Zákon o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov 514/2003 účinný od 01.07.2023

Vládny návrh zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov

15

Dôvodová správa

A.Všeobecná časť

Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky predkladá do legislatívneho procesu návrh zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Návrh zákona bol vypracovaný na základe bodu B. 1 uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 625 z 12. júna 2002, ktorým bol schválený Legislatívny zámer zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci, a ktorým bola ministerstvu spravodlivosti uložená úloha predložiť na rokovanie vlády Slovenskej republiky v termíne do 31. decembra 2002 návrh zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.

Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky požiadalo listom zo dňa 04.11.2002 o zmenu termínu predloženia návrhu zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci na 30. jún 2003. Uvedenú zmenu predseda vlády odsúhlasil.

Vzhľadom na to, že nebolo časovo možné predložiť návrh zákona tak, aby o ňom mohla Národná rada Slovenskej republiky rokovať už na júlovej schôdzi, navrhlo ministerstvo spravodlivosti opätovne zmenu termínu na predloženie návrhu zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci z 30. júna 2003 na 30.august 2003.

Zákon č. 58/1969 Zb. o zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom nadobudol účinnosť 1. júla 1969. Zmeny spoločenských pomerov za obdobie od 1. júla 1969, najmä nový pohľad na zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú jeho orgánmi, ako aj jurisdikcia Európskeho súdu pre ľudské práva, si vyžaduje legislatívne zmeny platného zákona upravujúceho zodpovednosť štátu za škodu. Rovnako čl. 71 Ústavy SR, prijatie zákona č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov a zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky vytvárajú predpoklady na zakotvenie novej úpravy zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú orgánmi vyšších územných celkov pri výkone štátnej správy, ale i zodpovednosť vyšších územných celkov za škodu, spôsobenú ich orgánmi pri výkone samosprávnych funkcií rozhodnutím týchto orgánov alebo ich nesprávnym úradným postupom.

Predkladaný návrh zákona upravuje zodpovednosť štátu za činnosť orgánov verejnej moci a upravuje aj zodpovednosť územnej samosprávy pri výkone samosprávnych funkcií v samostatnej pôsobnosti územnej samosprávy. Zároveň v rámci spoločných ustanovení obsahuje pre všetky orgány verejnej moci spoločnú právnu úpravu v prípadoch, keď je možná a žiaduca.

V súvislosti so zavedením samosprávy v našom právnom poriadku prestal byť štát výlučným nositeľom verejnej moci. Pri príprave návrhu zákona bolo teda nevyhnutné vysporiadať sa aj s týmto okruhom problémov a zákon koncipovať tak, aby sa vzťahoval nielen na štát, ale aj na územnú samosprávu. Zároveň bolo potrebné vyriešiť vzájomné vzťahy medzi územnou samosprávou, na ktorú bol prenesený výkon štátnej správy a štátom.

Návrh zákona upravuje z hľadiska spôsobu, akým bola škoda spôsobená, dva odlišné okruhy zodpovednosti za škodu. Prvý okruh predstavuje zodpovednosť za škodu spôsobenú protiprávnym rozhodnutím. Druhý okruh bude predstavovať zodpovednosť za škodu spôsobenú nesprávnym úradným postupom. Zároveň je v rámci zákona samostatne upravená zodpovednosť štátu za nezákonné zatknutie zadržanie alebo iné pozbavenie osobnej slobody, rozhodnutie o treste ochrannom opatrení alebo rozhodnutie o väzbe.

Navrhovaná právna úprava bude mať dopad na štátny rozpočet, rozpočty obcí alebo rozpočty vyšších územných celkov, ktorý je však nie je možné presne špecifikovať. Výška náhrady škody bude obdobne ako pri platnom zákone závisieť od toho, v akom rozsahu orgány verejnej moci svojim rozhodovaním porušujú zákony, alebo nesprávne postupujú a akú škodu týmto konaním spôsobia.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou, inými zákonmi a medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná.

Prerokovanie návrhu zákona Radou hospodárskej a sociálnej dohody Slovenskej republiky nie je potrebné.

Návrh zákona prerokovala a s pripomienkami schválila Legislatívna rada vlády Slovenskej republiky na svojom zasadnutí dňa 12.08.2003. Pripomienky Legislatívnej rady vlády Slovenskej republiky boli do materiálu zapracované.

Návrh zákona bol dňa 13.08.2003 predmetom rokovania Porady ekonomických ministrov, ktorá odporučila zvážiť účinnosť zákona vo väzbe na presné vymedzenie pojmu preneseného výkonu verejnej moci a nájsť nástroje na minimalizáciu rizika zneužívania zákona v praxi. Na návrh Porady ekonomických ministrov sa v návrhu zákona doplnilo ustanovenie, podľa ktorého bude viesť Ministerstvo financií Slovenskej republiky ústrednú evidenciu žiadostí o predbežné prerokovanie nároku a uhradených náhrad škôd podľa navrhovaného zákona.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona

s právom Európskych spoločenstiev a právom Európskej únie

1.Navrhovateľ zákona : vláda Slovenskej republiky

2.Názov návrhu zákona : Zákon o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci

