Ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005 410/2001 účinný od 20.11.2001

Ústavní soud rozhodl dne 16. října 2001 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005, takto:

Dnem 31. prosince 2001 se zrušují ustanovení § 4 odst. 2 a § 14 odst. 2 nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005.

Zbývající část návrhu se zamítá.

Odůvodněn�

I.

Skupina 28 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky (d�le jen "skupina poslanců") podala �stavn�mu soudu n�vrh na zrušen� nař�zen� vl�dy č. 445/2000 Sb., o stanoven� produkčn�ch kv�t ml�ka na l�ta 2001 až 2005, (d�le t�ž "nař�zen�"). Toto nař�zen� bylo vyd�no podle � 2 odst. 5 a � 12 odst. 3 až 5 z�kona č. 256/2000 Sb., o St�tn�m zemědělsk�m intervenčn�m fondu a o změně někter�ch dalš�ch z�konů (z�kon o St�tn�m zemědělsk�m intervenčn�m fondu).

Skupina poslanců dovozuje, že napaden� nař�zen� vytv�ř� pr�vn� �pravu v�roby a zpracov�n� ml�ka, jež je neslučiteln� se z�kladn�mi pr�vy garantovan�mi Listinou z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina") a �mluvou o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod (d�le jen "�mluva"), jakož i s ustanoven�mi běžn�ch z�konů, zejm�na z�kona č. 256/2000 Sb. V odůvodněn� sv�ho n�vrhu poslanci předevš�m tvrd�, že sankčn� odvod - zaveden� ustanoven�m � 13 z�kona č. 256/2000 Sb. - způsobuje, že se dan� objem ml�ka stane neprodejn�m, neboť jeho cena by se musela zv�šit na 215 % minim�ln� ceny. Podstata sankčn�ho odvodu totiž spoč�v� v tom, že se jedn� o odvod hrazen� v�robcem, zpracovatelem nebo odbytovou organizac�, jež vyrob�, převezme ke zpracov�n� či k zajištěn� odbytu objem ml�ka od producenta, pokud překračuje jemu stanovenou individu�ln� produkčn� kv�tu, a to ve v�ši 115 % (� 13 odst. 3 z�kona č. 256/2000 Sb.) �ředně určen� minim�ln� ceny (� 10 nař�zen�: dnes 7,60 Kč). Tuto individu�ln� produkčn� kv�tu představuje individu�ln� dod�vkov� kv�ta a individu�ln� kv�ta př�m�ho prodeje. Dle z�kona č. 256/2000 Sb. přitom producent ž�dat o přidělen� produkčn� kv�ty nemus�.

Skupina poslanců je d�le přesvědčena, že omezen� množstv� produkce představuje nepř�pustn� z�sah do �stavně zaručen�ho vlastnick�ho pr�va (čl. 11 Listiny), neboť znamen� vyvlastněn�, jež se neop�r� o veřejn� z�jem a jež se uskutečňuje bez n�hrady (odstavec 4 uveden�ho čl�nku). Stanoven� produkčn�ch kv�t a jejich bezplatn� rozdělen� mezi současn� producenty, jakož i možnost jejich voln�ho obchodov�n� pr� zatěžuje st�vaj�c� i budouc� producenty, již chtěj� investovat do rozvoje ml�čn� produkce, což ch�pou navrhovatel� tak� jako nepř�pustn� omezen� vlastnictv�. Skupina poslanců m�n�, že zaveden�m množstevn� regulace v�roby ml�ka doch�z� k omezen� svobodn�ho trhu. Tvrd�, že v Česk� republice nepřevyšuje nab�dka ml�ka popt�vku, a pop�r� nutnost zaveden� uveden� regulace v�roby a odbytu ml�ka s ohledem na vstup Česk� republiky do Evropsk� unie; prohlašuje, že veřejn�m z�jmem je tak� umožnit už�v�n� věci v soukrom�m vlastnictv�, k čemuž argumentuje pojet�m veřejn�ho z�jmu v prvorepublikov� judikatuře (" ... veřejn� z�jem je d�n tehdy, podnik�-li se věc za t�m �čelem, aby bylo vyhověno životn�m potřeb�m nějak�ho širš�ho celku ... " - stanovisko Nejvyšš�ho spr�vn�ho soudu ČSR v n�lezu Boh. adm. č. 14224). Dovozuje, že veřejn� z�jem na omezen� vlastnick�ho pr�va producentů ml�ka v dan�m př�padě chyb�, takže jde o rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny a s čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě.

Skupina poslanců tvrd�, že zaveden� mechanismus produkčn�ch kv�t spojen� se sankcemi za nadprodukci představuje zaveden� faktick� cenov� regulace, jež zakl�d� ne�stavn� diskriminaci někter�ch vlastn�ků (producentů) nam�řenou proti těm producentům ml�ka, již o přidělen� produkčn�ch kv�t nepož�daj�.

Skupina poslanců nam�t�, že syst�m produkčn�ch kv�t představuje rovněž nepř�pustn� omezen� pr�va podnikat a provozovat jinou hospod�řskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny). Z�kon pr� může stanovit pouze kvalifikačn� a jim podobn� předpoklady v�konu podnikatelsk� či podobn� činnosti, leč takov� omezen� nelze použ�t na vlastn� proces podnik�n�. Mimo to jde o z�sah natolik intenzivn�, že narušuje samu podstatu pr�va podnikat. Kvantitativn� regulace produkce znamen� omezen� odpovědnosti podnikatele a jeho svobody při rozhodov�n� o sv�m podnik�n�, což je �dajně v rozporu se z�sadami z�kona (� 2 obchodn�ho z�kon�ku). Soustavu produkčn�ch kv�t lze podle n�zoru navrhovatelů zav�st jen cestou z�kona, nikoli podz�konn�m předpisem (čl. 26 odst. 1 ve spojen� s čl. 4 odst. 2 Listiny), neboť se v dan�m př�padě jedn� o meze (omezen�) z�kladn�ho pr�va podnikat.

Skupina poslanců se domn�v�, že stanoven� produkčn� kv�ty na z�kladě produkce ml�ka v předchoz�m roce, tedy v roce 2000, (� 3 a 4 předmětn�ho nař�zen�) neodpov�d� ani požadavku rovn�ho př�stupu ke všem žadatelům (� 12 odst. 6 z�kona č. 256/2000 Sb.) a nerespektuje objektivn� způsob v�počtu, neboť nebere ohled na možn� kr�tkodob� pokles produkce ml�ka u dotčen�ho producenta, jejž mohou způsobit nejrůznějš� vlivy a skutečnosti. Těmto vlivům se nevěnuje pozornost ani při stanovov�n� kv�t pro jednotliv� budouc� roky.

Skupina poslanců spatřuje v napaden�m nař�zen� rovněž porušen� z�konn�ho principu otevřenosti nov�m producentům (� 12 odst. 7 z�kona č. 256/2000 Sb.), a to ve způsobu, jak�m se zvyšuj� st�vaj�c� individu�ln� produkčn� kv�ty a rozděluj� nov� individu�ln� produkčn� kv�ty při zvyšov�n� součtu individu�ln�ch produkčn�ch kv�t z rezervy (� 3 a � 4 odst. 1, 3 a 4 nař�zen�); t�m jsou pr� překročeny meze dan� z�konem č. 256/2000 Sb. Jako proti�stavn� nerovnost (čl. 1 Listiny) hodnot� d�le navrhovatel� znev�hodněn� producentů podnikaj�c�ch v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�, jimž se - jako sankce - individu�ln� produkčn� kv�ta nemůže zv�šit (� 4 odst. 2 nař�zen�). Tato sankce pr� nem� oporu v z�koně, v čemž spatřuj� navrhovatel� rovněž překročen� mez� dan�ch z�konem č. 256/2000 Sb. Jako ne�stavn� zmocněn� k terci�rn� normotvorbě se skupině poslanců konečně jev� pr�vo Ministerstva zemědělstv� nejpozději 30 dnů před poč�tkem př�slušn�ho kv�tov�ho roku ozn�mit v�ši rezervy ve Věstn�ku Ministerstva zemědělstv� (� 14 odst. 2 nař�zen�). Podobně navrhovatel� kritizuj� povinnost producenta informovat zpracovatele či odbytovou organizaci o sv� individu�ln� produkčn� kv�tě a povinnost zpracovatele či odbytov� organizace informovat producenta o jej�m naplňov�n� (� 11 odst. 3, resp. � 12 odst. 5 a � 13 odst. 5 nař�zen�); jde pr� o povinnosti stanoven� nař�zen�m vl�dy (nikoli z�konem), takže jsou uloženy v rozporu s čl. 4 Listiny.

Pr�vn� z�stupce skupiny poslanců při �stn�m jedn�n� před �stavn�m soudem pouk�zal konečně na to, že v souzen� věci pr� nelze argumentovat tzv. komunit�rn�m pr�vem, neboť Česk� republika dosud členem Evropsk� unie nen�.

II.

�stavn� soud pož�dal o vyj�dřen� k n�vrhu na zrušen� napaden�ho nař�zen� �častn�ka ř�zen� - vl�du Česk� republiky (jakožto org�n, jenž napaden� nař�zen� vydal - � 69 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů). D�le pož�dal o vyj�dřen� - podle � 48 odst. 2 ve spojen� s � 49 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu - Ministerstvo zemědělstv� a St�tn� zemědělsk� intervenčn� fond. �stavn� soud konečně podle � 69 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, zaslal n�vrh na zah�jen� ř�zen� Veřejn�mu ochr�nci pr�v a vyzval jej, aby �stavn�mu soudu ve lhůtě 10 dnů sdělil, zda vstupuje do ř�zen�. Protože tak Veřejn� ochr�nce pr�v neučinil, vedlejš�m �častn�kem ř�zen� se nestal.

