Ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a v odstavci 7 slov "na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a", případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů 86/2005 účinný od 23.02.2005
| Schválené: | 19.01.2005 |
| Účinnost od: | 23.02.2005 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | POLITICKÉ STRANY, POLITICKÁ HNUTÍ., Státní finanční podpory., Správa ve věcech sdružování. Spolkové právo., Poslanci. Senátoři. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl dne 19. ledna 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu navrhovatele SNK sdružení nezávislých na zrušení ustanovení § 20 odst. 4,5 a 6 a v odstavci 7 slov "na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a", případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, podaného spolu s ústavní stížností proti jinému zásahu orgánu veřejné moci - přípisu Ministerstva financí č. j. 143/133437/2002 ze dne 9.12.2002 takto:
1. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 1, 2, 3, 5, 7 až 11 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodněn
I.
stavn stžnost se navrhovatel s odvolnm na tvrzen porušen čl. 22 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina") a čl. 5 stavy Česk republiky (dle tž "stava") domh, aby stavn soud vydal nlez, kterm by zakzal Ministerstvu financ pokračovat v porušovn jeho prva na vplatu stlho přspěvku podle 20 zkona č. 424/1991 Sb., o sdružovn v politickch stranch a v politickch hnutch, ve zněn pozdějšch předpisů (dle jen "zkon č. 424/1991 Sb.") ve vši 200 000 Kč za každch započatch 0,1 % hlasů zskanch ve volbch do Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky.
Ve sv stavn stžnosti navrhovatel konstatoval, že jako politick hnut zskal ve volbch do Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky v červnu 2002 celkem 2,78 % platnch hlasů. Dne 20.11.2002 proto podal ždost Ministerstvu financ o vyplacen stlho přspěvku ve smyslu zkona č. 424/1991 Sb., kter ji však přpisem č. j. 143/133437/2002 ze dne 9.12.2002 odmtlo s poukazem na to, že nebyla splněna zkonn podmnka pro vplatu stlho přspěvku na činnost podle 20 odst. 4 a 6 uvedenho zkona, tedy že politick hnut Sdružen nezvislch nezskalo ve volbch do Poslaneck sněmovny nejmně 3 % hlasů. Podle nzoru navrhovatele odmtnut vyplatit tento stl přspěvek představuje tzv. jin zsah orgnu veřejn moci, kterm byla porušena jeho citovan zkladn prva; ohledně otzky sv aktivn legitimace k podn stavn stžnosti a obecnch podmnek k jejmu podn odkzal na dajně analogickou situaci, řešenou nlezem stavnho soudu č. 243/1999 Sb. (sp. zn. Pl. S 30/98, Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 16, nlez č. 137).
Navrhovatel se domnv, že hranice pro vplatu stlho přspěvku ve vši 3 % hlasů zskanch ve volbch do Poslaneck sněmovny je diskriminačn vůči menšm politickm stranm (bude-li dle uvděn termn "politick strana", rozum se tm i politick hnut, pokud z kontextu nevyplv něco jinho), byť zroveň uvedl, že nehodnot, zda vše tohoto přspěvku je přiměřen. Považuje však za stavně nekonformn zejmna tu skutečnost, že stl přspěvek je vyplcen pouze stranm, kter se relativně spěšně častnily politick soutěže o mandty v Poslaneck sněmovně, ale nen již vyplcen stranm, kter se spěšně častn voleb sentnch, krajskch nebo komunlnch. dajnou nerovnost v podmnkch politick soutěže se navrhovatel pokusil doložit srovnnm volebnch vsledků svch a politick strany Unie svobody-Demokratick unie. V tomto směru mj. uvedl, že ve volbch do Poslaneck sněmovny zskala US-DEU v koalici s KDU-ČSL 14,41 % hlasů a 9 mandtů, ve volbch do Sentu však zskala US-DEU jedin mandt, zatmco navrhovatel mandty dva; v komunlnch volbch zskala US-DEU 617 mandtů ve všech zastupitelstvech, zatmco navrhovatel 3 131 mandtů. V porovnn s těmito vsledky pr nemůže obstt, že US-DEU zskv na stlm přspěvku 10 milionů Kč ročně, kdežto navrhovatel nic. Celkov sttn přspěvek v roce 2003 čin u navrhovatele dajně 6 300 000 Kč a u US-DEU 42 milionů Kč, což je podle jeho mněn v hrubm nepoměru k volebnm vsledkům. Navrhovatel neskrv, že by vyplacen stlho přspěvku v čstce 200 000 Kč za každch 0,1 % hlasů vrazně zlepšilo jeho finančn situaci (neboť čstka 5,6 milionů Kč ročně za zskanch 2,78 % hlasů se blž dosavadnmu sttnmu přspěvku 6,3 milionů Kč, kter navrhovatel zskv za 2 mandty sentora a za 18 mandtů členů zastupitelstev krajů), hlavnm motivem podn nvrhu je však pr sil o změnu dosavadn prvn pravy financovn politickch stran, kter podle jeho nzoru poskytuje z peněz daňovch poplatnků přliš mnoho parlamentnm stranm a nepřiměřeně mlo nebo vůbec nic ostatnm (neparlamentnm) stranm a hnutm.
