhodnut použvn řdn legislativn postup (čl. 218 odst. 6 SFEU). Disponuje i pravomocemi "stavodrn" povahy: může předkldat nvrhy na změnu Smluv a častnit se konventu (bude-li svoln) k projednn takovch nvrhů (čl. 48 odst. 2 a 3 SEU). Souhlasu Evropskho parlamentu je třeba i k použit tzv. přechodovch klauzul na zkladě rozhodnut Evropsk rady v rmci zjednodušenho postupu pro přijmn změn Smluv (čl. 48 odst. 7 SEU) atd. Absence vlučn pravomoci k předkldn legislativnch iniciativ je specifickm projevem tzv. komunitrn metody tvorby unijnho prva, kde hlavn odpovědnost za nastolovn legislativn agendy m Evropsk komise. K n se ale se svmi legislativnmi podněty může Evropsk parlament obracet, přičemž Evropsk komise mus na jeho podnět reagovat (čl. 225 SFEU), protože jinak by se dopustila kvalifikovan nečinnosti, postižiteln žalobou k Soudnmu dvoru Evropsk unie podle čl. 265 SFEU. Mechanick srovnvn funkc Evropskho parlamentu s postavenm vnitrosttnch parlamentů, nedoceňujc specifika reprezentace zjmů členskch sttů (Rada), unijnch občanů (Evropsk parlament) a Evropsk unie jako celku (Evropsk komise), nen namstě. Namstě je naopak požadavek na schopnost Evropskho parlamentu dosahovat konsensulnch řešen, naplňujcch očekvn i českch voličů, kteř svěřili vkon čsti sv svrchovan moci (čl. 2 odst. 1 stavy) prvě tomuto orgnu.71. Podobn plat, i pokud se jedn o funkci kreačn. Na nvrh Evropsk rady, přijat s přihldnutm k vsledku voleb do Evropskho parlamentu, tento orgn vol předsedu Evropsk komise a pot schvaluje jej složen. Evropsk komise je jako sbor odpovědn Evropskmu parlamentu, kter j může vyslovit nedůvěru, a tm ji přimět k rezignaci (čl. 17 odst. 7 SEU). V předvolebn kampani do Evropskho parlamentu v roce 2014 byli navc poprv navrženi zčastněnmi politickmi uskupenmi, utvořenmi neformlně napřč členskmi stty, kandidti na funkci předsedy Evropsk komise. Zvolen kandidta vtěznho uskupen předsedou Evropsk komise bylo pak skutečnou politickou volbou na půdě Evropskho parlamentu, kter dodala Evropsk komisi siln demokratick mandt. Jeho průběžn potvrzovn pak vyžaduje trvalou podporu stabiln většiny poslanců Evropskho parlamentu, jelikož k vysloven nedůvěry Evropsk komisi na zkladě nvrhu přijatho dvoutřetinovou většinou odevzdanch hlasů postač většina všech jeho členů. Vezmeme-li v vahu, že stvajc Evropsk komise byla zvolena 56,3 % hlasů pochzejcch ze tř největšch politickch frakc, což je tměř o 9 % hlasů mně, než zskala Evropsk komise minul, je patrn, že fragmentace politickho spektra zastoupenho v Evropskm parlamentu v důsledku přchodu novch, programově často zce zaměřench, početně marginlnch, a svm vlivem proto slabch politickch subjektů se může stt vžnou hrozbou pro stabilitu unijn exekutivy. Poslanci těchto uskupen mohou v souhrnu představovat slu dostatečnou k destabilizaci unijn exekutivy, avšak nikoliv dost silnou k vytvořen vlastn "evropsk vldy". Tento destruktivn potencil Evropskho parlamentu pak může vst k patovm situacm, dobře znmm z parlamentn praxe řady členskch sttů, pro Evropskou unii - vzhledem k jej nesrovnatelně větš politick odpovědnosti za svěřenou agendu - však stimulům značně rizikovm. Poslen kreačn funkce Evropskho parlamentu ve vztahu k unijn exekutivě proto vyžaduje vce než dřve jeho schopnost vytvřet spolehliv většiny, kter zaruč naplněn aspirac voličů vyjdřench volbou jako aktem jejich sebeurčen coby nositelů svrchovan moci podle čl. 2 odst. 1 stavy.