3.Záväzky Slovenskej republiky vo vzťahu k Európskym spoločenstvám a Európskej únii :

a)návrh zákona svojou problematikou nepatrí medzi prioritné oblasti aproximácie práva uvedené v čl. 70 Európskej dohody o pridružení, Národného programu pre prijatie acquis communataire, odporúčané v prílohe Prípravy asociovaných krajín strednej a východnej Európy na integrácie do vnútorného trhu Únie (Biela kniha), screeningu, , medzi úlohy vlády Slovenskej republiky podľa Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na rok 2003, ale predkladá ako iniciatívny materiál Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky,

b)nevyplývajú zo schválenej negociačnej pozície Slovenskej republiky ku kapitole č. 24

4.Problematika návrhu právneho predpisu :

a)

b) rozsudky ESD C 6/90 vo veci Francovich a Danila Bonifaci C 9/90, keďže sú prameňmi práva Európskych spoločenstiev

c)je upravená v práve Európskej únie v čl. 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, ktorý odkazuje na zachovávanie základných ľudských práv ako ich zaručuje Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (čl. 6 Dohovoru – právo na spravodlivé súdne konanie),

d)

5.Stupeň zlučiteľnosti návrhu právneho predpisu s právom Európskych spoločenstiev a právom Európskej únie :

Návrh zákona je úplne kompatibilný s právom Európskej únie,

6.Gestor (spolupracujúce rezorty) :

Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky

7.Účasť expertov pri príprave návrhu právneho predpisu a ich stanovisko k zlučiteľnosti návrhu právneho predpisu s právom Európskych spoločenstiev a právom Európskej únie :

Pri vypracúvaní návrhu zákona nebola účasť experta.

Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov

a vplyvov na zamestnanosť

1. Návrh zákona zakladá nároky na štátny rozpočet, rozpočty obcí alebo rozpočty vyšších územných celkov, ktorý je však bližšie nešpecifikovateľný. Výška náhrady škody bude obdobne ako pri platnom zákone závisieť od toho, v akom rozsahu orgány verejnej moci svojim rozhodovaním porušujú zákony, alebo nesprávne postupujú a akú škodu týmto konaním spôsobia.

Rozsah vyplatených peňažných prostriedkov ako odškodnenia za vydanie nezákonných rozhodnutia alebo nesprávny úradný postup v rezorte spravodlivosti v období od 1. 1. 1999 do 31. 8. 2001 bol nasledovný:

–v roku 1999 bola vyplatená suma 536 921, 60 Sk,

–v roku 2000 bolo vyplatených 191 290 Sk,

–v období od 1. 1. 2001 do 31. 8. 2001 bola vyplatená suma 138 093,40 Sk.

Celkovo bola v období od 1.1. 1999 do 31.8. 2001 vyplatená suma 866 305 Sk.

V roku 2002 vyplatilo ministerstvo náhradu škody v súvislosti s nálezmi ústavného súdu Slovenskej republiky vo výške 4 916 000 Sk a v súvislosti s rozhodnutiami Európskeho súdu pre ľudské práva sumu vo výške 1 405 000 Sk.

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky v danej súvislosti ku dňu 10. 10. 2001 vyplatilo 2 071 810,10 Sk. V prebiehajúcich súdnych sporoch je žalobcami uplatňovaná škoda voči Ministerstvu životného prostredia vo výške 3 318 459,- Sk za majetkovú a 12 000 000, - Sk za nemajetkovú ujmu. Ku vyššie uvedenému dátumu boli tomuto ministerstvu doručené návrhy na predbežné prejednanie nároku na náhradu škody spolu v uplatnenej výške 2 043 223,- Sk.

Protimonopolný úrad Slovenskej republiky na základe „Dohody o nároku na náhradu škody podľa § 11 zákona č. 58/1969 Zb. o zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom“ zo dňa 9. marca 2000 uhradil Západoslovenským energetickým závodom, š. p. Bratislava celkovú finančnú čiastku vo výške 460 274,- Sk.

Odbory sociálnych vecí krajských a okresných úradov v Slovenskej republiky podľa vyjadrenia Ministerstva sociálnych vecí a rodiny vyplatili za obdobie rokov 1999 až prvý polrok 2001 na náhradách škody podľa platného zákona o zodpovednosti za škodu celkovú sumu vo výške 440 300 Sk.

Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky vyplatilo v priebehu rokov 1999, 2000 a prvého polroku 2001 náhradu škody z titulu nezákonného rozhodnutia alebo nesprávneho úradného postupu podľa platného zákona o zodpovednosti za škodu sumu vo výške 6 075 000 Sk.

Úrad geodézie kartografie a katastra Slovenskej republiky eviduje žiadosti o náhradu škody v zmysle teraz platného zákona č. 58/1969 Zb. za vyše jednej miliardy Sk. Škodu vo výške cca 25 miliónov Sk už štát musel uhradiť z titulu prehratého sporu na Okresnom súde v Žiline a teraz je povinný zaplatiť na základe rozsudku Okresného súdu v Košiciach sumu ďalších cca 25 miliónov Sk a v zmysle rozsudku Okresného súdu Bratislava III 440 miliónov Sk. Tieto rozsudky ešte nenadobudli právoplatnosť.