Z uvedench důvodů navrhovatel spojil - v souladu s 74 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o stavnm soudu") - svoji stavn stžnost s nvrhem na zrušen některch ustanoven zkona č. 424/1991 Sb., konkrtně ustanoven 20 odst. 4, 5 a 6 a odstavce 7 ve slovech "na mandt poslance nebo sentora čin ročně 900 000 Kč a". Alternativně pak navrhl, aby stavn soud zrušil cel ustanoven 20 předmětnho zkona; uvedl, že formulac takto širokho petitu "chce pro stavn soud vytvořit prostor, aby podle sv vahy zrušil buď jednotliv ustanoven 20 nebo celou pravu financovn politickch stran" a "věř, že stavn soud citlivě zvol i činnost svho derogačnho rozhodnut", zejmna proto, že několik stran a hnut nezastoupench v Poslaneck sněmovně je pr finančně zvislch na sttnch přspěvcch za mandty členů zastupitelstev krajů.
Navrhovatel ve svm obshlm nvrhu spatřuje nestavnost zkonn pravy financovn politickch stran zejmna v nsledujcch tvrzench, do kterch rozčlenil sv konkrtn nmitky:
1. přspěvky na mandt poslance nebo sentora (roz. ve vši 900 000 Kč) jsou pr neodůvodněně vysok; za nepřiměřeně vysokou považuje i hranici pro nrok na přspěvek "za hlasy" ve volbch do Poslaneck sněmovny podle 85 zkona č. 247/1995 Sb., o volbch do Parlamentu Česk republiky, a o změně a doplněn některch dalšch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, (v uvedench přpadech odkzal ve sv argumentaci na nlezy stavnho soudu č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.).
2. Rovněž hranice 3 % pro vznik nroku na vplatu stlho přspěvku podle 20 odst. 4 a odst. 6 zkona č. 424/1991 Sb. je podle mněn navrhovatele neodůvodněně vysok a za protistavn považuje i jeho odvozovn pouze od vsledku voleb do Poslaneck sněmovny; zkonodrnou moc maj přitom obě parlamentn komory. V tomto směru uvedl hypotetick přklad, kdy strana, kter by při volbch do Poslaneck sněmovny obdržela 2,9 % hlasů, ale obsadila by cel Sent a zskala největš počet mandtů v zastupitelstvech krajů a obc, by ždn nrok na přspěvek neměla. Řada politickch stran pak nezskv od sttu vůbec ždnou podporu a přitom se nejedn jen o strany se zanedbatelnm vznamem, ale i o strany působc dlouhodobě, byť v celosttnch volbch nespěšně, resp. o strany, jež vid svou roli pouze na komunln či regionln rovni, kde maj i nemal spěchy (jako přklady jsou v nvrhu uvedeny mj. Strana pro otevřenou společnost, Volba pro město, Demokratick regionln strana, Hnut nezvislch za harmonick rozvoj obc a měst aj.). Těmto stranm stt nehrad dokonce ani nklady, kter jim svmi požadavky sm způsobuje, jako je vypracovn vročn finančn zprvy a povinnho auditu četn zvěrky. Navrhovatel uzavřel, že řešen dan problematiky nespatřuje v pouhm snžen hranice pro vznik nroku na vplatu stlho přspěvku, ale ve "vytvořen zcela jin konstrukce", kter by zajistila přiměřen přspěvek na činnost všem stranm, bez ohledu na to, zda se častn politick soutěže na rovni parlamentn, krajsk či komunln.
3. Podle nzoru navrhovatele je protistavn tak podmiňovn přspěvku za mandt člena zastupitelstva kraje ziskem alespoň jednoho mandtu poslance nebo sentora. Strana, kter zsk řadu mandtů v zastupitelstvech krajů, ale nem ždnho poslance ani sentora, tak na přspěvek na mandt člena zastupitelstva kraje nem nrok (pozn.: ačkoliv pr ve skutečnosti Ministerstvo financ tyto přspěvky stranm, kter ždnho poslance či sentora nemaj, vyplc).
4. Navrhovatel konečně protestuje i proti tomu, že stt vyplc přspěvky za zskan hlasy pouze při volbch do Poslaneck sněmovny (100 Kč za hlas), resp. nově tž při volbch do Evropskho parlamentu. Ždn přspěvky se však nevyplcej za hlasy zskan při volbch do Sentu, při volbch do zastupitelstev krajů a při volbch do zastupitelstev obc. Tm jsou opět vrazně zvhodněny strany spěšn ve volbch do Poslaneck sněmovny, zatmco strany nov nebo strany omezujc se na regionln politiku jsou znevhodněny.
