Ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kutná Hora č. 10/1994 o dopravě ve městě Kutná Hora ze dne 1. července 1994 272/1995 účinný od 30.11.1995

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 8. listopadu 1995 v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Kutné Hoře na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kutná Hora o dopravě ve městě Kutná Hora č. 10/94 ze dne 1. července 1994 takto:

Obecně závazná vyhláška města Kutná Hora č. 10/94 o dopravě ve městě Kutná Hora ze dne 1. července 1994, přijatá Městským zastupitelstvem v Kutné Hoře, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.

Odůvodněn�

Dne 24. 5. 1995 obdržel �stavn� soud Česk� republiky n�vrh přednosty Okresn�ho �řadu v Kutn� Hoře na zrušen� obecně z�vazn� vyhl�šky města Kutn� Hora č.10/94 o dopravě v tomto městě.

Vyhl�ška přijat� Městsk�m zastupitelstvem v Kutn� Hoře dne 31. 5. 1994 se odvol�v� na � 36 odst. 1 p�sm. f) a � 14 odst. 1 p�sm. i) z�kona o obc�ch. �činnosti nabyla dnem 1. 7. 1994. Na �ředn� desce byla vyvěšena od 1. 6. 1994 do 16. 6. 1994.

Okresn� �řad v Kutn� Hoře podle ustanoven� � 62 odst. 1 z�kona č. 367/1990 Sb., o obc�ch, v platn�m zněn�, pozastavil rozhodnut�m čj. P-15/95 dne 1. března 1995 v�kon v�še uveden� vyhl�šky z důvodu jej�ho rozporu s ustanoven�m � 14 a � 16 odst. 2 uveden�ho z�kona. Městsk� zastupitelstvo v Kutn� Hoře n�vrh na zrušen� vyhl�šky projednalo dne 23. března 1995 a přijalo usnesen�, že sovu obecně z�vaznou vyhl�šku o dopravě ve městě č. 10/94 neruš�. V důsledku toho podal přednosta Okresn�ho �řadu v Kutn� Hoře, op�raje se o ustanoven� � 64 odst. 3 z�kona č. 182/1993 Sb., n�vrh, aby �stavn� soud ČR napadenou vyhl�šku podle čl. 87 odst. 1 p�sm. b) �stavy Česk� republiky zrušil.

Svůj n�vrh přednosta Okresn�ho �řadu v Kutn� Hoře odůvodnil t�m, že v � 14 z�kona o obc�ch, v platn�m zněn�, je taxativně stanovena samostatn� působnost obce, do n�ž n�lež� podle odst. 1 p�sm. i) vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek v samostatn� působnosti, kter� schvaluje podle � 36 odst. 1 p�sm. f) t�hož z�kona obecn� zastupitelstvo. Samostatn� působnost na �seku dopravy však v � 14 odst. 1 uvedena nen�. V t�to souvislosti se zmiňuje i o n�lezu �stavn�ho soudu, uveřejněn�m pod č. 35/1994 Sb., kter� pokl�d� v tomto paragrafu uveden� v�čet za taxativn�. Provoz na pozemn�ch komunikac�ch je upraven vyhl�šku č. 99/1989 Sb., podle n�ž jsou stanovena pravidla provozu na komunikac�ch. Tato vyhl�ška neobsahuje zmocněn� obce, aby upravovala provoz motorov�ch vozidel na pozemn�ch komunikac�ch.

Z�kon č. 135/1961 Sb., o pozemn�ch komunikac�ch, v platn�m zněn�, stanov� v � 3 odst. 6, že obc�m př�sluš� v�kon st�tn� spr�vy ve věcech, t�kaj�c�ch se m�stn�ch a �čelov�ch komunikac�, předevš�m st�tn�ho odborn�ho dozoru (� 24). V tom smyslu upravuje z�kon i předmět působnosti obce [� 3c odst. 1 p�sm. c) a odst. 2] a poskytuje j� zmocněn� k proveden� někter�ch �prav cestou obecně z�vazn�ch vyhl�šek, např. zabezpečen� sj�zdnosti (� 9 odst. 3). Ž�dn� zmocněn� však nezakl�daj� př�slušnost obce k vyd�n� vyhl�šky o dopravě ani v přenesen� působnosti.

