Ve věci návrhu na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, a na zrušení výměru Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002 a na zrušení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru Ministerstva financí č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami 528/2002 účinný od 18.12.2002
| Schválené: | 20.11.2002 |
| Účinnost od: | 18.12.2002 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | FORMY ČINNOSTI SPRÁVNÍCH ORGÁNŮ. AKTY STÁTNÍ SPRÁVY., Zrušení zákona, jiného právního předpisu, interních pokynů a směrnic., Správa v oblasti cen., Nájem bytu. Osobní užívání bytů a jiných obytných místností., Ceny. Obchodní přirážky a srážky. Tvorba cen. Tarify. Oceňování. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Jménem České republiky Ústavní soud rozhodl dne 20. listopadu 2002 v plénu o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, a na zrušení výměru Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002, a o návrhu Veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla, na zrušení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru Ministerstva financí č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, takto:
Návrh na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, se zamítá. Výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002, se zrušuje. Řízení o návrhu na zrušení ustanovení položky č. 5 a položky č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, se zastavuje.
Odůvodněn
I. A
Dne 4. března 2002 obdržel stavn soud nvrh Veřejnho ochrnce prv na zrušen ustanoven položky č. 5 (Njem bytu), položky č. 6 (Služby poskytovan s užvnm bytu) čsti I. oddlu A a položky č. 9 (Njem bytu kromě njmu podle položky č. 5 čsti I. a č. 10 čsti II. tohoto vměru) čsti II. vměru MF č. 01/2002, kterm se vydv seznam zbož s regulovanmi cenami (dle jen "vměr č. 01/2002"). Tento vměr byl vydn dne 28. listopadu 2001, uveřejněn v Cenovm věstnku dne 5. prosince 2001 a činnosti nabyl dne 1. ledna 2002.
Svůj nvrh Veřejn ochrnce prv odůvodnil tak, že vměr č. 01/2002 byl vydn na zkladě 10 zkona č. 526/1990 Sb., o cench. Toto ustanoven podle jeho nzoru zmocňuje cenov orgny rozhodnutm zařazovat zbož, u něhož se uplatňuje regulace cen ve formě ředně stanoven ceny podle 5 a věcnho usměrňovn cen podle 6 zkona o cench, do seznamu zbož s regulovanmi cenami a uveřejňovat tento seznam v Cenovm věstnku. Působnost Ministerstva financ v oblasti regulace cen je dna 2 zkona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgnů Česk republiky v oblasti cen, ve zněn pozdějšch předpisů, podle kterho Ministerstvo financ vydv prvn předpisy pro regulaci a sjednvn cen, určen nepřiměřenho hospodřskho prospěchu a neoprvněnho majetkovho prospěchu v souvislosti s porušenm cenovch předpisů, cenovou evidenci, poskytovn cenovch informac, kontrolu cen.
Veřejn ochrnce prv navrhl v čsti I. oddlu A vměru č. 01/2002 (seznam zbož, u něhož se uplatňuj ředně stanoven ceny) zrušit položku č. 5, kde se v bodě 1 stanov, že od 1. ledna 2002 do 30. června 2002 je maximlnm měsčnm njemnm v bytě včetně bytu v rodinnm domě, ve kterm bylo k 31. prosinci 2001 njemn regulovno maximln cenou podle vyhlšky č. 176/1993 Sb., o njemnm z bytu a hradě za plněn poskytovan s užvnm bytu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen "vyhlška o njemnm") njemn platn k 31. prosinci 2001 s přpadnmi pravami podle bodu 5 až 7. V bodu 2 položky č. 5 je s činnost od 1. července 2002 stanoven nov způsob vpočtu ředně stanoven maximln ceny.
Dle navrhl zrušit rovněž v čsti I. oddlu A vměru č. 01/2002 položku č. 6, podle jejhož bodu 1 lze ceny za služby poskytovan s užvnm bytu, k nimž se řad tak služby, na kter se k 31. prosinci 2001 vztahovala regulace cen služeb poskytovanch s užvnm bytu podle vyhlšky o njemnm, sjednat mezi dodavatelem služby a pronajmatelem nebo u služeb poskytovanch přmo pronajmatelem mezi pronajmatelem a njemcem maximlně ve vši stanoven rozhodnutm cenovho orgnu nebo do vše ceny obvykl v danm mstě a čase, nen-li cena služby regulovna rozhodnutm cenovho orgnu.
Konečně navrhl zrušit v čsti II. vměru č. 01/2002 (seznam zbož, u něhož se uplatňuj věcně usměrňovan ceny) položku č. 9, kterou se mezi věcně usměrňovan ceny zařazuje rovněž njem bytu kromě njmu bytů, u nichž je njemn regulovno podle položky č. 5 čsti I. a položky č. 10 čsti II. vměru. Njemn sjednan v njemnch smlouvch uzavřench do 31. prosince 2001 na byty, jejichž vstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993, a na jejichž financovn se podlely veřejn prostředky, se podle tohoto ustanoven neměn.
Podle Veřejnho ochrnce prv je vměr č. 01/2002 z formlně-prvnho hlediska prvnm předpisem a vykazuje atributy normativnho prvnho aktu jak z formlnch (způsob přijet, publikace, platnost a činnost), tak předevšm z obsahovch hledisek (regulativnost, obecn prvn zvaznost). Poukazuje přitom na zvěry stavnho soudu, podle kterho je třeba klasifikaci pramenů prva odvjet od materilnho pojet prvn normy, stejně jako na judikaturu Evropskho soudu pro lidsk prva (např. rozhodnut Špaček, s. r. o., v. Česk republika), podle nž nutno chpat pojem zkona v materilnm, a nikoli ve formlnm smyslu. Regulace njemnho podle navrhovatele je natolik podstatnm zsahem do prvnho postaven vlastnků bytů a njemců, že nemůže bt upravena formou cenovho vměru, bez ohledu na to, zda je svou povahou aktem aplikace prva či pramenem prva. V tto souvislosti poukzal na čl. 79 odst. 3 stavy Česk republiky (dle jen "stava") a uvedl, že zkonn delegace v 2 odst. 2 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, je přliš obecn, když blže nespecifikuje způsob a formu cenov regulace. Ustanoven 10 zkona o cench pak jako formu stanov rozhodnut. S ohledem na vznam a obsah takov regulace je prvn prava regulace njemnho v podobě cenovho vměru podle Veřejnho ochrnce prv v rozporu s čl. 79 odst. 3 stavy, když cenov vměr sice splňuje znaky prvnho předpisu v materilnm, nikoli však formlnm smyslu. Tento rozpor obsahu a formy nelze odstranit ani vkladem. Postup Ministerstva financ je proto nestavn a odporuje zkladnm principům demokratickho prvnho sttu. Kromě toho vměrem č. 01/2002 dochz k prolongaci prvn pravy v podobě vyhlšky o njemnm, zrušen stavnm soudem nlezem č. 231/2000 Sb., a dle k přibližnmu přenesen jejho obsahu, nyn však již formou cenovho vměru, a nikoli formou vyhlšky. Odkladn lhůta k přijet nov prvn pravy do 31. prosince 2001 nebyla využita a nestavn stav popsan v uvedenm nlezu stavnho soudu přetrvv. V tto souvislosti upozornil na čl. 11 Mezinrodnho paktu o hospodřskch, socilnch a kulturnch prvech, kter upravuje prvo na přiměřenou životn roveň včetně rovnho přstupu k bydlen. Toto ustanoven m sice aproximačn charakter (čl. 2 odst. 1 Paktu), nicmně i v takovm přpadě je stt povinen zajistit rovn přstup k vkonu tohoto prva a nevytvřet neodůvodněn rozdl mezi různmi vlastnky vymezench kategori bytů, stejně jako jejich njemci. I v tom lze podle Veřejnho ochrnce prv spatřovat důvod nestavnosti tto formy regulace. Regulace njemnho nepůsob adresně, nbrž paušlně a plošně, takže nerozlišuje, zda je zvšen sociln a ekonomick ochrana toho kterho njemce vůbec nutn. Tm je zpochybněn i jej čel v podobě zachovn socilnho smru jako obecnho společenskho zjmu, když je porušovna zsada proporcionality, kter jako zkladn normativ stav poskytovn ochrany těm, kteř nemaj prostředky na placen njmu. Důsledkem takov regulace je paraleln existence uměle udržovanch rozdlnch rovn njemnho a z toho vyplvajc nerovn podmnky v přstupu k njemnmu bydlen. Stejně tak je deformovn trh s byty, kde je poptvka po bytech s regulovanm njemnm, přičemž z povahy věci vyplv, že takov byty mohou bt předmětem toliko černho trhu. To rovněž neměrně zvyšuje njemn na volnm trhu s byty, což je tak projevem nerovnho přstupu k njemnmu bydlen.
Dle Veřejn ochrnce prv upozornil na možnou nestavnost 10 zkona o cench s poznmkou, že k nvrhu v tto věci však nen legitimovn.
I. B
Dne 3. dubna 2002 obdržel stavn soud nvrh skupiny 18 sentorů v čele s Robertem Kolřem a Michaelem Žantovskm na zrušen vměru č. 01/2002 v čsti "tkajc se njmu bytu", tj. v čsti, kter již byla dřve napadena nvrhem Veřejnho ochrnce prv ze dne 4. března 2002. Dle podn obsahovalo nvrh na zrušen 10 zkona o cench.
O tomto nvrhu vedenm pod sp. zn. Pl. S 10/02 stavn soud usnesenm I. sentu č. j. Pl. S 10/02-13 ze dne 15. května 2002 rozhodl tak, že v čsti, ve kter se navrhuje zrušen ustanoven položek č. 5 a č. 6 čsti I. oddlu A a položky č. 9 čsti II. vměru č. 01/2002, se nvrh odmt pro nepřpustnost. Současně bylo rozhodnuto, že skupina sentorů m prvo častnit se podle 35 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, jednn ve věci Pl. S 8/02 jako vedlejš častnk. Dle stavn soud usnesenm č. j. Pl. S 8/02, Pl. S 10/02-16 ze dne 28. května 2002 rozhodl o spojen obou věc ke společnmu řzen a stanovil, že toto řzen bude nadle vedeno pod sp. zn. Pl. S 8/02.
Skupina sentorů ve svm nvrhu spojila argumentaci o nestavnosti jak vměru č. 01/2002, tak 10 zkona o cench, přičemž nmitky vůči stavnosti vměru jsou v podstatě shodn s vše uvedenou argumentac Veřejnho ochrnce prv sub I. A. Konkrtně uvd, že vměr č. 01/2002 odkazuje z hlediska formlnho na zmocňujc ustanoven 10 zkona č. 526/1990 Sb., na zkladě něhož je vydn. V souladu s ustanovenm 1 odst. 6 zkona č. 526/1990 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, lze usměrnit tvorbu cen pouze v přpadech, kdy je trh ohrožen činky omezen hospodřsk soutěže nebo to vyžaduje mimořdn tržn situace. Ani jedna z těchto podmnek však nebyla naplněna. To dokazuj i vsledky sčtn lidu, domů a bytů v roce 2001, podle kterch je v Česk republice přes 500 000 bytů, v nichž nen nikdo trvale hlšen. Stav njemnho bydlen v Česk republice nevykazuje znaky vzniku nhl mimořdn tržn situace, je dlouhodobě konstantn a pouze održ koncepčně neupravenou a neřešenou bytovou a sociln situaci od počtku devadestch let. Z hlediska uznvanch principů prvnho sttu je stt oprvněn činit pouze to, co je mu svěřeno zkonem. V přpadě neoprvněn a bezdůvodn regulace maximlnho měsčnho njemnho prostřednictvm cenovho vměru č. 01/2002 se Ministerstvo financ podle navrhovatelů dopustilo porušen čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen "Listina"). Nezbytnou součst demokratickho prvnho sttu je i ochrana svobody smluvn vůle, jež je derivtem stavn ochrany prva vlastnickho podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož zkladnm komponentem je ius disponendi). Cenov regulace je proto opatřenm vjimečnm a akceptovatelnm pouze za přsně omezench podmnek respektujcch strukturu regulovan ceny, jež zahrnuje jak oprvněn nklady, tak i přiměřen (obvykl) zisk, srovnateln s rokovou mrou dlouhodobch vkladů. Njemn je podle občanskho zkonku zejmna platou za dočasn přenechn bytu njemci k užvn s přihldnutm k hodnotě bytu. Cenov regulace by měla bt zakotvena vždy v postaven subsidirnm, tj. pouze pro přpad, kdy nedojde k dohodě smluvnch stran. Současn regulace njmů je nespravedliv, neboť paradoxně poskytuje největš subvence nejlpe bydlcm domcnostem na kor socilně slabšch, zejmna mladch rodin, vytvř podmnky pro vznik neleglnho trhu s byty a njemnmi prvy, zvyšuje regionln nezaměstnanost a je přčinou, nikoliv řešenm bytov krize.