72. Zkušenost z poslednch evropskch voleb tak potvrdila zvšen vznamu stabilnch hlasovacch poměrů a poslen politick polarizace na půdě Evropskho parlamentu, což odůvodňuje existujc omezen poměrnho zastoupen v zkoně o evropskch volbch. Neoslaben těchto integračnch stimulů zamtnutm nvrhu na zrušen uzavrac klauzule, kter povede k redukci spektra zjmov reprezentace českch voličů, je proto přpustnm a proporcionlnm zsahem do stavně zaručen rovnosti volebnho prva a principu svobodn soutěže politickch stran.
73. stavn soud vzal dle na vědom, že disciplna při hlasovn europoslanců kles s velikost politickch skupin Evropskho parlamentu. Zatmco u frakc Evropsk lidov strany (221 členů) a Skupiny progresvn aliance socialistů a demokratů (191 členů) dosahuje jednotn hlasovn 90 až 92 %, u frakc Evropsk sjednocen levice (52 členů) a Evropy svobody a přm demokracie (48 členů) dosahuje jen 79 %, resp. 49 %, u nezařazench poslanců (52) pak o konzistenci hlasovn hovořit nelze (Kreilinger, V. Prognosen zur Zusammensetzung und Arbeit des Europischen Parlaments nach der Wahl 2014. Integration 2014, str. 9). Neomezen vhy volebnho hlasu v důsledku zrušen uzavrac klauzule by vedlo k rozptlen mandtů zskanch malmi stranami předevšm do frakc Evropskho parlamentu, reln vha jejichž hlasu je prvě kvůli nzk hlasovac disciplně jejich členů nzk. To by oslabilo činnost volebnho aktu jako projevu vůle občana, resp. lidu coby originrnho původce veřejn moci ve smyslu čl. 2 odst. 1 stavy.
74. Jestliže stavn soud v nlezu sp. zn. Pl. S 29/09 (Lisabonsk smlouva II, bod 139) ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.) konstatoval, že demokratick procesy na unijn a vnitrosttn rovni se vzjemně doplňuj a podmiňuj a že princip zastupitelsk demokracie je jednm z běžnch principů organizace většch entit jak mezisttnho typu, tak organizac nesttnch, pak to neznamen, že na sle unijnho pilře zastupitelsk demokracie, tvořenho Evropskm parlamentem, tolik nezlež, je-li komplementrně doplňovn vnitrosttnmi parlamenty. Model "rozhodujc odpovědnosti" vnitrosttnho parlamentu za evropskou integraci (
"Integrationsverantwortung"
), rezignujc do značn mry na demokraticko-legitimizačn roli Evropskho parlamentu, jak jej prosadil německ Spolkov stavn soud ve svm "lisabonskm" nlezu, je s tmto sudkem stavnho soudu stěž slučiteln. Modifikace principu poměrnho zastoupen v důsledku pokračujcho uplatněn uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch posiluje tuto argumentačn linii stavnho soudu.75. Zvěr, že si Evropsk parlament zaslouž označen skutečnho "parlamentu", plyne ostatně i z judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva (dle tž "ESLP"). Tento totiž již v rozsudku velkho sentu
Matthews proti Spojenmu krlovstv
(ze dne 18. 2. 2009 č. 24833/94), tedy dvno před přijetm Lisabonsk smlouvy, konstatoval, že Evropsk parlament je "zkonodrnm sborem" ve smyslu člnku 3 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva"). ESLP se zde přiklonil k evolutivnmu vkladu mluvy, přičemž nepřisvědčil nmitce britsk vldy, že se Dodatkov protokol nemůže tkat Evropskho parlamentu, neboť tento orgn v době jeho přijet vůbec neexistoval. Podle soudu - kter zde vyšel z tehdy dosaženho vvoje legislativnch pravomoc Evropskho parlamentu zejmna po činnosti Jednotnho evropskho aktu a Maastrichtsk smlouvy - se jedn rozhodně o "legislativn sbor" a sama skutečnost, že m povahu nadnrodn, a nikoli vnitrosttn, jej z tohoto vymezen nemůže vyloučit. ESLP rovněž uvedl, že "vzhledem k souvislostem, v nichž Evropsk parlament pracuje, je Soud přesvědčen, že Evropsk parlament představuje zkladn nstroj demokratick a politick odpovědnosti v systmu Společenstv. Soud zjišťuje, že - bez ohledu na určit omezen - mus bt Evropsk parlament, kter odvozuje svou demokratickou legitimitu z přmch voleb na zkladě všeobecnho hlasovacho prva, vnmn jako ta čst struktury Evropskch společenstv, jež nejlpe održ zjem na efektivn politick demokracii" ( 52).76. Zbv proto odpovědět na otzku, zda česk prava evropskch voleb, pokud by neobsahovala uzavrac klauzuli ve vši 5 %, by - vzhledem k počtu 21 europoslanců - mohla ohrozit či vznamně oslabit ty funkce Evropskho parlamentu, kter ho čin skutečnm "parlamentem", a proto je nutno - s ohledem na stavn zruky řdnho vkonu pravomoc přenesench na nadsttn roveň - tuto pravu zachovat nedotčenou.
