Ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci 568/2004 účinný od 11.11.2004
| Schválené: | 20.10.2004 |
| Účinnost od: | 11.11.2004 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Zabezpečení v nemoci. Pracovní neschopnost. Nemocenské dávky., Kolektivní smlouva. Kolektivní vyjednávání., Náhrada mzdy - ušlého výdělku., Mzdy pracovníků paliv a energetiky., Odstupné v pracovněprávních vztazích., Průměrný výdělek., Změna pracovního poměru. Převedení na jinou práci., Právo na zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci., Hornictví. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud rozhodl dne 20. října 2004 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci, takto:I. Návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci, se zamítá.II. Návrh na připuštění účasti Odborového svazu pracovníků hornictví, geologie a naftového průmyslu jako vedlejšího účastníka se odmítá.
JUDr. Rychetský v.r.
Předseda Ústavního soudu
Odůvodněn
I.
Nvrhem, kter byl stavnmu soudu doručen dne 19.12.2003 se skupina 40 poslanců Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky domhala zrušen vyhlšky Ministerstva prce a socilnch věc č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhlška č. 19/1991 Sb., o pracovnm uplatněn a hmotnm zabezpečen pracovnků v hornictv dlouhodobě nezpůsobilch k dosavadn prci.
Jak navrhovatel uvedli, podle 1 odst. 1 napaden vyhlšky došlo ke zrušen vyhlšky č. 19/1991 Sb., kterou vydalo Federln ministerstvo prce a socilnch věc ČSFR na zkladě zmocněn obsažench v 148a a 275 odst. 1 psm. b) zkona č. 65/1965 Sb., zkonk prce, ve zněn platnm do nabyt činnosti zkona č. 74/1994 Sb., kterm se měn a doplňuje zkonk prce č. 65/1965 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, a někter dalš zkony.
Podle čl. I bodu 95 zkona č. 74/1994 Sb. se v zkonku prce zrušil 148a a podle čl. I bodu 146 se změnilo zněn 275 odst. 1 tak, že zmocněn k podzkonn prvn pravě neobsahuje. Zkonodrce tak dal podle navrhovatelů najevo, že nadle lze povinnosti zakldat, měnit či rušit pouze zkonem. Jedn se o stavn přkaz, kter je nadle Parlamentem Česk republiky vždy dodržovn a myslem zkonodrce je i do budoucna takov vztahy, kter jsou pracovněprvnho charakteru, udržet na zkonn, nikoliv podzkonn rovni. Navrhovatel se proto domnvaj, že pokud zkonodrce vyhlšku v derogačnch ustanovench nezrušil, prokzal tm, že se s prvn pravou tam uvedenou ztotožňuje a považuje ji i nadle za věcně oprvněnou. Podle navrhovatelů shodně judikuje tak soudn soustava, což potvrdil napřklad rozsudek Nejvyššho soudu ze dne 12.8.1998 sp. zn. 21 Cdo 1798/98.
Ministr prce a socilnch věc přesto podle navrhovatelů vydal napadenou vyhlšku podle 9 a 24 zkona č. 2/1969 Sb., o zřzen ministerstev a jinch střednch orgnů sttn sprvy Česk socialistick republiky, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "kompetenčn zkon"), aniž by byl k jejmu vydn zmocněn zkonem. Ani jedno z vše uvedench zkonnch ustanoven totiž nelze považovat za ustanoven zmocňujc k vydn podzkonnho prvnho předpisu.
stava Česk republiky (dle jen "stava") v čl. 79 odst. 3 stanov, že ministerstva a jin sprvn řady a orgny zemn samosprvy mohou na zkladě a v mezch zkona vydvat prvn předpisy, jsou-li k tomu zkonem zmocněny. Součst prvnho řdu podle navrhovatelů nen ždn zkon, kter by obecně zmocňoval ministerstva k vydvn obecně zvaznch prvnch předpisů. Takov zmocněn neobsahuje ani 9 ani 14 kompetenčnho zkona.
Prvn řd tedy podle navrhovatelů neobsahuje ždn zkon, kter by obsahoval zmocněn k vydn vyhlšky, byť by se jednalo o vyhlšku obsahujc pouze zrušovac ustanoven. Pokud by existovaly věcn důvody pro zrušen vyhlšky, mohlo se tak stt pouze zkonem.
Navrhovatel vyjdřili přesvědčen, že postup ministra je v hrubm rozporu s stavnm pořdkem, neboť platn provděc předpis vydan na zkladě již neexistujcho zmocněn nelze zrušit jinak než zkonem. Proto navrhli, aby stavn soud celou napadenou vyhlšku zrušil.
Řzen o podanm nvrhu bylo usnesenm plna stavnho soudu ze dne 23.3.2004 přerušeno z důvodu nedostatečnho obsazen stavnho soudu. Překžka projednvn nvrhu odpadla dne 16.6.2004, kdy prezident republiky jmenoval dvanctho soudce stavnho soudu. Po tomto datu proto stavn soud pokračoval v řzen a podle 69 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "zkon o stavnm soudu") si vyždal vyjdřen Ministerstva prce a socilnch věc.