Sporn a dle nzoru skupiny sentorů i protistavn je již samotn vymezen zmocňujcho ustanoven 10 zkona o cench. Vymezen prv a povinnost na zkladě zkonn delegace obsažen v ustanoven 10 zkona o cench vede k situaci, ve kter mohl bt vydn napaden vměr. Vymezen uveden delegace je však pouze obecn. Zmocněn však mus bt dostatečně konkrtn tak, aby podzkonn předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rmci. V přpadě ustanoven 10 zkona o cench se jedn o zmocněn paušln, kter navc z formlnho hlediska vede k vydvn jakchsi quasi provděcch předpisů.
Dle skupina sentorů uvedla, že konkrtn odkazujc normu, zabvajc se pravou njemnho a hrady za plněn poskytovan s užvnm bytu, nalezneme v ustanoven 696 odst. 1 občanskho zkonku (dle jen "o. z"). Vztah mezi ustanovenm 696 odst. 1 o. z. a ustanovenm 10 zkona o cench však nen vztahem obecnho a specilnho prvnho předpisu, nbrž vztahem speciln normy a obecnho zmocněn k vydvn (zřejmě) nenormativnch aktů. Vnitřn vztah mezi těmito prvnmi normami neexistuje. Z povahy věci a z ustanoven 696 odst. 1 o. z. přitom zřejmě vyplv, že zvlštnm prvnm předpisem upravujcm problematiku maximlnho měsčnho njemnho m bt zkon, což podle nzoru navrhovatelů prokazuje i nlez č. 231/2000 Sb. K pravě dan problematiky je zmocněna i vlda na zkladě generlnho zmocněn obsaženho v čl. 78 stavy.
Pokud tomu tak nen a danou problematiku nemus nezbytně upravovat zkon, přpadně nařzen vldy, potom je nutno nastalou situaci zřejmě vykldat tak, že ustanoven 696 odst. 1 o. z. obsahuje obvykl a stavou předvdan zmocněn pro přslušn ministerstvo k vydn podzkonnho prvnho předpisu upravujcho maximln měsčn njemn. Tmto prvnm předpisem, předvdanm v ustanoven 696 odst. 1 o. z., je pak nutně vměr č. 01/2002, kter i podle judikatury stavnho soudu splňuje znaky prvnho předpisu v materilnm, nikoli však ve striktně formlnm smyslu. Ustanoven 696 odst. 1 o. z. z obsahovho hlediska nerozlišuje byty, ve kterch je realizovno njemn bydlen, na různ skupiny těchto bytů, a nezmocňuje tak sttn orgny k pravě njemnho pouze pro určitou skupinu těchto bytů. I z tohoto pohledu je podzkonn prvn prava nezkonn a protistavn, jdouc nad rmec zkonn prvn pravy. V tto souvislosti bylo poukzno i na čelovost vměru č. 01/2002, když v roce 2001 chtěla tuto problematiku vlda upravit zkonem, jehož nvrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamtnut. Protože však vlda neprosadila vlastn nvrh zkona, měla bt situace vyřešena vměrem Ministerstva financ. Toto řešen je v podmnkch prvnho sttu zcela neakceptovateln. Tmto postupem podle nzoru navrhovatelů dochz ke zjevnmu obchzen samotnho smyslu a podstaty tvorby norem a - ve vztahu k nlezu stavnho soudu č. 231/2000 Sb. - rovněž k otevřenmu porušen čl. 89 odst. 2 stavy, podle něhož vykonateln rozhodnut stavnho soudu jsou zvazn pro všechny orgny i osoby.
Ustanoven 10 zkona o cench pro takov postup vytvř předpoklady, protože nen podle navrhovatelů dostatečně konkrtn a zřejm. Tm vznik situace, kdy se otevr dostatečně přesně nevymezen prostor orgnům sttn sprvy pro vydvn soudně nepřezkoumatelnch normativnch prvnch aktů, kter v některch přpadech supluj dokonce funkci zkonů - jak se tomu stalo v danm přpadě. Zde navrhovatel poukazuje na nlez č. 96/2001 Sb., ve kterm stavn soud vymezil zsady odvozen normotvorby exekutivy - vydn oprvněnm subjektem, nezasahovn do věc vyhrazench zkonu, zřejmost vůle zkonodrce k pravě nad zkonn standard.
V danm přpadě je však podle navrhovatele zjevn, že judikovan stavn pravidla pro odvozenou normotvorbu nebyla respektovna, a to ve vztahu k ustanoven 10 zkona o cench (nen v něm obsažena "zřejm vůle zkonodrce k pravě nad zkonn standard") a předevšm ve vztahu k vměru č. 01/2002. Navc nebyly naplněny ani zkonn podmnky aplikace uvedenho ustanoven, předvdan v ustanoven 1 odst. 6 zkona č. 526/1990 Sb. Napaden ustanoven 10 zkona o cench ve vztahu k pravě njemnho rovněž nekoresponduje s ustanovenm 696 odst. 1 o. z. a pro častnky prvnch vztahů tak vznik obtžně předvdateln situace značn prvn nejistoty.
Proto pro přpad, že stavn soud dospěje k zvěru, že vzniklou situaci nen možno interpretovat tak, že vměr č. 01/2002 je prvn předpis, navrhla skupina sentorů rovněž zrušit cel ustanoven 10 zkona o cench a zroveň tž předmětn vměr. Důvod ke zrušen tohoto zkonnho ustanoven spatřuje pro takov přpad předevšm v tom, že na jeho zkladě stt vydv jaksi protistavn quasi rozhodnut s veškermi materilnmi znaky normativnho prvnho předpisu, vznamně ovlivňujc prva a povinnosti subjektů, což nen v prvnm sttě možn a přpustn. Jinmi slovy, ustanoven 10 zkona o cench vytvř při sv aplikaci situaci, kterou jednoznačně nepředpokld čl. 79 odst. 3 stavy. Podle tohoto člnku totiž ministerstva mohou "na zkladě a v mezch zkona vydvat prvn předpisy, jsou-li k tomu zmocněna". Neexistuje tedy stavn předpoklad pro to, aby ministerstva vydvala jin rozhodnut normativnho obsahu, s vjimkou individulnch prvnch aktů. Pokud dospěje stavn soud k zvěru, že vměr č. 01/2002 nen prvnm předpisem, potom jde kompetence obsažen v ustanoven 10 zkona o cench nad rmec ustanoven čl. 79 odst. 3 stavy, a je proto důvodem pro zrušen tohoto ustanoven. Nvrh na zrušen 10 zkona o cench pro tento přpad podv skupina sentorů i proto, že v přpadě, že by se stavn soud odchlil od sv judikatury a vměr č. 01/2002 za prvn předpis nepovažoval, stala by se zjevně neoprvněnm navrhovatelem.
Zvěrem proto skupina sentorů navrhla, aby stavn soud zrušil "vměr Ministerstva financ ČR č. 01/2002 a ustanoven 10 zkona č. 526/1990 Sb., o cench, ve zněn pozdějšch předpisů," pro jejich rozpor s čl. 89 odst. 2 a čl. 1 stavy, podle něhož je Česk republika demokratick prvn stt, a dle v rozporu s čl. 79 odst. 3 stavy, čl. 1, čl. 3, čl. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen "mluva"). Protizkonnost napadenho vměru č. 01/2002 navc vyplv rovněž z jeho rozporu s ustanovenm 10 zkona o cench a s ustanovenm 696 odst. 1 o. z. Zrušen by mělo bt provedeno bez odkladu, neboť stavn soud podle navrhovatele při zrušen vyhlšky o njemnm (Pl. S 3/2000) poskytl legislativě dostatečn čas ke kvalitnmu vypracovn novho prvnho předpisu.
V petitu svho nvrhu tak skupina sentorů již nvrh na zrušen 10 zkona o cench neformuluje jen in eventum pro přpad, že by se stavn soud odchlil od sv ustlen judikatury a vměr č. 01/2002 nepovažoval za prvn předpis.
II.
Soudce zpravodaj si v souladu 42 odst. 4 a 69 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb., ve zněn zkona č. 77/1998 Sb. a zkona č. 18/2000 Sb., vyždal vyjdřen obou komor Parlamentu Česk republiky, neboť 10 zkona o cench byl přijat Federlnm shromžděnm v roce 1990. Dle si vyždal vyjdřen Ministerstva financ jednak podle vše uvedench ustanoven zkona o stavnm soudu k nvrhu na zrušen citovanch položek vměru č. 01/2002, jednak podle 48 odst. 2 thož zkona vyjdřen k nvrhu na zrušen 10 zkona o cench.
Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjdřen jej předseda PhDr. Lubomr Zaorlek, kter pouze uvedl okolnosti přijet zkona o cench dne 27. listopadu 1990 a konstatoval, že je na stavnm soudu, aby věc posoudil a vydal přslušn rozhodnut.
Za Sent zaslal vyjdřen jeho předseda Doc. JUDr. Petr Pithart, kter uvedl, že 10 zkona o cench byl Federlnm shromžděnm schvlen 27. listopadu 1990, tj. před konstituovnm Sentu. K jeho novelizaci dosud nedošlo, a proto nelze vyjdřen podložit argumentac vzešlou z rozpravy v orgnech Sentu. Nicmně zaujal za Sent kvalifikovan stanovisko, ve kterm poukzal na skutečnost, že 10 zkona o cench je pouze ustanovenm o formlnm způsobu zařazovn a uveřejňovn rozhodnut cenovch orgnů do "seznamu zbož", nikoli zmocňovacm ustanovenm, když samo zmocněn je obsaženo v 1 odst. 6 zkona o cench. Upozornil na skutečnost, že Ministerstvo financ může postupovat podle 2 odst. 2 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, podle kterho Ministerstvo financ vydv i prvn předpisy pro regulaci a sjednvn cen. Jelikož čl. 79 odst. 3 stavy nepředepisuje formu prvnho předpisu, lze mt za to, že zkon o cench řeš regulaci cen stavně konformnm způsobem, stejně jako někter dalš zkony. Využit zmocněn 1 odst. 6 je legitimn i ve vztahu k 696 odst. 1 o. z., neboť zkon o cench je průřezovm zkonem a m obecnou platnost v přpadě, kdy zde nen jin odchyln zkonn prava. Systm regulace cen neodporuje čl. 4 odst. 1 Listiny, což lze dovodit i z judikatury stavnho soudu. Usměrňovnm cen stt pouze stanov rmec, ve kterm se dohoda smluvnch stran může pohybovat. Pokud však jde o možnost jednostrannho zvšen njemnho pronajmatelem, bylo by to možn jen dohodou nebo stanov-li to zvlštn prvn předpis ( 696 odst. 1 o. z.). Tm by měl bt zkon, neboť podle častnka by prava podzkonnou normou mohla bt shledna jako řešen neodpovdajc stavnmu pořdku. Konečně se předseda Sentu obshle vyjdřil k možnm důsledkům zrušen vměru č. 01/2002, kde podle jeho nzoru pouze dojde k zakonzervovn stavu do doby, než Parlament přijme novou pravu předpokldanou 696 odst. 1 o. z. Co se tče důsledků zrušen 10 zkona o cench, uvedl, že forma uveřejněn rozhodnut o cenov regulaci by se stala neupravenou, a proto by v takovm přpadě bylo třeba dt zkonodrci i Ministerstvu financ dostatečn čas k vyřešen vznikl situace.
