Ve věci návrhu na zrušení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích 57/1999 účinný od 02.04.1999

Ústavní soud rozhodl dne 10. března 1999 v plénu o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 na zrušení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, takto:

Ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodněn�

I.

Dne 14. ř�jna 1998 byl �stavn�mu soudu doručen n�vrh Obvodn�ho soudu pro Prahu 1 podan� podle čl. 95 odst. 2 �stavy Česk� republiky (d�le jen "�stava") a podle � 64 odst. 4 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu. Jak vypl�v� z n�vrhu, je u tohoto soudu veden od roku 1992 spor žalobce M. L. proti Kancel�ři prezidenta republiky. Touto žalobou se žalobce jako opr�vněn� osoba dle � 3 z�kona č. 87/1991 Sb., o mimosoudn�ch rehabilitac�ch, dom�h� uzavřen� dohody o vyd�n� nemovitost� v k. �. Hradčany městsk� č�sti Praha 1, a to tzv. Lobkovick�ho pal�ce a dvou zastavěn�ch parcel. Žalovan� strana odm�t� požadovan� nemovitosti žalobci vydat s odůvodněn�m, že jsou souč�st� n�rodn� kulturn� pam�tky "Pražsk� hrad", kter� je zaps�n ve St�tn�m seznamu nemovit�ch kulturn�ch pam�tek pod ev. č. 1-922, tedy s poukazem na � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb.

Usnesen�m sp. zn. 10 C 195/92 ze dne 12. srpna 1998 Obvodn� soud pro Prahu 1 ř�zen� přerušil a spis spolu s n�vrhem na zrušen� � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb. postoupil �stavn�mu soudu, když dospěl k n�zoru, že toto ustanoven�, kter� by mělo b�t při řešen� sporu použito, je v rozporu s �stavou.

Navrhovatel předevš�m uv�d�, že tzv. restitučn� z�kony vydan� k n�pravě někter�ch majetkov�ch křivd, ke kter�m došlo v tzv. rozhodn�m obdob�, jsou ve vztahu k obecn� občanskopr�vn� �pravě předpisy speci�ln�mi. Tyto z�kony lze rozdělit do dvou skupin. Prvn� skupinu představuj� z�kony, kter� pro n�pravu majetkov�ch křivd nepředpokl�daj� zvl�štn� pr�vn� �kon a k přechodu majetku na určen� opr�vněn� osoby doch�z� ze z�kona. Druhou skupinu, do kter� patř� i z�kon č. 87/1991 Sb., tvoř� z�kony, kter� naopak k tomu, aby byl majetek vr�cen, vyžaduj�, aby ten, kdo se c�t� b�t k vyd�n� opr�vněn, předepsan�m způsobem vyzval držitele majetku k jeho vyd�n�.

Z�kon č. 87/1991 Sb. určuje v � 3, že opr�vněnou osobou může b�t pouze fyzick� osoba, jej�ž věc přešla do vlastnictv� st�tu za podm�nek uveden�ch v � 6 tohoto z�kona, a to za podm�nky, že žadatel m� st�tn� občanstv� Česk� republiky. Ustanoven� � 8 odst. 6 tohoto z�kona však stanov�, že "Věc, kter� je prohl�šena za n�rodn� kulturn� pam�tku, se nevyd� až do doby, kdy Česk� n�rodn� rada a Slovensk� n�rodn� rada přijmou nov� z�kon o spr�vě a ochraně n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek.". Dle n�zoru soudu toto ustanoven� již t�měř 8 let br�n� určit�mu okruhu opr�vněn�ch osob realizovat sv� pr�vo na odčiněn� křivd, což je v rozporu s �čelem tohoto z�kona, kter� je vyj�dřen v jeho uvozovac� č�sti a v � 1. Určit� skupina opr�vněn�ch osob je se sv�mi n�roky odsunuta do časově neohraničen� doby, nav�c pak způsobem dosti neurčit�m, neboť nen� jisto, kdy a zda vůbec bude předpokl�dan� z�kon přijat. Stejně tak nen� zřejm�, zda z�konod�rce měl na mysli přijet� komplexn�ho nov�ho z�kona, či z�kona pouze měn�c�ho a doplňuj�c�ho dosud platn� z�kon ČNR č. 20/1987 Sb., o st�tn� pam�tkov� p�či. Přitom porovn�n�m dikce tohoto ustanoven� (. . . se nevyd� až do doby . . .) s dikc� � 8 odst. 1, 3 a 4 t�hož z�kona (. . . se nevyd�v�., . . . se nevyd�vaj�.) lze dospět k z�věru, že zřejmě nebylo m�něno, že věci prohl�šen� za n�rodn� kulturn� pam�tku jsou či budou věcmi, kter� vydat nelze. Tento z�věr podporuje t�ž � 8 odst. 5 tohoto z�kona, kter� osobě, jej�ž věc vydat nelze, přizn�v� pr�vo na finančn� n�hradu podle � 13 odst. 1.