Vl�da Česk� republiky ve sv�m vyj�dřen� navrhuje, aby �stavn� soud n�vrh skupiny poslanců zcela zam�tl. Uv�d�, že př�slušn� nař�zen� vydan� k proveden� z�kona č. 256/2000 Sb. vytv�ř� v Česk� republice tržn� regulaci v�roby a odbytu ml�ka srovnatelnou s tržn� regulac� zavedenou Evropsk�m společenstv�m ve všech člensk�ch st�tech. Ta je potřebn� pro budouc� členstv� Česk� republiky v Evropsk� unii. Ostatně Česk� republika se Evropskou dohodou zakl�daj�c� přidružen� mezi Českou republikou na jedn� straně a Evropsk�mi společenstv�mi a jejich člensk�mi st�ty na straně druh� (zveřejněnou pod č. 7/1995 Sb.) zav�zala implementovat do česk�ho pr�va pr�vo ES. Připom�n� v t�to souvislosti z�kladn� rysy komunit�rn� regulace v�roby ml�ka v člensk�ch st�tech Evropsk�ch společenstv�. Ty vych�zej� z centr�lně stanoven�ch n�rodn�ch produkčn�ch kv�t (jednotliv�ch člensk�ch st�tů), z nichž se pak jednotliv�m zemědělsk�m podnikům přiděluj� kv�ty individu�ln�. C�lem regulace je přitom stabilizace zemědělsk�ho sektoru, v němž se pravidla ochrany hospod�řsk� soutěže dle vl�dy neuplatňuj� (čl. 36 Smlouvy o založen� ES). Vl�da ve sv�m vyj�dřen� v�slovně odkazuje na nař�zen� Rady ES č. 3950/92, č. 1255/99 a č. 1258/99. Zvl�šť zdůrazňuje sv� zmocněn� k podpoře určit� formy zemědělstv� dle � 2 odst. 5 z�kona č. 256/2000 Sb. Navrhovatel� přitom pr� napadaj� toliko uveden� nař�zen�, a nikoliv z�kon č. 256/2000 Sb., byť podstata n�mitek ve skutečnosti směřuje proti uveden�mu z�konu. K tvrzen�mu porušen� vlastnick�ho pr�va vl�da uv�d�, že �mluva st�tům nebr�n� přij�mat z�kony, jež považuj� za nezbytn� k �pravě už�v�n� majetku v souladu s obecn�m z�jmem. Vl�da nespatřuje rozpor napaden�ho nař�zen� ani s citovan�mi čl�nky Listiny, neboť - s odkazem na n�lez �stavn�ho soudu č. 231/2000 Sb. - vych�z� z toho, že cenov� regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospod�řskou činnost, poněvadž každ� m� možnost se svobodně rozhodnout, zda za dan�ch okolnost� v určit� oblasti podnikat bude. Možnost omezen� kv�t pro producenty, kteř� podnikaj� v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�, dovozuje vl�da z � 2 odst. 5 z�kona č. 256/2000 Sb., z něhož vypl�v� opr�vněn� podporovat určit� formy zemědělstv�, v dan�m př�padě tzv. ekologick� zemědělstv�.

Ze všech uveden�ch důvodů vl�da Česk� republiky navrhuje, aby byl n�vrh na zrušen� nař�zen� vl�dy č. 445/2000 Sb. zam�tnut.

Ministerstvo zemědělstv� (d�le jen "Ministerstvo") ve sv�m vyj�dřen� předevš�m uv�d�, že hlavn�m c�lem syst�mu produkčn�ch kv�t ml�ka je stabilizace trhu s ml�kem a ochrana všech jeho �častn�ků (producentů, zpracovatelů a spotřebitelů) před negativn�mi v�kyvy trhu. Tato stabilizace je pr� nezbytn� s ohledem na relativně dlouh� v�robn� cyklus, kdy reakce nab�dky na změnu v popt�vce m� velk� zpožděn�. R�mec pro zaveden� produkčn�ch kv�t ml�ka vypl�v� z � 12 z�kona č. 256/2000 Sb. a vl�da jej ve sv�m nař�zen� respektovala, a to jak po form�ln�, tak i po obsahov� str�nce.

K n�mitce, že produkčn� kv�ty odporuj� někter�m z�kladn�m pr�vům zakotven�m v Listině, Ministerstvo uv�d�, že syst�m produkčn�ch kv�t ml�ka neomezuje ani vlastnick� pr�vo, ani pr�vo svobodně podnikat. Předmětn�m nař�zen�m pr� totiž nen� ohroženo již existuj�c� vlastnick� pr�vo ke st�vaj�c�m předmětům (v�robn� zař�zen� na v�robu ml�ka, dojnice) a ani pr�vo disponovat s t�mto majetkem. Každ� producent, kter� bude m�t v důsledku zv�šen� popt�vky možnost zv�šit produkci ml�ka nebo bude cht�t v�robu ml�ka zah�jit, m� totiž možnost pož�dat o přidělen� nov� kv�ty nebo o zv�šen� st�vaj�c� kv�ty z rezervy, popř. může kv�tu nab�t smluvn�m převodem od jin�ho producenta. Syst�m produkčn�ch kv�t pr� nenaruš� ani svobodn� trh, jelikož každ� producent ml�ka si může svobodně vybrat sv�ho odběratele a každ� zpracovatel sv�ho dodavatele i odběratele hotov�ch v�robků. Nav�c, existuje-li re�ln� popt�vka po ml�ku ze strany zpracovatelů či spotřebitelů (což pr� může b�t jedin�m racion�ln�m důvodem pro vstup podnikatele na trh nebo pro zv�šen� produkce), m� nov� producent možnost z�skat novou kv�tu nebo kv�tu zv�šenou. Podm�nka, že o přidělen� kv�ty z rezervy může ž�dat jen producent ml�ka nepodnikaj�c� v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�, demonstruje veřejn� z�jem rozv�jet produkci u těch producentů, kteř� zv�řatům poskytuj� tzv. welfare obvykl� ve všech vyspěl�ch zem�ch. Syst�m trval�ho vazn�ho ust�jen� totiž nen� konformn� ani se společnou zemědělskou politikou EU. V r�mci rozdělov�n� rezervy však maj� všichni žadatel� splňuj�c� podm�nku tzv. animal welfare stejn� možnosti při zv�šen� či přidělen� kv�ty.

Ministerstvo tvrd�, že napaden�m nař�zen�m nen� porušeno ani pr�vo svobodně podnikat, neboť syst�m produkčn�ch kv�t mus� chr�nit trh před "vstupem spekulantů", a že pouze předch�z� situaci, kdy pro nab�dku ml�ka nebude na trhu existovat re�ln� popt�vka, což je pr� opodstatněno i z pohledu samotn�ho podnikatele (producenta). K n�mitce nerovnosti producentů Ministerstvo uvedlo, že přirozeně pro producenty, kteř� o kv�tu nepož�dali a do syst�mu se nezapojili, je syst�m kv�t nev�hodn�, protože v opačn�m př�padě by kv�ty postr�daly smysl. Rovnost je pr� však nutno ch�pat jako svobodu volby, kdy každ� m� možnost podat či nepodat ž�dost o přidělen� kv�ty, přičemž při zapojen� do syst�mu kv�t může maximalizovat svůj zisk. V�hoda poskytovan� kv�tn�m syst�mem je �dajně srovnateln� s dotacemi a s n�vratn�mi finančn�mi v�pomocemi, jež st�t poskytuje v r�mci různ�ch programů, a pokud by tedy v zaveden� kv�t bylo spatřov�no porušen� rovnosti, byly by nutně proti�stavn� i tyto programy.

K n�mitk�m směřuj�c�m proti �pravě sankc� za překročen� kv�ty Ministerstvo uvedlo, že se jedn� o prvek nezbytn� pro syst�m produkčn�ch kv�t, neboť "stabilizace by nebylo možn� dos�hnout bez penalizace toho producenta, kter� překroč� svoji individu�ln� produkčn� kv�tu ml�ka". Přitom kv�tn� syst�m producentům umožňuje zv�šit svoji kv�tu a n�sledně i produkci. Odvod ve v�ši 115 % z minim�ln� ceny v př�padě překročen� individu�ln� produkčn� kv�ty �dajně odpov�d� sankci uplatňovan� v EU. Nejedn� se proto ani o cenovou regulaci či o dvoj� ceny.

Ke stanoven� minim�ln� ceny Ministerstvo sdělilo, že tento n�stroj nijak nezabraňuje ve zvyšov�n� kv�t nebo ve vstupu nov�ch producentů na trh, a v tomto směru je neutr�ln�. Jeho v�znam pr� spoč�v� v tom, že funguje jako z�chrann� s�ť pro př�pad, kdy na trhu dojde k poklesu ceny. Jedn� se tedy o osvědčen� n�stroj stability trhu.

Ministerstvo d�le tvrd�, že napaden� nař�zen� je v�razem plněn� dlouhodob�ch mezin�rodn�ch z�vazků Česk� republiky vůči EU a že vych�z� předevš�m z nař�zen� Rady č. 3950/92, ve zněn� nař�zen� Rady č. 1256/99, a z nař�zen� Komise č. 536/93. Tento syst�m funguje na principu, že Rada ES stanov� konkr�tn� n�rodn� referenčn� množstv� ml�ka (n�rodn� kv�ty), kter� jsou d�le jednotliv�mi st�ty přerozdělov�ny mezi konkr�tn� vnitrost�tn� v�robce. Předmětn� kv�ty jsou stanoveny fixně pro jednotliv� obdob�, a to vždy na devět po sobě n�sleduj�c�ch 12 měs�čn�ch obdob�. V př�padě překročen� n�rodn�ch a individu�ln�ch kv�t se aplikuje dodatečn� poplatek ve v�ši 115 % ceny ml�ka, tzn. obdobně jako v napaden�m nař�zen� vl�dy. Evropsk� �prava rovněž stanov� n�rodn� rezervy a možnost převodu, přechodu nebo pron�jmu kv�t.