Za Ministerstvo financ se k nvrhu skupiny sentorů na zrušen 10 zkona o cench a vměru č. 01/2002 vyjdřil podle 48 odst. 2 zkona o stavnm soudu ministr financ Ing. Jiř Rusnok podnm, ve kterm polemizuje s jejmi vvody ohledně neuspokojen poptvky po bytech, zvhodněn nejlpe bydlcch rodin, diskriminace mladch rodin s dětmi, důvodu existence volnch bytů (jsou nepřiměřeně drah). K povaze vydvn cenovch vměrů uvd, že nejsou prvnm předpisem nižš prvn sly, jimi stanoven prva a povinnosti maj zkonnou povahu. Nen tedy neoprvněnm aktem zasahujcm do věci nležejc svou povahou k pravě zkonem. Přmo zkonem však cenovou regulaci řešit nelze, neboť by to bylo pro jej operativn vkon neschůdn. K tomu zřizuje stt odborn cenov orgny. Poprn těchto skutečnost pouze vzhledem k dajně nedostatečn vši sttem regulovanho njemnho by bylo proto nevyhnutelně popřenm celho systmu sttem regulovanch cen všude tam, kde nemůže vzniknout trh s vyrovnanou nabdkou a poptvkou (např. energetika, plynrenstv, kanalizace atd.). Zhroucen tohoto systmu v důsledku neadekvtnch zsahů do zkona o cench by mělo nedozrn nsledky pro celou ekonomiku sttu. Kromě toho zrušenm 10 zkona o cench nebude Ministerstvu financ odňato prvo rozhodovat o cench, pouze bude přechodně ztžena publikace cenovch rozhodnut. Njemn přitom nen nespecifikovanou odměnou pronajmateli, jak tvrd navrhovatel, kter se vymyk sttn kontrole. Podle 877 o. z. jde o cenu ve smyslu zkona o cench. Cenovm rozhodnutm realizuje stt sv nadřazen postaven v oblasti sprvnho prva. Pokud souhlas s navrhovatelem, je to v tom, že cenov rozhodnut nen předpisem podle 696 odst. 1 o. z. Sm stavn soud přitom uvedl, že v přpadě njemnho z bytu mus stt zajistit ochranu před zneužitm vlastnictv. V tto souvislosti Ministerstvo financ poukzalo na skutečnost, že nlez č. 231/2000 Sb. nebyl dostatečně odůvodněn, aby bylo možno z nzoru stavnho soudu vychzet. Na jedn straně to je podle něj pochopiteln, neboť stavn soud nen cenovm orgnem a nemůže proto sprvnou kalkulaci provst, na druh straně je pak nlez snadno zneužiteln i proti veřejnmu zjmu, jak jsme toho podle Ministerstva financ nyn svědky.
Dle je ve vyjdřen poukzno na problematick přstup ke kalkulaci njemnho skupinou sentorů. Bez konkrtnho způsobu vpočtu dajů nemůže Ministerstvo financ zaujmout stanovisko. V tto souvislosti uvedlo vsledky svch šetřen v tto věci u obc, kter podle jeho nzoru prokazuj ziskovost njemnho. Pokusilo se rovněž takov šetřen provst u soukromch pronajmatelů bytů. Z 220 dotzanch odpovědělo jen 48, ostatn odmtli cenovou informaci sdělit, z toho jeden za tento postup ministerstvo napadl u stavnho soudu. Ze zskanch odpověd pak podle jeho nzoru plyne, že regulovan njemn umožňuje dosahovn přiměřenho zisku, nikoli ovšem maximlnho zisku jako na sttem neregulovanm trhu, což je clem snah soukromch pronajmatelů.
Ministerstvo zvěrem svho vyjdřen konstatovalo, že navrhovatel neuvedl ždn čseln daje na podporu svch tvrzen o skutečnostech rozhodnch pro vpočet ekonomicky oprvněnho njemnho, a poždalo o jejich doplněn. Navrhovatel by měli stavnmu soudu předložit i svou představu, jak bude v přpadě jejich spěchu postupovno vůči njemcům s platnmi njemnmi smlouvami, neboť jde o zležitost mimořdn společensk důležitosti, ve kter stt nemůže hazardovat s veřejnm zjmem a nesm ztratit možnost ho kontinulně ochraňovat. Ministerstvo financ proto jako orgn sttu odpovědn za tuto oblast požaduje, aby stavn soud jednoznačně a nezpochybnitelně uvedl vešker důkazy, kter obdržel a uvedl, jak je zhodnotil. Dle požaduje, aby stavn soud dal jednoznačně nvod, jak njemn zvyšovat - kalkulačně i prvně - v njemnch smlouvch uzavřench za jinch cenovch podmnek v minulosti, a konečně, aby před svm rozhodnutm ověřil ekonomickou průchodnost svho rozhodnut, neboť jeho dosah bude zcela mimořdn.
Pokud jde o spojen nvrh Veřejnho ochrnce prv na zrušen přslušnch ustanoven vměru č. 01/2002, zaujalo Ministerstvo financ jako častnk řzen sv stanovisko podle 69 odst. 1 zkona o stavnm soudu podnm ministra financ Ing. Jiřho Rusnoka. V tomto podn častnk uvedl, že se ztotožňuje s nlezem stavnho soudu ze 17.2.1999, sp. zn. II. S 53/97, podle kterho cenov rozhodnut Ministerstva financ nen prvnm předpisem. Tudž na něj nelze aplikovat čl. 79 odst. 3 stavy. Stejně tak nesouhlas s argumentac Veřejnho ochrnce prv ohledně 2 odst. 2 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, neboť jde o kompetenčn předpis, jehož aplikace zvis na předpisu hmotněprvnm. Cenov rozhodnut přitom nemůže mt formu vyhlšky, neboť je svou povahou odborn, mus bt vydno rychle (i z hodiny na hodinu) a nelze je činit zvislm na publikaci ve Sbrce zkonů. Podrobit je připomnkovmu řzen by zcela degradovalo jeho činnost. Ustanoven 10 zkona o cench je obecnm zmocněnm pro veškerou cenovou regulaci všemi cenovmi orgny. Po jeho zrušen by stt neměl možnost cenov regulace, za což častnk odmt nst ekonomickou odpovědnost s ohledem na nepředvdateln ekonomick a sociln důsledky. Vznam a nutnost cenov regulace přitom uznvaj všechny vyspěl stty. Takov zsah by byl v evropskch podmnkch bezprecedentn.
Dle častnk zdůraznil prvo na ochranu veřejnho zjmu před zneužitm vlastnictv (čl. 11 odst. 3 Listiny, čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě). Vyhovuje-li proto cenov regulace uskutečňovan na podkladě 10 zkona o cench obecně uznvanm pravidlům spravedlnosti a vykazuje-li opodstatněn vztah proporcionality mezi použitmi prostředky a sledovanmi cli, nemůže bt podle nzoru častnka nestavn. K nlezu č. 231/2000 Sb., kterho se navrhovatel dovolv, častnk uvedl, že stavn soud přisvědčil tehdejšm navrhovatelům, aniž umožnil veřejně zhodnotit důkazy, ktermi se řdil při svm zvěru, že cenov regulace obsažen ve zrušen vyhlšce o njemnm snižovala cenu tak, že vzhledem ke všem prokzanm a nutně vynaloženm nkladům eliminovala možnost alespoň nvratnosti vynaložench nkladů a v takovm přpadě poprala čel a funkci vlastnictv. stavn soud rovněž neuvedl, jak regulovat njemn, aby k porušen stavnosti nedošlo. Proto častnk pokračoval ve způsobu regulace, za niž nese ekonomickou i prvn odpovědnost.
Nlez č. 231/2000 Sb. přitom nelze interpretovat tak, že regulace njemnho diskriminuje různ kategorie vlastnků, neboť některm upr podstatn oprvněn vlastnickho prva, jak tvrd navrhovatel. V nlezu č. 231/2000 Sb. v tto souvislosti stavn soud poukzal na princip smluvn autonomie a uvedl tž, že cenov regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodřskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť každ m možnost se svobodně rozhodnout, zda za danch podmnek v určit oblasti podnikat bude. Nadto regulace njemnho se nevztahuje na nově uzavran njemn smlouvy a nestoj tedy v cestě podnikatelsk aktivitě. Cenov regulace se uplatňuje pouze v bytech pronajatch ke dni činnosti tto vyhlšky. Takov zbož nelze njemci odejmout, neboť jeho njemn smlouva je platn a mus bt sttem respektovna. Nemůže tak učinit ani pronajmatel, neboť njem bytu je chrněn prvn vztah, kter lze ukončit z důvodů, mezi něž zvšen njemn nenlež. Stejně tak je myln nzor navrhovatele, že po zrušen vměru č. 01/2002 bude mt pronajmatel možnost stanovit njemn podle vlastn vahy. Podle častnka byla cenov regulace od počtku opatřenm ke zvyšovn njemnho vhradně ke prospěchu pronajmatelů, když stt umožnil v uzavřench smluvnch vztazch jednostrann zvšen njemnho, i když nebylo smluvně sjednno, musel pak cenovou regulac omezit jeho rozsah. Uvedl v tto souvislosti, že zanedbanost bytovho fondu, kter od sttu převzali restituenti a obce, nezavinil stvajc njemce bytu, proto tuto otzku nelze řešit na jeho kor stanovenm ceny vysoce ziskov. Zisk nebyl zpravidla akumulovn a byl spotřebovn mimo dům, takže restituenti a obce neobdrželi od sttu společně s domy i akumulovan finančn prostředky. Ani za těchto okolnost však nelze požadovat od sttu, aby deformovanou cenou zajistil pronajmateli možnost urychleně obvykle dlouhodobě akumulovan zdroje vytvořit. Předmětem cenov regulace pak nen nhrada škody za dobu sttnho vlastnictv domů nynějšch vlastnků.
Dle častnk poukzal na vsledky jm provděnch šetřen (viz vše) u obc a soukromch majitelů domů s njemnmi byty. V tto souvislosti uvedl, co hrad njemci podle nařzen vldy č. 258/1995 Sb., kterm se provd občansk zkonk, ze svho (drobn opravy, běžnou držbu, plnou cenu služeb poskytovanch s užvnm bytu, plnou cenu novho vybaven bytu), a položil otzku, jak jsou potom provozn nklady - podle nlezu stavnho soudu č. 231/2000 Sb. prokazatelně a oprvněně vynaložen - kter hrad pronajmatel ze svho.
Poslze dne 11. listopadu 2002 zaslalo Ministerstvo financ stavnmu soudu informaci, ve kter upozornilo, že připravuje aktualizaci cenovho vměru č. 01/2002, kterm se vydv seznam zbož s regulovanmi cenami. Dne 15. listopadu 2002 byl vydn v Cenovm věstnku vměr MF č. 06/2002, kterm se stanov maximln njemn z bytu, maximln ceny služeb poskytovanch s užvnm bytu a pravidla pro věcně usměrňovan njemn v bytě a měn vměr MF č. 01/2002 (dle jen vměr č. 06/2002"). V jeho bodě 4 jsou zrušeny s činnost od 15. listopadu 2002 položky č. 5 a č. 6 čsti I. oddlu A a č. 9 čsti II. vměru č. 01/2002, tedy položky, kter byly napadeny Veřejnm ochrncem prv nvrhem ze 4. března 2002 na jejich zrušen. Nastala tak situace, kdy prvn předpis nebo jeho jednotliv ustanoven, jejichž zrušen je navrhovno, pozbyly platnosti před skončenm řzen před stavnm soudem. Tuto situaci řeš 67 odst. 1 zkona č. 182/1993 Sb. tak, že stanov, že v takovm přpadě se řzen zastav.