2.Návrh zákona je v súlade s prioritami a cieľmi hospodárskej politiky.

3.Návrh zákona nemá vplyv na životné prostredie.

4.Návrh zákona neovplyvní zamestnanosť a nevyžiada si zvýšenie počtu zamestnancov.

B.Osobitná časť

K Čl. IK § 1:

Porušovanie zákonnosti pri výkone verejnej moci je nežiadúcim a spoločensky neprijateľným javom. Orgány verejnej moci v právnom štáte musia mať také právne postavenie, ktoré bez pochybností umožní uplatnenie ich zodpovednosti za každé porušenie zákona, alebo za ich každý nesprávny úradný postup. Osobám sa táto možnosť zaručuje článkom 46 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky a priznávajú sa im sa dve príbuzné, navzájom nezávislé práva: právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím orgánu verejnej moci a právo na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom orgánu verejnej moci.

Z uvedeného dôvodu sa prostredníctvom samostatného zákona upravujú podmienky a spôsob náhrady škody, ktorá vznikla pri výkone verejnej moci. Návrh zákona rozlišuje medzi zodpovednosťou štátu a zodpovednosťou územnej samosprávy, pričom zodpovednosť štátu sa vzťahuje tak na prípady keď bola škoda spôsobená orgánmi štátu pri výkone verejnej moci ako aj na prípady, keď bola škoda spôsobená orgánmi územnej samosprávy pri výkone verejnej moci, na ktoré bol prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy podľa osobitného predpisu.

Subjekty zodpovednosti mohli túto škodu spôsobiť protiprávnym rozhodnutím, nesprávnym úradným postupom, nezákonným zatknutím, zadržaním alebo iným pozbavením osobnej slobody, rozhodnutím o treste, ochrannom opatrení alebo rozhodnutím o väzbe.

Nezákonným rozhodnutím je rozhodnutie orgánu verejnej moci, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom Slovenskej republiky alebo záväzkami Slovenskej republiky vyplývajúcimi z platnej medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná a bolo z dôvodu nezákonnosti zrušené alebo zmenené príslušným orgánom. Toto rozhodnutie môže byť vydané najmä v občianskom súdnom konaní, v správnom konaní alebo v trestnom konaní.

Nový zákon však explicitne nedefinuje pojem „nezákonné rozhodnutie“. Nezákonnosť rozhodnutia môže byť tak rozmanitá, že jeho zovšeobecnené vyjadrenie v definícii ako i zovšeobecňujúci popis naráža na neprekonateľné prekážky. Otázka, či bolo vydané nezákonné rozhodnutie, sa bude vždy posudzovať so zreteľom na okolnosti konkrétneho prípadu.

Nesprávnym úradným postupom je porušovanie povinností pri uskutočňovaní úkonov v konaní, najmä jeho nesprávne vykonanie alebo vykonanie bez splnenia zákonných podmienok. Nesprávnym úradným postupom je aj opomenutie urobiť úkon alebo vydať rozhodnutie v zákonom stanovenej lehote. Aj nevydanie rozhodnutia je nesprávnym úradným postupom. Za nesprávny úradný postup je možné považovať i iné nekonanie príslušného orgánu, teda nevykonávanie úradného postupu. Z rovnakých dôvodov ako pri nezákonnom rozhodnutí zákon nedefinuje, čo sa rozumie pod pojmom „nesprávny úradný postup“.

K § 2:

Keďže v rámci výkonu verejnej moci pôsobia viaceré orgány, ktorých vzťah k štátu je veľmi rôznorodý, je potrebné v rámci § 2 vymedziť pojmy na účel zákona. Zabráni sa tým výkladovým problémom a prekomplikovanosti ďalších zákonných ustanovení.

Pojem verejná moc je nadradený pojmom výkonná moc, štátna správa i verejná správa. Tento pojem je najvšeobecnejší, pretože v sebe zahŕňa výkon moci orgánmi zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci, ako aj výkon moci prostredníctvom iných subjektov. Podľa uznesenia Ústavného súdu Českej a Slovenskej federatívnej republiky zo dňa 9. júna 1992, sp. zn. I. ÚS 191/92 je verejnou mocou taká moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov, či už priamo alebo sprostredkovane. Subjekt, o ktorého právach alebo povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohto orgánu nezávisí od vôle subjektu. verejnú moc vykonáva štát predovšetkým prostredníctvom orgánov moci zákonodarnej, výkonnej a súdnej a za určitých podmienok ju môžu vykonávať aj prostredníctvom ďalších subjektov.

Štát nie je jediným subjektom, ktorý vykonáva verejnú moc a verejnú správu. Časť verejnej správy postúpil štát verejnoprávnym korporáciám, samosprávnym územným a záujmovým inštitúciám. Preto bolo v zákone nevyhnutné zadefinovať, čo sa v danom prípade považuje za orgán štátu, územnú samosprávu či orgán územnej samosprávy.

K § 3:V rámci uvedeného ustanovenia sa zakotvuje absolútna objektívna zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú orgánmi verejnej moci pri výkone verejnej moci.