K prvotn�mu rozdělen� kv�ty Ministerstvo zast�v� n�zor, že pro všechny žadatele se použ�v� stejn� způsob v�počtu, tzn. stejn� krit�rium. Pokud v tzv. referenčn�m obdob� (tzn. roku 2000) došlo k v�padku v produkci, pamatuje na to � 4 odst. 3 napaden�ho nař�zen�. Nav�c každ� subjekt m� pr�vo využ�t všech opravn�ch prostředků podle spr�vn�ho ř�du. Stejně tak za nedůvodnou označilo Ministerstvo n�mitku, že kv�tn� syst�m nezohledňuje n�hodn� kr�tkodob� faktory, jež mohou nepř�znivě ovlivnit produkci ml�ka, a v tomto směru odk�zalo na � 6 nař�zen�.

Stanoven� množstv� rezervy podle � 12 odst. 4 p�sm. c) z�kona č. 256/2000 Sb. pr� napaden� nař�zen� respektuje t�m, že součet všech přidělen�ch kv�t a rezervy nesm� překročit 3,01 mld. litrů ml�ka. Protože předmětn� nař�zen� stanov� syst�m produkčn�ch kv�t na 5 let a z�roveň před jeho aplikac� nelze objektivně určit, jak� množstv� kv�t se přiděl� na z�kladě ž�dost� podle � 3 nař�zen�, "je nezbytn� ponechat stanoven� přesn� rezervy pro každ� kv�tov� rok na Ministerstvu zemědělstv�". V tomto směru je pr� napaden� nař�zen� secundum et intra legem.

K povinnosti poskytovat informace Ministerstvo uv�d�, že tato povinnost je upravena v � 3 odst. 1 z�kona č. 256/2000 Sb. a je tedy uložena př�mo z�konem v souladu s čl. 4 Listiny. Přestože tedy nen� zakotvena př�mo v � 12 uveden�ho z�kona, jenž obsahuje zmocňovac� ustanoven� pro nař�zen� vl�dy, v z�koně uvedena je a "je nepochybn�, že je zapotřeb� ji vzt�hnout i na vl�dn� nař�zen� vyd�van� podle tohoto z�kona".

Ze všech uveden�ch př�čin se Ministerstvo domn�v�, že podan� n�vrh je neodůvodněn�.

St�tn� zemědělsk� intervenčn� fond (d�le jen "SZIF") ve sv�m vyj�dřen� konstatuje, že napaden� nař�zen� vych�z� ze z�kona č. 256/2000 Sb. Produkčn� kv�ta je definov�na v � 2 odst. 5 uveden�ho z�kona, a protože produkčn�mi kv�tami lze podm�nit určit� formy podpory zemědělstv�, je vl�da zmocněna prostřednictv�m SZIF prov�dět opatřen� a zav�dět tržn� poř�dky pro stabilizaci trhů se zemědělsk�mi v�robky a potravinami s c�lem minimalizace v�kyvů cen na dom�c�m trhu. Toto z�konn� zmocněn� vl�da vyd�n�m napaden�ho nař�zen� plně respektovala, a nemůže pr� proto j�t o �pravu provedenou v rozporu se z�konem. Kv�tn� syst�m nen� v rozporu s vlastnick�m pr�vem ani s pr�vem svobodně podnikat, jelikož je věc� každ�ho producenta ml�ka a jeho svobodn�ho rozhodnut�, aby pož�dal o zařazen� do syst�mu a aby na tomto z�kladě produkoval sjednan� množstv� ml�ka. St�t touto formou pouze vytv�ř� podm�nky, aby měl každ� producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpov�daj�c� minim�ln� cenu. Zaveden� tohoto syst�mu proto nenarušuje svobodn� trh, n�brž naopak garantuje vyv�ženost mezi produkc� a odbytem. Jedn� se pr� nav�c o prostředek k zajištěn� souladu česk�ho pr�va s komunit�rn�m pr�vem a tak� o veřejn� z�jem v r�mci Česk� republiky, neboť kvotac� ml�ka maj� b�t odstraněny cenov� v�kyvy dopadaj�c� na všechny obyvatele Česk� republiky.

Opodstatněn� �dajně nen� ani n�mitka, že se napaden�m nař�zen�m zav�děj� dvoj� ceny ml�ka, neboť je věc� každ�ho producenta, aby zv�žil vhodnost zařazen� do syst�mu; pokud tak neučin�, nelze z toho dovozovat nerovnost mezi n�m a producentem, kter� tak učinil. Konečně lze dodat, že st�t m� z�jem na rozš�řen� chovu skotu bez trval�ho vazn�ho ust�jen�, a proto v�že zv�šen� produkčn� kv�ty a přidělov�n� nov�ch individu�ln�ch produkčn�ch kv�t na podm�nku, že producent bude chovat skot bez trval�ho vazn�ho ust�jen�. Nejedn� se pr� tedy o sankci, n�brž o "podporu konkr�tn�ho způsobu chovu skotu" odpov�daj�c�ho ekologick�mu zemědělstv�.

Ze všech uveden�ch důvodů SZIF navrhl, aby byl předložen� n�vrh zam�tnut.

III.

Ještě předt�m, než se �stavn� soud zab�val podan�m n�vrhem meritorně, se zaměřil na ot�zku, zda jsou splněny procesn� předpoklady pro ř�zen� před �stavn�m soudem.

V tomto směru konstatuje, že podle � 64 odst. 2 p�sm. b) z�kona č. 182/1993 Sb. n�vrh na zrušen� jin�ho pr�vn�ho předpisu nebo jeho jednotliv�ch ustanoven� je opr�vněna podat skupina nejm�ně 25 poslanců. V souzen� věci n�vrh podepsalo 28 poslanců Poslaneck� sněmovny, a jedn� se tedy o opr�vněn�ho navrhovatele.

�stavn� soud se d�le zab�val ot�zkou, zda napaden� nař�zen� vl�dy bylo přijato a vyd�no v mez�ch �stavou Česk� republiky (d�le jen "�stava") stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem (� 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. in fine). V tomto směru konstatoval, že �stavn� zmocněn� k vyd�v�n� nař�zen� je vl�dě d�no čl. 78 �stavy, podle něhož k proveden� z�kona a v jeho mez�ch je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen�. Nař�zen� podepisuje předseda vl�dy a př�slušn� člen vl�dy. V dan�m př�padě �stavn� soud zjistil, že usnesen�m č. 1166 ze dne 22. listopadu 2000 vl�da schv�lila n�vrh nař�zen� o stanoven� produkčn�ch kv�t ml�ka a podm�nek jejich syst�mu na l�ta 2001 až 2005, když z 12 př�tomn�ch členů vl�dy hlasovalo pro jeho schv�len� všech 12 členů. Předmětn� nař�zen� podepsal předseda vl�dy Ing. Zeman a ministr zemědělstv� Ing. Fencl, nař�zen� bylo n�ležit�m způsobem publikov�no ve Sb�rce z�konů v č�stce 124 pod č. 445/2000 Sb., nabylo �činnosti dnem 1. ledna 2001 a pozb�v� �činnosti dnem 31. prosince 2005.

Za těchto okolnost� �stavn� soud dovozuje, že napaden� nař�zen� vl�dy bylo přijato a vyd�no v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem ve smyslu ustanoven� � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. Proto se j�m mohl �stavn� soud zab�vat meritorně.

IV.

�stavn� soud se d�le zab�val ot�zkou legislativn� kompetence vl�dy a Ministerstva zemědělstv� k stanoven� syst�mu kv�t. V tomto směru konstatoval, že kvantitativn� omezen� v�roby, dod�vek či spotřeby určit�ho zbož� nebo poskytov�n�, zprostředkov�n� či přij�m�n� určit�ch služeb v r�mci z�kladn�ho pr�va na svobodnou volbu povol�n�, pr�va podnikat nebo provozovat jinou hospod�řskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) lze v Česk� republice - podobně jako při stanoven� jin�ch podm�nek nebo omezen� - zav�st jedině z�konem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Vymezen� podrobnost� souvisej�c�ch s těmito omezen�mi nebo zpřesněn� r�mcov�ch podm�nek může b�t provedeno podz�konn�m pr�vn�m předpisem, jestliže jej př�slušn� org�n vydal dle zmocněn� �stavy či běžn�ho z�kona. �stava přitom rozlišuje mezi pr�vem vl�dy vyd�vat nař�zen� "k proveden� z�kona a v jeho mez�ch" (čl. 78 �stavy) a mezi pr�vem ministerstev, jin�ch spr�vn�ch �řadů a org�nů �zemn� samospr�vy "na z�kladě a v mez�ch z�kona vyd�vat pr�vn� předpisy, jsou-li k tomu z�konem zmocněny" (čl. 79 odst. 3 �stavy).

Syst�m produkčn�ch kv�t ml�ka se op�r� o z�kon č. 256/2000 Sb. Z�kon definuje produkčn� kv�tu (� 2 odst. 5) a peněžn� sankce, jež na v�robce, zpracovatele či distributora dopadaj� v př�padě jej�ho překročen� či produkce (odběru, zpracov�n�) bez přidělen� kv�ty (� 13). Rovněž stanov� z�sady pro rozdělov�n� produkčn�ch kv�t (např. � 12 odst. 6). Z�kon vl�dě př�mo ukl�d� (� 12 odst. 1), aby sv�m nař�zen�m do tř� měs�ců od �činnosti z�kona stanovila podm�nky a z�sady pro prov�děn� dalš�ch opatřen� k organizaci trhu se zemědělsk�mi v�robky a potravinami podle � 1 odst. 2 p�sm. b) a c) a aby sv�m nař�zen�m stanovila produkčn� kv�ty a podm�nky syst�mu produkčn�ch kv�t (� 12 odst. 3). Je tedy zřejm�, že při vyd�n� napaden�ho nař�zen� se kromě �stavn�ho zmocněn� vl�dy uplatnilo rovněž zmocněn� (př�kaz) z�konn�.