V průběhu řzen rozšřil prvn zstupce navrhovatele (skupiny sentorů) ve smyslu ustanoven 63 zkona č. 182/1993 Sb. a 95 odst. 1 občanskho soudnho řdu (dle jen "o. s. ř.") původn nvrh o nvrh na zrušen vměru č. 06/2002. Rozšřen nvrhu o požadovan zrušen vměru č. 06/2002 bylo v souladu s dosavadn judikaturou stavnho soudu po přerušen stnho jednn usnesenm připuštěno s ohledem na skutečnost, že obsah obou vměrů je prakticky obsahově totožn. Byly tak naplněny rovněž podmnky 95 odst. 2 o. s. ř., když vsledky dosavadnho řzen mohly bt podkladem pro řzen o rozšřenm nvrhu. Pro toto řzen bylo předevšm podstatn, že tento vměr je totožn se zrušenm vměrem č. 01/2002 předevšm z hlediska vytkanch vad nestavnosti, popř. nezkonnosti, o nichž se mělo v tomto řzen rozhodnout.
III.
stavn soud nejdřve přikročil k posouzen formlnch nležitost nvrhu na zrušen 10 zkona o cench. Předně je nutno uvst, že na posouzen nvrhu skupiny sentorů neměla vliv formulace odůvodněn nvrhu, kter zrušen 10 zkona o cench požaduje pouze pro přpad, že by nebyl zrušen přmo napaden vměr. V petitu nvrhu se již toto zrušen nepožaduje jen in eventum, a proto musel stavn soud postupovat ve vše odůvodněnm pořad nvrhů, i když převžn většina argumentů tohoto navrhovatele směřuje pouze proti vměru jako takovmu.
stavn soud konstatuje, že nvrh na zrušen 10 zkona o cench byl podn oprvněnm navrhovatelem v souladu s 64 odst. 1 psm. b) zkona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmnky přpustnosti podle 66 odst. 1 zkona o stavnm soudu byly v danm přpadě naplněny. Nvrh byl shledn přpustnm a stavn soud mohl dle postupovat ve smyslu směrnic 68 zkona o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, tzn. hodnotit postupně splněn procesnch, kompetenčnch a obsahovch požadavků stavnosti tohoto ustanoven. Pokud jde o prvn dva požadavky, je nutno konstatovat, že napaden ustanoven zkona o cench bylo přijato a vydno v době platnosti předchoz stavn pravy dělby zkonodrn kompetence mezi federaci a republiky a zkonodrnho procesu, a proto již stavn soud s ohledem na 66 odst. 2 zkona o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, jejich splněn nehodnotil.
Pokud jde o obsahov nležitosti, tj. soulad 10 zkona o cench s stavnm pořdkem [čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy, ve zněn stavnho zkona č. 395/2001 Sb.] a mezinrodnmi zvazky Česk republiky (čl. 1 odst. 2 stavy, ve zněn stavnho zkona č. 395/2001 Sb.), dospěl k zvěru, že toto ustanoven těmto nležitostem neodporuje, a proto nvrh v tto čsti zamtl.
stavn soud přitom uvažoval nsledujcm způsobem. Skupina sentorů napad v podstatě pouze vměr, kter je vsledkem aplikace 10 zkona o cench. Přpadn nestavn aplikace určitho ustanoven zkona však nemůže sloužit jako důvod pro zrušen samotnho ustanoven zkona, kter nestavn nen. Napaden ustanoven zkona o cench stanov, že "Zbož, u něhož se uplatňuje regulace cen podle 5 a 6, zařazuj cenov orgny rozhodnutm do seznamu zbož s regulovanmi cenami (dle jen "seznam"). Seznam a ceny v jeho rmci stanoven a zbož, u něhož se uplatňuje regulace cen podle 8, uveřejňuj cenov orgny v Cenovm věstnku.".
Toto ustanoven podle nzoru stavnho soudu pouze shrnuje přpady cenov regulace a stanov prvně zvaznou formu jejich uveřejněn v Cenovm věstnku. Pokud by proto měl bt navrhovatel spěšn, musel by prokzat nestavnost nejen napadenho vměru, kterou argumentuje. Musel by rovněž prokzat i nestavnost jednak prvnho institutu cenov regulace jako jednoho z klčovch nstrojů cenov politiky sttu a musel by to prokzat pro přpad všech prvnch předpisů, kter jej upravuj. Teprve, kdyby se mu podařilo prokzat, že jakkoli cenov regulace uskutečňovan touto formou je nestavn, bylo by nutno toto ustanoven zrušit. Znamenalo by to, že aplikace 10 zkona o cench vždy vyvol s ohledem na svou normativnost a obecnou zvaznost nestavn stav. V danm přpadě tomu tak ale nen a navrhovatel to ani netvrd.
stavn soud nepovažoval za nezbytn hodnotit samotnou otzku přpustnosti cenov regulace jako takov, neboť nvrh směřoval pouze proti přpustnosti cenov regulace njemnho a dalšch souvisejcch otzek (proti jeho formě a obsahu). Zde je nutno připomenout, že k tto otzce již zaujal stavn soud stanovisko s tm vsledkem, že cenovou regulaci jako takovou uznal za stavn formu realizace politiky sttu [zejmna v nlezech sp. zn. Pl. S 24/99 (č. 167/2000 Sb.), Pl. S 3/2000 (č. 231/2000 Sb.) a Pl. S 5/01 (č. 410/2001 Sb.)]. Stejně tak nen vhrad proti použit zkona o cench ve vztahu k regulaci njemnho, neboť jeho 1 odst. 4 to vslovně nevylučuje, zatmco 1 odst. 3 thož zkona možnost regulace njemnho vslovně neupravuje. Ustanoven 696 odst. 1 o. z. je pak zmocněnm obecnm, kter lze uplatnit vždy, zatmco regulaci podle zkona o cench jen za zvlštnch podmnek tmto zkonem definovanch.
Navrhovatel tvrd, že protistavn je již samotn vymezen ustanoven 10 zkona o cench jako zmocňujcho ustanoven. Vymezen prv a povinnost na zkladě zkonn delegace obsažen v ustanoven 10 zkona o cench podle něj vede k situaci, že mohl bt vydn napaden vměr. Zmocněn však mus bt dostatečně konkrtn, aby podzkonn předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rmci. V přpadě ustanoven 10 zkona o cench se podle jeho nzoru jedn o zmocněn paušln, kter navc z formlnho hlediska vede k vydvn jakchsi quasi provděcch předpisů. Tm vznik situace, kdy se otevr dostatečně přesně nevymezen prostor orgnům sttn sprvy pro vydvn soudně nepřezkoumatelnch normativnch prvnch aktů, kter v některch přpadech supluj dokonce funkci zkonů - jak se tomu stalo v danm přpadě.
K tomu je třeba uvst, že v danm přpadě o zmocňovac ustanoven nejde. Kompetence Ministerstva financ k regulaci cen plyne z 1 odst. 7 zkona o cench ve spojen s přslušnmi ustanovenmi zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Vlastn zmocněn k regulaci cen je obsaženo v 1 odst. 6 zkona o cench. Jeho meze jsou dny pro přpady, kdy je trh ohrožen činky omezen hospodřsk soutěže nebo to vyžaduje mimořdn tržn situace. Stanoven dalšch podmnek nalzme jednak v 3 zkona o cench, kter požaduje vymezen okruhu adrestů cenovho rozhodnut, jednak v jeho 4, kter stanov způsoby cenov regulace. Dalš podrobnosti stanov 5, 6 a 8 zkona o cench, na kter 10 odkazuje. Z hlediska prvn formy cenov regulace zkonn prava Ministerstvo financ zmocňuje, aby tak činilo:
a) formou cenovho rozhodnut ( 2 odst. 1 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn zkona č. 135/1994 Sb. a zkona č. 151/1997 Sb., ve spojen s 3 odst. 1 zkona o cench), jmž zařazuje blže definovan zbož do seznamu zbož s regulovanmi cenami a seznam a ceny v jeho rmci stanoven uveřejňuje v Cenovm věstnku ( 10 zkona o cench), nebo
b) formou prvnho předpisu v zkm smyslu slova ( 2 odst. 2 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn zkona č. 135/1994 Sb. a zkona č. 151/1997 Sb., podle kterho Ministerstvo financ vydv "prvn předpisy pro regulaci a sjednvn cen, určen nepřiměřenho hospodřskho prospěchu a neoprvněnho majetkovho prospěchu v souvislosti s porušenm cenovch předpisů, cenovou evidenci, poskytovn cenovch informac, kontrolu cen.".
Obdobn dualismus regulace je předvdn 2c zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn zkona č. 458/2000 Sb., v přpadě jinho cenovho orgnu, jako je Energetick regulačn řad. Pouze v přpadě vldy 9 zkona o cench stanov, že pro vyhlšen cenovho moratoria mus bt použito formy vlučně prvnho předpisu v zkm smyslu slova - nařzen vldy - vyhlšenho ve Sbrce zkonů (k tomu viz i nlez č. 167/2000 Sb.).
Z hlediska formy proveden cenov regulace se tak sedes materiae nachz v 3 (forma cenovho rozhodnut) a v 4 zkona o cench (způsoby cenov regulace), nikoli v jeho 10 (způsob uveřejněn seznamu zbož a regulovanch cen). Ustanoven 10 zkona o cench navc nelze vykldat odtrženě od celho obsahu zkona o cench (zejmna 1 odst. 6 a 3) včetně odkazů na 5 (vymezen ředně stanoven ceny a jejch druhů), 6 (vymezen podmnek pro věcn usměrňovn cen zbož) a 8 (vymezen časově usměrňovanch cen). Bez zrušen dalšch souvisejcch ustanoven zkona o cench by ani nemohlo bt čelu sledovanho navrhovatelem dosaženo.
Pokud jde o namtan překročen takto vykldanho zmocněn (z hlediska systematickho vkladu zkona o cench), jde o věc hodnocen stavnosti napadenho vměru (viz nže). Na tomto mstě považuje stavn soud za potřebn pouze konstatovat, že překročen zmocněn k proveden zkona nebo jin porušen zkona nevede k nestavnosti zkona samotnho, nbrž nejvše k nezkonnosti prvnho aktu, kter byl na zkladě překročenho zmocněn vydn.
S ohledem na požadavky konkrtnosti zmocněn považuje stavn soud za potřebn odkzat i na nlez ve věci nvrhu skupiny sentorů na zrušen čl. I bodu 4 zkona č. 37/2000 Sb., kterm se měn zkon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve zněn pozdějšch předpisů, sp. zn. Pl. S 14/2000 (nlez č. 43/2001 Sb., Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, sv. 21, č. 4), ve kterm konstatoval pro přpad regulace materie, kde se mohou nklady vrazně lišit, že "pojem předpokldan oprvněn nklady obce, vyplvajc z režimu nakldn s komunlnm odpadem, však novelou zkona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druh straně však vzhledem k povaze takto stanovenho zkladu ani vymezeny bt přesně nemohou. Samy obce ve svm vyjdřen připouštěj, že tyto nklady se mohou vrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečnost mimo obec samotnou (např. i nklady subjektu, kter na zkladě psemnho souhlasu obce bude s komunlnm odpadem nakldat). V tomto směru však maximln vši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou čstkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (kter prostě nemůže bt stanovena jinak) prostě nen možn". Jinak řečeno, sama skutečnost, že zkon připoušt, aby určit materie byla upravena s ohledem na povahu věci až provděcm (a tudž pružnějšm) předpisem, ještě nemus nutně vst k nestavnosti takovho zmocňovacho ustanoven. Jak již bylo poznamenno, o to v přpadě 10 zkona o cench nejde, může to mt ale vznam pro přpadn hodnocen zvolen formy cenov regulace v přpadě njemnho.