Princíp absolútnej objektívnej zodpovednosti je nevyhnutný, pretože je potrebné aby sa vo vzťahu k poškodenému napravili všetky dôsledky porušenia zákona.

Návrh rozlišuje medzi zodpovednosťou za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím, nezákonným zatknutím, zadržaním alebo iným pozbavením osobnej slobody, rozhodnutím o treste alebo ochrannom opatrení alebo rozhodnutím o väzbe a nesprávnym úradným postupom.

K § 4:

Keďže subjektom zodpovednosti je štát, bolo potrebné v rámci zákona určiť orgány, ktoré budú oprávnené za štát v zodpovednostných vzťahoch vystupovať. Pri ich určovaní bolo nevyhnutné prihliadnuť k vzťahom, ktoré vznikajú medzi rôznymi nositeľmi zodpovednosti, napríklad medzi štátom a územnými samosprávami. Zákonodarca vychádzal aj s kompetenčného zákona, v rámci ktorého sú dané základné princípy deľby kompetencií v rámci ústredných orgánov štátnej správy. Samostatne bolo potrebné upraviť postavenie Najvyššieho kontrolného orgánu a Národnej banky Slovenska ako orgánov sui generis. Rovnako bolo nevyhnutné, aby sa určil subjekt, ktorý bude oprávnený konať v mene štátu orgán verejnoprávnej inštitúcie, orgán záujmovej samosprávy alebo právnickú osobu, ktorým zákon zveril rozhodovať o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy.

Tieto orgány budú príslušné na konanie i vo veciach regresného nároku. Ak bude nárok na náhradu škody uplatnený u nepríslušného orgánu, vznikne jeho povinnosť postúpiť žiadosť poškodeného príslušnému orgánu a upovedomiť o tom poškodeného. Účinky uplatnenia nároku však zostávajú zachované.

V praxi sa môžu vyskytnúť prípady, kedy nebude možné určiť príslušný orgán, ktorý by mal konať za štát. Z uvedeného dôvodu zákonná úprava za takýto orgán navrhuje Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky, ktoré ako garant zákonnosti bude v takýchto prípadoch konať za štát.

K § 5:

Vzhľadom na to, že k vydávaniu nezákonných rozhodnutí dochádza resp. by malo dochádzať v rámci zákonom stanovených procesných postupov, vymedzuje sa okruh poškodených predovšetkým na okruh účastníkov konania, ktorým vznikla škoda. Zároveň návrh zákona vyslovene uvádza, že poškodeným môže byť aj osoba, s ktorou sa nekonalo ako s účastníkom konania, hoci ním byť mala. Tým sa priznáva aktívna legitimácia na podanie žaloby aj tým, ktorí boli kvôli procesnej chybe vylúčení z prejednania veci. Kto sa považuje za účastníka konania v konkrétnej veci sa bude skúmať podľa príslušných procesných predpisov.

Zákon zároveň rieši prípady, v ktorých bolo nezákonné rozhodnutie vydané orgánom územnej samosprávy pri prenesenom výkone štátnej správy v rámci konania, na ktoré sa nevzťahuje správny poriadok. Orgány územnej samosprávy v zmysle platného zákona nerozhodujú výlučne podľa správneho poriadku, bolo teda potrebné upraviť aj takú alternatívu, keď rozhodnutie nebude vydané v rámci správneho poriadku a teda nebude možné určiť okruh účastníkov konania podľa príslušných ustanovení správneho poriadku. V tomto prípade zákon navrhuje, aby nárok na náhradu škody vznikol aj tej osobe, ktorej takýmto nezákonným rozhodnutím vznikla škoda.

K § 6:V rámci tohto paragrafu zákon upravuje podmienky pri splnení ktorých možno uplatniť nárok na náhradu škody spôsobenej protiprávnym rozhodnutím.

Návrh zákona stanovil tri základné podmienky:

-nezákonnosť rozhodnutia

-právoplatnosť rozhodnutia a

-vyčerpanie všetkých riadnych opravných prostriedkov.

Nezákonnosť rozhodnutia nie je možné a ani účelné zisťovať v rámci konania o náhrade škody. Nezákonnosť rozhodnutia musí byť v čase prejednávania nároku o náhrade škody už konštatovaná príslušným orgánom, ktorý je podľa procesným predpisov oprávnený zrušiť nezákonné rozhodnutie pre jeho nezákonnosť. Otázku nezákonnosti rozhodnutia nie je možné riešiť ako otázku predbežnú. Podmienkou priznania nároku je teda to, že nezákonné rozhodnutie príslušný orgán zmenil alebo zrušil. Tým sa zabezpečuje, že otázku, či je v danom prípade právoplatné rozhodnutie nezákonné, zodpovedne zvážil už pred začatím konania o náhradu škody kvalifikovaný orgán.

Zodpovednosť štátu je daná iba v prípade, ak poškodený využil všetky riadne opravné prostriedky na dosiahnutie nápravy. Iná právna konštrukcia by viedla k obchádzaniu základného procesného inštitútu, ktorým riadne opravné prostriedky nepochybne sú.

