Ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace 271/1995 účinný od 30.11.1995

Jménem České republiky Ústavní soud České republiky rozhodl dne 25. října 1995 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodněn�:

I.

Dne 19. 6. 1995 byl �stavn�mu soudu doručen n�vrh skupiny 29 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky podan� ve smyslu čl. 87 odst. 1 p�sm. b) �stavy Česk� republiky (d�le jen "�stava"). T�mto n�vrhem se poslanci dom�haj� zrušen� nař�zen� vl�dy č. 104/1994 Sb., kter�m byla vyhl�šena z�vazn� č�st �zemn�ho pl�nu velk�ho �zemn�ho celku Plzeňsk� s�deln� region�ln� aglomerace. Schv�len� tohoto �zemn�ho pl�nu si vl�da vyhradila ve smyslu � 27 odst. 1 z�kona č. 50/1976 Sb., o �zemn�m pl�nov�n� a stavebn�m ř�du (stavebn� z�kon), ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (obdobně jako pro aglomeraci Brněnskou, Ostravskou apod.).

Jak vypl�v� z n�vrhu, skupina poslanců vyt�k� vl�dě zejm�na postup, kter�m ke sv�mu rozhodnut�, kter� bylo vyj�dřeno formou usnesen� vl�dy, dospěla. Předevš�m nam�t�, že dalš� změny �zemn�ho pl�nu, původně vl�dou schv�len�ho v roce 1988 a později změněn�ho v roce 1991 a 1994, měly b�t projedn�ny způsobem, kter� stanov� � 21 až 25 stavebn�ho z�kona, předevš�m tedy s okresn�mi �řady a obcemi, jejichž �zem� se měly změny t�kat. Pokud se tak nestalo, je schvalovac� akt vl�dy nez�konn�. Dalš� n�mitka směřuje proti tomu, že Ministerstvo hospod�řstv� nezajistilo zveřejněn� n�vrhu �zemn�ho pl�nu vhodn�m způsobem, že nebyly vzaty v �vahu připom�nky veřejnosti a že vl�da n�vrh projednala a schv�lila bez stanoviska Ministerstva životn�ho prostřed�, tedy v rozporu se z�konem. V tom, že občan� byli zbaveni možnosti vzn�šet připom�nky, spatřuj� navrhovatel� t�ž porušen� z�kladn�ch pr�v podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina"). Zastupov�n�m poslanci pověřili poslance JUDr. Jiř�ho Vyvadila. Ten při jedn�n� dne 25. 10. 1995 zpřesnil n�vrh v tom směru, že důvodem pod�n� je ta č�st nař�zen�, kter� vymezuje koridor d�lnice D 5 v oblasti města Plzně. D�le uvedl, že trv� na tom, že konečn� varianta řešen� z�konn�m způsobem projedn�na nebyla a že v�konn� moc sv�m postupem v t�to věci porušila čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť st�tn� moc lze uplatňovat jen v mez�ch stanoven�ch z�konem a způsobem, kter� z�kon stanov�.

�stavn� soud pož�dal ve smyslu � 69 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, vl�du Česk� republiky, jako �častn�ka ř�zen�, aby se k n�vrhu v z�konn� lhůtě vyj�dřila. Ve vyj�dřen� vl�dy podepsan�m ministrem a vedouc�m �řadu vl�dy Česk� republiky Dr. Igorem Němcem je předevš�m nam�t�no, že n�vrh směřuje t�měř v�lučně proti postupu při pořizov�n� �zemn�ho pl�nu, př�padně proti dalš�m �konům, kter� předch�zely jeho schv�len�, ale nenapad� rozpor vlastn�ho textu nař�zen� vl�dy se z�konem. Jen vlastn� text může b�t předmětem n�vrhu a n�ležel by do kompetence �stavn�ho soudu. Je-li však napad�n proces pořizov�n� a schvalov�n� �zemně pl�novac� dokumentace, kter� uskutečňuj� org�ny st�tn� spr�vy na �seku �zemn�ho pl�nov�n�, pak tato exekutivn� činnost jurisdikci �stavn�ho soudu nepodl�h�.

V dalš�ch bodech se pak vyj�dřen� vl�dy podrobněji zab�v� dokazov�n�m, že jednotliv� informace, o kter� se n�vrh op�r�, nejsou �pln� a přesn�. Zejm�na vl�da nam�t�, že z�konem předepsan� projedn�n� org�n �zemn�ho pl�nov�n�, v tomto př�padě Ministerstvo hospod�řstv�, provedl. Rovněž tak si tento org�n vyž�dal posudek Ministerstva životn�ho prostřed� podle z�kona Česk� n�rodn� rady č. 244/1992 Sb., o posuzov�n� vlivů na životn� prostřed�, a tento posudek byl vyd�n po předepsan�m veřejn�m projedn�n�. V z�věru proto vl�da navrhuje, aby �stavn� soud n�vrh zam�tl.