�stavn� soud v t�to souvislosti uv�d�, že se neztotožňuje s tvrzen�m skupiny poslanců, že napaden� nař�zen� vybočuje z mez� stanoven�ch z�konem č. 256/2000 Sb. a že je v rozporu s čl. 4 Listiny, podle něhož povinnosti mohou b�t ukl�d�ny toliko na z�kladě z�kona a v jeho mez�ch a meze z�kladn�ch pr�v a svobod mohou b�t upraveny pouze z�konem. �stavn� soud již v n�lezu č. 96/2001 Sb. judikoval, že �stavn� vymezen� odvozen� normotvorby exekutivy mus� respektovat n�sleduj�c� z�sady:

- nař�zen� mus� b�t vyd�no opr�vněn�m subjektem,

- nař�zen� nemůže zasahovat do věc� vyhrazen�ch z�konu,

- mus� b�t zřejm� vůle z�konod�rce k �pravě nad z�konn� standard (mus� b�t tedy otevřen prostor pro sf�ru nař�zen�).

V př�padě napaden�ho nař�zen� �stavn� soud - z v�še uveden�ch důvodů - konstatuje, že všechny citovan� z�sady pro jeho vyd�n� byly zachov�ny, neboť napaden� nař�zen� vydala vl�da jakožto opr�vněn� subjekt, nař�zen� sv�m obsahem nezasahuje do věc� vyhrazen�ch z�konu (č. 256/2000 Sb.) a z�konod�rcem stanoven� vymezen� obsahu napaden�ho nař�zen� (� 12 z�kona č. 256/2000 Sb.) je dostatečně konkr�tn� tak, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli z�konod�rce ve v�še uveden�m smyslu. Lze tedy shrnout, že napaden� nař�zen� v�hradu z�kona neporušuje, neboť toliko na z�kladě v�slovn�ho z�konn�ho zmocněn� konkretizuje problematiku upravenou v z�kladn�ch rysech již samotn�m z�konem. Opačn� z�věr, kter� by požadoval stanoven� jak�koliv povinnosti př�mo a v�hradně z�konem, by zjevně vedl k absurdn�m důsledkům, a to k popřen� smyslu sekund�rn� (a v někter�ch př�padech i prim�rn�) normotvorby, jelikož pojmovou souč�st� každ� pr�vn� normy je vymezen� určit�ch pr�v a povinnost� adres�tů normy.

Proto �stavn� soud v tomto směru ani proti�stavnost ani protiz�konnost napaden�ho nař�zen� vl�dy neshledal.

Oproti tomu považuje �stavn� soud za ne�stavn� a nez�konnou podz�konnou delegaci, podle n�ž se stanov� v�še rezervy, již oznamuje Ministerstvo ve Věstn�ku Ministerstva zemědělstv� (� 14 odst. 2 nař�zen�). Text citovan�ho ustanoven� v tomto směru jednoznačně neurčuje, kdo v�ši rezervy stanov�. Ze způsobu publikace lze dovodit, že tak čin� Ministerstvo (ministr zemědělstv�). Rozhodov�n� o v�ši rezervy je však ned�lnou souč�st� soustavy produkčn�ch kv�t ml�ka v Česk� republice. Z�kon stanov�, že soustavu produkčn�ch kv�t pro jednotliv� zemědělsk� komodity zav�d� vl�da Česk� republiky sv�m nař�zen�m (� 12 odst. 3), kter� se v souladu s �stavou a se z�konem č. 309/1999 Sb., o Sb�rce z�konů a o Sb�rce mezin�rodn�ch smluv, [� 1 odst. 1 p�sm. d)] uveřejňuje ve Sb�rce z�konů. Ministerstvo zde tedy ani podle z�kona, ani podle �stavy př�slušn� nen�. Jak �stavn� soud judikoval v n�lezu č. 96/2001 Sb., protože "z�konod�rce nemůže oblast �pravy vztahů určen�ch pro �pravu z�konem delegovat na moc v�konnou, a t�m vlastně rezignovat na svoji z�konod�rnou povinnost, t�m sp�še si v�konn� moc nemůže pr�vo na takovou �pravu přisvojit sama s odvol�n�m na z�kon, kter� evidentně m� jin� �čel a smysl".

Proto �stavn� soud dovozuje, že již z tohoto důvodu je ustanoven� � 14 odst. 2 napaden�ho nař�zen� v rozporu s čl. 79 odst. 3 �stavy.

V.

Po posouzen� legislativně-kompetenčn�ch aspektů předmětn�ho nař�zen� vl�dy se �stavn� soud d�le zab�val jeho meritorn� anal�zou, a to postupně z hlediska jednotliv�ch n�mitek navrhovatelů. Ještě předt�m je však nutno předeslat několik pozn�mek obecnějš� povahy.

A) �stavn� soud je podle čl. 83 �stavy soudn�m org�nem ochrany �stavnosti. Podle čl. 87 odst. 1 p�sm. b) �stavy je opr�vněn rozhodovat o zrušen� jin�ch pr�vn�ch předpisů nebo jejich jednotliv�ch ustanoven�, jsou-li v rozporu s �stavn�m z�konem, z�konem nebo mezin�rodn� smlouvou podle čl. 10. Může tedy při sv� rozhodovac� činnosti posuzovat toliko �stavnost (popř. z�konnost) napaden�ho pr�vn�ho předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či �čelnost. Rovněž v souzen� věci, kdy se jedn� o př�pad tzv. abstraktn� kontroly norem, se �stavn� soud zab�v� pouze �stavněpr�vn�mi aspekty napaden�ho nař�zen� a nevyjadřuje se k jeho vhodnosti a �čelnosti z hlediska např. existence svobodn�ho trhu a podobně (viz n�že).

B) �stavn� soud d�le konstatuje, že zaujal stanovisko k problematice regulace již v n�lezu č. 231/2000 Sb. V tomto n�lezu sice posuzoval �stavnost a z�konnost vyhl�šky č. 176/1993 Sb., o n�jemn�m z bytu a �hradě za plněn� poskytovan� s už�v�n�m bytu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, obsahově se t�kaj�c� regulace n�jmu bytů, nicm�ně někter� obecn� z�věry v tomto n�lezu obsažen� lze podle n�zoru �stavn�ho soudu přiměřeně použ�t i v souzen� věci. �stavn� soud proto předevš�m připom�n�, že v odůvodněn� uveden�ho n�lezu dovozoval, že při kontrole už�v�n� majetku, jež může spoč�vat i v regulaci v�še n�jemn�ho, je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejn�ho z�jmu opravňuj�c�ho k uplatněn� usměrňuj�c�ch (kontroln�ch) opatřen�, tak rovněž v�běr podrobn�ch pravidel pro uskutečňov�n� takov�ch opatřen�. Zasahov�n� st�tu mus� respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnov�hu mezi požadavkem obecn�ho z�jmu společnosti a požadavkem na ochranu z�kladn�ch pr�v jednotlivce. To znamen�, že mus� existovat rozumn� (opodstatněn�) vztah proporcionality mezi použit�mi prostředky a sledovan�mi c�li.

C) �stavn� soud konečně předes�l�, že podle sv� ust�len� judikatury - v souladu se sv�m �stavn�m a z�konn�m vymezen�m - je v ř�zen� o kontrole norem v�z�n petitem podan�ho n�vrhu a nemůže jej překračovat. V souzen� věci se tedy mohl zab�vat pouze �stavnost� a z�konnost� napaden�ho nař�zen� vl�dy, a nikoliv �stavnost� předpisů dalš�ch, zejm�na z�kona č. 256/2000 Sb. �stavn� soud proto na z�kladě podan�ho n�vrhu mohl pouze hodnotit, zda napaden� nař�zen� nen� v rozporu se z�konem, s �stavn�m z�konem či s mezin�rodn� smlouvou podle čl. 10 �stavy, nikoliv však již, zda s�m tento z�kon - st�žnost� nenapaden� - nen� proti�stavn�.

VI.

K prvn� skupině n�mitek navrhovatelů [ke svobodě podnik�n� a př�pustnosti jej�ho omezen� (čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny)]

Podle čl. 26 odst. 1 Listiny m� každ� pr�vo na svobodnou volbu povol�n� a př�pravu k němu, jakož i pr�vo podnikat a provozovat jinou hospod�řskou činnost. Podle odstavce 2 stejn�ho čl�nku z�kon může stanovit podm�nky a omezen� pro v�kon určit�ch povol�n� nebo činnost�.

Navrhovatel� v t�to souvislosti zejm�na nam�taj�, že z�kon může zakotvit toliko kvalifikačn� a podobn� předpoklady podnik�n� a jin� hospod�řsk� činnosti, nikoliv omezen� vlastn�ho procesu podnik�n� ve formě faktick� cenov� regulace, kter� je tak intenzivn�, že narušuje samu podstatu pr�va podnikat.

K tomu �stavn� soud předevš�m uv�d�, že již v n�lezu č. 231/2000 Sb. konstatoval, že "cenov� regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospod�řskou činnost, neboť každ� m� možnost se svobodně rozhodnout, zda za dan�ch podm�nek v určit� oblasti podnikat bude". V souzen� věci �stavn� soud d�le zdůrazňuje, že ani �stavn� poř�dek, ani mezin�rodn� smlouvy o lidsk�ch pr�vech a z�kladn�ch svobod�ch nezapov�daj� z�konod�rci zaveden� omezen� množstv� hospod�řsk� produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Nen� nepatřičn� v t�to souvislosti upozornit i na skutečnost, že k určit�mu omezov�n� produkce a distribuce statků běžně doch�z� i v mezin�rodn�m měř�tku, a to prostřednictv�m kontroly dovozu či v�vozu zbož� mezi st�ty, jež smluvně liberalizuj� vz�jemn� obchod (např. př�slušn� ustanoven� Smlouvy o založen� ES nebo Všeobecn� dohody o clech a obchodu).