Dle navrhovatel argumentuje ustanovenm 696 odst. 1 o. z., kter stanov, že "Způsob vpočtu njemnho, hrady za plněn poskytovan s užvnm bytu, způsob jejich placen, jakož i přpady, ve kterch je pronajmatel oprvněn jednostranně zvšit njemn, hradu za plněn poskytovan s užvnm bytu, a změnit dalš podmnky njemn smlouvy, stanov zvlštn prvn předpis.". Podle jeho nzoru je toto ustanoven onou konkrtn odkazujc normou, přičemž mezi nm a 10 zkona o cench neexistuje vztah obecnho a zvlštnho.
Ani tuto nmitku nebylo možno při hodnocen stavnosti 10 vzt do vahy. Jak znmo, dosud nebylo zmocněn 696 odst. 1 o. z. využito, resp. pokus o to byl v roce 2001 nespěšn [viz vldn nvrh zkona o njemnm z bytu a hradě cen služeb poskytovanch s užvnm bytu a o změně občanskho zkonku (zkon o njemnm z bytu). Parlament Česk republiky. Poslaneck sněmovna 2000. III. volebn obdob. Tisk č. 883]. Nic nebrn tomu, aby problematika njemnho, konkrtně tž situac, ve kterch "je pronajmatel oprvněn jednostranně zvšit njemn, hradu za plněn poskytovan s užvnm bytu a změnit dalš podmnky njemn smlouvy", byla upravena na zkladě obecnho zkona o cench. Podmnkou však bude, aby byly splněny předpoklady pro cenovou regulaci uveden v 1 odst. 6 tohoto zkona, aby se prava tkala regulace cen (nikoli jinch podmnek njemn smlouvy) a aby obsah a forma tto pravy byly v souladu s stavnm pořdkem a mezinrodnmi zvazky Česk republiky. V takovm přpadě nemus bt aplikace zkona o cench v oblasti pravy specilně vyčleněnch otzek v 696 odst. 1 o. z. sama o sobě nestavn. Hodnocen vztahu těchto dvou zkonů a jejich ustanoven, zejmna 696 odst. 1 a 877 o. z. a 10 zkona o cench, však nemůže bt předmětem řzen o stavnosti prvnho předpisu před stavnm soudem.
Navrhovateli se proto nepodařilo prokzat, že by ustanoven 10 zkona o cench bylo v rozporu s čl. 79 odst. 3 stavy, neboť stavn pořdek pro prvn předpisy ministerstev a jinch sprvnch řadů vslovně prvn formu nepředepisuje. Proto se nemohlo s čl. 79 odst. 3 stavy dostat do rozporu, jedn-li se o hodnocen vslovně stavně předepsan formy prvn regulace. To plat i o jeho nmitkch vůči 10 zkona o cench z hlediska přpustnosti cenov regulace njemnho, jak jsou uvedeny nže.
IV. A
Poslze měl stavn soud přikročit k hodnocen stavnosti vměru č. 01/2002, kter byl napaden nvrhem Veřejnho ochrnce prv ze dne 4. března 2002. Protože však napaden čsti vměru č. 01/2002 byly zrušeny, muselo bt v tto čsti řzen zastaveno. stavn soud pouze uvd, že pro rozhodnut zde byly dny všechny podmnky, když se již ve sv judikatuře vypořdal s otzkou, zda lze cenov vměr považovat za prvn předpis. Učinil tak v nlezu č. 167/2000 Sb., kde se odchlil od prvnho nzoru vyjdřenho v nlezu sp. zn. II. S 53/97 (Sbrka nlezů a usnesen stavnho soudu, sv. 13, č. 26), jehož se dovolv ve svm stanovisku Ministerstvo financ. Dospěl přitom k zvěru, že v přpadě cenovho vměru uveřejněnho ve Věstnku Ministerstva zdravotnictv o prvn předpis jde bez ohledu na absenci korespondujc formy. stavn soud proto zastv stanovisko, že v přpadě, kdy forma požadovan pro prvn předpis nesplňuje všechny požadavky, kdežto obsah a prvn funkce ano, je rozhodujc splněn obsahovch nležitost prvnho předpisu. Stejn zvěry plat pro podmnky hodnocen prvnosti vměru č. 06/2002.
Kompetence Ministerstva financ k vydn cenovho vměru vyplv z vše uvedench vkladů k zkonu o cench a k zkonu č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Z tohoto hlediska nebylo lze mt nmitky z hlediska stavnosti a zkonnosti jeho vydn. To však lze konstatovat prozatm pouze z hlediska samotn pravomoci vměr vydat. Nad tento rmec však stavn soud k postupu Ministerstva financ při vydn vměru č. 06/2002 mus konstatovat, že jej považuje za pokus o zřejm obchzen čelu 67 odst. 1 zkona o stavnm soudu a za pokus zabrnit průchodu vkonu stavnho soudnictv.
Z hlediska otzek, kter si stavn soud vymezil k řešen, je třeba uvst, že nepovažoval za nutn zabvat se nmitkami, jejichž řešen nespad do jeho kompetence. Tm mn předevšm otzku určen pravidel pro vpočet njemnho a jeho kalkulaci. Pouze mimochodem podotk k tto nmitce Ministerstva financ, že porušen čl. 4 odst. 3 Listiny v duchu předchozho nlezu č. 231/2000 Sb. spatřuje i v odlišn pravě pravidel vpočtu njemnho podle bodů 2 a 3 položky č. 5 čsti I. oddlu A a podle bodů 2 a 3 položky č. 9 čsti II. vměru č. 01/2002, kter se přebraj i do nov pravy vměrem č. 06/2002 jako body 2, 3 a 4 položky č. 1 a body 2 a 3 položky č. 3. Stejně tak zastv stanovisko, že pokud jsou zde jin důvody pro zrušen prvnho předpisu, nehodnot splněn podmnek podle 1 odst. 6 zkona o cench, neboť takov otzky jsou předevšm věc vahy politickch orgnů sttu (obdobně jako např. splněn podmnek čl. 33 odst. 1 stavy v přpadě vydn zkonnho opatřen), a stavn soud jako soudn orgn zastv stanovisko minimalizace zsahů do jejich volnho uvžen v takovch otzkch.
stavn soud rovněž nehodnotil, zda Ministerstvo financ svm pojetm regulace njemnho nezashlo i do kompetenc Ministerstva pro mstn rozvoj, mezi kter patř mimo jin i věci regionln politiky, politiky bydlen, rozvoje domovnho a bytovho fondu a věci njmu bytů a nebytovch prostor ( 14 odst. 1 zkona č. 2/1969 Sb., o zřzen ministerstev a jinch střednch orgnů sttn sprvy Česk socialistick republiky, ve zněn zkona č. 272/1996 Sb.), neboť s ohledem na nsledujc vvody toho nebylo třeba.
Pokud jde o obsahov nležitosti, tj. soulad uvedench ustanoven vměru č. 06/2002 s stavnm pořdkem nebo zkony [čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy, ve zněn stavnho zkona č. 395/2001 Sb.], popř. mezinrodnmi zvazky Česk republiky (čl. 1 odst. 2 stavy, ve zněn stavnho zkona č. 395/2001 Sb.) a zkonnmi předpisy, dospěl stavn soud k zvěru, že nvrh na jejich zrušen je důvodn.
IV. B
Nebyly zde ždn překžky, kter by stavnmu soudu brnily v jednn i o rozšřenm nvrhu na zrušen vměru č. 06/2002, kter byl sthn stejnmi nmitkami nestavnosti a nezkonnosti. V souladu s 95 odst. 2 o. s. ř. mohl bt dosavadn průběh řzen podkladem i pro rozhodnut, je-li vměr č. 06/2002 ve shodě s prvem. Navc přibyla dalš zsadn nmitka spočvajc v tom, že svm postupem Ministerstvo financ porušuje nejen zkon o cench, nbrž i pravidla stavn. Již potřet (poprv formou vyhlšky, podruh a potřet cestou cenovho vměru), uplatňuje regulaci njemnho prakticky se stejnm obsahem, kter již byl stavnm soudem za nestavn označen. Nebyl tak v rozporu čl. 89 odst. 2 stavy respektovn prvn nzor stavnho soudu vyjdřen v nlezu č. 231/2000 Sb., kterm se zrušuje dnem 31. 12. 2001 vyhlška Ministerstva financ č. 176/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, a kterm bylo v obdobn otzce o stavnosti regulace njemnho již rozhodovno. V tomto nlezu stavn soud zaujal stanovisko, že:
a) Ochrana njemců je trvalou součst našeho prvnho řdu již od 20. let minulho stolet a na tom nic neměn ani skutečnost, že nen vslovně zakotvena v Listině, neboť tuto roli v našem prvnm řdu pln čl. 11 Mezinrodnho paktu o hospodřskch, socilnch a kulturnch prvech, čl. 16 Evropsk sociln charty a čl. 4 Dodatkovho protokolu k Chartě. Možnost regulace njemnho byla uznna i s poukazem na rozhodnut Evropskho soudu pro lidsk prva z 19. 12. 1989 (A-169) ve věci Mellacher a ostatn proti Rakousku. S ohledem na čl. 1 odst. 2 stavy, ve zněn stavnho zkona č. 395/2001 Sb., plat tyto zvazky Česk republiky k respektovn ochrany njemnch vztahů i od 1. června 2002.
b) stavn soud dle odmtl argumentaci tehdejšch navrhovatelů, podle kterch je regulac njemnho chrněna pouze určit skupina njemců a je diskriminovna skupina vlastnků bytů s regulovanm njemnm. Poukzal přitom na princip smluvn autonomie a prvo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
c) stavn soud však uznal porušen principu přiměřen (spravedliv) rovnovhy, když vyhlška regulujc njemn nevzala v vahu proces destrukce vlastnickho prva po noru 1948 v oblasti hospodařen s byty. Bytov fond tak byl restituovn, avšak bez prostředků akumulovanch na jeho držbu.
d) stavn soud uznal porušen čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě, jakož i prvo zakotven v čl. 11 odst. 1 Listiny, kdy dotčen kategorii vlastnků, včetně obc vlastncch njemn domy, jsou uprna někter z podstatnch oprvněn tvořcch obsah jejich vlastnickho prva. Proto konstatoval porušen čl. 4 odst. 4 Listiny.
e) S ohledem na skutečnost, že tito vlastnci jsou navc v cel řadě přpadů nuceni ze svho dotovat to, co stavn soud považoval za věc celospolečensk povahy a odpovědnosti vyžadujc odpovědn a vyvžen přstup i ze strany sttu a cel společnosti, vyjdřil stavn soud prvn nzor, podle kterho cenov regulace, nem-li přeshnout meze stavnosti, nesm evidentně snžit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokzanm a nutně vynaloženm nkladům eliminovala možnost alespoň jejich nvratnosti, neboť v takovm přpadě by vlastně implikovala popřen čelu a všech funkc vlastnictv.
f) stavn soud nezpochybnil povinnost takovch pronajmatelů, pokud jde o otzku zvyšovn njemnho, podřdit se určitm omezenm, může se tak stt ale jen při splněn podmnek vyplvajcch z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, což v přpadě vyhlšky č. 176/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, nebylo splněno. Určit kategorie vlastnků byly nuceny se podrobit podstatnm omezenm svho vlastnickho prva, zatmco jin nikoli, a k tomuto omezen dochzelo napadenou vyhlškou způsobem, jenž měl mt sotva co společnho se šetřenm podstaty vlastnickho prva.
g) stavn soud tak nezpochybnil povinnost njemců podrobit se zsahu do smluvnho vztahu ze strany třet osoby, když stt svmi opatřenmi vstupuje do oblasti smluven pravy njemnho a umožňuje je jednostranně zvšit.
stavn soud neshledal - až na dle uvedenou vjimku - potřebu odchlit se od prvnch nzorů, kter vyjdřil v nlezu č. 231/2000 Sb. Aby je však mohl uplatnit i v projednvanm přpadě vměru č. 06/2002, bylo nutno zhodnotit, zda tyto pravy jsou alespoň v podstatnch čstech shodn. stavn soud na tomto zkladě posoudil vzjemn vztah obou těchto prav a dospěl k zvěru, že nejen bod 1 položky č. 1 vměru č. 06/2002, kde se pouze přebr dosavadn prava z vměru č. 01/2002, nbrž i ostatn obsah položky č. 1 vměru č. 06/2002 se v podstatnch bodech shoduje s obsahem t čsti regulace njemnho ve vyhlšce č. 176/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, kter byla označena za nestavn, popř. že odchylky nejsou z hlediska stavnho přezkumu podstatn.