Vl�da rovněž zaslala �stavn�mu soudu z�znam z jedn�n� schůze vl�dy ze dne 6. 4. 1994, kde je pod bodem 5 uvedeno, že vl�da projednala n�vrh předložen� Ministerstvem hospod�řstv� a přijala usnesen� č. 177. Tak� toto usnesen� vl�da předložila a vypl�v� z něho, že vl�da schv�lila změny a doplňky z�vazn� č�sti �zemn�ho pl�nu velk�ho �zemn�ho celku Plzeňsk� s�deln� region�ln� aglomerace ve veden� trasy d�lnice D 5 Praha -- Rozvadov v oblasti Plzně a současně schv�lila nař�zen�, kter�m se vyhlašuje z�vazn� č�st tohoto �zemn�ho pl�nu. Usnesen� vl�dy je opatřeno ověřovac� doložkou �řadu vl�dy.

Při jedn�n� dne 25. 10. 1995 uvedli z�stupci vl�dy nav�c to, že v současn� době je varianta schv�len� a vyhl�šen� napaden�m nař�zen�m d�le upřesňov�na a znovu projedn�v�na s Ministerstvem životn�ho prostřed�. Ve snaze minimalizovat nepř�zniv� dopady povede kopcem Val�k tunel a nikoliv z�řez. Nepop�raj�, že jedn�n� byla velmi dlouh� a velmi problematick�, předkladatel však postupoval podle z�kona a usiloval vždy o harmonizaci konfliktn�ch z�jmů.

Dne 28. 6. 1995 byl d�le �stavn�mu soudu doručen n�vrh podan� Občansk�m sdružen�m pro ochranu př�rodn�ho �tvaru vrch Val u Plzně. N�vrh byl označen jako n�vrh na zrušen� nař�zen� vl�dy č. 104/1994 Sb. s dovětkem, že navrhovatel se t�mto pod�n�m připojuje k n�vrhu poslanců v t�že věci a považuje se t�mto za vedlejš�ho �častn�ka. Tento n�vrh soudce zpravodaj odm�tl usnesen�m ze dne 17. 8. 1995, a to podle ustanoven� � 43 odst. 1 p�sm. d) z�kona č. 182/1993 Sb. jako n�vrh podan� subjektem zjevně neopr�vněn�m, neboť je mimo jakoukoli pochybnost, že občansk� sdružen� nemůže podat n�vrh na zrušen� jin�ho pr�vn�ho předpisu jinak, než spolu s �stavn� st�žnost� a za podm�nek uveden�ch v � 74 z�kona č. 182/1993 Sb. Ustanoven� � 69 tohoto z�kona pak vedlejš� �častenstv� nezn� (�častn�kem ř�zen� je, kromě navrhovatele, pouze ten, kdo pr�vn� předpis vydal).

II.

N�vrh napad� nař�zen� vl�dy, kter�m se vyhlašuje z�vazn� č�st �zemn�ho pl�nu velk�ho �zemn�ho celku. K tomu je třeba uv�st, že podle platn� pr�vn� �pravy -- stavebn�ho z�kona, ve zněn� pozdějš�ch předpisů -- se �zemně pl�novac� dokumentace zpracov�v� ve třech stupn�ch -- pro velk� �zemn� celky, s�deln� �tvary a z�ny, aniž by však stavebn� z�kon tyto pojmy bl�že definoval. �zemně pl�novac� dokumentace velk�ch �zemn�ch celků podl�h� povinn�mu hodnocen� vlivu na životn� prostřed� podle z�kona Česk� n�rodn� rady č. 244/1992 Sb. Pokud jde o kategorie dokumentace, rozlišuje z�kon �zemn� progn�zu, �zemn� pl�n a �zemn� projekt. �zemn� pl�n, o kter� v posuzovan�m př�padě jde, m� řešit funkčn� vymezen� a uspoř�d�n� ploch a stanovit z�kladn� z�sady organizace �zem�, postup při jejich využit� a podm�nky v�stavby. Dokumentaci projedn�v� ten org�n, kter� ji poř�dil -- v posuzovan�m př�padě Ministerstvo hospod�řstv�. N�ležitosti a podm�nky projedn�v�n� n�vrhu �zemně pl�novac� dokumentace stanov� � 21 až 25 stavebn�ho z�kona, schvalov�n� pak je upraveno v � 26 až 28 tohoto z�kona. O tom, kter� č�st pl�nu je z�vazn� a kter� směrn�, rozhoduje schvalovatel. V projedn�van�m př�padě si schv�len� vyhradila vl�da republiky, a to podle � 27 odst. 2 stavebn�ho z�kona. Pokud jde o z�vaznost �zemně pl�novac� dokumentace, je důležit� zejm�na ustanoven� � 29 odst. 2 stavebn�ho z�kona, podle kter�ho př�slušn� org�n, tedy vl�da nebo obecn� zastupitelstvo, �zemn� pl�n nejprve schv�l� a teprve potom jeho z�vaznou č�st vyhl�s�. Pokud �zemn� pl�n schv�lila vl�da, učin� tak sv�m nař�zen�m.