Z tejto všeobecnej zásady sa však pripúšťa výnimka v troch prípadoch:

-ak ide o prípady hodné osobitného zreteľa

-ďalšou výnimkou, ktorú zákon ustanovil je možnosť uplatniť nárok na náhradu škody v prípade, keď je rozhodnutie vykonateľné bez ohľadu na jeho právoplatnosť. V týchto prípadoch je nevyhnutné pripustiť možnosť, že dôjde k škode ešte skôr ako sa stane rozhodnutie právoplatným,

-poslednou výnimkou zo všeobecnej zásady je tzv. ničotné rozhodnutie, čiže také rozhodnutie, ktoré je vydané orgánom nad rámec jeho určených právomocí.

K § 7 a 8:

Právo na odškodnenie za väzbu podľa platného zákona o zodpovednosti za škodu sa vo viacerých smeroch nekryje s právom na odškodnenie podľa čl. 5 ods. 5 Dohovoru. Platný zákon o zodpovednosti za škodu neobsahuje zodpovednosť štátu za zaistenie ani zadržanie samozrejme v čase kedy bola platná právna úprava prijímaná nebolo možné predpokladať, že sa Slovenska republika stane zmluvnou stranou Európskeho dohovoru.

V predloženom návrhu sa v plnej miere odrazili ustanovenia Dohovoru v súvislosti s náhradou škody.

Návrh zákona v rozlišuje medzi škodou spôsobenou rozhodnutím o väzbe, rozhodnutím o treste, rozhodnutím o ochrannom opatrení a samostatne rieši otázky protiprávneho zatknutia, zadržania alebo iného pozbavenia osobnej slobody.

K § 9:Ako bolo už vyššie uvedené, zákon nedefinuje pojem nesprávny úradný postup. V rámci uvedeného ustanovenia sa riešia tie prípady vzniku škôd, ktoré vznikli inou ako rozhodovacou činnosťou. Rozhodovanie o náhrade škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom je závislé i na posúdení príčinnej súvislosti medzi týmto postupom a vzniknutou škodou ako jedným z rozhodujúcich predpokladov pre vznik škody. Ide teda o objasnenie príčin, ktoré viedli k určitému výsledku a o starostlivé zváženie všetkých príčinných súvislostí.

Nesprávny úradný postup má značný význam i pri vzniku škody účastníkovi konania v príčinnej súvislosti s prieťahmi v konaní. Zavedenie ustanovení o prieťahoch v konaní ako dôsledkov nesprávneho úradného postupu umožní riešenie mnohých sporov už na vnútroštátnej úrovni a nie pred ESĽP. Závery vyjadrené zástupcom Slovenskej republiky pred ESĽP v „Stanovisku k prieťahom v konaní“ obsahujú konštatovanie, že naozaj vznikli prieťahy v konaní, ktoré nezavinil sťažovateľ ani právna zložitosť veci. Vyčkávať na to, že to isté potvrdí Ústavný súd Slovenskej republiky alebo dokonca ESĽP, je rovnako zbytočné ako i nevýhodné pre Slovenskú republiku. Vec by mohol efektívne vyriešiť dotknutý súd tým, že urýchli vybavenie veci a poskytne navrhovateľovi primerané zadosťučinenie podľa okolností veci a zásad existujúceho precedenčného práva (tzv. case law) ESĽP.

Vnútroštátny prostriedok nápravy musí byť podľa judikatúry ESĽP teoreticky a prakticky efektívnym prostriedkom, musí byť dostupný, musí byť v stave zabezpečiť nápravu vo veci sťažovateľa a poskytnúť mu dostatočnú nádej na úspech (Akdivaris and others v. Turecko, rozsudok zo 16. septembra 1996).

Opravný prostriedok musí spĺňať kritérium dostupnosti, t.j. daná osoba musí byť schopná iniciovať príslušné konanie sama (rozsudok Deweer z 27. februára 1980, Séria A, č. 35, str. 16-17, ods. 29). Judikatúra ESĽP spája otázku vyčerpania vnútroštátnych prostriedkov s osobou sťažovateľa, teda či sťažovateľ vyčerpal všetky právne prostriedky vnútroštátnej nápravy. Prerozdelenie dôkazného bremena medzi dotknutú vládu a sťažovateľa ESĽP potvrdil aj v nedávnom rozhodnutí o prijateľnosti sťažnosti Ľ. Feldeka proti Slovenskej republike z 15. 6. 2001, keď konštatoval, že vláda musí presvedčiť ESĽP, že určitý prostriedok bol teoreticky a prakticky efektívny a dostupný v danom čase, čiže bol spôsobilý urobiť nápravu a poskytol sťažovateľovi primeranú šancu na dosiahnutie úspechu. Sťažovateľ musí presvedčiť ESĽP, že skutočne vyčerpal tento prostriedok alebo že prostriedok nebol z určitých dôvodov v konkrétnych podmienkach prípadu primeraný a efektívny, alebo že existovali okolnosti, ktoré ho oslobodili od splnenia uvedenej požiadavky.