Rozdl obou prav nen proto z hlediska hodnocen stavnosti na prvm mstě v jejich obsahu, nbrž ve zvolen formě regulace. Tu považuje navrhovatel za nestavn. K tomu je třeba uvst, že přezkoumvan cenov rozhodnut, kter m bt nstrojem sttn politiky regulace cen, ve skutečnosti rovněž stanov obecn pravidla, podle kterch maj smluvn strany při stanoven vše njemnho postupovat. Tm se odlišuje od ostatnho obsahu vměru č. 01/2002. Do tohoto vměru bylo toto cenov rozhodnut zařazeno pouze čelově, aby nahradilo zrušenou vyhlšku č. 176/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, a stejně tak z něj bylo čelově k 15. listopadu 2002 vyřazeno a znovu vyhlšeno se zjevnm myslem zabrnit stavnmu soudu, aby ve věci rozhodl. Proto i vměr č. 06/2002 vybočuje ze zkonnch podmnek pro cenovou regulaci, kter stanov zkon o cench.
Podle 3 odst. 1 zkona o cench se však cenovou regulac rozum stanoven nebo přm usměrňovn vše cen cenovmi orgny a mstnmi orgny. Konkrtně 4 stanov nsledujc způsoby regulace cen: a) stanoven cen; b) usměrňovn jejich vvoje v nvaznosti na věcn podmnky; c) usměrňovn cenovch pohybů v čase; d) cenov moratorium; e) čeln spojen těchto způsobů.
Obsah cenovho rozhodnut je vymezen tak, že se jm rozhoduje o zařazen blže definovanho zbož ( 5, 6 a 8 zkona o cench) do seznamu zbož a určuje se stanovenm způsobem jeho cena ( 4 zkona o cench). Jeho poslnm nem bt regulace chovn jinm než tmto zkonem určenm způsobem ve vazbě na 877 o. z. prava v napadench položkch vměru č. 06/2002 tak překračuje zkonn rmec, kter je dn takovmi pojmy jako jsou:
a) ředně stanoven cena, tj. maximln cena, minimln cena a pevn cena, omezen dalšmi věcnmi nebo časovmi podmnkami ( 5 zkona o cench);
b) věcn usměrňovn cen, tj. stanoven podmnek pro sjednn cen z hlediska maximlnho rozsahu možnho zvšen ceny zbož ve vymezenm obdob nebo maximlnho podlu, v němž je možn promtnout do ceny zvšen cen určench vstupů ve vymezenm obdob anebo v určen zvaznho postupu při tvorbě ceny nebo při jej kalkulaci ( 6 zkona o cench);
c) časově usměrňovan ceny, tj. ceny, u kterch mus bt stanoven minimln časov předstih pro ohlšen uvažovanho zvšen ceny, nebo minimln lhůta, po jejmž uplynut lze uvažovan zvšen ceny uskutečnit, anebo časově omezen zkaz opětovnho zvšen ceny zbož ( 8 zkona o cench).
Podle 3 odst. 2 zkona o cench jsou cenov rozhodnut zvazn pro okruh adrestů, kter je v nich vymezen. Zkon o cench tak zmocňuje cenov orgny, aby okruh adrestů určily. Mus se tak ovšem stt způsobem, kter respektuje stavn pořdek Česk republiky. Toto vymezen se přitom ve vměru č. 06/2002 nijak neodlišuje od jinch prvnch předpisů, zejmna občanskho zkonku. I zde se použv obecn označen "njemce", "pronajmatel", takže takov ustanoven vyžaduje dalš individualizaci povinnho, popř. oprvněnho subjektu (generln charakter regulace). S ohledem na zkonn zmocněn umožňujc určit okruh adrestů však tento postup sm o sobě ještě nelze považovat za nestavn, popř. nezkonn. To již ale neplat pro vymezen pojmů jako "byt", "kategorie", neboť zde již nejde o okruh adrestů. Definovat, co je obsahem pojmu "byt určit kategorie", nen kolem cenovho rozhodnut. Je to stejn, jako by se cenov vměr snažil definovat, jak m bt složen např. lků, jejichž ceny reguluje, jak m bt jejich kvalita apod.
Stejně tak je zkonn zmocněn překročeno v přpadě dalšho obsahu napaden čsti vměru č. 06/2002, kde jsou obecnm způsobem stanovena pravidla chovn určenho okruhu subjektů. Tato pravidla maj generln charakter, maj tedy znaky prvnho předpisu, tzn., že vyžaduj dalš konkretizaci. Zkon o cench ovšem umožňuje regulovat chovn určench subjektů pouze tm, že se jim ulož povinnost sjednvat ředně stanoven nebo věcně usměrněn ceny konkrtnho zbož vymezenho v cenovm rozhodnut formou pěti vše uvedench způsobů cenov regulace ( 4 zkona o cench). Vměr č. 06/2002 z tohoto hlediska stanov pravidla chovn stran njemn smlouvy způsobem, kter se neslučuje s poslnm cenov regulace a kter je vyhrazen pravě zkonem za podmnek stanovench Listinou nebo je přenechn smluvn volnosti stran v souladu s stavnm principem autonomie vůle subjektů soukromho prva. Tak vměr č. 06/2002 např. stanov, že "pronajmatel oznm njemci zvšen njemnho přede dnem jeho splatnosti" (bod 4 položky č. 1) nebo určuje, kdy lze njemn určitch předmětů sjednat dohodou (bod 8 položky č. 1), ačkoli stavn princip autonomie smluvn vůle (čl. 2 odst. 3 Listiny) vychz z opačnho pojet. Vměr upravuje i dalš vztahy mezi njemcem a pronajmatelem při změně kategorie bytu nebo vylepšovn jeho vybaven (bod 5 položky č. 1) a zejmna v přpadě stanoven pravidel ceny služeb poskytovanch spolu s užvnm bytu, kde reguluje rovněž vztahy dodavatelů těchto služeb (svoz odpadu, osvětlen, vtahy, kontrola a čištěn komnů atd.), dle vlastnků bytů, kteř tyto služby použvaj společně s njemci bytů (bod 7 položky č. 2), popř. stanov i pravidla pro řešen sporů mezi njemci ohledně ceny služeb poskytovanch spolu s užvnm bytu [bod 2 psm. c) položky č. 2, body 3 a 4 položky č. 2]. V položce č. 2 je rovněž upraven způsob poskytovn, placen a vyčtovn zloh za služby spojen s bydlenm. Ani v přpadě položky č. 2 vměru č. 06/2002 se proto nejedn o cenov rozhodnut v pravm smyslu slova, nbrž o suplovn chybějc prvn pravy ve vše uvedenm smyslu, tj. formou zkona nebo jeho provděc vyhlšky. Totž plat i pro položku č. 3 vměru č. 06/2002 jak z hlediska jej normativn povahy, tak z hlediska toho, že rovněž vychz ze stavu k 31.12.2001, tedy ke dni, kterm se stal vykonatelnm nlez č. 231/2000 Sb., kterm byla zrušena vyhlška č. 176/1993 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Pokud jde o nvrh na zrušen položky č. 3, nevyjadřuje se stavn soud k otzce stavnosti jejho obsahu, zejmna z hlediska kritri ekonomicky oprvněnch nkladů, kde se nepřihlž pouze k průměrnmu měsčnmu tempu růstu hrnnho indexu cen stavebnch prac v předchzejcm roce. Z hlediska zvolen prvn formy pravy však i zde msto cenovho rozhodnut jde o nhradu prvn pravy zkonodrcem a provděcmi předpisy. Proto bez ohledu na jin postaven njemců a pronajmatelů takovch bytů ve srovnn s njemci a pronajmateli v položce č. 1 dospěl stavn soud k zvěru, že ani tato čst vměru č. 06/2002 neodpovd zmocněn Ministerstva financ v zkoně o cench a v zkoně č. 265/1991 Sb.265/1991 Sb.
čelov nahrazen chybějcho prvnho předpisu předpokldanho ustanovenm 696 odst. 1 o. z. tak vedlo Ministerstvo financ k tomu, že bylo nuceno nad rmec zkonnho zmocněn (a mimo rozsah sv působnosti) pro obsah cenov regulace a jejch způsobů stanovit pravidla chovn určench subjektů (pronajmatele a njemce určitho typu bytu, popř. i dodavatelů služeb, vlastnků bytů), kter z nich vyplvaj při stanoven vše njemnho v njemnch smlouvch. Cenov rozhodnut však nen pro tento způsob pravy určeno. To plyne i ze systematickho vkladu 2 odst. 1 zkona č. 265/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů, podle kterho Ministerstvo financ vykonv působnost při uplatňovn, regulaci a kontrole cen vrobků, vkonů, prac a služeb, pokud tento zkon nestanov jinak. Tato působnost v sobě nikterak nezahrnuje jin než vše uveden způsoby regulace. Teprve 2 odst. 2 thož zkona umožňuje, aby Ministerstvo financ vydvalo prvn předpisy pro regulaci a sjednvn cen, určen nepřiměřenho hospodřskho prospěchu a neoprvněnho majetkovho prospěchu v souvislosti s porušenm cenovch předpisů, cenovou evidenci, poskytovn cenovch informac, kontrolu cen. Pro tuto regulaci však citovan kompetenčn zkon požaduje vydn prvnho předpisu, kterm však nen mněno cenov rozhodnut publikovan v Cenovm věstnku, nbrž prvn předpis vyhlšen ve Sbrce zkonů a vydan na zkladě vslovnho zmocněn pro konkrtně určen orgn vkonn moci. Proto stavn soud nutně považuje zvolen formy cenovho rozhodnut jako druh zbvajc pravomoci Ministerstva financ nejen za pouze čelov vchodisko řešen problmů v oblasti bytov politiky sttu, nbrž i za vchodisko nezkonn, jdouc jak nad rmec vše uvedench ustanoven zkona o cench, tak nad rmec kompetence, kter byla Ministerstvu financ svěřena. To lze nzorně vidět při srovnn s nezrušenou čst vměru č. 01/2002. Ministerstvo financ např. vměrem č. 01/2002 reguluje i ceny jzdnho na železnici, nereguluje však vlastn pravidla chovn cestujcch a přepravců, neboť k tomu je určen občansk zkonk, zkon o drhch a vyhlška č. 175/2000 Sb., o přepravnm řdu pro veřejnou držn a silničn osobn dopravu, tedy prvn předpisy v zkm smyslu slova. Obdobně reguluje např. cenu vkonů spojench s umělm přerušenm těhotenstv, nikoli však podmnky jeho provděn atd.