Soudce zpravodaj zaslal n�vrh přednosty Okresn�ho �řadu v Kutn� Hoře Městsk�mu zastupitelstvu v Kutn� Hoře jako �častn�ku ř�zen� k vyj�dřen�. Město Kutn� Hora ve sv�m sdělen� ze dne 18. 8. 1995 uvedlo, že �prava provozu motorov�ch vozidel na �zem� města byla provedena s ohledem na ochranu životn�ho prostřed� a historick�ch pam�tek v centru města, kter� je pam�tkovou rezervac�. Podle něho nen� vyhl�ška v rozporu s � 14 z�kona o obc�ch, protože vymezen� samostatn� působnosti obce je třeba pokl�dat za demonstrativn�, neboť mimo zde uveden� působnosti existuj� dalš� oblasti. Ustanoven� � 14 odst. 2 vymezuje samostatnou působnost obc� jako zajišťov�n� hospod�řsk�ho, soci�ln�ho a kulturn�ho rozvoje, ochranu a tvorbu zdrav�ho životn�ho prostřed� v �zemn�m obvodu obce, pokud nen� svěřena jin�m org�nům jako v�kon st�tn� spr�vy. Vyhl�ška nen� ani v rozporu s vyhl�škou č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemn�ch komunikac�ch, neboť byla vyd�na ve spolupr�ci s dopravn�m inspektorem Policie ČR. Probl�m, kter� vyhl�ška řeš�, tj. předevš�m zklidněn� dopravy v centru města v jeho historick�m j�dru, zlepšuj�c� nejen kvalitu ovzduš�, ale usměrňuj�c� počet vozidel, vj�žděj�c�ch do z�ny s dopravn�m omezen�m na odůvodněn� vjezdy, pomoc� zpoplatněn� ve stanoven�m časov�m rozmez�, kter� vych�z� z možnosti obc� vyb�rat poplatky za povolen� vjezdu podle � 10 z�kona č. 565/1990 Sb., o m�stn�ch poplatc�ch, je z�ležitost� t�kaj�c� se bezprostředně obyvatel města. V tomto směru považuje město Kutn� Hora vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky, ať je již nazv�na "o dopravě" či jinak, za př�mou nutnost už proto, že m�stn� komunikačn� syst�m, kter� př�mo navozuje zkr�cen� průjezd městem přes historick� centrum, potřebuje usměrněn� počtu vjezdů �pravou vjezdů ve stanoven�m časov�m rozmez� zpoplatněn�m a z�roveň s t�m i pos�len� možnosti kontroly zpřehledněn�m vj�žděj�c�ch motorov�ch vozidel.

Předložen� n�vrh posoudil soudce zpravodaj podle ustanoven� čl. 87 odst. 1 p�sm. b) �stavy ČR. V čl. 79 odst. 3 �stavy ČR je uvedeno, že org�ny samospr�vy mohou na z�kladě a v mez�ch z�kona vyd�vat pr�vn� předpisy, jsou-li k tomu z�konem zmocněny. V čl. 104 odst. 3 �stavy ČR je upraveno pr�vo zastupitelstva v mez�ch sv� působnosti vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky.

Pokud jde o napadenou obecně z�vaznou vyhl�šku města Kutn� Hora č. 10/94 ze dne 1. 7. 1994 o dopravě ve městě, bylo zjištěno, že nevyhovuje v�še uveden�m ustanoven�m �stavy ČR, protože ani citovan� z�kon o obc�ch v platn�m zněn�, ani z�kon o pozemn�ch komunikac�ch neobsahuje odpov�daj�c� zmocněn� či opr�vněn� pro obce k vyd�n� takov�to vyhl�šky o dopravě, ať již v samostatn� či přenesen� působnosti.