Ministerstvo prce a socilnch věc (dle jen "MPSV") ve svm vyjdřen ze dne 26.7.2004 shrnulo důvody, kter vedly k vydn napaden vyhlšky. Podle MPSV se jednalo předevšm o stavněprvn důvody vyplvajc z čl. 2 odst. 4 stavy a čl. 2 odst. 3 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina"). Listina stanov, že každ může činit, co nen zkonem zakzno, a nikdo nesm bt nucen činit, co zkon neukld. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je vyvlastněn nebo nucen omezen vlastnickho prva možn ve veřejnm zjmu jen na zkladě zkona a za nhradu. Ustanoven čl. 79 odst. 3 stavy pak stanov, že ministerstva, jin sprvn řady a orgny zemn samosprvy mohou vydvat prvn předpisy na zkladě a v mezch zkona, jsou-li k tomu zkonem zmocněny.
MPSV v tomto směru rovněž odkzalo na nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 45/2000 [Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu (dle jen "Sbrka rozhodnut"), svazek 21, nlez č. 30; vyhlšen pod č. 96/2001 Sb.], podle něhož stavn vymezen odvozen normotvorby exekutivy spočv na nsledujcch zsadch: jin prvn předpis mus bt vydn oprvněnm subjektem, nemůže zasahovat do věc vyhrazench zkonu (nemůže tedy stanovit primrn prva a povinnosti) a mus z něj plynout zřejm vůle zkonodrce k pravě nad zkonn standard (mus bt otevřen prostor pro sfru jinho prvnho předpisu).
Vyhlška č. 19/1991 Sb. vydan před přijetm stavy a Listiny na zkladě již zrušench zmocňovacch ustanoven obsažench v zkonku prce uvedenm stavnm normm ani citovanmu prvnmu nzoru stavnho soudu nevyhovovala, neboť ukldala mimo rmec a meze zkonn pravy zaměstnavatelům v hornictv povinnost poskytovat jejich zaměstnancům nadstandardn pracovněprvn nroky ze svch prostředků a plnit dalš povinnosti stanoven touto vyhlškou.
Vyhlška č. 19/1991 Sb. tak byla v rozporu s vše uvedenmi stavnmi normami, kter vymezuj stavn hranice pro možnost zkonnho omezen svobody a vlastnickho prva, a tedy i s stavnm pořdkem a zkony Česk republiky. Principům demokratickho prvnho sttu odporuje, aby prava, kter s ohledem na svoji podstatu a zvažnost dopadů na zaměstnavatele by měla bt upravena přmo zkonem, byla uplatňovna na zkladě provděcho předpisu, kter byl vydn v době centrlnho řzen sttnch podniků (uveden vyhlška nahradila s činnost od 1.2.1991 obsahově obdobnou vyhlšku Federlnho ministerstva prce a socilnch věc č. 102/1987 Sb., o pracovnm uplatněn a hmotnm zabezpečen pracovnků v hornictv trvale nezpůsobilch k dosavadn prci).
MPSV dle uvedlo, že podle zrušen vyhlšky byli zaměstnavatel v hornictv povinni blže specifikovanm pracovnkům poskytovat ze svch prostředků odstupn ve vši 1 až 14nsobku průměrnho měsčnho vdělku, ačkoliv zkonn meze poskytovn odstupnho upravoval v době existence vyhlšky 60a zkonku prce tak, že zaměstnanci nlež odstupn pouze při skončen pracovnho poměru, a to ve vši dvojnsobku průměrnho vdělku. V kolektivn smlouvě, popřpadě ve vnitřnm předpisu lze toto odstupn zvšit o dalš nsobky průměrnho vdělku.
V souvislosti se zrušenm vyhlšky č. 19/1991 Sb. a v souladu s novelizovanm 60a odst. 2 zkonku prce byly uzavřeny v jednotlivch důlnch společnostech přslušn dodatky kolektivnch smluv, kter upravuj poskytovn odstupnho v přpadech rozvzn pracovnho poměru ze zdravotnch důvodů.
Zaměstnavatel v hornictv byli podle zrušen vyhlšky povinni pracovnkům nezpůsobilm k dosavadn prci poskytovat ze svch prostředků mzdov vyrovnn ve vši rozdlu mezi průměrnm hrubm vdělkem před převedenm nebo rozvznm pracovnho poměru a hrubm vdělkem dosahovanm na novm pracovišti. Přitom zkonn meze poskytovn mzdovch nroků jsou vymezeny zkonem č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovn pohotovost a o průměrnm vdělku, ve zněn pozdějšch předpisů. Pokud jde o meze použit provděcho předpisu v těchto přpadech, zmocňuje 8 odst. 3 zkona č. 1/1992 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, vldu stanovit nařzenm, pouze za jakch podmnek uhrad přslušn orgn sttn sprvy nklady na přpadn doplatek mzdy zaměstnavateli, kter jej poskytl. Zkon č. 1/1992 Sb. ani jin zkon však neumožňuje provděcm předpisem založit povinnost zaměstnavatele poskytovat mzdov vyrovnn (doplatek mzdy) i v jinch přpadech, zejmna v přpadech, kter byly stanoveny 7 vyhlšky č. 19/1991 Sb.