V konkr�tn�m př�padě tedy vl�da jako org�n �zemn�ho pl�nov�n� nejprve rozhodla usnesen�m č. 177 ze dne 6. 4. 1994 o změn�ch �zemn�ho pl�nu, pokud jde o veden� trasy d�lnice D 5 Praha -- Rozvadov v oblasti města Plzně. N�sledně pak vl�da sv�m nař�zen�m č. 104/1994 Sb. vyhl�sila celou z�vaznou č�st tohoto pl�nu. Předmětem n�vrhu tedy je toto nař�zen� vl�dy, kter� m� předevš�m oznamovac� charakter. Konkr�tně pak, na z�kladě zpřesněn� n�vrhu, ta jeho č�st, kter� se t�k� veden� d�lnice D 5 v oblasti města Plzně.

III.

�stavn� soud se předevš�m musel zab�vat ot�zkou, jak�ho charakteru je napaden� nař�zen�, a m�-li vůbec normativn� povahu. Po zv�žen� všech skutečnost� dospěl �stavn� soud k n�zoru, že napaden� nař�zen� vl�dy normativn�m aktem je, avšak pouze v t� č�sti (př�loha č. 2), kter� obsahuje vymezen� veřejně prospěšn�ch staveb, pro kter� je event. možn� pozemky, stavby a pr�va k nim vyvlastnit (� 108 odst. 3 stavebn�ho z�kona). Přitom nen� zn�mo předem, jak�ho počtu subjektů se může realizace takto vymezen�ch veřejně prospěšn�ch staveb bezprostředně dotknout. Za takov� stavby prohlašuje napaden� nař�zen� nejen koridor d�lnice D 5, ale i někter� dalš� stavby (např. určuje m�sto hlavn� skl�dky tuh�ch komun�ln�ch odpadů, dalš� komunikačn� stavby atd.).

Podle ustanoven� � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. př�sluš� �stavn�mu soudu v ř�zen� o zrušen� z�konů a jin�ch pr�vn�ch předpisů posoudit obsah pr�vn�ho předpisu z hlediska jeho souladu s �stavn�mi z�kony, mezin�rodn�mi smlouvami podle čl. 10 �stavy a v dan�m př�padě t�ž se z�kony a d�le zjistit, zda pr�vn� předpis byl přijat a vyd�n v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem.

Pokud jde o obsah napaden�ho vl�dn�ho nař�zen�, zast�v� �stavn� soud n�zor, že jeho �kolem je zjistit, zda tento pr�vn� předpis je v souladu s �stavou, �stavn�mi z�kony, smlouvami podle čl. 10 �stavy a v tomto př�padě t�ž se z�kony. Při splněn� těchto předpokladů, a �stavn� soud konstatuje, že splněny byly, je posouzen� věcn� spr�vnosti a �čelnosti rozhodnut� vl�dy, kter�m byl �zemn� pl�n schv�len, mimo kompetence �stavn�ho soudu. �zemn� pl�n s�m o sobě je opatřen�m směřuj�c�m do budoucna, je tedy normou pro budouc� v�voj oblasti a v�razem snahy o sladěn� veřejn�ch z�jmů se z�jmy partikul�rn�mi. Nelze ani souhlasit s t�m, že tento akt vl�dy zasahuje do samospr�vn� kompetence obc�, neboť schvalov�n� �zemně pl�novac� dokumentace nen� samospr�vnou, ale přenesenou působnost� obce [� 36 odst. 3 z�kona č. 367/1990 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�)]. Je nesporn�, že při řešen� těchto složit�ch ot�zek může b�t těžko nalezeno řešen�, kter� bude bez jak�chkoliv rozporů a připom�nek. Je věc� exekutivy, aby se zv�žen�m všech pro a proti vydala konečn� rozhodnut�, a je nepochybn�, že �stavn�mu soudu nepř�sluš� do t�to sf�ry v�konn� moci zasahovat. Odpovědnost vl�dy za př�padn� negativn� důsledky takov�ho rozhodnut� je odpovědnost� politickou, nikoli odpovědnost� pr�vn�.