Ze všech uveden�ch důvodů je navrhovatel toho n�zoru, že � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb. odporuje čl. 1 �stavy, jakož i čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina").

II.

Poslaneck� sněmovna Parlamentu Česk� republiky ve sv�m vyj�dřen� uvedla, že napaden� ustanoven� bylo do z�kona včleněno až v době jeho projedn�v�n� z�konod�rn�m sborem, neboť v původně předložen�m n�vrhu z�kona ani v důvodov� zpr�vě takov� ustanoven� nebylo. Podle jej�ho n�zoru toto ustanoven� nezpochybňuje fakt, že žalobce je osobou opr�vněnou podle z�kona. Toto ustanoven� pouze u jasně vymezen�ho okruhu věc� s režimem n�rodn� kulturn� pam�tky upravuje podm�nky pro jejich vyd�n�. Z�konod�rce tedy neměl v �myslu zcela vyřadit nebo omezit určitou skupinu opr�vněn�ch osob na �kor jin�ch, ať již stanoven�m nepřiměřen�ch podm�nek či jejich diskriminac�. Zřejm�m z�měrem byla snaha vyd�vat tyto věci až po schv�len� nov� pr�vn� �pravy spr�vy a ochrany kulturn�ch pam�tek, když dosavadn� pr�vn� �prava jejich ochranu dostatečn�m způsobem nezajišťuje. Podle n�zoru Poslaneck� sněmovny je zřejm�, že se m� jednat o zcela nov� z�kon a nikoliv o pouhou novelu, což svědč� o důležitosti, kterou z�konod�rce t�to věci přikl�d�. Pokud pak jde o nejasn� časov� ohraničen� k přijet�, nepovažuje Poslaneck� sněmovna takovou �pravu za rozpornou s demokratick�mi principy z�konod�rn�ho procesu, naopak za rozpornou by považovala pevn� stanoven� lhůty k přijet� nov�ho pr�vn�ho předpisu.

Z uveden�ch důvodů nesd�l� Poslaneck� sněmovna n�zor navrhovatele, že napaden� ustanoven� odporuje čl. 1 �stavy, resp. čl. 1, čl. 3 odst. 1 či čl. 4 odst. 2 a 3 Listiny. V z�věru vyj�dřen� je konstatov�no, že z�kon č. 87/1991 Sb. byl schv�len potřebnou většinou poslanců z�konod�rn�ho sboru a byl ř�dně vyhl�šen. Je na �stavn�m soudu, aby posoudil �stavnost napaden�ho ustanoven� a vydal př�slušn� rozhodnut�.

Ve stanovisku, o kter� podle � 48 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. pož�dal soudce zpravodaj Ministerstvo kultury, se uv�d�, že v souladu s usnesen�m vl�dy č. 632 ze dne 30. z�ř� 1998 o Pl�nu legislativn�ch prac� vl�dy na zb�vaj�c� č�st roku 1998 a na rok 1999 a o V�hledu legislativn�ch prac� vl�dy na l�ta 2000 až 2002 připravuje Ministerstvo kultury n�vrh věcn�ho z�měru z�kona o ochraně kulturn�ch pam�tek. Tento n�vrh bude vl�dě předložen k projedn�n� v červnu 1999. Z tohoto důvodu ministerstvo nedoporučuje, aby � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb. byl zrušen, ale navrhuje vyčkat nov� z�konn� �pravy.