Zaměstnavatel v hornictv byli dle povinni plnit bez opory v zkoně vůči uvedenmu okruhu zaměstnanců podle vyhlšky č. 19/1991 Sb. někter zvlštn povinnosti, kter jim ždn zkon neukld. Zaměstnavatel tak byli povinni převdět uveden pracovnky na jinou vhodnou prci, dle byli povinni zajistit, aby jim byla umožněna rekvalifikace podle zvlštnch předpisů, projednvat možnosti pracovnho uplatněn na jin prci po skončen rekvalifikace.
Obecně lze tedy podle MPSV konstatovat, že zrušen vyhlška č. 19/1991 Sb. v uvedench přpadech nahrazovala nepřpustnm způsobem zkonnou pravu a že si vkonn moc jejm vydnm a ponechnm v činnosti i po přijet stavy přisvojila oprvněn, kter podle čl. 2 odst. 4 stavy a čl. 2 odst. 3 Listiny přsluš pouze zkonodrci. Proto MPSV přistoupilo ke zrušen tto vyhlšky.
Vyhlška č. 19/1991 Sb. byla vydna na zkladě zmocněn obsažench do 31.5.1994 v 148a a 275 odst. 1 psm. b) zkonku prce. Obě uveden zmocněn byla po přijet stavy a Listiny zrušena zkonem č. 74/1994 Sb. Zkonodrce tak učinil s ohledem na nutnost respektovat již zmněnou stavn zsadu, že nikdo nesm bt nucen činit, co zkon neukld, a zrušenm uvedench zmocněn zajistil, aby vkonn moc již neměla oprvněn ukldat zaměstnavatelům v hornictv vše uveden povinnosti. Vkonn moc však vyhlšku č. 19/1991 Sb. souběžně nezrušila, přestože byla ve zjevnm rozporu s čl. 2 odst. 4 stavy, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 79 odst. 3 stavy, a to zřejmě z důvodu obavy z nepřznivho přijet takovho kroku zaměstnanci v hornictv. Proto ke zrušen vyhlšky č. 19/1991 Sb. došlo teprve nvrhem napadenou vyhlškou č. 405/2003 Sb.
MPSV připravilo uvedenou zrušovac vyhlšku v souladu s čl. 10 odst. 3 legislativnch pravidel vldy Česk republiky, podle kterho "je-li v nvrhu zkona navrženo zrušit zkon nebo jeho čst, k jehož proveden je vydn prvn předpis, navrhne se ve zrušovacch ustanovench nvrhu zkona zrušen i tohoto prvnho předpisu. Pokud před uplatněnm tohoto postupu je v prvnm řdu provděc předpis, kter byl vydn na zkladě již zrušenho zmocňovacho ustanoven, postupuje se takto: je-li vydanm předpisem vyhlška, zruš se vyhlškou, v jejž vodn větě se uvede přslušn paragraf zkona o zřzen ministerstev a jinch střednch orgnů sttn sprvy." Vyhlška č. 405/2003 Sb. se proto odvolv na 9 a 24 kompetenčnho zkona.
Pokud jde o dřvějš rozhodnut Nejvyššho soudu tkajcho se vyhlšky č. 19/1991 Sb., na kter odkazuj navrhovatel, nestanovilo toto rozhodnut podle MPSV, že uveden vyhlška je v souladu s stavnm pořdkem, nbrž pouze konstatovalo, že vyhlška je platnou součst prvnho řdu, tj. že byla vydna předepsanm způsobem a že je nutn podle n postupovat do doby, než bude stanovenm způsobem v souladu s prvnm řdem zrušena. V ždnm přpadě nebylo Nejvyššm soudem, a s ohledem na principy fungovn prvnho sttu ani nemohlo bt, zpochybněno prvo ministerstva vyhlšku č. 19/1991 Sb. zrušit.
stavn soud dle podle 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu zaslal nvrh veřejnmu ochrnci prv s tm, aby v zkonn lhůtě sdělil, zda vstupuje do řzen jako vedlejš častnk. Veřejn ochrnce prv přpisem ze dne 13.7.2004 projevil vůli do tohoto řzen nevstupovat.
Podnm ze dne 2.9.2004 sdělili navrhovatel stavnmu soudu, že trvaj na stnm jednn před plnem stavnho soudu.
Při stnm jednn konanm dne 20.10.2004 rozšřili navrhovatel argumentaci obsaženou v psemnm nvrhu o nmitku, že zrušenm vyhlšky porušilo MPSV zsadu ochrany nabytch prv. Zstupce MPSV při stnm jednn uvedl, že důvody zrušen vyhlšky lze rozdělit do dvou okruhů. Jednm okruhem jsou důvody stavněprvn, kter MPSV rozvedlo ve vyjdřen k psemnmu nvrhu, druh okruh spočv ve skutečnosti, že Česk republika vstoupila do Evropsk unie. Podle informac, kter mělo MPSV k dispozici, by setrvvn na tomto nadstandardnm plněn garantovanm vyhlškou vrazně ztžilo konkurenceschopnost podniků, kter zaměstnvaj tyto zaměstnance, v evropskch podmnkch.