Dalš�m hlediskem, kter� �stavn� soud posuzoval ve smyslu � 68 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu, bylo to, zda nař�zen� vl�dy bylo přijato a vyd�no v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. Na z�kladě dokladů předložen�ch vl�dou nem� �stavn� soud pochybnosti o tom, že při přijet� dotčen�ho usnesen� vl�dy bylo dodrženo ustanoven� čl. 76 odst. 2 �stavy. Podle čl. 78 �stavy je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen� k proveden� z�kona a v jeho mez�ch. Vl�da tedy nepotřebuje v�slovnou delegaci v př�slušn�m z�koně, nař�zen� však nemůže vybočit ze z�konn�ch mez� -- nemůže tedy b�t praeter legem. Jinak řečeno, mus� se držet v mez�ch z�kona, kter� jsou buď vymezeny v�slovně, anebo vypl�vaj� ze smyslu a �čelu z�kona. Obecně lze ř�ci, že zcela volnou �vahu exekutiva však nikdy nem�, neboť vždy je omezena �stavou, mezin�rodn�mi smlouvami a obecn�mi pr�vn�mi principy. Z těchto pohledů pak �stavn� soud nem� pochybnosti o tom, že nař�zen� vl�dy č. 104/1994 Sb. bylo vyd�no v mez�ch �stavou stanoven� kompetence vl�dy, neboť ta je ke schv�len� tohoto stupně a t�to kategorie �zemně pl�novac� dokumentace opr�vněna. Stejně tak je zmocněna k tomu, aby z�vaznou č�st �zemn�ho pl�nu velk�ho �zemn�ho celku vyhl�sila jako nař�zen� vl�dy.

Posledn� ot�zkou, kterou se musel �stavn� soud zab�vat, bylo to, zda napaden� pr�vn� předpis byl přijat �stavně předepsan�m způsobem. Při řešen� t�to ot�zky pak musel �stavn� soud nejprve posoudit, zda do tohoto hodnocen� spad� t�ž přezkoum�n� postupu spr�vn�ch org�nů při pořizov�n�, schvalov�n� a změn�ch pl�novac� dokumentace, v konkr�tn�m př�padě tedy dodržen� všech ustanoven� � 21 až 31 stavebn�ho z�kona. Odpověď na tuto ot�zku zn� tak, že takto širok� zkoum�n� �stavn�mu soudu nepř�sluš�. �stavně předepsan�m způsobem přijet� pr�vn�ho předpisu rozum� �stavn� soud postupy při tvorbě pr�vn�ch předpisů obsažen� v �stavn�ch z�konech, př�padně postupy stanoven� v ostatn�ch z�konech, jsou-li jimi rozv�děny �stavn� principy. Projedn�n� pr�vn�ho předpisu uvnitř syst�mu org�nů st�tn� spr�vy však do přezkumn� pravomoci �stavn�ho soudu nespad�, pokud se j�m nezasahuje do �stavně garantovan�ch pr�v. V�sledkem činnosti org�nů exekutivy bylo usnesen� vl�dy a teprve n�sledně nař�zen� vl�dy, kter�m se vyhlašuje z�vazn� č�st schv�len�ho �zemn�ho pl�nu. Krit�riem �stavnosti tohoto nař�zen� vl�dy může b�t podle n�zoru �stavn�ho soudu toliko to, zda se nař�zen� nepř�č� �čelu a smyslu stavebn�ho z�kona jako celku. Takov� rozpor však soud neshledal a nemohl tedy ani přisvědčit n�zoru navrhovatelů, že vl�da sv�m postupem porušila čl. 2 odst. 2 Listiny. Stejně tak �stavn� soud neshledal, že by došlo k tvrzen�mu porušen� z�kladn�ho pr�va podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny, tj. pr�va každ�ho na př�zniv� životn� prostřed� a na včasn� a �pln� informace o jeho stavu. Těchto pr�v se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny dom�hat pouze v mez�ch z�konů, kter� tato ustanoven� prov�děj�. K tomu �stavn� soud uv�d�, že pr�vo na př�zniv� životn� prostřed� je nepochybně pr�vem s relativn�m obsahem a je třeba ho vykl�dat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkr�tn� věci. V posuzovan�m př�padě pak �stavn� soud jeho porušen� neshledal.

Z těchto důvodů �stavn� soud o n�vrhu skupiny poslanců rozhodl tak, jak je ve v�roku uvedeno.