III.

Pl�num �stavn�ho soudu předevš�m shledalo, že nen� nutn� zab�vat se t�m, zda z�kon č. 87/1991 Sb. byl vyd�n v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem, neboť splněn� těchto podm�nek konstatoval již ve sv�ch n�lezech vyhl�šen�ch pod č. 164/1994 Sb. a č. 153/1998 Sb.

Pokud jde o věc samotnou, dospělo pl�num �stavn�ho soudu k z�věru, že n�vrh je důvodn�. Tento svůj z�věr op�r� �stavn� soud o n�sleduj�c� argumenty:

Z�kon ČNR č. 20/1987 Sb., o st�tn� pam�tkov� p�či, stanov� v � 4, že určen� toho, co je třeba považovat za n�rodn� kulturn� pam�tku, prov�d� vl�da sv�m nař�zen�m. V � 9 jsou stanoveny zvl�štn� povinnosti vlastn�ka kulturn� pam�tky, � 13 stanov� předkupn� pr�vo st�tu k těmto věcem a � 15 odst. 3 upravuje postup v př�padech, kdy vlastn�k zanedb�v� p�či o n�rodn� kulturn� pam�tku. Posledně zm�něn� ustanoven� umožňuje v určit�ch př�padech i vyvlastněn� majetku. V přechodn�m ustanoven� � 42 odst. 2 se pak stanov�, že n�rodn� kulturn� pam�tky prohl�šen� podle dř�vějš�ch pr�vn�ch předpisů, se považuj� za n�rodn� kulturn� pam�tky podle tohoto z�kona.

Podle prov�děc� vyhl�šky Ministerstva kultury Česk� socialistick� republiky č. 66/1988 Sb. se vede �středn� seznam kulturn�ch pam�tek, ve kter�m se vyznačuje t�ž, že určit� kulturn� pam�tka je prohl�šena za "n�rodn�".

Současn� stav je tedy takov�, že o tom, co bude z tzv. n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek vyd�no opr�vněn�m osob�m, rozhoduje vlastně vl�da, kter� sv�m nař�zen�m může určit� věci ze seznamu vypustit, resp. prohl�šen� n�rodn� kulturn� pam�tkou omezit či upřesnit. Jako př�klad takov�ho postupu lze uv�st nař�zen� vl�dy Česk� republiky č. 404/1992 Sb., kter�m oproti původn�mu vymezen�, že n�rodn� kulturn� pam�tkou je cel� Staroměstsk� n�měst� v Praze, bylo určeno, že tento charakter nad�le bude m�t pouze Pal�c Kinsk�ch, Staroměstsk� radnice a Kostel Matky Bož� před T�nem, a podobn�m způsobem bylo omezeno prohl�šen� historick�ho centra města T�bora za n�rodn� kulturn� pam�tku. Dalš�m takov�m opatřen�m vl�dy bylo nař�zen� č. 262/1995 Sb. t�kaj�c� se např. z�mku Zbraslav, tzv. Mllerovy vily od Adolfa Loose v Praze-Střešovic�ch, Klementina, vily Tugendhat v Brně, z�mků Telč a Kroměř�ž, are�lu Pusteven v Beskydech a řady dalš�ch objektů v Česk� republice. Nař�zen� vl�dy č. 171/1998 Sb. pak nově vymezilo (přesněji řečeno z�žilo) vymezen� n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek hradu a pevnosti Špilberk v Brně, Slovansk�ho hradiště v Mikulčic�ch, rotundy ve Znojmě, Pam�tn�ku J. A. Komensk�ho ve Fulneku a jin�ch objektů, a to tak, že byly určeny parcely a č. p. budov, kter� budou nad�le tyto pam�tky tvořit a podle � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb. i nad�le je nebude možno vydat.