77. V tomto směru stavn soud uvd, že uvažovat o integračnch či diferenciačnch efektech volebnch pravidel lze pouze optikou kolektivnho tělesa jako celku, nikoliv z perspektivy jeho vseč, volench v jednotlivch členskch sttech. Zvlštn povaha zvazku loajality členskch sttů ve vztahu k akceschopnosti Evropskho parlamentu (nesrovnateln s principem
pacta sunt servanda
mezinrodnho prva) spočv v tom, že se jedn o zvazek multilaterlnerga omnes
, směřujc ke společn (solidrn) odpovědnosti všech členskch sttů za jeho porušen ktermkoliv z nich. Tak je třeba hledět na garančn funkci čl. 1 odst. 2 stavy. S tmto zvazkem je neslučiteln vaha "černho pasažra", kter vnitrosttn opatřen brnc fragmentaci Evropskho parlamentu zruš s poukazem na zanedbateln dopad tohoto kroku pro celek. Přpadn nsledovn jeho postupu dalšmi by už zanedbateln negativn dopad nemělo. Posouzen nvrhu stavnm soudem bylo z tohoto hlediska vedeno zdrženlivost ve vztahu k zkonodrci, kter m bt schopen posoudit i mezinrodn (evropsk) aspekty sv legislativn činnosti.78. Faktick neexistence evropskch politickch stran, jejichž konstituovn předpokld čl. 10 odst. 4 SEU, s členskou zkladnou na rovni jednotlivch sttů Evropsk unie znesnadňuje informačn propojen agend mezi zkonodrnmi sbory. Vnitrosttn implementace unijnch předpisů, kter je jednm z hlavnch zvazků vyplvajcch z členstv ("Člensk stty přijmou vešker nezbytn vnitrosttn prvn opatřen k proveden prvně zvaznch aktů Unie.", čl. 291 odst. 1 SFEU), na stavn rovni garantovanm čl. 1 odst. 2 stavy, klade proto na zastupitele v nrodnch parlamentech značn nroky na porozuměn agendě Evropskho parlamentu. Stejně tak ale poslanci Evropskho parlamentu čel požadavku pochopit fungovn vnitrosttnch legislativnch zadn a postupů. Odstraněn uzavrac klauzule v zkoně o evropskch volbch při současnm jejm zachovn pro volby do Parlamentu Česk republiky by mohla tyto procesy oboustrannho poznn dle ztžit, zvlště u vědom skutečnosti, že unijn prava evropskch voleb od roku 2004 už nepřipoušt personln propojen mezi vnitrosttnmi parlamenty a Evropskm parlamentem (čl. 7 odst. 2 Aktu, v konsolidovanm zněn).