II.
stavn soud nejprve konstatoval, že nvrh byl podn oprvněnm subjektem v souladu s 64 odst. 2 psm. b) zkona o stavnm soudu (v danm přpadě skupinou 40 poslanců, když v přloze k nvrhu absentuje podpis jednoho z nadepsanch navrhovatelů JUDr. Zuzky Rujbrov, poslankyně Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky) a jedn se o nvrh přpustn ( 66 zkona o stavnm soudu a contrario).
stavn soud však podotk, že nevyhověl nvrhu, aby jako vedlejš častnk byl do řzen přibrn Odborov svaz pracovnků hornictv, geologie a naftovho průmyslu. Podle 28 odst. 1 zkona o stavnm soudu jsou častnky řzen před stavnm soudem navrhovatel a ti, o nichž to zkon o stavnm soudu stanov. Rovněž vedlejšmi častnky řzen jsou podle 28 odst. 2 zkona o stavnm soudu pouze ti, jimž zkon o stavnm soudu takov postaven přiznv. V přpadě řzen o zrušen zkonů a jinch prvnch předpisů (abstraktn kontrola norem) je častnkem řzen ten, kdo napaden prvn předpis vydal, vedlejšm častnkem může bt v řzen o zrušen jinch prvnch předpisů veřejn ochrnce prv, pokud se v tomto smyslu v zkonem stanoven lhůtě vyjdř.
Zkon o stavnm soudu je proto z hlediska vymezen častnků řzen a vedlejšch častnků řzen postaven na zsadě legality, tj., přslušn subjekty zskvaj takov postaven přmo ze zkona. stavn soud proto nemohl do tohoto řzen přslušn odborov svaz - jak navrhovala skupina poslanců - přibrat. Takovmu procesnmu postaven odborov organizace jako zjmovho sdružen, v němž se institucionalizuj hospodřsk a sociln zjmy určit skupiny zaměstnanců, ostatně brn samotn podstata řzen o zrušen zkonů a jinch prvnch předpisů. Je nepochybn, že odborov organizace stejně jako organizace sdružujc zaměstnavatele ve specifickch oborech hospodřstv maj v modernm sttě svou nezanedbatelnou roli z hlediska reprezentace a agregace různch zjmů a požadavků, kter ne vždy nachzej platformu v jinch institucch typickch pro parlamentn demokracii. Na druhou stranu je však třeba respektovat, že okruh subjektů, kter maj ze zkona postaven častnků či vedlejšch častnků řzen, byl zkonodrcem volen tak, aby do určit mry održel principy, na nichž je vystavěn stavn pořdek Česk republiky (tedy předevšm princip demokratick legitimity orgnů sttu, princip dělby moci a ochrany menšiny), a aby korespondoval se samotnm předmětem řzen (tj. posuzovnm souladu prvnch předpisů s stavnm pořdkem Česk republiky). Těmto principům odpovd zkonn vymezen okruhu častnků a vedlejšch častnků řzen o zrušen zkonů a jinch prvnch předpisů ( 64 zkona o stavnm soudu). Rozšiřovn častnků či vedlejšch častnků řzen o jin subjekty - napřklad politick strany, zjmov skupiny aj. - by bylo v rozporu prvě se shora uvedenmi principy, na nichž jsou sttn moc a politick systm v Česk republice vystavěny, a jednalo by se o projevy principů, jež jsou typick pro modelově odlišn politick systmy (napřklad neokorporativismus - k vymezen pojmu viz např. Schubert, K.: Interessenvermittlung und staatliche Regulation. Opladen, Westdeutscher Verlag 1989 - nebo konsociačn model demokracie - viz k tomu např. Lijphart, A.: Consotional Democracy. World Politics, No. 2/1969, str. 207 - 225, v češtině Konsociačn demokracie. In Řchov, B. - Lisa, A.(red.): Antologie světovch politologů. Praha, VŠE 1995, str. 9 - 32.).
Skutečnost, že odborov organizace či odborov svaz nem a ani nemůže mt v řzen o zrušen zkonů a jinch prvnch předpisů postaven vedlejšho častnka, eventulně nebrn tomu, aby je stavn soud v rmci provděn důkazů poždal o stanovisko. V projednvanm přpadě to však stavn soud považoval za nadbytečn, neboť - jak bude patrno dle - předmětem posuzovn stavnm soudem nebyla otzka socilnch a hospodřskch prv určitho okruhu zaměstnanců, na kter se vztahovala působnost zrušen vyhlšky, nbrž předevšm otzka rozsahu pravomoc a kompetenc a otzka vztahu mezi moc zkonodrnou a vkonnou v souvislosti s odvozenou normotvorbou.
S ohledem na tyto skutečnosti stavn soud odmtl nvrh navrhovatelů na připuštěn častenstv Odborovho svazu pracovnků hornictv, geologie a naftovho průmyslu jako vedlejšho častnka řzen.
III.
A.