Navrhovatel dle uvedl, že rozdělovn sttnch přspěvků mezi politick strany neodpovd podpoře, kterou maj tyto strany ve společnosti; sttn přspěvky politickm stranm zastoupenm v Poslaneck sněmovně pr v roce 2003 překračuj 95 %, zatmco přspěvek pro ostatn strany čin jen 4,6 %. Strany nezastoupen v Poslaneck sněmovně mus tedy zskvat penze prakticky vhradně ze soukromch zdrojů, "a to za situace, kdy prvě parlamentn strany ... způsobily, že sponzorovn politickch stran, kter je ve vyspělch demokratickch sttech považovno za ... společensky prospěšnou činnost ..., zskalo v Česk republice punc" pochybn aktivity. Celkov vše sttnch přspěvků se navrhovateli jev jako neodůvodněn a vrazně překračujc nklady stran na čast ve volebn soutěži i potřeby financovn jejich zkladn činnosti; navrhovatel nenalz ždn důvod pro to, aby i ta nejspěšnějš politick strana měla zskvat každoročně na svou činnost přes 100 milionů Kč. Cel zkonn prava financovn politickch stran tak podle navrhovatele směřuje k plnmu finančnmu zabezpečen parlamentnch politickch stran ze sttnho rozpočtu a k zablokovn nebo alespoň vraznmu omezen přstupu ke sttnm přspěvkům pro neparlamentn politick strany.
V nvrhu je dle považovna za nestavn tak formulace 20 odst. 8 zkona č. 424/1991 Sb., podle kterho nlež přspěvek na mandt po cel volebn obdob jen straně, na jejž kandidtn listině byl poslanec, sentor nebo člen zastupitelstva kraje zvolen. Změrem zkonodrce sice byla - podle navrhovatele - legitimn snaha zabrnit tomu, aby s poslancem, sentorem či členem zastupitelstva, kter v průběhu volebnho obdob přejde do jin strany, přechzel i nrok na sttn přspěvek; bylo však opomenuto, že ke změně stranick přslušnosti může dojt nejen individulně, ale i hromadně, sloučenm stran. Zkonn prava, postihujc ty politick strany nebo hnut, kter se rozhodly učinit integračn krok, omezuje tedy svobodnou soutěž politickch sil.
Navrhovatel uzavřel svou rozshlou argumentaci vlastnm konkrtnm nvrhem, jak by mělo bt upraveno financovn politickch stran a hnut, m-li bt v souladu s čl. 5 stavy a čl. 22 Listiny. Tomu by pr nejlpe odpovdal systm, ve kterm by přspěvek za hlasy zskan ve volbch do Poslaneck sněmovny, Sentu, Evropskho parlamentu, zastupitelstev krajů a zastupitelstev obc dostaly strany, kter se vžně častn volebn soutěže, tj. zskaj vce než určit minimln procento hlasů (např. pro Poslaneckou sněmovnu zde navrhuje 0,5 až 1 % hlasů, pro Sent 4 - 6 % hlasů v danm volebnm obvodu); minimln přspěvek by se vyplcel těm stranm, kter dostatečně širokm zapojenm do volebn soutěže (bez ohledu na vsledek) prokzaly svůj vznam jako organizovan politick sla a rozšřen přspěvek ty strany, kter ve volbch do všech zastupitelskch sborů alespoň v některch regionech přiměřeně uspěly. Celkov rozsah sttnch přspěvků politickm stranm by pak neměl překračovat 100 až 150 milionů Kč ročně, protože čstka kolem 20 milionů Kč mus podle nzoru navrhovatele postačovat i t největš politick straně pro kryt vešker běžn činnosti.
II.
Usnesenm I. sentu stavnho soudu ze dne 5.5.2003 sp. zn. I. S 59/03 bylo řzen o stavn stžnosti podle 78 zkona o stavnm soudu přerušeno a nvrh na zrušen shora uvedench odstavců ustanoven 20 zkona č. 424/1991 Sb., popř. celho tohoto ustanoven, byl postoupen plnu stavnho soudu k rozhodnut podle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy Česk republiky.
III.
stavn soud zaslal nvrh na zahjen řzen v souladu s ustanovenm 69 zkona o stavnm soudu častnkům řzen - Poslaneck sněmovně a Sentu Parlamentu Česk republiky.