Vměr č. 06/2002 nad rmec zkonnho zmocněn nejen reguluje ceny, nbrž definuje pojmy použvan v zkonech. Jako veřejnoprvn akt nejen definuje např. pojem "veřejn prostředky" v bodě 6 psm. a) položky č. 3, nbrž i pojem "člen domcnosti" (v bodě 3 položky č. 2), ačkoli okruh členů domcnosti pro oblast občanskoprvnch vztahů, kam nesporně patř i oblast njemn, definuje 115 o. z. Zde jde vměr č. 06/2002 nezkonně nad rmec nejen zkona o cench. Pokud by měl bt chpn jako zvlštn prvn předpis (kter vměr funkcionlně a materilně fakticky nahrazuje) podle 696 odst. 1 o. z., překročil by i zmocněn v něm uveden. Ani pro přpad situace uveden v 1 odst. 6 o cench nen takov vymezen možn. Obdobně vměr č. 06/2002 definuje kategorie bytů, stanov nležitosti zkladnho vybaven koupelny a zchodu, definuje zkladn přslušenstv bytu, obytnou mstnost atd.
stavn soud nepovažoval za potřebn zabvat se jednotlivmi ustanovenmi vměru č. 06/2002, protože zjednn npravy je možn jedině zrušenm těchto ustanoven jako celku a přijetm odpovdajc zkonn pravy. Vměr č. 06/2002 evidentně nen jen cenovm rozhodnutm ve smyslu zkona o cench a zkona č. 265/1991 Sb., nbrž i snahou o nahrazen prvnho předpisu, kter byl jako nestavn zrušen nlezem č. 231/2000 Sb. Jestliže však v uvedench položkch kromě cen Ministerstvo financ reguluje chovn pronajmatelů a njemců způsobem, kter je vyhrazen zkonu a v jeho mezch při zachovn zkladnch prv a svobod i provděcmu předpisu, jde současně o rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. O tom, že je tak činěno nad rmec zkona o cench, nen na zkladě toho, co bylo uvedeno vše, pochyb.
IV. C
K tomu ještě považuje stavn soud za potřebn uvst dalš zvěry, ke kterm v tto souvislosti dospěl a kter bez ohledu na hodnocen formy prvn pravy regulace njemnho a snahy Ministerstva financ obejt zkon o stavnm soudu vedou rovněž k nutnosti zrušit napaden čsti vměru nejen jako odporujc zkonu, nbrž i jako nestavn.
Pokud jde o otzku cenov regulace, je třeba uvst, že tm, že byla zvolena tato cesta regulace, bylo zasaženo do pravidel tvorby prvnch předpisů v prvnm sttě. Tato forma zsahu do vztahů njemců a pronajmatelů umožňuje obchzet zkladn pravidla tvorby prvnch předpisů, zejmna pak zkonů, kter jsou vyhrazeny pro přpad pravy, kter zasahuje do zkladnch prv a svobod jedince. Takov prvotvůrce se tak vyhb jednak připomnkovmu řzen, jednak alespoň minimlnm demokratickm požadavkům na tvorbu prva. Nejde přitom o problm vlastn cenov regulace zkonem definovanmi způsoby, nbrž o to, že cenov rozhodnut je v projednvanm přpadě ve skutečnosti řešenm otzek, jejichž prava by měla bt v demokratickm prvnm sttě vyhrazena demokraticky legitimovanmu zkonodrci (i z hlediska socilnho smru, kterm je ve vyjdřen častnka argumentovno), popř. podzkonnm prvnm předpisům v mezch zmocněn danho tmto zkonodrcem.
Mnoho nedorozuměn vznik již z odlišnho pojet samotnho pojmu cenov regulace njemnho. Ta sama o sobě v demokratickm sttě nen považovna za nestavn, pokud vychz z tržnch cen zvislch na poloze domů, dle mus bt zjištěno, z jakch zdrojů pochz, mus však respektovat "spravedlivou rovnovhu" mezi imperativy obecnho zjmu a ochrany zkladnch prv jednotlivce.
Cenov regulace u ns vychz z uživatelskch vztahů k bytům, kter byly zpravidla založeny administrativnm aktem sttu o přidělen bytu, nikoliv smlouvou založenou na svobodn vůli obou stran. Tato koncepce, založen na doktrně, kter považovala pronajmn bytů v soukromm vlastnictv za vykořisťovn, se snažila njem přesunout do sfry socilnch služeb a vyčlenit hospodařen s byty z tržnho hospodřstv. Neplnou přeměnou tzv. osobnho užvn bytů na njemn poměry v roce 1992 vznikl u ns duln systm, kter nelze srovnvat s prvn regulac v Evropsk unii. Pouhou změnou terminologickho označen "osobnho užvn bytu" na "njem bytu" při zachovn obsahu těchto pojmů nedošlo ke skutečn transformaci prvn regulace odpovdajc soustavě tržnho hospodřstv. V tomto smyslu m proto každ argumentace odkazujc na rozhodovn Evropskho soudu pro lidsk prva a prvo Evropsk unie omezenou platnost.
Njemn poměr podle evropskch standardů je zpravidla dočasn, kdežto u ns je zsadně uzavrn na dobu neurčitou, a vzhledem k tomu, že přechody prva osobnho užvn bytu se velmi podobaly prvům při děděn vlastnictv, prvo osobnho užvn bytu zakldalo fakticky trval vztah a vyvinulo se v jaksi quasi vlastnictv. Nejhorš je, že tato koncepce za dlouhou dobu trvn přešla i do obecnho prvnho vědom a m velkou setrvačnost. Jak bylo řečeno, převžn čst njemnch vztahů z minulosti nevznikla svobodnou smlouvou, ale administrativnm přkazem často proti vůli vlastnků v souladu s koncepc postupnho převodu celho bytovho fondu do tzv. vyššch socialistickch forem vlastnictv. Takto se tzv.bytov prvo stalo součst prva veřejnho a nen dobře srovnateln s evropskm pojetm klasickho soukromoprvnho institutu njmu. Navc tento hybridn prvn vztah označovan za socialismu jako osobn užvn a nyn pouze přejmenovan na njem, se tak z hlediska občanskoprvn teorie přesunul z oblasti prv zvazkovch mezi jaksi nov prva věcn. Tato přeměna proběhla a přetrvv i fakticky v relnm životě: lid si pronajat byty navzjem prodvaj a kupuj, často v zastřen podobě vměn, ale v posledn době i otevřeně za tzv.odstupn. Rozsah přechodu užvacch prv k bytům, resp. prv njemců, je u ns srovnateln s děděnm těchto bytů, kdežto v evropskm prvu je omezenějš. V evropskm prvu nen upravena samostatně vměna bytů, odlišn je prava vpovědnch důvodů a povinnosti poskytovn nhradnho bytu.
Obdobně jako z hlediska prvn komparatistiky ani z ekonomickho hlediska nelze srovnvat klčov pojem regulace njemnho. V evropskch standardech vychz regulace njemnho (rent control) z tržnch cen bydlen. Ty v sobě zahrnuj kromě tržnch cen pozemků a domů tak tržn nklady na jejich opravy, sprvu a držbu, jakož i přiměřen zisk. Naše konstrukce cen njemnho zpravidla vychz z přkazovch cen, kter se zakldaly na zsadně odlišn koncepci bydlen jakožto sociln služby, hrazen převžně z celospolečenskch prostředků. Tento systm vylučoval ovlivňovn cen bydlen teritorilně odlišnou vš pozemkov renty. Současn pokusy o kompromis mezi uvedenmi dvěma koncepcemi nejen nevyužv alokačn a informačn efekt tržnch cen, ale vede k nevyužvn celho bytovho fondu, nespravedlnostem při jeho rozdělovn a korupci.
Argumentace ve prospěch zachovn cenov regulace njemnho citac evropskch pramenů prva m v celm tomto odůvodněn smysl pouze, chpeme-li ji v "evropskm" neboli "zpadnm" pojet, nikoliv jako zachovvn, resp. pouze přizpůsobovn vvoji nkladů a inflaci cen, kter jsou konstruovny na zcela odlišnch principech bez zřetele na vliv trhu.
Vzjemn souvztažnost cenov regulace njemnho a zaostvn přeměny občanskoprvnch vztahů regulujcch bydlen se projevuje při řešen zkladnho rozporu každ modern bytov politiky, totiž hledn rovnovhy mezi principem ochrany njemnků a principem ochrany vlastnictv. Největš porušen tto rovnovhy spočv v tom, že v dulnm stadiu transformace u ns došlo k tomu, že dotace poskytovan njemcům z celospolečenskch prostředků prostřednictvm nzkch cen njemnho se přenesly na někter pronajmatele-soukrom vlastnky, kteř zskali zesttněn domy v restitucch. Tito pronajmatel mus doplcet na provoz, držbu a opravy a sprvu z vlastnch prostředků. Nklady "sociln politiky prostřednictvm nzkho njemnho" byly přeneseny ze sttu na pronajmatele. Nen proto divu, že vztahy mezi takto nhodně vybranou skupinou njemců a stejně nhodně vzniklou skupinou pronajmatelů, se rapidně zhoršuj. Tato situace je uniktn ve srovnn s ostatnmi evropskmi stty a měla by bt urychleně odstraněna.
V tto souvislosti je třeba se vrtit k zkladn nmitce porušen rovnosti v prvech. Pokud v roce 2000 ještě stavn soud tto otzce nevěnoval zsadn pozornost [viz vše sub IV. B psm. b)], bylo to proto, že rozhodoval za stavu, kdy se předpokldalo (viz vyjdřen Ministerstva pro mstn rozvoj citovan v nlezu č. 231/2000 Sb.), že nejpozději do konce roku 2001 bude tento nestavn a nezkonn zsah do postaven pronajmatelů odstraněn pravou navazujc na 696 odst. 1 o. z. v podobě zkona o njemnm, kter umožn samostatn a tržně autentick vvoj ceny njemnho, současně však činnou ochranu njemce jako spotřebitele před nepřiměřenmi cenovmi skoky a nepřiměřenmi požadavky pronajmatele. To se ale nestalo. Proto se mus nyn stavn soud zabvat předevšm tmto aspektem ze dvou hledisek.
Prvnm je otzka rovnosti v zachzen s jednotlivci ze strany sttn moci. V přpadě regulace njemnho původně napadenm vměrem č. 01/2002 nen pochyb o tom, že zde k porušen rovnosti a diskriminaci dochz, neboť s jednou skupinou subjektů majetkovch prv (pronajmatel a njemci bytů v režimu bodu 1 položky č. 9 čsti II. vměru č. 01/2002) se nakldalo jinak a jejich majetek neměl prvně stejn obsah jako majetek jinch pronajmatelů. S ohledem na sociln vzanost vlastnictv (čl. 11 odst. 3 Listiny), kter se projevuje zejmna u njemnch bytů, to však nevylučuje, že zkonodrce bude regulovat njemn vztahy takovm způsobem, aby byly chrněny v rozumnm poměru jak zjmy vlastnka (pronajmatele), tak njemců, přičemž v určitm časovm seku lze dt přednost zjmům jedn strany (zpravidla njemců), nikoli však trvale, a již vůbec ne jednostranně.
Podle čl. 1 odst. 2 Dodatkovho protokolu k mluvě ustanoven čl. 1 odst. 1 o prvu na pokojn užvn majetku nebrn prvu sttů přijmat zkony, kter považuj za nezbytn, aby upravily užvn majetku v souladu s obecnm zjmem. Evropsk soud pro lidsk prva v tto souvislosti obvykle zdůrazňuje, že masov změny v tto oblasti by přivodily značn sociln napět a ohrozily veřejn pořdek, takže je použit ustanoven čl. 1 odst. 2 Dodatkovho protokolu k mluvě zpravidla uznno v rmci voln vahy sttu. Současně však mus opatřen sttu respektovat "spravedlivou rovnovhu" mezi imperativy obecnho zjmu a ochrany zkladnch prv jednotlivce. K nim nlež i ochrana před diskriminac, ke kter dochz v přpadě odlišnosti v zachzen, jestliže "postrd objektivn a rozumn ospravedlněn", tj. jestliže nesleduje "legitimn cl" nebo neexistuje "rozumn poměr" mezi použitmi prostředky a sledovanm clem. Smluvn stty maj určit prostor k posouzen, zda a v jak mře rozdly mezi jinak analogickmi situacemi ospravedlňuj odlišnosti v zachzen (např. Larkos proti Kypru z 18. nora 1999. Přehled rozsudků Evropskho soudu pro lidsk prva, roč. 1999, č. 6, s. 129). Samotn nerovnost tak ještě nemus vždy znamenat nestavn stav, popř. může jt o zsah odůvodniteln jinm vznamnm zjmem na ochraně, např. jinch zkladnch prv.