Podle 68 odst. 2 zkona o stavnm soudu je kolem stavnho soudu v řzen o stavnosti zkonů a jinch prvnch předpisů posuzovat, zda je obsah napadenho předpisu v souladu s stavnm pořdkem Česk republiky, a zjišťovat, zda byl vydn v mezch stavou stanoven kompetence a stavně předepsanm způsobem.
Navrhovatel svm nvrhem napadli vyhlšku Ministerstva prce a socilnch věc č. 405/2003 Sb., podle nž došlo s činnost ode dne 1.12.2003 ke zrušen vyhlšky Federlnho ministerstva prce a socilnch věc č. 19/1991 Sb. Vyhlška č. 19/1991 Sb. byla vydna na zkladě zkonnch zmocněn obsažench v 148a a 275 odst. 1 psm. b) zkonku prce, ve zněn platnm do nabyt činnosti zkona č. 74/1994 Sb., kter zkonn zmocněn k přijet vyhlšky zrušil.
V danm přpadě otzka obsahu napadenho prvnho předpisu, jmž došlo toliko ke zrušen vyhlšky č. 19/1991 Sb., splv z posouzenm toho, zda MPSV vydalo napadenou vyhlšku v mezch sv pravomoci a kompetence, resp. zda je stavně konformn postup ministerstva, když napadenou vyhlškou zrušilo předchoz vyhlšku za situace, kdy zmocňovac zkonn ustanoven, na jehož zkladě byla předchoz vyhlška vydna, bylo zkonodrcem zrušeno.
Navrhovatel totiž ve svm nvrhu nastolili obecnějš otzku, zda ministerstva a jin sprvn řady disponuj odvozenou (sekundrn) normotvornou pravomoc zrušit předchoz podzkonn prvn předpis za situace, kdy je ze zkona vypuštěno zmocněn k přijet původn podzkonn prvn pravy. Podle navrhovatelů neexistuje v současnosti v prvnm řdu ždn zkon, kter by obsahoval zmocněn k vydn takov vyhlšky, byť by se jednalo o vyhlšku obsahujc pouze zrušovac ustanoven. Platn prvn předpis vydan na zkladě již neexistujcho zmocněn nelze podle navrhovatelů zrušit jinak než zkonem. Navrhovatel tak jinmi slovy předkldaj stavnmu soudu nzor, podle něhož je stavně konformn pouze postup, kdy zkonodrce zmocn exekutivu k vslovnmu zrušen sekundrnch prvnch předpisů nebo takovou pravu formou zkona zruš sm. Jin postup, kter v tomto přpadě zvolilo MPSV, je podle navrhovatelů v rozporu s stavnm pořdkem Česk republiky.
B.
Sttn moc v Česk republice je založena na určitm konkrtnm modelu dělby moci (čl. 2 odst. 1 stavy). Vzjemn vztahy mezi jednotlivmi mocemi jsou stavou konstruovny tak, aby vytvřely komplexn systm pojistek a vyvažovn. Takov systm je v praxi realizovn prostřednictvm různch způsobů legitimace sttnch orgnů, způsobů jejich kreovn, rozsahu a obsahu pravomoc a kompetenc, jimiž jsou sttn orgny nadny. Při posuzovn rozsahu a obsahu pravomoc jednotlivch sttnch orgnů z stavněprvnch hledisek je proto třeba je vždy poměřovat prvě systmem pojistek a vyvažovn, tedy v širš perspektivě principem dělby moci.
Jednou z klčovch oblast, v nichž je princip dělby moci reflektovn, je sfra rozdělen normotvornch pravomoc mezi zkonodrnou a vkonnou moc. Zatmco zkonodrn moc je nadna obecnou pravomoc k tvorbě prvnch norem, moc vkonn je v oblasti normotvorn stavou omezena toliko k tvorbě odvozench, sekundrnch prvnch předpisů, je-li k tomu moc zkonodrnou vslovně zmocněna, přičemž je to zkonodrce, kter stanov moci vkonn rmec a obsahov meze normotvorby.
Podle čl. 79 odst. 3 stavy mohou ministerstva, jin sprvn řady a orgny zemn samosprvy vydvat na zkladě a v mezch zkona prvn předpisy, jsou-li k tomu zkonem zmocněny.
Podle stavnho soudu je nutn trvat na rozlišovn pravomoci a kompetence. Pravomoc sttnho orgnu je třeba chpat samotnou realizaci sttn moci v přslušn formě (tj. ve formě normotvorn nebo individulně rozhodovac), zatmco kompetence jsou již zcela konkrtnm věcnm vymezenm otzek realizovanch v procesu vkonu pravomoci. Pod tmto hlem pohledu je třeba vykldat čl. 79 odst. 3 stavy, a to tak, že pravomoc ministerstev a jinch sprvnch řadů, popřpadě orgnů zemn samosprvy, vydvat odvozen sekundrn prvn předpisy je založena prvě již čl. 79 odst. 3 stavy. Jedn se o prvn normu, kter v obecn rovině zakld pravomoc orgnů exekutivy k tvorbě sekundrnch prvnch norem za podmnky, že realizace tto pravomoci je konkretizovna v zkoně ve vztahu k určit kompetenci (k určit zkonem vymezen čsti vkonu sttn moci). Jinmi slovy, pravomoc exekutivy vydvat podzkonn prvn normy je založena přmo v stavě, nikoliv v pravě zkonn. Zkonn zmocněn, kter odpovd požadavkům uvedenm v čl. 79 odst. 3 stavy, je pak naplněnm tto pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).