Ve vyjdřen Poslaneck sněmovny, podepsanm jeho předsedou PhDr. Lubomrem Zaorlkem, je k bodu nvrhu požadujcmu zrušen 20 odst. 4 až 6 zkona č. 424/1991 Sb. uvedeno, že omezen politickch stran v časti ve volbch, v přstupu ke sdělovacm prostředkům, ve svobodě projevu, v prvu na shromažďovn a podobně by zajist bylo v rozporu s čl. 22 Listiny. Ždn takov omezen však v dikci odstavců 4 až 6 citovanho zkona nejsou obsažena. K dalšmu bodu nvrhu požadujcmu zrušen v 20 odst. 7 čsti věty tkajc se vše přspěvku na mandt (900 000 Kč) Poslaneck sněmovna uvedla, že bylo zcela v kompetenci zkonodrnho sboru zkonem určit jeho vši. Před novelizac zkona č. 424/1991 Sb., provedenou zkonem č. 170/2001 Sb., činila vše přspěvku 1 000 000 Kč; jeho snženm reagoval zkonodrce na nlez stavnho soudu publikovan pod č. 98/2001 Sb. Byla-li již v roce 1991 stanovena vše tohoto přspěvku na 500 000 Kč, nen s odstupem 12 let současn vše přspěvku ničm, co by porušovalo stavn kritria svobodn soutěže politickch stran a co by bylo možno obecně považovat za nepřiměřen. Vyhověnm alternativnmu nvrhu na zrušen celho ustanoven 20 zkona by podle vyjdřen Poslaneck sněmovny byly politick strany postaveny v podstatě na stejnou roveň s občanskmi sdruženmi vzniklmi podle zkona o sdružovn občanů. Sttn spolučast na financovn politickch stran je však v prvu evropskch demokratickch sttů standardem. Přpadn zrušen uvedenho ustanoven by vyvolalo potřebu okamžit novelizace zkona; lze si pr jen těžko představit, že by "nebylo znovu zohledněno exaktn a spravedliv kritrium dělc politick strany na ty, co reln vznam pro politick děn ve sttě dky voličsk zkladně maj, a na ty, kter nereprezentuj prakticky nikoho, a jsou tudž ve volbch, často opakovaně, nespěšn". Podle nzoru Poslaneck sněmovny jsou zkladn pravidla svobodn soutěže politickch sil v praxi relně zabezpečena, přičemž prvn řd nikterak nebrn vzniku novch politickch subjektů a jejich průniku do Parlamentu, což zvis pouze na schopnosti těchto uskupen oslovit potřebn počet voličů. Tuto schopnost nebo naopak neschopnost nemůže přpadn sttn přspěvek nikdy nahradit. prava způsobu financovn politickch stran je pak v prvnm řdu potřebn i proto, aby zamezila existenci takovch subjektů, kter by se bez relnho vlivu na politick život v Česk republice zaměřovaly primrně k zskvn sttnch přspěvků. Poslaneck sněmovna uzavřela, že cel nvrh politickho hnut Sdružen nezvislch je pr postaven na zjednodušen tezi - kter s čl. 22 Listiny v podstatě nijak nesouvis - že bez existence finančnho zajištěn všech stran a hnut ze strany sttu nelze hovořit o jejich voln a svobodn soutěži.
Sent Parlamentu Česk republiky ve svm vyjdřen, podepsanm jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, zejmna uvedl, že pro předmětn řzen o nvrhu na zrušen 20 zkona č. 424/1991 Sb. bylo nejpodstatnějš jednn o nvrhu zkona č. 170/2001 Sb., o sttnm dluhopisovm programu na hradu zvazků plynoucch ze Smlouvy mezi vldou Česk republiky, vldou Slovensk republiky a vldou Spolkov republiky Německo o ukončen vzjemnho zčtovacho styku v převoditelnch rublech a vypořdn vzjemnch zvazků a pohledvek, kter vznikly jako saldo v převoditelnch rublech ve prospěch Spolkov republiky Německo, o změně zkona č. 407/2000 Sb., o sttnm dluhopisovm programu na čstečnou nhradu škod zemědělskm subjektům postiženm suchem v roce 2000, a o změně zkona č. 424/1991 Sb., o sdružovn v politickch stranch a v politickch hnutch, ve zněn pozdějšch předpisů; nvrh mj. obsahoval nov zkonn řešen sttnho přspěvku na činnost politickch stran a hnut jako reakci na nlez stavnho soudu publikovan pod č. 98/2001 Sb., v němž stavn soud zrušil čst ustanoven 20 odst. 4 a 7 zkona č. 424/1991 Sb. Po schvlen Poslaneckou sněmovnou byl nvrh tohoto zkona postoupen Sentu. Již při jednn o nvrhu zkona ve vborech bylo konstatovno, že tato novela zkona č. 424/1991 Sb. je v danm přpadě nesystmově připojena k materii tkajc se sttnho dluhopisovho programu, kde prodlen s jejm schvlenm by mohlo mt nepřzniv hospodřsk a politick dopad. stavněprvn vbor Sentu proto doporučil vrtit nvrh zkona Poslaneck sněmovně s pozměňovacm nvrhem, kter omezoval platnost navržen novely pouze na dobu do konce roku 2001. Změrem bylo vytvořit dostatečn časov prostor k tomu, aby Parlament mohl v mezidob, se znalost zvěrů obsažench v nlezu stavnho soudu, připravit novelu pravy financovn politickch stran, kter by danou věc řešila komplexně včetně přspěvku na volebn nklady upravenho v 85 zkona o volbch do Parlamentu Česk republiky. Dalš z vborů, ktermu byl nvrh zkona přikzn - Vbor pro hospodřstv, zemědělstv a dopravu - však naopak doporučil Sentu nvrhem se nezabvat, zejmna s přihldnutm k zvažnosti a časov nalhavosti existence prvn pravy sttnho dluhopisovho programu. Sent nakonec vyjdřil vůli nvrhem zkona se nezabvat. Vyjdřen Sentu Parlamentu Česk republiky je uzavřeno konstatovnm, že ponechv rozhodnut o stavnosti napadench zkonnch ustanoven na vaze stavnho soudu.