Je tedy v z�sadě zejm�na na Parlamentu Česk� republiky (tedy na z�konod�rn�m sboru), aby při vyd�v�n� běžn�ch z�konů bral v �vahu obecn� z�jem na �pravě poměrů v určit�m hospod�řsk�m odvětv�. Ekonomick� �čelnost a soci�ln� �nosnost dan� �pravy přitom m� podl�hat v prv� řadě politick� kontrole. Na druh� straně je však třeba důsledně trvat na tom, že - jak �stavn� soud uvedl již sub V. B) - je v každ�m konkr�tn�m př�padě nutno bedlivě zvažovat existenci veřejn�ho z�jmu opravňuj�c�ho k uplatněn� usměrňuj�c�ch opatřen�, neboť zasahov�n� st�tu mus� respektovat spravedlivou rovnov�hu mezi obecn�m z�jmem společnosti na straně jedn� a ochranou z�kladn�ch pr�v jednotlivce na straně druh�. To znamen�, že mus� existovat odpov�daj�c� vztah proporcionality mezi použit�mi prostředky a sledovan�mi c�li. V opačn�m př�padě, tzn. v př�padě bez�čelnosti či nepřiměřenosti dan�ho omezen�, by se př�slušn� regulace dostala do zjevn�ho rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při použ�v�n� ustanoven� o mez�ch z�kladn�ch pr�v a svobod mus� b�t šetřeno jejich podstaty a smyslu. Takov� omezen� nesměj� b�t zneuž�v�na k jin�m �čelům, než pro kter� byla stanovena.

Zaveden� produkčn�ch kv�t (pro v�robu, odbyt a zpracov�n� ml�ka) napaden�m nař�zen�m však zm�něn� znaky bez�čelnosti či nepřiměřenosti nevykazuje. Omezen� nab�dky ml�ka a ml�čn�ch v�robků (jako jedn� ze skupin z�kladn�ch potravin) stanoven�m produkčn�ch kv�t - vzhledem k dlouhodob�m přebytkům ml�ka - totiž nehroz�. Jak spr�vně ve sv�m vyj�dřen� k n�vrhu uv�děj� Ministerstvo a SZIF, �kolem syst�mu produkčn�ch kv�t je chr�nit trh před vstupem spekulantů a vytvořit takov� podm�nky, aby měl každ� producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpov�daj�c� minim�ln� cenu, tedy aby byla garantov�na vyv�ženost mezi produkc� a odbytem. S t�mto veřejn�m z�jmem nen� v rozporu ani stanoven� minim�ln�ch cen ml�ka (� 10 nař�zen�), jehož zřejm�m c�lem je stabilizovat trh v př�padě poklesu ceny.

�stavn� soud akceptuje stanovisko vl�dy, že zaveden� produkčn�ch kv�t ml�ka představuje přibl�žen� česk� pr�vn� �pravy k pr�vn� �pravě v Evropsk� unii a v jej�ch člensk�ch st�tech, vyvolan� dlouhodobou nadprodukc� ml�ka v z�padn� Evropě (viz Europe - European Union - European Commission - Agriculture: Agriculture - Situation and Outlook: Dairy Sector, in: www.europa.eu.int/comm/agriculture/public/pac2000/dairy/index_en.htm#top. Regulace zaveden� napaden�m nař�zen�m tedy - jak spr�vně uv�d� vl�da - v podstatě představuje přenesen� komunit�rn�ho modelu (regulace) do česk�ho zemědělstv�, jak pokud jde o pr�vně-technick� prostředky (produkčn� kv�ty a sankčn� odvody za nadprodukci), tak pokud jde o nastaven� množstv�. Lze akceptovat n�zor vl�dy, podle něhož komunit�rn� regulace v�roby ml�ka vych�z� z principu, že z centr�lně stanoven�ch n�rodn�ch produkčn�ch kv�t jednotliv�ch člensk�ch st�tů se jednotliv�m producentům přiděluj� kv�ty individu�ln�. Napaden� nař�zen� je proto krokem, kter� přibližuje zemědělstv� v Česk� republice evropsk�m poměrům, a usnadňuje tak do určit� m�ry vstup Česk� republiky do Evropsk� unie. Nav�c zaveden� regulace znamen� naplněn� programov�ho ustanoven� o aproximaci česk�ho pr�va pr�vu komunit�rn�mu, jak ji stanov� a ž�d� (byť ne v�slovně) čl. 70 Evropsk� dohody zakl�daj�c� přidružen� mezi Českou republikou na jedn� straně a Evropsk�mi společenstv�mi a jejich člensk�mi st�ty na straně druh� (č. 7/1995 Sb.).

�stavn� soud považuje za vhodn� v t�to souvislosti zdůraznit, že nesd�l� tvrzen� navrhovatelů (vysloven� v průběhu �stn�ho jedn�n�), že komunit�rn� pr�vo nen� pro �stavn� soud Česk� republiky coby st�tu stoj�c�ho mimo Evropskou unii při posuzov�n� �stavnosti relevantn�. Toto tvrzen� je nepř�pustně zjednodušuj�c� a schematick�. Jedn�m z pramenů prim�rn�ho komunit�rn�ho pr�va jsou totiž i obecn� z�sady pr�vn�, jež excerpuje Evropsk� soudn� dvůr z �stavn�ch tradic člensk�ch st�tů Evropsk� unie. Jejich obsahem jsou z�kladn� hodnoty společn� všem jej�m členům. Obecn� z�sady pr�vn� naplňuj� koncepty pr�vn�ho st�tu, tedy i z�kladn�ch lidsk�ch pr�v a svobod a spravedliv�ho ř�zen� v r�mci nich. Rovněž �stavn� soud Česk� republiky opakovaně aplikoval obecn� z�sady pr�vn�, jež nejsou v pr�vn�ch předpisech v�slovně obsaženy, avšak v evropsk� pr�vn� kultuře se bezezbytku uplatňuj� (např. princip proporcionality) - viz sp. zn. Pl. �S 33/97 (Sb�rka n�lezů a usnesen� �stavn�ho soudu, svazek 9, n�lez č. 163; vyhl�šen pod č. 30/1998 Sb.). �stavn� soud se tak přihl�sil k evropsk� pr�vn� kultuře i k jej�m �stavn�m tradic�m. Ve světle obecn�ch z�sad pr�vn�ch tak� interpretuje �stavn� předpisy, předevš�m Listinu. Prim�rn� komunit�rn� pr�vo tedy nen� �stavn�mu soudu ciz�, ale prozařuje - zejm�na v podobě obecn�ch pr�vn�ch z�sad evropsk�ho pr�va - v širok� m�ře do jeho vlastn� rozhodovac� činnosti. V t�to m�ře je rozhodov�n� �stavn�ho soudu i relevantn�.

Jako nepřijateln� se jev� v�tka, že zaveden� produkčn�ch kv�t ml�ka představuje z�važn� narušen� až vyloučen� svobodn�ho trhu. Zcela svobodn� trh, prost� vešker� pr�vn� regulace, totiž nen� z�kladn� a �stavn�m poř�dkem požadovanou nebo zaručenou hodnotou uspoř�d�n� česk� společnosti. Pr�vo jednotlivce na něj nen� z�kladn�m pr�vem, jež by vyjadřovala �stava, Listina nebo mezin�rodn� smlouvy o lidsk�ch pr�vech a z�kladn�ch svobod�ch. Ani v Evropsk� unii, kter� na nejvyšš� �rovni (čl. 2 Smlouvy o založen� Evropsk�ho společenstv�) deklaruje hospod�řstv� celku i uvnitř jednotliv�ch člensk�ch st�tů jako tržn�, nen� ch�p�na regulace zemědělstv� jako porušen� t�to z�sady, neboť se uzn�vaj� i dalš� rovnocenn� c�le, jako např�klad konvergence ekonomick� v�konnosti, hospod�řsk� a soci�ln� soudržnost atd. Regulaci zemědělstv� tržn�mi ř�dy ostatně v�slovně připoušt� t�ž ustanoven� prim�rn�ho pr�va o zemědělstv� (čl. 34 Smlouvy o založen� ES). �stavn� soud v t�to souvislosti opakovaně připom�n�, že při sv� rozhodovac� činnosti může posuzovat toliko �stavnost (popř. z�konnost) napaden�ho pr�vn�ho předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či �čelnost. Tato n�mitka navrhovatelů je tedy nedůvodn�.

Z�konod�rce proto sm� (pochopitelně pouze v mez�ch dan�ch �stavně garantovan�mi z�kladn�mi lidsk�mi pr�vy a svobodami) dle sv� �vahy založit cenovou nebo kvantitativn� regulaci produkce v určit�m odvětv� hospod�řstv�, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů působ�c�ch v takov�m odvětv� anebo poněkud omezit smluvn� svobodu při uplatňov�n� produkce na trhu či při n�kupu surovin. Tvrzen� skupiny poslanců, že omezen� možnost� stanoven�ch pro �pravu podnik�n� nebo jin� hospod�řsk� činnosti se t�k� pouze kvalifikačn�ch a podobn�ch předpokladů, lze označit za nepřiměřeně �zk� v�klad př�slušn�ho ustanoven� Listiny (čl. 26 odst. 2). Z čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž zřejm�, že hospod�řsk�ch, soci�ln�ch a kulturn�ch pr�v, mezi něž patř� i čl. 26 Listiny, je možno se dom�hat pouze v mez�ch z�konů, kter� tato ustanoven� prov�děj�. Povaha těchto pr�v je z�sadně odlišn� od z�kladn�ch pr�v jin�ch (typicky např. pr�v občansk�ch a politick�ch) a možnost z�konod�rce stanovit jejich bližš� podm�nky a omezen� je proto značně větš� a je v z�sadě limitov�na jen již citovan�m principem zakotven�m v čl. 4 odst. 4 Listiny.

K n�mitce, že cenovou regulac� se omezuje odpovědnost podniku za v�sledky jeho hospodařen� (� 2 obchodn�ho z�kon�ku), je nutno uv�st, že pr�vn� samostatnost producenta - přes zjevně př�snou regulaci v�roby ml�ka - zůst�v� zachov�na. I nyn� může v�robce ml�ka dos�hnout zisku nebo utrpět ztr�tu podle produktivity sv� pr�ce, jej� kvality a vnějš�ch vlivů. Za svou produkci přitom nad�le nese odpovědnost podobně jako jin� podniky. Jeho postaven� se nepodob� postaven� zaměstnance ř�zen�ho zaměstnavatelem. Každ� st�tn� regulace podnik�n� či hospod�řsk� činnosti ovlivňuje podnikatelsk� prostřed�, v�ši re�lně možn�ch v�nosů a zisků i nebezpeč� ztr�t. V př�padě př�sn� regulace produkce ml�ka je jistě možn� usuzovat, že v�nosy z produkce ml�ka jsou vzhledem k faktick� nemožnosti prodat ml�ko nad určit� množstv� poměrně dobře předv�dateln�. Na zachov�n� podstaty podnik�n� při v�robě ml�ka však napaden� regulace nic neměn�.