79. K integraci politickch sil v Evropskm parlamentu sice dochz napřč nrodnmi kontingenty, a i jedin poslanec zvolen za určitou stranu v určitm sttě se tak může stt součst početn frakce programově blzkch politickch stran, zatmco naopak početn skupina poslanců siln nrodn strany nemus doshnout programov shody s ždnou z politickch frakc Evropskho parlamentu, a bude tak představovat dezintegračn prvek. Omezujc činek uzavrac klauzule brn vskytu formlně zařaditelnch, z hlediska relnho politickho vlivu však marginlnch solitrů. Hlasy jim ve volbch odevzdan by sice v poměrnm volebnm systmu bez uzavrac klauzule v takov mře nepropadly, reprezentace vůle jejich voličů by však neodpovdala stavnmu principu činn zastupitelsk demokracie, kter ("effective political democracy") hj mj. i Evropsk soud pro lidsk prva (ESLP č. 66289/01, Rep. 2005-I, 41 -
Py proti Francii
).80. Nebylo dosud možno ověřit, jak dlč poslen plurality politickho zastoupen po volbch v roce 2014 v důsledku zrušen uzavrac klauzule v Německu (oproti 7 politickm stranm v předchozm volebnm obdob je nyn zastoupeno 14 stran a hnut, z nichž polovina m pouze jednoho europoslance), rozhojnilo tak nzorovou pluralitu v Evropskm parlamentu sdružujcm vce než 160 politickch subjektů. Spše se ukazuje absence rozumně malho počtu konkurujcch si stanovisek, schopnch vytvřet funkčn kompromisy na bzi většinov vůle. To jen potvrzuje předpoklad, že svobodn soutěž politickch sil, kter je zkladem každho demokratickho stavnho systmu, nen podmněna maximalizac počtu aktrů, kteř se j častn. Nutnost a mra jejho přpadnho omezen je ale v prvn řadě na posouzen zkonodrce.
81. stavn soud ve svch vahch vychzel rovněž z toho, že v Česk republice působ kromě fixn uměl uzavrac klauzule tak tzv. přirozen prh a dalš faktory způsobil poslit integračn funkci volebnho systmu (např. nastaven přspěvku na hradu nkladů volebn kampaně). Tento faktick stavn nstroj je důležitm ukazatelem pro hodnocen proporcionality volebnch systmů a zejmna reprezentace malch stran, neboť udv nejmenš možn procento hlasů, kter strana ve volebnm obvodě mus zskat, aby zskala alespoň jeden mandt. Vše přirozenho prahu nen předem znma a je zvisl na vce proměnnch faktorech, zejmna na počtu rozdělovanch mandtů (viz Lebeda, T. Přirozen prh poměrnch systmů, teorie a realita. Politologick časopis č. 2/2001, s. 134 a nsl.). Ve volbch do Evropskho parlamentu v roce 2014 by (bez uzavrac klauzule) postačoval pro zskn jednoho mandtu volebn zisk Strany zelench ve vši 3,77 % platnch hlasů; naopak svit přm demokracie s 3,12 % platnch hlasů by již k zskn mandtu nestačil. Jinak řečeno, vzhledem k 21 mandtům, přidělenm rozhodnutm Evropsk rady Česk republice, je jist integračn prvek dn prvě již v existenci tohoto faktickho prahu. I kdyby tedy uměl uzavrac klauzule vůbec nebyla, měly by relnou šanci na zisk mandtu toliko ty strany, kter by obdržely cca 3,5 % hlasů.
82. stavn soud v tto otzce souhlas s odlišnm stanoviskem soudců Nejvyššho sprvnho soudu, neboť pokud by přirozen prh pro zvolen poslancem Evropskho parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, uměl prh (uzavrac klauzule) by v českm systmu vskutku postrdal smysl. Přirozen prh pro zskn mandtu je však pohybliv a lež nže než na rovni 4 %. V nynějš situaci je evidentn, že zrušen uměl klauzule by vedlo k tomu, že Česk republika by namsto zstupců sedmi stran vyslala do Evropskho parlamentu zstupce stran devti, tedy bezmla o třetinu vce. Vedle efektu "přemnožen" politickch stran by takov situace tak vedla k oslaben jejich pozice v politickch frakcch Evropskho parlamentu. Volby do Evropskho parlamentu v roce 2014 byly již třetmi, kter se konaly v Česk republice. Nabyt zkušenost přitom ukzala, že uzavrac klauzule nijak neomezila pestrost politick reprezentace občanů. Jestliže ve volbch v roce 2004 se do Evropskho parlamentu kvalifikovalo šest politickch stran a hnut a ve spše vjimečnch volbch v roce 2009 to byly jen čtyři strany, ve volbch v roce 2014 pak pestrost českho volebnho systmu byla demonstrovna spěchem sedmi stran a hnut. spěch Strany svobodnch občanů přitom ukazuje, že pětiprocentn uzavrac klauzule nepředstavuje nepřekročitelnou překžku, dvajc exkluzivitu jen stranm velkm, bohatm či tradičnm. Tento vvoj nen v rozporu se zsadou voln soutěže politickch sil podle čl. 5 stavy, resp. čl. 22 Listiny.