Ve stanovisku Ministerstva vnitra, kter si stavn soud k dan věci rovněž vyždal, je stručně uvedeno, že napaden zkon rovn podmnky voln soutěže politickch stran ve smyslu čl. 5 stavy a čl. 22 Listiny nijak neporušuje; o spěchu politickch subjektů rozhoduj předevšm hlasy voličů, a nikoliv finančn přspěvky sttu. Ministerstvo předeslalo, že se vhrady stěžovatele dotkaj okruhu prvn pravy, kter byla do zkona promtnuta na zkladě nvrhu poslanců, neboť původn zněn předmětnho ustanoven počtalo pouze se sttnm přspěvkem na hradu za volebn vsledky.
IV.
stavn soud vždy v prv řadě zkoum, zda jsou splněny všechny požadovan předpoklady procesn, aby se mohl nvrhem na zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven zabvat meritorně. V danm přpadě je z podanho nvrhu zřejm, že se navrhovatel v podstatě domh revize celho současnho systmu financovn politickch stran nejen na parlamentn, ale i na krajsk, resp. komunln rovni, a že nenapad pouze obshl ustanoven 20 zkona č. 424/1991 Sb., ale že v odůvodněn nvrhu (nikoli v jeho petitu) protestuje i proti pravě přspěvku na hradu volebnch nkladů podle zkona č. 247/1995 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Shodn konstatovn plat i pro obsah obshlho přednesu navrhovatele u stnho jednn (jenž byl stavnmu soudu předložen i v podobě psemn). Z napadenho přpisu Ministerstva financ ze dne 9.12.2002 č. j. 143/133437/2002 však plyne, že toto ministerstvo odepřelo vyplatit navrhovateli stl přspěvek s poukazem na ustanoven 20 odst. 4, 6 zkona č. 424/1991 Sb., jež vže nrok na stl přspěvek těm stranm, kter ve volbch do Poslaneck sněmovny zskaly 3 % hlasů. Ostatn napaden ustanoven, tj. 20 odst. 1 až 3, 5, 7 až 11, tedy nebyla v ždnm řzen, kter předchzelo podn stavn stžnosti, přmo uplatněna, takže ohledně nich nejsou splněny podmnky, za nichž lze podat - spolu s stavn stžnost - nvrh na zrušen zkona ( 74 zkona o stavnm soudu). Proto stavnmu soudu nezbylo, než v tto čsti nvrh odmtnout jako nvrh podan osobou zjevně neoprvněnou [ 43 odst. 1 psm. c) zkona o stavnm soudu], což se tk i alternativnho nvrhu na zrušen celho ustanoven 20 předmětnho zkona.
V.
stavn soud se dle v souladu s 68 odst. 2 zkona o stavnm soudu zabval otzkou, zda zkon, protistavnost jehož ustanoven je namtna, byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem.
Co se tče zkona č. 424/1991 Sb. (v původnm zněn), stavn soud nezjišťoval, zda byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem, jelikož u prvnch předpisů, vydanch dřve, než nabyla činnosti stava Česk republiky, je tento soud oprvněn přezkoumvat toliko jejich obsahov soulad se soudobm stavnm pořdkem, nikoli však stavnost procedury jejich vzniku a dodržen normotvorn pravomoci (srov. např. nlez sp. zn. Pl. S 9/99, Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 16, nlez č. 135, str. 14; vyhlšen pod č. 289/1999 Sb.). V danm přpadě se tedy stavn soud soustředil na novelu zkona č. 424/1991 Sb., jež se tkala napadenho ustanoven 20.
Jednalo se o zkon č. 117/1994 Sb., kterm se měn a doplňuje zkon č. 424/1991 Sb., o sdružovn v politickch stranch a v politickch hnutch, ve zněn pozdějšch předpisů, zkon č. 99/1963 Sb., občansk soudn řd, ve zněn pozdějšch předpisů, doplňuje zkon č. 166/1993 Sb., o Nejvyššm kontrolnm řadu, ve zněn zkona č. 331/1993 Sb., a zkon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnn, ve zněn zkona č. 122/1993 Sb., a měn zkon č. 563/1991 Sb., o četnictv, kterm byla zavedena 3% hranice pro vznik nroku na stl přspěvek ve volbch do Poslaneck sněmovny. V tomto směru z přslušnch sněmovnch tisků, těsnopiseckch zprv a dajů o průběhu hlasovn stavn soud zjistil, že Poslaneck sněmovna nvrh tohoto zkona schvlila na sv schůzi konan dne 29.4.1994. Po podpisu prezidentem republiky a předsedou vldy byl zkon řdně vyhlšen ve Sbrce zkonů v čstce 37 pod čslem 117/1994 Sb. Předmětn zkon tak byl přijat a vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem.