Uvozen� vyhl�šky odkazem na ustanoven� � 36 odst. 1 p�sm. f) a ustanoven� � 14 odst. 1 p�sm. i) z�kona o obc�ch ukazuje na skutečnost, že vyhl�ška byla regul�rně přijata městsk�m zastupitelstvem a form�lněprocesně dosvědčuje, že se jedn� o vyhl�šku vědomě, bona fide, přij�manou pro oblast samostatn� působnosti. To ostatně potvrzuje i skutečnost, že vyhl�šky obce v oblasti přenesen� působnosti (čl. 79 odst. 3 �stavy ČR, � 24 z�kona o obc�ch) může vyd�vat toliko obecn� (městsk�) rada, a nikoliv obecn� (městsk�) zastupitelstvo [ustanoven� � 45 p�sm. l) z�kona o obc�ch]. Pokud by se jednalo o vyd�n� vyhl�šky v oblasti přenesen� působnosti, nebyl by předseda okresn�ho �řadu aktivně legitimov�n k pod�n� n�vrhu na jej� zrušen� (srov. � 62 odst. 2 a 3 z�kona o obc�ch ).

Samotn� uvozen� vyhl�šky odkazem na ustanoven� t�kaj�c� se samostatn� působnosti však nemůže dosvědčovat, že o oblast samostatn� působnosti skutečně jde.

Jist� probl�m spoč�v� v tom, že z�kon o obc�ch vymezuje oblast samostatn� působnosti dosti v�gně. V � 13 odst. 1 generelně stanov�, že obec spravuje "sv� z�ležitosti" samostatně. V � 14 odst. 1 pak stanov� demonstrativn� (včetně vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek ve věcech samostatn� působnosti), konkr�tn� v�čet věc�, kter� spadaj� do samostatn� působnosti, aby v odst. 2 stanovil dalš� �seky t�to působnosti jen r�mcově. V t�to souvislosti je však takt�ž důležit� ustanoven� � 13 odst. 2 a � 16 odst. 2 z�kona o obc�ch, ze kter�ch vypl�v�, že obec se při v�konu samostatn� působnosti, resp. při plněn� �kolů v t�to oblasti, mus� ř�dit z�kony a obecně z�vazn�mi pr�vn�mi předpisy vydan�mi �středn�mi org�ny k jejich proveden�. To znamen�, že obec při �vah�ch o vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky v oblasti samostatn� působnosti nemůže vych�zet jen z demonstrativn�ho v�čtu v � 14 odst. 1 z�kona o obc�ch (mohou sem patřit ještě dalš� věci) a z obecn�ho r�mce obsažen�ho v � 14 odst. 2 z�kona o obc�ch. Oblast vymezen� naposledy uveden�m ustanoven�m je totiž ve skutečnosti užš�, předevš�m o �sek, kter� samo ustanoven� konkr�tně charakterizuje: "... s v�jimkou těch činnost�, kter� jsou zvl�štn�mi z�kony svěřeny jin�m org�nům jako v�kon st�tn� spr�vy." Obec totiž nemůže pr�vně regulovat �seky, kter� jsou upraveny dalš�mi spr�vn�mi předpisy, ani věci regulovan� soukromopr�vně (např. občansk�m z�kon�kem). Vždy mus� zkoumat, zda dan� oblast již nen�, třeba i č�stečně, upravena jak�mikoliv pr�vn�mi předpisy vyšš� pr�vn� s�ly.

Pokud jde o n�lez �stavn�ho soudu publikovan� pod č. 35/1994 Sb. (č. 4 Sb�rky n�lezů a usnesen� �stavn�ho soudu ČR, sv. 1, Praha, C. H. Beck 1994), ve kter�m �stavn� soud prov�d� v�klad problematiky samostatn� působnosti, resp. � 14 z�kona o obc�ch, a na kter� se přednosta okresn�ho �řadu odvol�v�, je třeba konstatovat, že �stavn� soud se od tohoto restriktivn�ho v�kladu odch�lil ve sv�m n�lezu Pl. �S 18/94 (č. 50 Sb�rky n�lezů a usnesen� �stavn�ho soudu ČR, sv. 2, Praha, C. h. Beck 1995). Odlišn� stanoviska k t�muž n�lezu nicm�ně podporuj� dosavadn� v�klad.