Podle stavnho soudu nen z hlediska stavnosti natrvalo udržiteln situace, kter je důsledkem pokřivench poměrů v oblasti bytov politiky do r. 1989. stavn soud vychz z toho, že njemn vztahy, kter jsou chrněny cenovou regulac, nevznikly v běžnch podmnkch prvnho sttu, nbrž transformac uživatelskch vztahů k bytům, kter byly založeny administrativnm aktem sttu (i proti vůli vlastnka), nikoli svobodnou vůl dvou smluvnch stran. Těsně po roce 1989 bylo možno takovou situaci v njemnch (uživatelskch) vztazch vniklch po roce 1948 vzt na zřetel (srov. v tto souvislosti rozhodnut německho stavnho soudu BvR 3 51/91 z 22. 11. 1994, kterm uznal dočasn převzet cenovch předpisů NDR v oblasti njemnho). stavn soud takovou transformaci uznal za stavně konformn v nlezu Pl. S 37/93 (č. 86/1994 Sb.) s ohledem na potřebu vytvořit pro dosavadn, byť deformovan, užvac vztahy stav dostatečn prvn jistoty. Konstatoval přitom, že i kdyby byli vlastnci soukromch domů oproti ostatnm vlastnkům skutečně znevhodněni, bylo by to vyvženo veřejnm zjmem na transformaci někdejšch uživatelskch vztahů k bytům v instituci chrněnch njmů.
stavn soud zastv stanovisko, že důvody pro prvn řešen těsně po roce 1989, kdy nabyla činnosti vyhlška č. 176/1993 Sb., již v současnosti ztrcej na sv sle. To zejmna v přpadě, ve kterm se nejedn o samotnou existenci njemnho vztahu, nbrž o regulaci njemnho způsobem, jakm to čin vměr č. 06/2002. Vlastnictv njemnch bytů je rovněž vlastnictvm, a proto nemůže bt trvale vyňato z pravidelnho prvnho režimu a podřzeno režimu zvlštnmu, pokud pro to nejsou zvažn důvody. Uveden okolnosti byly jistě zřetele hodn, trvale však takovou situaci v podobě omezen postaven pronajmatelů tto kategorie nelze udržovat, a to ani kdyby pro to byla zvolena odpovdajc forma regulace cestou zkona. Stt proto mus najt jin způsob, jak situaci njmů v těchto bytech řešit. stavn soud mu k tomu dal dostatečn čas až do konce roku 2001, kdy v souladu se zkonnou možnost podle 70 odst. 1 zkona o stavnm soudu sanoval dosavadn nestavn stav pravy regulace njemnho pro určit kategorie bytů. Dalšm během času a neřešenm tto pravy stanovenm stavnm způsobem se tento stav diskriminačnho působen dle prohlubuje a z postupu Ministerstva financ neplyne, že by zde byl změr tento stavně neuspokojiv stav změnit, jak to konečně dokld vydn vměru č. 06/2002, kde se od 15. listopadu 2002 do 30. června 2003 zachovv dosavadn stav, kter je zase v podstatě založen na vyhlšce č. 176/1993 Sb., kter byla zrušena jako nestavn.
stavn soud nen cenovm orgnem a jeho kolem v tomto řzen nebylo zjišťovat, u kolika njemců je njemn v pořdku či nikoli. Je přirozen, že nelze pro každ jednotliv njemn poměr jednoznačně stanovit, zda regulovan njemn je či nen odpovdajc (k tomu viz v jinch souvislostech zmněn nlez č. 43/2001 Sb.). Pokud však stt považuje za nutn regulovat cenu njemnho, je nutno upravit takov postup, aby pronajmatel měl možnost ve svm přpadě a pro svůj byt prokzat, že tomu tak skutečně je a pronajmn v jeho přpadě nepln funkce podnikatelsk činnosti, nbrž funkce, kter nležej socilnmu sttu. Hodnotit stanoven koeficientu 1.04 ani nelze, neboť jde o opatřen evidentně dočasn, kter nemůže obstt ani z hlediska zkona o cench. Vměr neobsahuje určen toho, jak nklady by mělo njemn pokrvat, jako jsou zejmna nklady užvn a oprav, nvratnost vloženho kapitlu, poloha a atraktivita bytu a přiměřen zisk (srov. 16 odst. 2 zkona o cench). Zpravidla na tyto aspekty reaguje trh. Pokud se stt již odhodlal k pravě njemnho, nemůže svvolně takov zsadn otzky možnch budoucch sporů pomjet. K tomu mus zkonodrce vytvořit potřebn nstroje jak z hlediska pronajmatelů, tak njemců, kteř mus mt možnost se brnit. Pokud stt bude poskytovat adresn přspěvky na sociln njemn, je rovněž věc zkonodrce, aby zajistil, že tyto přspěvky skutečně přijdou tam, kam budou určeny, tj. do rukou pronajmatelů.
Cenov regulace sama o sobě nemůže bt v demokratickm prvnm sttě považovna za nestavn. Otzkou ke zvžen proto vždy je, ve kterch přpadech (druh zbož a služeb), vůči komu (vrobci, prodejci), jakou formou (cenov rozhodnut, podzkonn předpis, zkon) a v jakm rozsahu (princip přiměřenosti, ochrana podstaty a smyslu zkladnho prva nebo svobody) je přpustn ji použt. Tvrzen Ministerstva financ, že cenov regulace mus bt provděna pouze tmto způsobem, neboť se někdy vyžaduje zsah z hodiny na hodinu, je sice obecně přijateln, nikoli však pro oblast bytovho hospodřstv, kde se klade tradičně důraz na stabilitu vznikajcch a existujcch njemnch poměrů. Konečně i do konce roku 2001 byla u ns tato problematika řešena prvnm předpisem. Otzka způsobu regulace tto materie je proto na prvm mstě vyhrazena zkonodrci.
Evropsk soud pro lidsk prva se zabval vcekrt institutem regulovanho njemnho (např. zejmna Spadea a Scalabrino proti Itlii z 28. zř 1995, Scollo proti Itlii z 28. zř 1995, Velosa Baretto proti Portugalsku z 21. listopadu 1995 nebo Immobiliare Saffi proti Itlii z 28. července 1999). Zpravidla se však věnoval otzce, zda lze uznat ochranu njemnho vztahu i v přpadě bytov potřeby vlastnka. Pokud jde o přpustnost regulace njemnho, zaujal k tto otzce stanovisko předevšm rozsudek č. 2 Evropskho soudu pro lidsk prva ve věci Mellacher a ostatn proti Rakousku (viz Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 169. 2. Judgment of 19 December 1989). Zde Evropsk soud pro lidsk prva dospěl na zkladě vkladu čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě k zvěru, že se nejedn ani o formln ani o faktick vyvlastněn, neboť nedošlo k ždn formě přechodu vlastnictv. Stěžovatel nebyli zbaveni prva pobrat, užvat, pronajmat nebo prodat svůj majetek. Regulace njemnho jim sice odňala čst jejich přjmu z jeho njmu, tuto skutečnost ale Evropsk soud pro lidsk prva považuje jen za regulaci způsobu užvn vlastnictv (bod 44 rozsudku, s. 25), což nen možn považovat za porušen čl. 1 odst. 2 Dodatkovho protokolu k mluvě, neboť nejde o opatřen zbaven racionlnho podkladu. Plat to tm spše, že oblast bydlen je v modern společnosti střednm zjmem sociln a hospodřsk politiky. Proto zde ponechv sttům širok prostor pro uvžen, jak z hlediska hodnocen zvažnosti problmu, tak z hlediska vběru pravy zvolench opatřen (bod 45, s. 25-26).
Podle nzoru stavnho soudu mohou bt měřtka, kter se kladou na hodnocen akc sttu podle vnitrosttnho stavnho pořdku, přsnějš než měřtka, kter použv Evropsk soud pro lidsk prva při hodnocen dodržovn mluvy. Evropsk standard v oblasti ochrany vlastnickch prv a zkazu diskriminace se může podle mluvy jevit jinak, než podle pravidel Listiny pouze ve vztahu k vnitrosttnm poměrům, kde Listina může stanovit vyšš nroky na jednn sttu ve vztahu k jednotlivci. Současně je nutno zdůraznit, že bytov politika v každm sttě může sledovat jin cle a že lze velmi obtžně srovnvat situaci v tto oblasti v Česk republice a ve sttech zpadn Evropy. Nic to ale neměn na jeho povinnosti poskytnout ochranu určit skupině vlastnků, když všichni vlastnci stejnho druhu maj podle čl. 11 odst. 1 Listiny zaručeno, že jejich vlastnick prvo bude upraveno předevšm zkonem (nikoli cenovm rozhodnutm), a že bude mt stejn obsah a ochranu.
Ochrana vlastnickch prv nevylučuje regulaci njemnho (zejmna čl. 11 odst. 3 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) jako stavn formu realizace politiky sttu v přpadě, že se pohybuje v rmci vymezenm stavnm pořdkem a mezinrodnmi zvazky Česk republiky, přičemž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejnho zjmu opravňujcho k uplatněn usměrňujcch (kontrolnch) opatřen, tak rovněž vběr podrobnch pravidel pro uskutečňovn takovch opatřen. Zasahovn sttu mus respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnovhu mezi požadavkem obecnho zjmu společnosti a požadavkem na ochranu zkladnch prv jednotlivce. To znamen, že mus existovat rozumn (opodstatněn) vztah proporcionality mezi použitmi prostředky a sledovanmi cli [k tomu viz nlezy sp. zn. Pl. S 24/99 (č. 167/2000 Sb.), Pl. S 3/2000 (č. 231/2000 Sb.) a Pl. S 5/01 (č. 410/2001 Sb.)].
Regulace njemnho sice nen vyvlastněnm, může se však tkat obsahu pojmu vlastnickho prva. Vlastnictv již z Listiny (čl. 11 odst. 3) nen chpno jako neomeziteln prvo, omezeno však podle Listiny (čl. 11 odst. 4) může bt pouze zkonem a za podmnek stanovench Listinou (čl. 4 odst. 2) a pouze v rozsahu, v jakm se nedotk podstaty vlastnictv (kter se nemůže stt pouhou slupkou zbavenou obsahu), (čl. 4 odst. 4), přičemž i při tomto omezen plat zkaz diskriminace (čl. 4 odst. 3 Listiny). Pravidlem v tto oblasti je proto stanoven njemnho dohodou (čl. 2 odst. 3 Listiny) jako volnho (nikoli libovolnho) njemnho, jeho regulace je pak vjimkou, kter by měla bt časově omezena na nutnou dobu.
stavn soud proto konstatuje, že vměr č. 06/2002 je v rozporu s stavnm pořdkem, mezinrodnmi zvazky Česk republiky a zkony jak z hlediska svho obsahu, tak i jemu odpovdajc prvn formy. Konkrtně došlo k porušen čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 stavy ve spojen s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě ve spojen s čl. 14 mluvy, když Ministerstvo financ nerespektovalo svou zkonem vymezenou působnost v oblasti regulace cen a zashlo do oblasti regulace vyhrazen zkonům. Současně svm postupem diskriminovalo zvlštn skupinu vlastnků, aniž zde pro to byl zjištěn "rozumn poměr" mezi použitmi prostředky a sledovanm clem s ohledem na dobu, kter uplynula od roku 1989. Rovněž tak došlo při jeho vydn k překročen kompetence Ministerstva financ, kter cenovm rozhodnutm upravilo i vztahy a definovalo pojmy, kter by měly bt vyhrazeny zkonům a provděcm prvnm předpisům vydanm na jejich zkladě. Tm byly rovněž porušeny čl. 1 a 15 stavy, kter zakotvuj princip demokratickho prvnho sttu a stavn princip dělby moci. Protože tak svm obsahem a funkc vměr č. 06/2002 vlastn prvn pravu nahradil, byl stavn soud nucen jej s ohledem na jeho obsah a formu zrušit.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujal k rozhodnutí pléna soudce JUDr. Pavel Varvařovský a k jeho odůvodnění zaujali odlišné stanovisko soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka a JUDr. Jiří Malenovský.