Z dôvodu nárastu podaných sťažností na prieťahy v konaní na ESĽP, resp. začatých konaní, v ktorých Slovenskú republiku zastupuje zástupca Slovenskej republiky pred ESĽP je najdôležitejšie vytvoriť dostatočné právne podmienky na zníženie počtu sťažností podaných na ESĽP do Štrasburgu, v ktorých sťažovatelia namietajú neprimeranú dĺžku konania pred vnútroštátnymi súdmi Slovenskej republiky. V navrhovanom zákone sa tieto podmienky vytvárajú.

Rýchlosť a účinnosť súdneho konania je objektívne podmienená charakterom ako aj právnou a faktickou zložitosťou prejednávanej veci, ďalej správaním účastníkov súdneho konania a napokon aj činnosťou resp. súčinnosťou štátnych a iných orgánov, ktoré sa zúčastňujú na súdnom konaní. Prvoradou povinnosťou súdu a sudcu je však organizovať procesný postup v súdnom konaní tak, aby sa čo najskôr odstránil ten stav právnej neistoty, kvôli ktorému sa osoba obrátila na súd so žiadosťou o jeho rozhodnutie.

Z pohľadu komunitárneho práva zmluva o založení Európskeho spoločenstva neobsahuje ustanovenia o zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú porušením komunitárneho práva, ale Európsky súdny dvor vo svojich rozhodnutiach stanovil, že členský štát má nielen povinnosť ukončiť porušovania práva ES, ale aj povinnosť nahradiť tým spôsobenú škodu. Štát je zodpovedný za nevykonanie riadnej transpozície smernice v určenej lehote. Ak členský štát nesplní povinnosť, ktorú má v zmysle článku 249 odsek 3 zmluvy o EHS, prijať všetky potrebné opatrenia potrebné na dosiahnutie výsledku predpísaného smernicou, plná účinnosť tejto normy práva spoločenstva vyžaduje, pre vznik práva na náhradu, splnenie troch podmienok:

- výsledok predpísaný smernicou obsahuje priznanie práv jednotlivcom, bez ohľadu na bezprostredný účinok smernice

- obsah týchto práv je možné identifikovať na základe ustanovení smernice

- existencia príčinného vzťahu medzi nesplnením povinnosti štátu a škodou, ktorú utrpeli poškodené osoby.

Netranspozícia smernice v riadnej transpozičnej lehote sa teda tiež dá považovať za nesprávny úradný postup, pretože ide o nečinnosť orgánu verejnej moci.

K § 10:

V rámci reformy verejnej správy sa mení inštitucionálne usporiadanie verejnej správy, a znižuje sa rozsah pôsobenia štátnej správy v území. Verejná správa je zabezpečovaná „dvojkoľajnosťou“ verejnej správy – štátnou správou a územnou samosprávou. Niektoré kompetencie zostávajú rozdelené medzi štátnu správu a samosprávu a výlučné kompetencie naďalej vykonáva štátna správa. Územná samospráva existuje v súlade s Ústavou SR v dvoch formách. Prvú formu bude predstavovať miestna samospráva (obce a mestá) a druhú formu samospráva vyššieho územného celku (regionálna samospráva).

Pri výkone samosprávy obce alebo vyššieho územného celku v originálnej pôsobnosti a pri výkone iných funkcií samosprávy bude samosprávny územný celok niesť sám zodpovednosť za škodu, ktorá bola spôsobená nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom jeho orgánov.

K § 11 až 14:

Obdobne ako pri zodpovednosti štátu za škodu, aj pri zodpovednosti územných celkov za škodu spôsobenú pri výkone samosprávy bolo potrebné zapracovať zo zákona ustanovenie, v rámci ktorého sa určili osoby, ktoré sú oprávnené konať za územnú samosprávu pri nárokoch o náhrade škody.

Orgánmi, oprávnenými konať v mene samosprávneho územného celku pri výkone samosprávnych funkcií budú predseda samosprávneho kraja, ak bola škoda a nemajetková ujma spôsobená nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom orgánu samosprávneho kraja pri výkone samosprávnych funkcií a starosta obce (primátor mesta), ak bola škoda a nemajetková ujma spôsobená nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom orgánu obce pri výkone samosprávnych funkcií.

Rovnako sa upravil aj okruh poškodených, ktorí majú právo domáhať sa náhrady škody, ktorá bola spôsobená nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom.

Ani v prípade zodpovednosti za škodu územnej samosprávy sa nedefinujú pojmy „nezákonné rozhodnutie“ a „nesprávny úradný postup“.

K § 15 a 16:

V snahe zabrániť zbytočným súdnym sporom sa aj naďalej tak, ako v platnej právnej úprave, ponecháva v zákone inštitút predbežného prerokovania nároku. Zákon stanovuje obligatórne prejednanie nároku na náhradu škody v prípadoch keď k škode došlo protiprávnym rozhodnutím, rozhodnutím o väzbe, treste alebo ochrannom opatrení, ako aj nárok na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom.

Z praxe súdov vyplýva, že sa poškodený spravidla obracajú na súd s nárokom na náhradu škody iba vtedy, ak príslušný orgán v zákonom stanovenej lehote ich nárok celkom alebo sčasti neuspokojil. Iba výnimočne sa stáva, že bol podaný návrh na začatie konania bez predbežného prerokovania nároku, hoci je toto predbežné prerokovanie potrebné.