VI.
stavn soud se ve sv dosavadn judikatuře zsadnm způsobem vyslovil k stavnm kautelm demokratickho utvřen Parlamentu. Za relevantn v rozhodovanm kontextu nutno považovat nlez sp. zn. Pl. S 25/96 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 7, nlez č. 37; vyhlšen pod č. 88/1997 Sb.), v němž byla posuzovna stavnost tzv. uzavrac klauzule pro volby do Poslaneck sněmovny. Soud v něm vymezil zkladn rmec pro uplatněn prvků integrujcch politick uspořdn Poslaneck sněmovny v proporcionlnm volebnm systmu: "z hlediska principu reprezentativn demokracie je přpustn zabudovat do volebnho mechanizmu samho určit integračn stimuly tam, kde pro to existuj zvažn důvody, zejmna pak za předpokladu, že neomezenou proporcionln soustavou dojde k roztřštěn hlasů mezi velk počet politickch stran, k bezbřehmu ,přemnožen' politickch stran a tm k ohrožen funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentnho systmu.". Při posuzovn mez akceptovatelnosti integračnch stimulů stavn soud přitom důsledně vychzel z principu proporcionality: "Zvyšovn hranice omezovac klauzule nesm však ohrozit demokratickou substanci voleb. Vždy je tak třeba poměřovat, zda toto omezen rovnosti volebnho prva je minimlnm opatřenm nutnm k tomu, aby se ve Sněmovně mohla zformovat většina, potřebn pro přijmn rozhodnut a pro vznik vldy. I pro omezovac klauzuli plat tedy zsada minimalizace sttnho zsahu v poměru ke stanovenmu cli."
Uveden prvn nzor byl pak potvrzen dalšmi rozhodnutmi, zejmna pak nlezem sp. zn. Pl. S 42/2000 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 21, nlez č. 16; vyhlšen pod č. 64/2001 Sb.).
Zkladnm znakem demokratickho pluralitnho politickho systmu nen toliko pluralita samotn, nbrž rovněž otevřenost systmu, tj. možnost vstupu novch subjektů na politickou scnu, možnost zakldn politickch stran a politickch hnut, tj. svobodn a dobrovoln vznik a voln soutěž politickch stran (čl. 5 stavy, čl. 20 Listiny, zkon č. 424/1991 Sb.). Relnost, tj. nikoli toliko fiktivnost, otevřenosti pluralitnho politickho systmu je pak, kromě jinho, spjata i s vytvořenm adekvtnho systmu financovn politickch stran a hnut.
Pro utvřen takovho systmu plyne z stavnho pořdku řada kautel. stavn soud tyto artikuloval v mnoha svch rozhodnutch.
V nlezu sp. zn. Pl. S 26/94 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 4, nlez č. 62; vyhlšen pod č. 296/1995 Sb.) vymezil v tto souvislosti ty nejobecnějš principy. Jakkoli dle něj v stavnm pořdku nen obsažena opora pro principiln odmtnut finančn podpory politickch stran sttem, "to však neznamen, že financovn politickch stran a politickch hnut sttem nem hranic ... finančn podpora politickch stran a hnut nesm překročit mru respektujc genereln hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politick strany a politick hnut odděleny od sttu."
Tyto hranice pak vyložil z pohledu dvou principů: principu integrace a principu reprezentativnosti [jenž byl zformulovn v nlezu sp. zn. Pl. S 3/96 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 5, nlez č. 39; vyhlšen pod č. 161/1996 Sb.): "Princip reprezentativnosti obsahuje předevšm odvozenost složen zastupitelskho sboru od politick struktury občansk veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimln reprezentativnosti subjektů (politickch stran a hnut), zčastněnch na politick soutěži."]. V nlezu sp. zn. Pl. S 30/98 stavn soud zrušil podmnku dosažen nejmně 3 % z celkovho počtu platnch hlasů zskanch ve volbch do Poslaneck sněmovny pro čely přspěvku na hradu volebnch nkladů, přičemž v otzkch financovn politickch stran sttem v kolizi principu integrace a principu pluralizmu demokratick společnosti (čl. 5 stavy a čl. 22 Listiny) přiznal přednost druhmu z nich. Kritrium pro omezen přspěvku na hradu volebnch nkladů pak zformuloval hlediskem "vžnosti sil soupeřcch stran", přpadně "vžnosti volebnch myslů stran", jež vyjdřil mrou jejich reprezentativnosti. Takto vyjdřen prvn nzor byl poslze potvrzen v nlezu sp. zn. Pl. S 42/2000.
V nlezu sp. zn. Pl. S 53/2000 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 21, nlez č. 36; vyhlšen pod č. 98/2001 Sb.) pak posuzoval stavn soud již přmo stavnost čsti platnho zněn 20 odst. 4 zkona o politickch stranch, a to nvrh na zrušen ustanoven, dle něhož strana, kter již zskala nrok na stl přspěvek, ale nepřekroč uzavrac klauzuli pro vstup do Poslaneck sněmovny stanovenou volebnm zkonem, přspěvek v nsledujcch volbch neobdrž. Soud tudž považoval za rozporn s stavnm pořdkem podmněn poskytovn stlho přspěvku politick straně (hnut) dosaženm uzavrac klauzule v nsledujcch volbch. Jinmi slovy, otevřenost politickho systmu spojil s trvale nižš hranic pro poskytovn přspěvku, než je zkonem stanoven a již zmiňovanm nlezem stavnho soudu jako stavně konformn potvrzen hranice uzavrac klauzule. Jelikož hranice 3 % v dan věci nebyla napadena, v rmci rationis decidendi se j soud nezabval, nezpochybnil ale jej vši ani v přpadn vaze obiter dictum.