Důvodem zakotven tto pravomoci přmo v stavě je skutečnost, že se jedn o klčovou otzku dělby moci mezi moc legislativn a exekutivn v oblasti normotvorn. Ustanoven čl. 79 odst. 3 stavy tak na jedn straně vytvř pravomoc exekutivy k odvozen normotvorbě a stanov tak vlastně jej limity ve vztahu k moci zkonodrn, na druh straně je třeba toto ustanoven vnmat tak, že rovněž poskytuje ochranu moci vkonn před protistavnmi zsahy ze strany moci zkonodrn. Dovedeno do důsledku, pokud by normotvorn pravomoc exekutivy byla konstituovna toliko zkonem, byla by v přm dispozici zkonodrce, čmž by moc zkonodrn sama o sobě mohla zasahovat do pravomoci orgnů moci vkonn, napřklad tak, že by takovou pravomoc exekutivě zcela odňala. Koncepce obsažen v stavě však počt s tm, že zkonodrce formou obyčejnch zkonů tuto pravomoc nevytvř, naopak mu stava pouze svěřuje možnost exekutivu zmocnit v konkrtnm přpadě k jej realizaci v podobě konkrtn kompetence. Tuto kompetenci (ve smyslu věcnho vymezen otzek realizovanch v procesu vkonu pravomoci) je pak konkrtn exekutivn orgn povinen realizovat na zkladě a v mezch zkona, kter jej k vytvořen sekundrn prvn normy zmocnil.
V tomto směru lze připomenout, že stavn soud již ve svch dřvějšch rozhodnutch (srov. nlez sp. zn. Pl. S 5/01, Sbrka rozhodnut, svazek 24, nlez č. 149; vyhlšen pod č. 410/2001 Sb., aj.) konstatoval, jakm pravidlům podlh stavně konformn zmocněn k odvozen normotvorbě exekutivy: nařzen mus bt vydno oprvněnm subjektem, nemůže zasahovat do věc vyhrazench zkonu, mus bt zřejm vůle zkonodrce k pravě nad zkonn standard (mus bt tedy otevřen prostor pro sfru nařzen).
Je však třeba uvst, že tyto požadavky z hlediska principu dělby moci působ ambivalentně tak, že na jedn straně stanov jasn limity exekutivy v sekundrn normotvorbě, na druh straně rovněž určuj hranice pro zkonodrce tak, že vytvř prostor, do něhož - pokud jej co do kompetenc zkonodrn moc vytvoř - nelze libovolně zasahovat.
Toto ustanoven tak na jedn straně limituje exekutivu ve vztahu k moci zkonodrn (je vlastně vrazem stavnho principu legitimačn funkce demokracie - lidu - a principu dělby moci podle čl. 2 odst. 1 stavy), na druh straně ovšem poskytuje tak ochranu moci vkonn před protistavnmi zsahy zkonodrce. Jinmi slovy, tak zkonodrce je ve vztahu k sekundrn normotvorbě exekutivy povinen držet se stavněprvnch limitů.
Zmocn-li zkonodrce v konkrtnm přpadě exekutivu k proveden zkona, je nepřpustn z hlediska dělby moci, aby pak sm takovou prvn pravu měnil s vhradou změny nebo odejmut kompetenčnho přkazu a přijet nov pravy ve formě primrn normotvorby. Zkonodrce je jinak, jak řečeno shora, oprvněn toliko stanovovat exekutivě meze pro realizaci sekundrn normotvorby.
Principu dělby moci totiž odpovd, že takov rozhraničen pravomoci stanov limity jak orgnům moci vkonn, tak moci zkonodrn. stavn soud k tomu již v minulosti judikoval, že "Parlament Česk republiky tvořen Poslaneckou sněmovnou a Sentem m jen moc zkonodrnou, a jakoukoli vkonnou, přp. soudn pravomoc postrd. Jedin vkonn pravomoc Poslaneck sněmovny spočv v možnosti disciplinrně; sthat sv členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestnm sthnm dle ještě vykonv nezkonodrn funkce spočvajc v možnosti zřdit vyšetřovac komisi pro vyšetřovn věc veřejnho zjmu a možnosti interpelovat vldu a jej členy. Nesm tedy Poslaneck sněmovna jakkoli do moci vkonn a do samosprvy zasahovat, s vjimkou podnětu, resp. doporučen apod." (srov. sp. zn. Pl. S 1/2000, Sbrka rozhodnut, svazek 18, nlez č. 51; vyhlšen pod č. 107/2000 Sb.).
Terminologick označen odvozench prvnch předpisů je pouze věc formln, kter nem vypovdac schopnost o legislativn pravomoci a kompetenci. To, že předpisy vydvan ministerstvy a jinmi sprvnmi řady podle čl. 79 odst. 3 stavy nesou označen "vyhlška" ( 1 odst. 2 zkona č. 309/1999 Sb., o Sbrce zkonů a o Sbrce mezinrodnch smluv), je z hlediska rozsahu a obsahu normotvornch pravomoc a kompetenc irelevantn.