Zmyslom predbežného prejednania nároku je využitie zákonných možností na to, aby k náprave narušených vzťahov došlo jednaním medzi poškodenými a orgánmi oprávnenými konať za štát resp. územnú samosprávu a aby sa v týchto prípadoch pokiaľ možno predišlo súdnemu konaniu.

Poškodený sa obracia na súd až vtedy, ak predbežné prerokovanie nároku neviedlo k uspokojeniu nároku na náhradu škody. Toto prerokovanie by malo prispieť k objasneniu veci a vytvoriť tak podmienky pre uzavretie mimosúdnej dohody o uspokojení nároku. Iba vtedy, ak by sa účastníci nedohodli, malo by nasledovať súdne konanie. Predbežné prerokovanie nároku na náhradu škody je zákonom stanovená podmienka preto musí byť splnená, aby tento nárok mohol byť prejednaný v občianskom súdnom konaní. Ak poškodený uplatní nárok na súde bez predchádzajúceho predbežného prerokovania, nemôže súd návrh zamietnuť, ani bez ďalšieho konania zastaviť, ale má poškodeného vyzvať na odstránenie nedostatku tejto podmienky so stanovením primeranej lehoty. V prípade, ak by napriek tomu, nebol odstránený nedostatok uvedenej podmienky, ktorý treba hodnotiť ako obdobu nedostatku procesnej podmienky, mal by súd postupovať podľa úpravy Občianskeho súdneho poriadku o zastavení konania.

Orgán príslušný na predbežné prejednanie nároku neprejednáva nárok v rámci správneho poriadku a nevydáva o tom rozhodnutie, ale v stanovenej lehote nárok buď uspokojí alebo neuspokojí.

K § 17 a 18:

V novom zákone bolo potrebné rozšíriť súčasné chápanie práva na náhradu škody ako práva na náhradu skutočnej majetkovej škody i na chápanie náhrady škody ako „spravodlivého zadosťučinenia“. Tým sa rozšírili možnosti uplatnenia nároku na náhradu škody nielen na náhradu skutočnej majetkovej škody, ale aj na náhradu nemajetkovej ujmy. Náhrada škody by mala predstavovať „spravodlivé zadosťučinenie“ a zahŕňať napr. peňažnú náhradu nemajetkovej ujmy (morálnu ujmu), ako i iné formy zadosťučinenia (napr. verejné ospravedlnenie, uverejnenie zrušujúceho rozsudku a stručného znenia odôvodnenia a pod.). Tá by mala zahŕňať ujmu spôsobenú poškodením občianskej cti, spôsobenú poškodením dobrej povesti, v dôsledku morálneho utrpenia v prípade zadržania, väzby, výkonu trestu odňatia slobody alebo ochranného opatrenia, v dôsledku sťaženia spoločenského uplatnenia, inú preukázateľnú (a tiež preukázanú) nemajetkovú ujmu.

Návrh zákona na rozdiel od platnej právnej úpravy obsahuje podrobnú úpravu týkajúcu sa odškodňovania trov konania, ktoré boli vynaložené v rámci konania, pri ktorom došlo k vydaniu protiprávneho rozhodnutia či k nesprávnemu úradnému postupu.

Náhrada trov konania je v navrhovanom zákone výslovne zahrnutá do náhrady škody. V zmysle navrhovaného znenia budú trovy konania, ktoré poškodenému vznikli v konaní, v ktorom bolo vydané protiprávne rozhodnutie alebo rozhodnutie o zadržaní, väzbe, treste alebo ochrannom opatrení a v konaní, v ktorom bolo protiprávne rozhodnutie zrušené alebo bolo trestné konanie zastavené alebo v ktorom bola vec postúpená inému orgánu súčasťou náhrady škody.

Náhrada trov konania, v ktorom došlo k nesprávnemu úradnému postupu sa bude uhrádzať len v prípade, ak tieto trovy konania priamo súviseli s nesprávnym úradným postupom. Nesprávny úradný postup sa totiž môže týkať iba časti konania a nemusí mať za dôsledok vadnosť celého konania.

Zákon vylučuje z náhrady škody náklady, ktoré poškodenému vznikli v súvislosti s predbežným prerokovaním nároku na náhradu škody s príslušným orgánom, pretože toto predbežné prejednanie nároku má iba formálny charakter.

Ako subjekty, ktoré sú oprávnené z náhrady škody sú vymedzení pozostalí poškodeného a osoby, ktoré vynaložili náklady na liečenie a pohreb. Ich nárok sa vzťahuje bez zmeny ku všetkým skutočnostiam, na základe ktorých škoda vznikla, pokiaľ v dôsledku týchto skutočností došlo k úmrtiu poškodeného. Pojem pozostalí je potrebné chápať v kontexte Občianskeho zákonníka.

K § 19 a 20:

Subjektívna premlčacia lehota začína plynúť odo dňa, keď sa poškodený dozvedel o škode a o tom, kto ju spôsobil, resp. odo dňa doručenia (oznámenia) rozhodnutia zrušujúceho pôvodné – nezákonné rozhodnutie poškodenému alebo osobám, ktoré môžu uplatniť nárok na náhradu škody v prospech poškodeného alebo po jeho smrti. Táto premlčacia lehota je 3 – ročná.