Rozpor ustanoven 20 odst. 4 a 6 zkona č. 424/1991 Sb. s stavnm pořdkem ve věci stanoven hranice 3 % ve volbch do Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky odevzdanch platnch hlasů pro vznik nroku na vplatu stlho přspěvku na činnost politickm stranm je podle mněn navrhovatele dn jej neodůvodněnou vš, jakož i neopodstatněnm odvozovnm stlho přspěvku pouze od vsledku voleb do Poslaneck sněmovny, jelikož zkonodrn moc je představovna Parlamentem složenm ze dvou komor - Poslaneck sněmovny a Sentu.
Zkladn kritrium stavn konformity stanoven vše minimln hranice pro vplatu stlho přspěvku na činnost politick straně spočv v zajištěn otevřenosti politickho systmu - tato hranice mus tedy bt vrazně nižš, než je stanovena uzavrac klauzule proporcionlnho systmu.
Financovn politickch stran sttem zahrnuje toliko čst přjmů politickch stran ( 17 odst. 4 zkona č. 424/1991 Sb.). Tato čst je představovna jednak přspěvkem na hradu volebnch nkladů ( 85 zkona č. 247/1995 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, 65 zkona č. 62/2003 Sb., o volbch do Evropskho parlamentu a o změně některch zkonů) a jednak přspěvkem na činnost politick strany, jenž pak zahrnuje stl přspěvek a přspěvek na mandt ( 20 zkona č. 424/1991 Sb.). U parlamentnch politickch stran pak existuje i jejich nepřm financovn, a to formou placen poslaneckch nhrad, podpor parlamentnm klubům stran, bezplatnho poskytovn materilnch prostředků pro poslaneck kluby stran, apod.
Smyslem sttnho financovn politickch stran je podporovat rovnost přležitost participovat na pluralitnm demokratickm politickm systmu. Jednotliv formy tohoto financovn sleduj přitom rozdln čely, tj. podporuj rozdln aktivity stran. Clem hrady volebnch nkladů je umožnit politickm stranm splňujcm podmnku "vžnosti sil soupeřcch stran", přpadně "vžnosti volebnch myslů stran" čast ve volebn soutěži. Spatřoval-li stavn soud v nlezu sp. zn. Pl. S 30/98 hranici tto "vžnosti" v zisku "kolem 1 %" z celkovho počtu platnch hlasů, zkonodrce stanovil v platn prvn pravě danou hranici rovn 1,5 %. Přspěvek na mandt zrcadl koly politickch stran, jež souvisej s jejich působenm v oblasti zkonodrstv. Podmnkou jeho poskytovn je zvolen ve volbch do Poslaneck sněmovny anebo do Sentu ( 20 odst. 5 zkona č. 424/1991 Sb.), tj. dopad toliko na politick strany parlamentn.
Stl přspěvek je formou financovn politickch stran parlamentnch i neparlamentnch. Z uvedenho důvodu je u něj podmnkou stavn konformity zajištěn otevřenosti pluralitnho politickho systmu, hranice pro jeho poskytovn mus bt proto vrazně nižš, než je stanovena vše uzavrac klauzule proporcionlnho volebnho systmu. Za takovou vrazně nižš mez lze považovat i hranici 3 % ve volbch zskanch platnch hlasů, tedy hranici o 40 % nižš, než je vše uzavrac klauzule. Splňuje-li zkonn prava stlho přspěvku stavn požadavek garantovn otevřenosti politickho systmu, pak vzhledem k odlišn funkci stlho přspěvku na činnost a hrady volebnch nkladů politickch stran nen dn důvod ekvivalence jejich vše.
Uveden konstatovn neměn nic na obecnm stanovisku stavnho soudu k otzce stavnosti cel soustavy financovn politickch stran, vyslovenm v nlezu sp. zn. Pl. S 53/2000. Soud v něm konstatoval: "Nen-li respektovna voln soutěž politickch stran za vyrovnanch podmnek a je-li snaha vytvřet odlišn podmnky pro strany velk či větš a formovat tak přmo či nepřmo politick strany s lepšm či horšm postavenm, a tedy i občany s rozdlnmi podmnkami jejich pohybu v politickm systmu, nelze takov kroky označit za stavn. Nelze přitom opomenout, že demokratick společnost je charakterizovna prvě svobodnou soutěž politickch stran, jejichž působen při sprvě veřejnch věc se odvozuje ze svobodn volby proveden voliči.". Maximu rovnosti postaven politickch stran, zajištěn jejich svobodn a fair soutěže, jakož i otevřenosti politickho systmu stavn soud poměřoval hodnotou vžnosti volebnch myslů stran, "měřenou" jejich minimln reprezentativnost (sp. zn. Pl. S 3/96, sp. zn. Pl. S 42/2000), jakož i čely jednotlivch forem sttnho financovn stran (sp. zn. Pl. S 53/2000).
stavn soud ve svch rozhodnutch naznačil hledisko poměřovn podlu sttnho financovn politickch stran a podlu jinch forem jejich financovn neodvislch od sttu (sp. zn. Pl. S 26/94). V derogačnm nlezu sp. zn. Pl. S 53/2000 zaujal kritick postoj ke stvajc vši finančn podpory sttu politickm stranm a upozornil na ohrožen stavnho principu oddělen stran od sttu (čl. 20 odst. 4 Listiny).