Nař�zen�m vl�dy, tedy form�lně normativn�m pr�vn�m aktem, jsou de facto vyd�v�ny individu�ln� spr�vn� akty, kter� ve sv�m důsledku někter�m opr�vněn�m osob�m otev�raj� cestu k restituci t�m, že určit� majetek je ze seznamu n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek vypuštěn, př�padně je jeho rozsah vymezen jinak. Ustanoven� � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb., původně m�něn� zřejmě jako ustanoven� blokačn�, může tedy vl�da ve skutečnosti obej�t. Z toho, co bylo uvedeno, vypl�v�, že v současn� době existuje mezi restituenty několik podskupin, kter� tvoř� předevš�m ti, kteř� sv� n�roky uplatnili k majetku, kter� v době vznesen� n�roku byl n�rodn� kulturn� pam�tkou a je j� dosud (což je př�pad, kter� projedn�v� soud, kter� tento n�vrh předložil), d�le osoby, u kter�ch byl po uplatněn� n�roku požadovan� majetek ze seznamu n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek vyčleněn, a konečně osoby, kter� sv� n�roky neuplatnily pr�vě pro existenci ustanoven� � 8 odst. 6 z�kona č. 87/1991 Sb. a u kter�ch podle stanoviska Nejvyšš�ho soudu nemohlo doj�t k z�niku n�roku uplynut�m lhůty (Cpjn 50/1993, publ. pod č. 7-8/1993, str. 254, bod 11 Sb�rky soudn�ch rozhodnut� a stanovisek).

�stavnost� vymezen� okruhu opr�vněn�ch osob v z�koně č. 87/1991 Sb. se zab�val n�lez Pl. �S 3/94 (�S, 1, 279 - 291). Na ot�zku, zda existuje z�konn� důvod pro vyloučen� určit�ch subjektů z okruhu těch, kter� jinak znaky určit�ho restitučn�ho titulu naplňuj�, odpověděl �stavn� soud z�porně, když vyslovil, že r�mec možn�ho omezen� je d�n pouze čl. 11 odst. 2 Listiny, tj. že určit� věci mohou b�t pouze ve vlastnictv� občanů Česk� republiky. Z toho dovodil, že Listina "nezmocňuje z�konod�rce ke stanoven� dalš�ch podm�nek nabyt� vlastnictv� (ať už v r�mci restitučn�ho procesu či obecně)". Z těchto důvodů byla podm�nka trval�ho pobytu prohl�šena za rozpornou s čl. 11 odst. 2 Listiny.

V n�lezu Pl. �S 33/96 (�S, 8, 163 a n�sl.) �stavn� soud vyslovil, že nem� důvod odch�lit se od uveden�ho n�zoru, a d�le připomenul sv� rozhodnut�, ve kter�ch vyložil obsah �stavn�ho principu rovnosti, zejm�na Pl. �S 16/93 (�S, 1, 194 - 195, 205 - 206), Pl. �S 36/93 (�S, 1, 179),Pl. �S 5/95 (�S, 4, 218), Pl. �S 9/95 (�S, 5, 137). Ve všech těchto n�lezech je konstatov�no, že tento princip ch�pe �stavn� soud tak, jak byl vyj�dřen již �stavn�m soudem ČSFR (�S ČSFR, 1992, č. 11): "Je jistě věc� st�tu, aby v z�jmu zabezpečen� sv�ch funkc� rozhodl, že určit� skupině poskytne m�ně v�hod než jin�. Ani zde však nesm� postupovat zcela libovolně... může se tak st�t pouze s odvol�n�m na veřejn� hodnoty.". �stavn� soud tedy ch�pe rovnost občanů jako rovnost relativn�, přičemž obsah tohoto pojmu posouv� do oblasti �stavněpr�vn� akceptovatelnosti odlišov�n� subjektů a pr�v. Přitom za prv� hledisko označuje vyloučen� libovůle a za hledisko druh�, zejm�na u nerovnosti v soci�ln�ch vztaz�ch, dotčen� někter�ho z�kladn�ho pr�va či svobody.