Každ� omezen� podnik�n� nebo stanoven� předpokladů a podm�nek pro ně mus� m�t určit� �čel, mus� sledovat určit� obecn� z�jem. Bez�čeln� omezen� totiž - jak již bylo uvedeno v�še - představuj� Listinou zapovězen� "nešetřen�" podstaty a smyslu z�kladn�ho pr�va. Veřejn�m z�jmem, jenž je dostatečn�m důvodem ke st�tn�m intervenc�m na trhu ml�ka včetně regulace množstv� jeho v�roby, je stabilizace cen, a t�m i př�jmů zemědělsk�ch podniků a soukrom�ch zemědělců vzhledem k soci�ln�m, ekonomick�m i ekologick�m zvl�štnostem zemědělstv�.

V t�to souvislosti nelze přisvědčit ani tvrzen� navrhovatelů, že v Česk� republice je mezi nab�dkou a popt�vkou ml�ka rovnov�ha. Ročn� spotřeba ml�ka (pochopitelně v podobě rozmanit�ch ml�čn�ch v�robků) dosahovala v Česk� republice 2,1 milionů tun, zat�mco produkce činila 2,789 milionů tun (viz Statistick� ročenka Česk� republiky 2000, Česk� statistick� �řad, Praha, 2000, str. 278 a 713). Přebytek, jejž nav�c umocňuj� rostouc� dovozy, se s velk�mi obt�žemi přev�žně vyv�ž� do zahranič�. Tento v�voz by byl, neb�t exportn�ch subvenc� poskytovan�ch z veřejn�ch prostředků, trvale vysoce ztr�tov� a bylo by možn� jej uskutečňovat jen přechodně.

�stavn� soud z�věrem t�to č�sti n�lezu připom�n�, že (v z�sadě) nen� povol�n k posuzov�n� ekonomick�ch aspektů nutnosti a nezbytnosti omezen� podnik�n� či určen� podm�nek, za nichž je možn� podnikat, vzhledem k potřebě zajištěn� jednotliv�ch, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stoj�c�ch veřejn�ch z�jmů. V�běr omezuj�c�ch (kontroln�ch) n�strojů a m�ra jejich uplatněn� je prim�rně �kolem z�konod�rce. Jedině Parlament jako zastupitelsk� org�n může v našem �stavn�m syst�mu takov� kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpozn�n� probl�mů v hospod�řstv�, jež si ž�daj� regulaci, volbu n�strojů a jejich �činky, kter� mohou b�t někdy i z�porn�, je v prv� řadě politick� a �stavn� soud může v tomto př�padě do jeho z�konod�rn� činnosti zas�hnout jen tehdy, jestliže v n� shled� proti�stavnost. V souzen� věci však z�konod�rce z�konem č. 256/2000 Sb. (kter� s�m o sobě nebyl předmětem přezkumu �stavn�m soudem) vymezil jasn� zmocňuj�c� pravidla a meze pro vyd�n� nař�zen� vl�dy a vl�da toto zmocněn� napaden�m nař�zen�m respektovala. Lze tedy usuzovat, že předmětn� nař�zen� vl�dy s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny nen� v rozporu.

Konečně - jak �stavn� soud uvedl již v�še (sub IV.) - nen� důvodn� ani n�mitka navrhovatelů, že jak�koliv omezen� z�kladn�ho pr�va zakotven�ho v čl. 26 odst. 1 Listiny lze prov�st toliko z�konem (a nikoliv nař�zen�m vl�dy), což pr� předmětn� nař�zen� nerespektuje, a ocit� se t�m v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny. V dan�m př�padě totiž vl�da respektovala př�slušn� z�sady pro vyd�n� napaden�ho nař�zen� - na z�kladě v�slovn�ho z�konn�ho zmocněn� - a toto nař�zen� (s v�jimkou ustanoven� � 14 odst. 2 a � 4 odst. 2) svou materi� toliko podrobněji konkretizuje citovan� z�konn� zmocněn�, tzn. problematiku upravenou v z�kladn�ch rysech již samotn�m z�konem. Je tedy zjevn�, že napaden� nař�zen� jako celek nen� proti�stavn� ani v tomto směru; meze z�kladn�ch pr�v a svobod byly v tomto př�padě stanoveny př�mo z�konem (čl. 4 odst. 2 Listiny), a povinnosti z tohoto nař�zen� vypl�vaj�c� jsou proto ukl�d�ny "na z�kladě z�kona a v jeho mez�ch" (čl. 4 odst. 1 Listiny).

Pro �plnost �stavn� soud dod�v�, že v dan�m př�padě soustava produkčn�ch kv�t ml�ka nen� nepřiměřen� ani z komparativn�ho hlediska s ohledem na podobnou �pravu trhu s ml�kem v člensk�ch st�tech Evropsk� unie. Nejen v těchto st�tech, n�brž i v dalš�ch vyspěl�ch demokratick�ch st�tech z�padn� Evropy totiž srovnateln� �pravy trhu s ml�kem a s někter�mi dalš�mi zemědělsk�mi v�robky existuj� (viz nař�zen� Rady č. 3950/92, nař�zen� Komise č. 536/93). Jsou sice často předmětem poměrně siln� kritiky pro svou n�kladnost a problematick� soutěžn� a struktur�ln� �činky, leč tato kritika nen� založena na pochybnostech o slučitelnosti �pravy trhu s ml�kem s evropsk�m i univerz�ln�m standardem lidsk�ch pr�v.

VII.

K druh� skupině n�mitek navrhovatelů [k povaze vlastnictv�, k př�pustnosti a podm�nk�m jeho omezen� (čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě)]

Podle čl. 11 odst. 1 Listiny každ� m� pr�vo vlastnit majetek. Vlastnick� pr�vo všech vlastn�ků m� stejn� z�konn� obsah a ochranu. Podle odstavce 4 stejn�ho čl�nku vyvlastněn� nebo nucen� omezen� vlastnick�ho pr�va je možn� ve veřejn�m z�jmu, a to na z�kladě z�kona a za n�hradu. Podle čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě m� každ� fyzick� nebo pr�vnick� osoba "pr�vo pokojně už�vat svůj majetek. Nikdo nemůže b�t zbaven sv�ho majetku s v�jimkou veřejn�ho z�jmu a za podm�nek, kter� stanov� z�kon a obecn� z�sady mezin�rodn�ho pr�va. Předchoz� ustanoven� nebr�n� pr�vu st�tů přij�mat z�kony, kter� považuj� za nezbytn�, aby upravily už�v�n� majetku v souladu s obecn�m z�jmem a zajistily placen� dan� a jin�ch poplatků nebo pokut.".

Navrhovatel� v podstatě tvrd�, že omezen� množstv� produkce ml�ka představuje nepř�pustn� z�sah do vlastnick�ho pr�va, neop�r� se o veřejn� z�jem a doch�z� k němu bez n�hrady.

K tomu �stavn� soud předevš�m uv�d�, že omezen� množstv� produkce jak�hokoli v�robku přirozeně představuje omezen� pr�va už�vat v�robek - jakožto předmět vlastnictv� - vyprodukovan� nad stanovenou produkčn� kv�tu, a doch�z� t�m tedy i k určit� formě omezen� vlastnictv�. Jde zejm�na o omezen� nebo dokonce znemožněn� prodeje takov�ho v�robku na trhu za určitou cenu. Takov� omezen� však nepředstavuje vyvlastněn� (což navrhovatel� ostatně ani netvrd�), jelikož vlastn�k v�robku s n�m může - byť v omezen� m�ře - nad�le disponovat, už�vat jej nebo dokonce i zničit. Nedoch�z� j�m tedy k přechodu či převodu vlastnick�ho pr�va k v�robku (vyroben�mu nad stanoven� množstv�) na jinou osobu. V�robek se regulac� st�v� jen obt�žně prodejn� nebo vůbec neprodejn�. N�rok na dosažen� určit� ceny na trhu však nen� souč�st� z�kladn�ho pr�va na vlastnictv�. K n�mitce, že kv�tn� syst�m představuje nucen� omezen� vlastnick�ho pr�va, �stavn� soud znovu připom�n� [viz č�st V. bod B)], že tento syst�m představuje formu kontroly už�v�n� majetku, u n�ž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejn�ho z�jmu opravňuj�c�ho k uplatněn� usměrňuj�c�ch (kontroln�ch) opatřen�, tak i v�běr podrobn�ch pravidel pro uskutečňov�n� takov�ch opatřen�. Zasahov�n� st�tu mus� respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnov�hu mezi obecn�m z�jmem společnosti a ochranou z�kladn�ch pr�v jednotlivce. To znamen�, že mus� existovat rozumn� (opodstatněn�) vztah proporcionality mezi použit�mi prostředky a sledovan�mi c�li. Podle n�zoru �stavn�ho soudu - pokud jde o napaden� nař�zen� - existence veřejn�ho z�jmu (tzn. stabilizace trhu s ml�kem) legitimizuj�c�ho st�t k zaveden� kv�tn�ho syst�mu d�na je a prostředky zvolen� k dosažen� tohoto c�le (kv�tn� syst�m) jsou - z �stavněpr�vn�ho hlediska - zcela přiměřen�.

V t�to souvislosti je třeba připomenout, že např. i zpř�sněn� kvalitativn�ch požadavků na produkci zbož� při podnik�n� nebo jin� hospod�řsk� činnosti často znamen� pro podnikaj�c� nebo hospodař�c� osobu cenov� znev�hodněn� v�robků, jež vyr�b�, nebo surovin a zař�zen�, kter� k v�robě použ�v�. Takov� regulace je však mnohdy potřebn� kvůli lepš�mu zajištěn� širok� palety dosud často nedostatečně chr�něn�ch důležit�ch obecn�ch z�jmů. N�mitka omezen� vlastnick�ho pr�va by však byla v takov�ch př�padech nepochybně považov�na za neakceptovatelnou.