Podle ustlenho nzoru stavnho soudu je tento soud při svm rozhodovn rozsahem podanho nvrhu vzn a ve svm rozhodnut z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže (viz např. rozhodnut ve věci sp. zn. Pl. S 16/94, sp. zn. Pl. S 8/95, sp. zn. Pl. S 5/01, sp. zn. Pl. S 7/03 - Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, svazek 2, usn. č. 14; svazek 4, nlez č. 83, vyhlšen pod č. 29/1996 Sb.; svazek 24, nlez č. 149, vyhlšen pod č. 410/2001 Sb.; vyjde ve svazku 34, vyhlšen byl pod č. 512/2004 Sb.). Z uvedenho důvodu v rozhodovan věci nen oprvněn zabvat se stavnost celho systmu sttnho financovn politickch stran, a tudž mu nezbv, než apelovat na demokratickho zkonodrce ve směru akceptace prvnho nzoru obsaženho v uvedench nlezech sp. zn. Pl. S 26/94 a sp. zn. Pl. S 53/2000.
Snžen hranice pro poskytovn stlho přspěvku na činnost politickch stran pod hranici 3 % ve volbch zskanch hlasů však zmněn problm nejen neřeš, ale naopak rozšiřuje okruh adrestů tohoto přspěvku, a ve svch důsledcch znamen dalš nrůst sttnho podlu na financovn politickch stran, tedy posun v tom směru, s nmž se stavn soud v předchoz judikatuře neztotožnil. Kromě navšen požadavků na sttn rozpočet by takovto posun odporoval principu zakotvenosti politickch stran v občansk společnosti, principu, kter nachz vraz předevšm v dobrovoln podpoře politickch stran ze strany občanů, na zkladě jejich uvžen a vběru podle programov blzkosti stran.
Argumentuje-li navrhovatel neopodstatněnm odvozovnm stlho přspěvku pouze od vsledku voleb do Poslaneck sněmovny, bylo by lze hodnotit takovou pravu jako stavně rozpornou toliko v přpadě jej svvole, tj. absence racionln vazby mezi prvn pravou a sledovanm čelem.
stavn pořdek Česk republiky ani jej prvn řd neobsahuje explicitn legln definici politick strany (politickho hnut). stavn povahu, povahu prvn subjektivity, smysl a čel politick strany nutno tudž vyvodit z jej celkov stavn i obecně prvn pravy.
Politick strany jsou klčovm subjektem demokratickho pluralitnho politickho systmu, pln funkci reprezentanta pluralitnch, diferencovanch zjmů. Jejich clem je dosažen těchto zjmů prostředky demokratickho stavnho systmu, tj. zastoupenm v zastupitelskch sborech, zejmna pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obc a krajů (čl. 5 stavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, zkon č. 247/1995 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, zkon č. 491/2001 Sb., o volbch do zastupitelstev obc a o změně některch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů, zkon č. 130/2000 Sb., o volbch do zastupitelstev krajů a o změně některch zkonů, ve zněn pozdějšch předpisů). Z uvedenho vyplv, že česk stavn a prvn systm nezn speciln kategorii regionlnch politickch stran, jejich fungovn spojuje s utvřenm všech zastupitelskch sborů.
Dle stavnho systmu Česk republiky nedisponuj obě komory Parlamentu stejnmi pravomocemi a neparticipuj stejnou mrou na zkonodrnm procesu, nemaj tudž symetrick postaven. Vlučně Poslaneck sněmovna kreuje vldu a vyslovuje j nedůvěru, v oboru zkonodrn pravomoci disponuje zpravidla konečnou rozhodovac pravomoc. Sent m ve vztahu k Poslaneck sněmovně postaven kontroln brzdy, protivhy. Odvozuje-li prvn prava přiznn stlho přspěvku na činnost vsledky voleb do Poslaneck sněmovny, zrcadl tm reln postaven politick strany v stavnm systmu sttu, zejmna mru jej participace, resp. potencionln participace u neparlamentnch stran na moci zkonodrn, jakož i na utvřen vrcholnho orgnu moci vkonn - vldy. Neodvj-li se dle tato prava od vsledků voleb do obecnch, resp. krajskch zastupitelstev, zrcadl pak pojmovou charakteristiku politick strany (hnut) ve vznamu celosttně, a nikoli toliko regionlně relevantnho politickho subjektu.
Pro uveden stavn soud neshledal zkonnou pravu 3% hranice ve volbch do Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky zskanch platnch hlasů při přiznn stlho přspěvku na činnost politick strany, obsaženou v ustanoven 20 odst. 4 a 6 zkona č. 424/1991 Sb., za stojc v rozporu s čl. 5 stavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, pročež nvrh na zrušen uvedench zkonnch ustanoven zamtl.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdější předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Eliška Wagnerová.