83. Integračn činek tzv. přirozenho prahu je ale eliminovn tm, že jeho vše nen předem znma a běžnmu voliči nen znma ani jeho existence. Naproti tomu, zkonn uzavrac klauzule znma předem je a jej psychologick efekt funguje, neboť na jedn straně může klauzule odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delš dobu pod jej rovn, na druh straně však tak zvyšuje tlak na chovn voličů podle jejich politickch preferenc. Jedině volič jednajc v souladu se svm vnitřnm přesvědčenm je skutečnm zkladem demokratickho uspořdn společnosti.
84. Přestože integrace či dezintegrace politickch stran je zvisl zejmna na faktorech politick kultury v česk parlamentn demokracii a na mře důvěryhodnosti jednotlivch aktrů soutěže politickch sil, (ne)osvědčovan v každodennm politickm životě země, nezanedbatelnou roli v tomto vvoji sehrvaj prvě i uzavrac klauzule: teprve nutnost překonn barir jimi nastavench čin z uchazeče o podl na moci platnou oporu sttu, stejně jako supranacionlně strukturovanho svazku. Zde se stavn soud odvolv tak na sv usnesen, jmž odmtl nvrh na zrušen uzavrac klauzule v zkoně o volbch do Parlamentu Česk republiky [usnesen sp. zn. Pl. S 2/14 ze dne 19. 8. 2014 (v SbNU nepublikovno, dostupn na http://nalus.usoud.cz)]: "Fungovn volebnch systmů na vnitrosttn rovni už nelze posuzovat jen samo o sobě. Postupně se stv nedlnou součst působen principu zastupitelsk demokracie ve vcerovňovm svazku Evropsk unie a jejch členskch sttů, jehož funkceschopnost jako celku je zroveň podmnkou řdnho průběhu demokratickch procesů na vnitrosttn rovni". K tomu zbv už jen dodat, že vznam stability vsledku voleb pro důvěru veřejnosti v systm zastupitelsk demokracie je zsadn jak na rovni vnitrosttn, tak na rovni nadsttn. Vytvřen spolehliv většinov vůle v Evropskm parlamentu, umožněn vhodnm nastavenm pravidel volebnho systmu včetně tzv. uzavrac klauzule, je důležitm předpokladem pro plynulost legislativnch postupů v Evropsk unii, dobr fungovn jej exekutivy a na tomto zkladě i pro přesvědčen občanů o smyslu jejich časti na volebnm aktu.
85. stavn soud shledal omezen rovnosti volebnho prva, svobodn soutěže politickch stran a rovnho přstupu k volenm funkcm, zaručench stavou a Listinou, v důsledku tzv. uzavrac klauzule v zkoně o volbch do Evropskho parlamentu slučitelnm s principy demokratickho stavnho sttu. Je opatřenm přiměřenm, neodporujcm zsadě poměrnho zastoupen, způsobilm činně přispět k dosažen těmito principy sledovanho cle - efektivn reprezentace vůle občanů v Evropskm parlamentu a nutnm k řdnmu vkonu pravomoc svěřench mu na zkladě čl. 10a stavy, přičemž respektuje požadavek minimalizace zsahů do zkladnch prv a dotčench stavnch principů.
VI.
Zvěr
86. Vzhledem k tomu, že napaden ustanoven nejsou v rozporu s čl. 5 stavy ani s čl. 21 odst. 3 a 4 a čl. 22 Listiny, nejsou dny důvody ke zrušen těchto ustanoven. stavn soud proto podle 70 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, nvrh Nejvyššho sprvnho soudu zamtl.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a Milada Tomková.