Jak spr�vně ve sv�m vyj�dřen� uv�d� Ministerstvo, každ� producent, kter� bude cht�t v důsledku zv�šen� popt�vky zv�šit produkci ml�ka nebo bude cht�t v�robu ml�ka zah�jit, m� podle napaden�ho nař�zen� možnost pož�dat o přidělen� nov� kv�ty nebo o zv�šen� st�vaj�c� kv�ty z rezervy, popř. může kv�tu nab�t smluvn�m převodem od jin�ho producenta. Je tedy zřejm�, že kv�tn� syst�m nepředstavuje z�sadn� a neodůvodněn� omezen� vlastnick�ho pr�va, n�brž je - ve sv� podstatě - opatřen�m �čelně ochran�řsk�m. To do určit� m�ry a v určit�m směru může b�t subjektivně pociťov�no jako omezen� vlastnick�ho pr�va producentů ml�ka; nelze však přehl�dnout, že takov� opatřen� - ve sv�m konečn�m efektu podle jasně vymezen�ch a předem stanoven�ch podm�nek - vlastnick� pr�vo producentů objektivně chr�n� a rozv�j�. Smyslem kv�tn�ho syst�mu je totiž vytv�řen� podm�nek pro to, aby každ� producent měl zajištěn odbyt a aby obdržel odpov�daj�c� minim�ln� cenu. Odpověď na ot�zku, zda se jedn� o opatřen� optim�ln� a ekonomicky nejv�hodnějš�, však zjevně nemůže d�vat �stavn� soud.

Logika nově zaveden�ho kv�tn�ho syst�mu vych�z� z toho, že při dlouhodob� převaze nab�dky ml�ka nad popt�vkou po něm (viz č�st VI.) zabezpečuj� "rentabilitu" v�roby ml�ka v Česk� republice jedině rostouc� st�tn� subvence. Investice do takov� v�roby představuj� za zm�něn�ch poměrů zejm�na snahu využ�t jich. Dopad zaveden� soustavy produkčn�ch kv�t ml�ka, vyr�běn�ho den ode dne, je přitom v podstatě pouze potenci�ln�. S�m sankčn� odvod ve stanoven� v�ši odvozen� od minim�ln� ceny ml�ka za dod�vku produkce v množstv� překračuj�c�m individu�ln� produkčn� kv�tu (� 13 z�kona č. 256/2000 Sb.) pak představuje nutn� n�stroj, kter�m mus� st�t disponovat při prosazov�n� jak�koli - tedy i kvantitativn� - regulace hospod�řsk�ho života. Jeho smyslem je pr�vě odrazov�n� producentů od pr�vem zapov�dan�ho nebo vůbec než�douc�ho chov�n�. St�t, kter� z důležit�ch důvodů obecn�ho z�jmu zav�d� omezen� množstv� produkce, může produkci překračuj�c� stanoven� množstv� i zak�zat. Porušen� takov�ho z�kazu nepochybně může sankcionovat. M�ně zasahuj�c� omezen�, kter� nadprodukci ml�ka nad stanoven� produkčn� kv�ty nebo mimo jejich soustavu pouze znev�hodňuje, ale nevylučuje, je rovněž př�pustn� (arg. a maiori ad minus). Ukl�d�n� sankčn�ch odvodů tedy nen� možn� považovat za vyvlastněn� ani za nucen� omezen� vlastnick�ho pr�va ve v�še uveden�m smyslu. Mimo to, jak �stavn� soud uvedl již na jin�m m�stě, možnost uložen� sankčn�ho odvodu SZIF je upravena v z�koně č. 256/2000 Sb., a nikoliv v napaden�m nař�zen�. Citovan� z�kon však navrhovatel� nenapadli, a �stavn� soud jej proto ani nemohl v r�mci ř�zen� o abstraktn� kontrole norem přezkoum�vat.

�stavn� soud neopomenul ani skutečnost, že stanoven� kv�t produkce ml�ka (popř. kter�hokoli jin�ho zbož�) již z povahy věci manifestuje �sil� st�tu o odrazov�n� potenci�ln�ch investorů od dalš�ho - v tomto př�padě kvantitativn�ho - rozvoje hospod�řsk�ho odvětv�, na němž nen� veřejn� z�jem. Takov� odrazov�n� od investic mohou znamenat tak� změny kvalitativn�ch předpisů, změny v oblasti daňov� (restriktivn� zdaněn�) nebo dokonce změny v n�kupech zbož� či služeb veřejn�mi subjekty určen�mi k zajišťov�n� veřejn�ch služeb. Nelze tedy považovat odrazov�n� od investic do produkce ml�ka za omezen� vlastnictv� k prostředkům, jejichž užit� v jin�ch hospod�řsk�ch sf�r�ch mohli st�vaj�c� i potenci�ln� producenti (se zřetelem k uveden�m okolnostem) br�t v �vahu. Tyto prostředky lze - obecně vzato - použ�t k rozvoji řady jin�ch odvětv� hospod�řstv� (a to i v zemědělstv�), jejichž kvantitativn� růst nen� přek�žkou někter�mu důležit�mu veřejn�mu z�jmu.

Z komparativn�ho hlediska je nutno pouk�zat i na judikaturu Evropsk�ho soudn�ho dvora (ESD), kter� se k ot�zce omezen� z�kladn�ho pr�va na vlastnictv� vyj�dřil v souvislosti s uplatňov�n�m komunit�rn�ch předpisů o zemědělsk� produkci. K př�padu Hauer (44/79, in: P. Craig and G. de B�rca, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford Univerzity Press, 1998, str. 306 - 307) ESD pouk�zal na to, že ustanoven� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě (o pr�vu na vlastnictv�) nevylučuj� pr�vo st�tu použ�t takov�ch předpisů, jež st�t považuje za nutn� pro �pravu v�konu vlastnictv� v souladu se všeobecn�m z�jmem. V dan�m př�padě německ� �řady při prosazov�n� komunit�rn�ho pr�va, konkr�tně nař�zen� Rady EHS č. 1162/76 o přizpůsoben� vinic potřeb�m trhu, nepovolily vinařce z německ� země Por�n�-Falc v�sadbu vinn� r�vy na jej�m pozemku pr�vě s ohledem na komunit�rn� omezen� produkce.

VIII.

K třet� skupině n�mitek navrhovatelů [k uplatněn� z�sady rovnosti a z�kazu diskriminace (čl. 1 Listiny)]

Podle čl. 1 Listiny jsou lid� svobodn� a rovn� v důstojnosti i v pr�vech. Z�kladn� pr�va a svobody jsou nezadateln�, nezciziteln�, nepromlčiteln� a nezrušiteln�. Princip rovnosti a z�kazu diskriminace je d�le konkretizov�n v čl. 3 odst. 1 Listiny ("Z�kladn� pr�va a svobody se zaručuj� všem bez rozd�lu pohlav�, rasy, barvy pleti, jazyka, v�ry a n�boženstv�, politick�ho či jin�ho sm�šlen�, n�rodn�ho nebo soci�ln�ho původu, př�slušnosti k n�rodnostn� nebo etnick� menšině, majetku, rodu nebo jin�ho postaven�."). Odk�zat je třeba i na čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož "Z�konn� omezen� z�kladn�ch pr�v a svobod mus� platit stejně pro všechny př�pady, kter� splňuj� stanoven� podm�nky.".

Navrhovatel� spatřuj� porušen� principu rovnosti v tom, že syst�mem produkčn�ch kv�t ml�ka je zavedena určit� forma faktick� cenov� regulace, kter� zav�d� dvoj� cenu ml�ka. Způsob v�počtu prvotn�ho rozdělen� produkčn�ch kv�t pr� nen� objektivn�, neboť nepřihl�ž� k faktorům, jež mohly v obdob� roku 2000 nepř�znivě ovlivnit produkci ml�ka u konkr�tn�ho producenta. Konečně omezen� vypl�vaj�c� z � 4 odst. 2 napaden�ho nař�zen�, podle něhož se producentům podnikaj�c�m v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen� přidělen� individu�ln� produkčn� kv�ta nezv�š� ani se jim nepřiděl� nov� individu�ln� produkčn� kv�ta z rezervy, �dajně diskriminuje určitou skupinu producentů, a to těch, kteř� podnikaj� v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�.

�stavn� soud v prvn� řadě připom�n�, že ot�zkou rovnosti se zab�val již �stavn� soud ČSFR, kter� judikoval (n�lez sp. zn. Pl. �S 22/92, Sb�rka usnesen� a n�lezů �stavn�ho soudu ČSFR, str. 37 a 38): "Rovnost občanů před z�konem nebyla ch�p�na jako abstraktn� kategorie, ale vždy byla přič�t�na k určit� pr�vn� normě, poj�m�na ve vz�jemn�m poměru různ�ch subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno pr�vo, je každ� jednotlivec opr�vněn, aby st�t v mez�ch sv�ch možnost� odstranil všechny faktick� nerovnosti. Tato konstrukce však plat� pouze tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutn�. Rovnost relativn�, jak ji maj� na mysli všechny modern� �stavy, požaduje pouze odstraněn� neodůvodněn�ch rozd�lů. (...) Speci�ln� normy mohou pro určit� obory stanovit zvl�štn� krit�ria rovnosti, kter� ze všeobecn�ho principu neplynou, protože aplikac� z�sady rovnosti nejsou stanoveny tak přesn� meze, aby vylučovaly jak�koliv voln� uv�žen� těch, kteř� ji aplikuj�.".