Obecně je při zkoum�n� předmětn� vyhl�šky nutno vz�t v �vahu t�ž existenci čl. 4 odst. 1 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (a rovněž čl. 2 odst. 4 �stavy ČR), ze kter�ho vypl�v�, že obecně z�vazn� vyhl�ška, byť i vyd�van� v samostatn� působnosti obce, může ukl�dat povinnosti v dan� oblasti jen tehdy, jestliže povinnosti lze dovodit již z dikce z�kona, resp. z r�mce z�konn�ho zmocněn� (srov. např. č. 14 Sb�rky n�lezů a usnesen� �stavn�ho soudu ČR, sv. 1, Praha, C. H. Beck 1994).

Napaden� vyhl�ška se zab�v� problematikou "dopravy" na �zem� města Kutn� Hora. Upravuje pr�vn� režim z�n, parkovišť, st�n� vozidel, manipulaci s vraky a nepoj�zdn�mi vozidly a jejich odtahov�n� a tak� kontrolu a postih porušov�n� povinnost� stanoven�ch vyhl�škou. Samostatn� působnost obce vymezen� � 14 z�kona o obc�ch - i přes zm�něnou problematičnost jej�ho v�kladu - nevybavuje obec pr�vem regulovat režim "dopravy" (ve skutečnosti jde o problematiku silničn�ho provozu). Zajišťov�n� bezpečnosti a plynulosti silničn�ho provozu je v�konem st�tn� spr�vy a podle ustanoven� � 12 p�sm. a) z�kona ČR č. 2/1969 Sb., o zř�zen� ministerstev a jin�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy Česk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, př�sluš� Ministerstvu vnitra, resp. Policii Česk� republiky, kter� je Ministerstvu vnitra podř�zena [srov. � 2 odst. 1 p�sm. i), � 3 odst. 1, � 22 z�kona č. 283/1991 Sb., ve zněn� pozdějš�ch předpisů]. Tato problematika je pak podrobněji upravena vyhl�škou č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemn�ch komunikac�ch (pravidla silničn�ho provozu), ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Napaden� obecně z�vazn� vyhl�ška je kromě nadbytečn�ch "opakov�n�" či nepřesn�ho parafr�zov�n� vyhl�šky č. 99/1989 Sb. i v rozporu s ustanoven�mi tohoto předpisu (srov. např. čl. 4 a � 23 an. citovan� vyhl�šky, čl. 8 a � 37 citovan� vyhl�šky). To by samo mohlo v�st ke zrušen� obecně z�vazn� vyhl�šky.

Pro �plnost je třeba dodat, že obc�m podle � 3 odst. 6 z�kona č. 135/1961 Sb., o pozemn�ch komunikac�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpis, př�sluš� v�kon st�tn� spr�vy (nikoliv samospr�vy) ve věcech t�kaj�c�ch se m�stn�ch a �čelov�ch komunikac�. I z těchto důvodů z�kon zmocňuje obce k vyd�n� vyhl�šky k zabezpečen� sj�zdnosti a schůdnosti komunikac� (� 9 odst. 3 citovan�ho z�kona) a k eventu�ln�mu vyd�n� vyhl�šky vymezuj�c� �seky m�stn�ch komunikac� určen� pro n�kladn� automobily čekaj�c� na celn� odbaven� (� 24 odst. 2 citovan�ho z�kona). Přestože se tak� t�kaj� silničn�ho provozu, obsahov� vymezen� těchto vyhl�šek je speci�ln�, užš� - napaden� vyhl�ška řeš� jin� ot�zky - a předevš�m by se jednalo o předpisy vyd�van� org�nem obce (radou) v oblasti přenesen� působnosti (v�konu st�tn� spr�vy).