Objektívna premlčacia lehota je 10 – ročná a začína plynúť odo dňa doručenia nezákonného rozhodnutia poškodenému alebo osobám, ktoré môžu uplatniť nárok na náhradu škody v prospech poškodeného alebo po jeho smrti alebo odo dňa, keď došlo k nesprávnemu úradnému postupu. Objektívna premlčacia lehota neplynie, ak ide o škodu na zdraví.

Subjektívna i objektívna premlčacia lehota platí jednotne pre uplatnenie nároku na náhradu škody na príslušnom orgáne v rámci predbežného prerokovania i pre uplatnenie nároku na náhradu škody na súde. Počas predbežného prerokovania nároku na náhradu škody na príslušnom orgáne premlčacie lehoty odo dňa podania žiadosti do skončenia prerokovania nároku, najdlhšie však 6 mesiacov, nebudú plynúť.

Nárok štátu alebo samosprávneho územného celku na regresnú úhradu sa premlčí za 1 rok odo dňa zaplatenia celej náhrady škody, nie však skôr ako za 1 rok odo dňa, keď nadobudol právoplatnosť trestný rozsudok alebo disciplinárne opatrenie voči osobe, ktorá sa dopustila trestného činu alebo disciplinárneho previnenia nesprávnym úradným postupom alebo v príčinnej súvislosti s ním alebo sa dopustila trestného činu alebo disciplinárneho previnenia, v dôsledku ktorého alebo v príčinnej súvislosti s ktorým vydala nezákonné rozhodnutie.

K § 21 až 24:

Navrhovaný zákon zakotvuje plnú a osobnú zodpovednosť subjektov, ktoré svojím nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom pri výkone verejnej moci škodu spôsobili. Štát bude podľa navrhovanej právnej úpravy povinný požadovať regresnú náhradu od tých subjektov, za rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup ktorých uhradil škodu.

Právne vzťahy zamestnancov týkajúce zodpovednosti sa budú spravovať príslušnými pracovnoprávnymi predpismi.

K § 25:

Navrhovaná právna úprava nadväzuje na Občiansky zákonník a preto je nevyhnutné v rámci zákona odkázať na ustanovenia Občianskeho zákonníka, ktorý v tomto prípade pôsobí subsidiárne k navrhovanej právnej úprave.

Zároveň bolo nevyhnutné ustanoviť, že strata na zárobku sa hradí aj v iných prípadoch ako pri škode na zdraví

K § 26:

Vzhľadom na to, že sa rozširuje rozsah zodpovednosti štátu za konanie orgánov verejnej moci pri výkone verejnej moci, je nevyhnutné, aby Ministerstvo financií slovenskej republiky disponovalo údajmi o výške náhrady škody, ktorá bola uhradená jednotlivými orgánmi. Zákon bude mať bližšie nešpecifikovateľný dopad na štátny rozpočet a preto sú uvedené údaje sú nevyhnutné pri koncipovaní štátneho rozpočtu.

K § 27:

V rámci prechodných ustanovení bolo nevyhnutné vyriešiť vzťah novej právnej úpravy k rozhodnutiam a konaniam, ktoré prebiehali podľa momentálne platnej právnej úpravy. Pôsobnosť zákona je navrhnutá tak, že sa nová právna úprava bude vzťahovať iba na rozhodnutia vydané po účinnosti zákona a nesprávny úradný postup na základe ktorého vznikla škoda odo dňa účinnosti zákona.

K § 28:

Keďže navrhovaný zákon nahrádza platnú právnu úpravu, je potrebné zrušiť zákon č. 58/1969 Zb. o zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom.

K Čl. II a III

Vzhľadom na to, že navrhovaným zákon sa upravila objektívna zodpovednosť notárov a exekútorov bolo nevyhnutné premietnuť uvedenú skutočnosť aj do zákonov, upravujúcich ich postavenie a činnosť, aby nedošlo k nepriamej novelizácii a nesúladu právnych predpisov.

K Čl. IV

V súvislosti s navrhovanou právnou úpravou, podľa ktorej sa bude môcť poškodený domáhať na ústavnom súde uspokojenia nároku alebo jeho neuspokojenej časti ak ide o škodu spôsobenú prieťahmi v konaní bez vážneho dôvodu, bolo potrebné vypustiť v § 56 obmedzujúcu dikciu, podľa ktorej primerané zadosťučinenie predstavovalo iba náhradu nemajetkovej ujmy. navrhovaný zákon predpokladá, že škoda pozostáva z troch častí : skutočnej škody, ušlého zisku a nemajetkovej ujmy.

K Čl. VVzhľadom na predpokladanú dĺžku legislatívneho procesu, ako aj na potrebnú legisvakanciu sa navrhuje, aby zákon nadobudol účinnosť 1. júla 2004.

Bratislava 20. augusta 2003

Mikuláš Dzurinda, v.r.

predseda vlády

Slovenskej republiky

Daniel Lipšic, v.r.

podpredseda vlády

a minister spravodlivosti

Slovenskej republiky

zobraziť dôvodovú správu