V souzen� věci �stavn� soud opakovaně zdůrazňuje, že smyslem syst�mu produkčn�ch kv�t je vytvořen� podm�nek pro to, aby měl každ� producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpov�daj�c� minim�ln� cenu. Je tedy zřejm�, že tento syst�m nebyl vytvořen za �čelem zv�hodněn� nebo naopak znev�hodněn� někter� skupiny producentů ml�ka, n�brž pr�vě naopak, jeho smyslem je zajistit rovn� podm�nky na trhu a chr�nit producenty i spotřebitele před než�douc�mi velk�mi cenov�mi v�kyvy. N�mitka dvoj� ceny ml�ka je proto bezpředmětn�, neboť cena ml�ka zůst�v� pro všechny producenty stejn� a odvod ve v�ši 115 % minim�ln� nebo regulovan� ceny (� 13 z�kona č. 256/2000 Sb.) nepředstavuje "dvoj�" cenu ml�ka, n�brž sankci za porušen� pravidel syst�mu kv�t. Jinak řečeno, při respektov�n� stanoven�ch pravidel maj� všichni producenti ml�ka zajištěno rovn� postaven�, a pr�vě proto, aby byl dosažen c�l syst�mu kv�t, kter�m je stabilita trhu, z�kon (tedy nikoliv napaden� nař�zen�) upravil sankce za porušen� pravidel tohoto syst�mu.

D�le je nutno vidět skutečnost, že vytvořen� soustavy produkčn�ch kv�t nediskriminuje ty subjekty, jež se do n� nezapoj�. N�mitka nerovnosti či diskriminace je v tomto směru nedůvodn�, neboť rozlišen� mezi jednotliv�mi producenty se v dan�m př�padě zakl�d� volbou dotčen�ho subjektu. Ten m� možnost o individu�ln� produkčn� kv�tu pož�dat, nebo tuto možnost nevyuž�t. Kv�tn� syst�m tedy koresponduje principu zakotven�mu v čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož z�konn� omezen� z�kladn�ch pr�v a svobod "mus� platit stejně pro všechny př�pady, kter� splňuj� stanoven� podm�nky". Vzhledem k faktick� nemožnosti produkovat ml�ko mimo syst�m produkčn�ch kv�t - s ohledem na neprodejnost ml�ka, jehož n�kup by st�t zat�žil sankčn�m odvodem - představuje rozdělov�n� produkčn�ch kv�t mechanismus obdobn� např. u činnosti podnikatelů spojen� s vymezen�m kvantitativn�ho rozsahu jejich podnik�n�. Z �stavněpr�vn�ho hlediska je podstatn�, že pravidla kv�tn�ho syst�mu jsou obecn�, dostupn� a předv�dateln�, a v tomto směru je proto n�mitka nerovnosti nedůvodn�.

Z povahy věci je ovšem zřejm� - jak již bylo uvedeno - že vytvořen� soustavy produkčn�ch kv�t ml�ka mus� poněkud "odrazovat" od vstupu nov�ch subjektů do tohoto odvětv�. C�lem produkčn�ch kv�t je totiž stabilizace produkce na určit� maxim�ln� v�ši, což za st�vaj�c� situace fakticky znamen� jej� určit� sn�žen�. Neomezen� př�stup do dan�ho odvětv� by mohl jak�koli �činek produkčn�ch kv�t zhatit. Smyslem omezen� množstv� produkce je tedy odrazovat od vstupu do odvětv� stejně jako od budouc�ch investic tam, kde existuje veřejn� z�jem na jej�m omezen�. Jist� znev�hodněn� potenci�ln�ch budouc�ch producentů vůči producentům současn�m je přirozenou a neodstranitelnou vlastnost� vešker�ch omezen� množstv� produkce a nemůže v něm b�t spatřov�no porušen� �stavně zaručen�ho principu rovnosti, neboť - což již bylo řečeno - rovnost v modern�ch �stavn�ch syst�mech nelze ch�pat jako kategorii absolutn�, n�brž relativn�. Proto �stavn� soud nemohl přisvědčit ani n�mitk�m navrhovatelů, že napaden� nař�zen� odporuje � 12 odst. 7 z�kona č. 256/2000 Sb., podle něhož "Syst�m produkčn�ch kv�t umožn� nov�m subjektům vstup na trh a zajist�, že subjekty, kter� na trh vstupuj�, budou m�t stejn� možnosti z�sk�n� produkčn�ch kv�t jako subjekty, kter� již na trhu působ�, v r�mci rozdělov�n� rezervy, maxim�lně však do v�še aktu�ln� ročn� kv�ty.".

Rozdělov�n� individu�ln�ch produkčn�ch kv�t mezi jednotliv� zemědělce podle jejich produkce v předchoz�m kalend�řn�m roce (� 3 odst. 1 a n�sl. nař�zen�) nemůže b�t v praxi plně v souladu s principem rovnosti - jehož porušen� navrhovatel� nam�taj� - zakotven�m v � 12 odst. 6 p�sm. a) z�kona č. 256/2000 Sb., pokud by byl tento princip ch�p�n v absolutn�m (abstraktn�m) pojet�. Lze totiž uvažovat např. tak, že v roce 2000 někteř� producenti nemuseli vyprodukovat př�liš mnoho ml�ka, neboť měli ve st�ji z různ�ch př�čin přev�žně jalovice a telata, jejich hospod�řstv� mohla postihnout živeln� pohroma nebo n�kaza atp. Na většinu takov�ch př�padů nicm�ně pamatuje vzorec pro v�počet individu�ln� dod�vkov� kv�ty stanoven� v př�loze č. 1 napaden�ho nař�zen�. Určit� nerovnost by proto mohla vzniknout tehdy, dod�val-li producent po určitou dobu n�sledkem př�rodn�ch vlivů nebo n�sledkem nerovnoměrn�ho stavu skotu z věkov�ho nebo jin�ho pohledu jen omezen� množstv� ml�ka. Tuto nerovnost však nelze považovat za proti�stavn�, a to i proto, že jak�koliv pr�vem upraven� způsob určen� individu�ln� produkčn� kv�ty by mohl v konkr�tn�m př�padě za určit�ch okolnost� v�st k subjektivně vn�man�mu nespravedliv�mu v�sledku. Pokud by však pr�vn� �prava tyto př�pady chtěla odstranit, hrozilo by jin� - a nem�ně z�važn� - nebezpeč� spoč�vaj�c� v riziku určit� libovůle při "odstraňov�n� tvrdost�" při přidělov�n� produkčn�ch kv�t. Ani zde tedy nelze spatřovat proti�stavnost (a protiz�konnost) napaden�ho nař�zen�.

Pokud jde o producenty podnikaj�c� v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�, �stavn� soud usuzuje, že preferenci ekologick�ho chovu ml�čn�ho skotu podle zvl�štn�ho z�kona (č. 242/2000 Sb., o ekologick�m zemědělstv� a o změně z�kona č. 368/1992 Sb., o spr�vn�ch poplatc�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) nelze při rozdělov�n� nov�ch produkčn�ch kv�t nebo zvyšov�n� st�vaj�c�ch - samu o sobě - považovat za ne�stavn� diskriminaci. Z�konod�rce m� pr�vo se k n� uch�lit pr�vě z důvodů veřejn�ho z�jmu, kter�m je bezpochyby zlepšen� chov�n� ke zv�řatům (viz i vyj�dřen� Ministerstva o tzv. animal welfare). Jde o činnost zajist� spr�vnou a akceptovatelnou. Podpora st�tu může m�t např. podobu subvenc� či jin�ch forem veřejn� podpory. Z�konod�rce m� tedy pr�vo takovou preferenci v souvislosti s rozdělov�n�m dalš�ch produkčn�ch kv�t nebo s jejich redukc� bezpochyby v z�konu zakotvit.

To však nemůže - nad r�mec z�kona - učinit vl�da až při vyd�v�n� podz�konn�ho prov�děc�ho předpisu.

Vl�da Česk� republiky se proto - v t�to souvislosti - m�l�, jestliže tvrd�, že � 2 odst. 5 z�kona č. 256/2000 Sb. ji zmocňuje k preferenci určit� formy zemědělstv� tak, jak to čin� v � 4 odst. 2 předmětn�ho nař�zen�. To stanov�, že producentům, kteř� podnikaj� v�lučně v syst�mu trval�ho vazn�ho ust�jen�, se přidělen� individu�ln� produkčn� kv�ta nezv�š� ani se nepřiděl� nov� individu�ln� produkčn� kv�ta ml�ka z rezervy. Citovan� ustanoven� � 2 odst. 5 z�kona č. 256/2000 Sb. totiž toliko prav�, že "Produkčn� kv�tou lze podm�nit poskytnut� určit� formy podpory zemědělstv�.". To znamen�, že smysl citovan�ho z�konn�ho ustanoven� zjevně spoč�v� v umožněn� pozitivn� preference určit� formy zemědělstv� (typicky např. ekologicky orientovan�) st�tn�mi podporami za splněn� podm�nky začleněn� do syst�mu produkčn�ch kv�t. Z�roveň je však zřejm�, že ze zněn� citovan�ho ustanoven� nelze dovodit z�konn� zmocněn� vl�dy k vyloučen� určit�ch producentů z možnosti zv�šit st�vaj�c� či přidělit novou produkčn� kv�tu tak, jak to stanov� � 4 odst. 2 napaden�ho nař�zen�.

Toto ustanoven� proto zjevně nerespektuje v�hradu z�kona a ocit� se t�m v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.

IX.

Ze všech uveden�ch důvodů �stavn� soud zrušil � 4 odst. 2 nař�zen� vl�dy č. 445/2000 Sb. pro rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny a � 14 odst. 2 stejn�ho nař�zen� pro jeho rozpor s čl. 79 odst. 3 �stavy.

V souladu s � 58 odst. 1 a � 70 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb. zrušil �stavn� soud tato ustanoven� dnem 31. prosince 2001, aby poskytl vl�dě dostatečn� čas k eventu�ln�m potřebn�m opatřen�m a �prav�m.

Zb�vaj�c� č�st n�vrhu na zrušen� napaden�ho nař�zen� vl�dy �stavn� soud zam�tl.

Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k odůvodnění rozhodnutí odlišná stanoviska soudci JUDr. Pavel Hollander a JUDr. Antonín Procházka.