C.
Samotn otzka "normativnho života" provděcho prvnho předpisu po zrušen zmocňovacho ustanoven v přslušnm zkoně nen v teorii ani praxi nazrna jednoznačně. Podle jednoho přstupu působ derogace zkona implicite i zrušen všech prvnch předpisů vydanch na jeho zkladě a k jeho proveden (srov. Knapp, V. - Grospič, J. - Šn, Z.: stavn zklady tvorby prva. Praha 1990, str. 184). Jin přstup vychz z teze, že sm tvůrce je povinen nařzen vždy zrušit nebo změnit v přpadě, kdy se dostane do rozporu s nově vydanm předpisem vyšš prvn sly (viz Hendrych, D.: Sprvn prvo, obecn čst. Praha 1994, str. 33). A konečně existuje v teorii nzor, že v důsledku zrušen zdroje prvn sly vyhlšky ministerstev a jinch střednch orgnů sttn sprvy, tj. zmocňujcho zkona, by měly zanikat i předpisy provděc (Filip, J.: stavn prvo Česk republiky 1. Zkladn pojmy a instituty. stavn zklady ČR. MU - Doplněk, Brno 1999, str. 254.). Na druh straně stoj v teorii nzor, podle něhož prostm zrušenm zkonnho zmocněn nekonč prvn život předpisů vydanch na zkladě tohoto zmocněn (Koudelka, Z.: Obecně zvazn vyhlšky. MU Brno 1998, str. 83).
Tak praxe zkonodrce a exekutivy a zejmna judikatura soudů nedv na tuto otzku zcela jednoznačnou odpověď. stavn soud k tto problematice již sm v minulosti judikoval, že "Vypuštěnm zmocňujcho zkonnho ustanoven nemůže dojt k automatickmu zrušen vyhlšky vydan na zkladě tohoto zmocněn, nen-li tak v zkoně vslovně uvedeno, takže napaden vyhlška zůstv platnou součst českho prvnho řdu .." (Pl. S 3/2000, Sbrka rozhodnut, svazek 18, nlez č. 93; vyhlšen pod č. 231/2000 Sb. ve zněn sdělen stavnho soudu č. 130/2001 Sb.).
V tto souvislosti lze poukzat tak na novějš judikaturu Nejvyššho sprvnho soudu, kter navzal na citovan nlez stavnho soudu s tm, že nen možno dospět k věcně podloženmu přesvědčen o neplatnosti předpisu toliko z důvodů legislativně-technickch, tedy jen proto, že původn zkonn zmocněn bylo derogovno a "přesunuto" do zkona jinho. Zkladnm materilnm imperativem proto vždy mus bt zcela konkrtn a zřetelně vyjdřen projev vůle zkonodrce. Pro prvn činky prvnho předpisu je proto rozhodujc jeho zmněn materiln vztah k projeven vůli zkonodrce (srov. rozsudek NSS sp. zn. 5 A 75/2002).
V tomto kontextu je pak čst teorie a praxe posuzovna tak otzka nastolen navrhovateli, a to tak, že "nebyl-li provděc předpis novm zkonem zrušen, nadle plat. Protože po zrušen zkona zanik zmocněn provděc předpis vydat, zanik i možnost takov předpis zrušit." (viz Zřeck, P.: K normotvorn činnosti ministerstev a jinch sprvnch řadů. Sprvn prvo č. 3/96, str. 140).
D.
Ze shora uvedenho vyplv, že otzku pravomoci MPSV k vydn napaden vyhlšky je třeba sledovat předevšm pod zornm hlem stavnho principu dělby moci. Ostatně tento princip je z stavněprvnch hledisek určujcm a primrnm ve srovnn se strukturou a hierarchi prvnho řdu, kter je odvozen od postaven a funkc jednotlivch moc a sttnch orgnů či orgnů zemn samosprvy a od pravomoc, jimiž jsou jednotliv moci stavou nadny. Hierarchie prvnho řdu a prvn sla jednotlivch prvnch předpisů je pouze odrazem jednotlivch stavnch principů, jako je princip demokratick legitimity sttn moci a legitimačn funkce lidu, princip dělby moci aj.
Zrušen přslušnch zmocňovacch ustanoven obsažench v 148a a 275 odst. 1 psm. b) zkonku prce nemělo za nsledek automatickou derogaci vyhlšky č. 19/1991 Sb., kter tak i po 31.5.1994 nadle tvořila platnou, z druh strany však stěž bez dalšho aplikovatelnou, tj. činnou, součst prvnho řdu. Je však nepochybn, že tehdejš vůle zkonodrce vyjadřovala snahu, aby předmět pravy obsažen ve vyhlšce byl napřště integrovn do textu zkona (srov. důvodovou zprvu k nvrhu zkona č. 74/1994 Sb., tisk č. 548/93). Jinmi slovy, z hlediska konstrukce textu zkona, kter je v danm přpadě nutno vyložit i z vůle zkonodrce projeven v důvodov zprvě, šlo o implicitn přkaz exekutivě, aby přslušn podzkonn provděc prvn prava byla formlněprvně zrušena.