Pl�num �stavn�ho soudu konstatovalo, že ani v t�to věci nem� důvod uveden� pr�vn� n�zory měnit. Vzhledem k tomuto z�věru pak rozhodnut� o n�vrhu na zrušen� � 8 odst. 6 vyžadovalo předevš�m posoudit, zda vyčleněn� určit� skupiny opr�vněn�ch osob z n�roku na vyd�n� věc�, obecně odůvodňovan� t�m, že dosavadn� pr�vn� �prava ochrany kulturn�ch pam�tek nen� dostatečn�, obstoj� ve smyslu v�še uveden�ch pr�vn�ch n�zorů a principů.

Z rozboru dosud platn� pr�vn� �pravy je zřejm�, že pro prohl�šen� určit� nemovit� či movit� věci za n�rodn� kulturn� pam�tku nen� rozhoduj�c�, jak� m� tato věc vlastnick� režim. Jde tedy o z�kon, kter� stanov� vlastn�kovi určit� omezen� a určit� zvl�štn� režim v př�padech, že by o tento majetek nepečoval ř�dně. Přesto, že z�kon ČNR č. 20/1987 Sb. byl vyd�n ve zcela jin�ch společensk�ch a ekonomick�ch podm�nk�ch a někter� jeho ustanoven� jsou nepochybně již neaplikovateln�, d�v� dle n�zoru �stavn�ho soudu st�tu dostatek prostředků k ochraně kulturn�ch hodnot při respektov�n� pr�v restituentů. Povinnost vlastn�ka kulturn� pam�tky (tedy i n�rodn�) ř�dně pečovat o jej� zachov�n� a udržov�n� vypl�v� z � 9 z�kona ČNR č. 20/1987 Sb., kde jsou t�ž stanovena rozs�hl� opr�vněn� org�nů pam�tkov� p�če ve vztahu k vlastn�kovi, kter� sv� povinnosti nepln�. V � 13 je založeno přednostn� pr�vo st�tu na koupi kulturn� pam�tky atd. I když je sporn�, zda někter� v tomto z�koně uveden� omezen� jsou slučiteln� se čl. 11 odst. 4 Listiny, nen� existuj�c� pr�vn� �prava natolik nepoužiteln�, aby byla důvodem pro vytvořen� zvl�štn� skupiny restituentů. Sp�še lze ř�ci, že pr�va st�tu omezuj�c� vlastn�ka jsou mnohdy na hranici �stavnosti. T�m se však �stavn� soud, v�z�n rozsahem n�vrhu, zab�vat nemohl.

�stavn� soud tedy nesd�l� n�zor z�konod�rce, že u n�rodn�ch kulturn�ch pam�tek je d�n rozumn� důvod pro jejich vyčleněn� z norm�ln�ho režimu restitučn�ho procesu. Platn� �prava se proto jev� jako libovůle z�konod�rce, kter� bez přesvědčiv�ch důvodů a argumentů určitou skupinu b�val�ch vlastn�ků, resp. jejich pr�vn�ch n�stupců diskriminuje, aniž by zde převažoval z�jem na ochraně veřejn�ch hodnot. V tomto směru je tedy napaden� ustanoven� v rozporu s čl. 1 �stavy, jakož i s čl. 1 Listiny.

Uveden� důvody považoval �stavn� soud za dostatečn� ke zrušen� napaden�ho ustanoven�, aniž by se zab�val t�ž ot�zkou �stavněpr�vn� akceptovatelnosti mlčen� z�konod�rce, tedy skutečnost�, že t�mto ustanoven�m předpokl�dan� nov� z�kon nebyl po dobu přibližně 8 let vyd�n, jakož i t�m, zda vůbec v�zva b�val�ho feder�ln�ho z�konod�rce byla z�vazn� v době sv�ho vyd�n� či dokonce v době současn�. Svůj n�zor na osmilet� mlčen� z�konod�rce tedy �stavn� soud vyj�dřil pouze t�m, že vykonatelnost v�roku o zrušen� napaden�ho ustanoven� z�kona neodložil (� 58 odst. 1 a � 70 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb.).

Odlišné stanovisko v této věci zaujal podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, soudce JUDr. Vladimír Paul.