Pokud zkonodrce zruš přslušn zmocňovac ustanoven zkona, nelze totiž sice hovořit o tom, že takov derogace rovněž bez dalšho vyvolv formln derogaci provděcch prvnch předpisů, je však třeba v takov situaci vždy zkoumat materiln předpoklady existence a působen (činnosti) takovho odvozenho prvnho předpisu. Takov prvn předpis - dokud nebude formlněprvně zrušen jinm normativnm prvnm aktem - sice zůstv platnm prvnm předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlžet ke skutečnosti, že zde chyb materiln předpoklad působen takovho předpisu, tedy konkrtn zkonn zmocněn.
Jen na okraj k tomu stavn soud poznamenv, že pokud je pak v takov situaci soudn moc konfrontovna s otzkou, zda přslušn prvn předpis aplikovat, mus se nutně vypořdat prvě s absenc materilnch předpokladů působen takovho prvnho předpisu, tj. jeho činnosti, a takovmu předpisu odepřt aplikaci (čl. 95 odst. 1 stavy).
Vyhlška č. 19/1991 Sb. proto byla až do formlnho zrušen provedenho vyhlškou č. 405/2003 Sb. sice platnm prvnm předpisem, ovšem předpisem, kter vzhledem k absenci materilnch podmnek dalšho normativnho působen (absence zkonnho zmocněn, materie upraven nad zkonn rozsah atd.) nebyl předpisem činnm a aplikovatelnm, tj. takovm, kter by byl způsobil vyvolvat v realitě prvn činky.
Pokud jde o otzku pravomoci MPSV k jejmu zrušen, je třeba vyjt ze skutečnost konstatovanch shora, a to zejmna z působen principu dělby moci. Ze shora uvedenho vyplv, že MPSV, do jehož kompetence spad tak prava obsažen ve zrušen vyhlšce ( 9 kompetenčnho zkona), pravomoc ke zrušen původn vyhlšky č. 19/1991 Sb. disponovalo, aniž by k takovmu aktu bylo třeba vslovnho zkonnho zmocněn.
Pravomoc vydvat prvn předpisy totiž nebyla založena zrušenm zmocňovacm ustanovenm obsaženm v zkonku prce, jak se domnvali navrhovatel, nbrž již samotnm čl. 79 odst. 3 stavy, ve kterm se održ stavn princip dělby moci. Jinmi slovy, po celou dobu existence provděcho prvnho předpisu disponuje přslušn exekutivn orgn pravomoc k jeho změně - pokud tato změna respektuje požadavek obsažen v čl. 79 odst. 3 stavy - i k jeho zrušen. Tak po zrušen zkonnho zmocněn k vydn provděcho prvnho předpisu přslušn exekutivn orgn disponuje normotvornou pravomoc, nicmně pouze pravomoc takovou pravu derogovat, a protože šlo o zrušujc akt - tj. akt bez věcnho obsahu - nepotřeboval zkonn, kompetenčn vymezen, jež se dotk, jak uvedeno shora, toliko rozsahu a obsahu takovho aktu. Ve skutečnosti zkonodrce nemůže vydat zmocněn k zrušen podzkonnho předpisu, protože jde o svbytnou mocenskou sfru exekutivy, kter nen v takovm přpadě vzna na zkonodrce, neboť vydv na zkladě čl. 79 odst. 3 stavy akt bez věcnho obsahu, kter by mohl ovlivnit zkonodrce prostm zkonem. A naopak by bylo porušenm principu dělby moci, kdyby přslušnou prvn pravu obsaženou v provděcm prvnm předpisu měnil přmo zkonodrce.
V projednvanm přpadě je tento zvěr podporovn i faktem, že samotn zkonodrce v souvislosti s rušenm zkonnch zmocněn obsažench v zkonku prce deklaroval, že prava obsažen ve vyhlšce m bt součst zkona, nikoliv podzkonnho provděcho prvnho předpisu (viz důvodov zprva k nvrhu zkona č. 74/1994 Sb.), čmž dal MPSV implicitn pokyn, aby přslušn vyhlška byla zrušena.
Nelze proto akceptovat nzor navrhovatelů, že je to pouze moc zkonodrn, kter byla oprvněna původn vyhlšku zrušit, eventuelně k jejmu zrušen exekutivu zmocnit. Naopak je však třeba trvat na tom, že pokud by zkonodrce dle považoval za vhodn a čeln prvn pravu obsaženou ve vyhlšce č. 19/1991 Sb. prolongovat, musel by ji nyn včlenit přmo do textu zkona.
Pokud navrhovatel při stnm jednn poukzali na princip ochrany nabytch prv, pak stavn soud dodv, že otzka nabytch prv k předmětnm nrokům bude přpadně řešena v individulnch sporech před obecnmi soudy.
S ohledem na shora uveden skutečnosti stavn soud dospěl k zvěru, že zde nejsou dny důvody ke zrušen napadenho prvnho předpisu, a proto nvrh podle 70 odst. 2 zkona o stavnm soudu nlezem zamtl.