Ve věci návrhu na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky 242/2010 účinný od 17.08.2010

Ústavní soud rozhodl dne 1. července 2010 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení takto:

*pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 156, str. 241

**pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39, stanovisko č. 22/05, str. 515, vyhlášeno pod č. 13/2006 Sb.

I. Návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, se zamítá. II. Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Odůvodněn�

I.

Rekapitulace n�vrhu a argumentace navrhovatele

1. Skupina sen�torů Sen�tu Parlamentu Česk� republiky (d�le jen "navrhovatel") podala n�vrh na zah�jen� ř�zen� podle � 64 odst. 1 p�sm. b) z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (d�le t�ž jen "z�kon o �stavn�m soudu"), ve kter�m požaduje, aby �stavn� soud vyslovil, že

"Dlouhodob� nečinnost Parlamentu Česk� republiky spoč�vaj�c� v nepřijet� zvl�štn�ho pr�vn�ho předpisu upravuj�c�ho nakl�d�n� s majetkem, jehož původn�mi vlastn�ky byly c�rkve, n�božensk� ř�dy a kongregace, porušuje čl. 1 odst. 1 �stavy Česk� republiky, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1, odst. 4 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkov�ho protokolu č. 1 k �mluvě o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod.".

2. D�le navrhuje, aby �stavn� soud zrušil � 29 z�kona č. 229/1991 Sb., o �pravě vlastnick�ch vztahů k půdě a jin�mu zemědělsk�mu majetku, (d�le t�ž jen "z�kon o půdě"). Toto ustanoven� včetně nadpisu spr�vně zn� (navrhovatel uv�d� chybn� text podle ASPI, nikoli podle Sb�rky z�konů):

"Majetek c�rkv�

Majetek, jehož původn�m vlastn�kem byly c�rkve, n�božensk� společnosti, ř�dy a kongregace, nelze přev�dět do vlastnictv� jin�m osob�m do přijet� z�konů o tomto majetku.".

3. Z citovan�ho ustanoven� � 29 z�kona o půdě podle navrhovatele vypl�v�, že nebylo vůl� z�konod�rce řešit v z�konu o půdě problematiku tzv. c�rkevn�ch restituc�. Vzhledem k tomu, že nezanedbateln� č�st majetku patřila původně do vlastnictv� c�rkv�, n�božensk�ch ř�dů a kongregac�, vyj�dřil z�konod�rce v z�konu o půdě explicitně, že tento majetek nebude řešen z�konem o půdě, ale v jin�ch z�konech, kter� teprve budou přijaty. Z�konod�rce podle navrhovatele zam�šlel v kr�tk�m časov�m obdob� přijmout z�kony, jejichž předmětem bude vymezen� postaven� c�rkv�, vztahu c�rkv� a st�tu, financov�n� c�rkv� a v souvislosti s t�m i restituce původn�ho c�rkevn�ho majetku. Vzhledem k tomu, že z�konod�rce předpokl�dal, že původn� c�rkevn� majetek (nebo jeho č�st), bude c�rkv�m vyd�n, m� ustanoven� � 29 z�kona o půdě tzv. blokačn� charakter, neboť s t�mto majetkem nelze nakl�dat (nelze jej přev�dět). D�lka tohoto přechodn�ho obdob� omezen� vlastnick�ho pr�va nen� z�konem limitov�na.

4. Navrhovatel předevš�m zdůrazňuje, že nepovažuje za proti�stavn� samotn� zněn� ustanoven� � 29 z�kona o půdě v podobě, ve kter� bylo přijato, a v době, ve kter� bylo přijato. Za proti�stavn� však považuje stav, kdy nedošlo k naplněn� legitimn�ho oček�v�n� tohoto svoj� povahou pouze překlenovac�ho ustanoven� v důsledku dlouhodob� nečinnosti z�konod�rce, a t�m byl zakonzervov�n stav, kter� měl b�t toliko přechodn�, na dobu - v době pod�n� n�vrhu - přesahuj�c� patn�ct let. V tom spatřuje navrhovatel rozpor s požadavkem pr�vn� jistoty (čl. 1 odst. 1 �stavy), neboť � 29 z�kona o půdě tak jistotu v pr�vn�ch vztaz�ch nevytv�ř�, ale odsunut�m zam�šlen� z�konn� �pravy do neurčit� budoucnosti naopak vn�š� do pr�vn�ch vztahů v�razn� prvek nejistoty, což lze tolerovat toliko po časově omezenou, přechodnou dobu.

5. V ustanoven� � 29 z�kona o půdě si podle n�zoru navrhovatele z�konod�rce uložil povinnost přijmout z�kony, kter� budou řešit pr�vn� �pravu vztahu k majetku, jehož původn�mi vlastn�ky byly c�rkve, n�božensk� ř�dy a kongregace. Skutečnost, že ž�dn� takov� z�kon dosud nebyl přijat, je důsledkem dlouhodob� nečinnosti z�konod�rn�ho sboru. V tomto pouk�zali na n�lez �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 20/05 a d�le na z�věry n�lezu sp. zn. Pl. �S 71/04.

6. Ustanoven� � 29 z�kona o půdě podle navrhovatele vytv�ř� vlastnickou nerovnost. Č�st vlastn�ků - zejm�na obc� - nemůže se sv�m majetkem dlouhodobě svobodně nakl�dat. Blokačn� ustanoven� znemožňuje např. i takov� uspoř�d�n� vlastnick�ch vztahů, při kter�m by blokovan� majetek byl převeden do vlastnictv� př�slušn� c�rkve nebo při kter�m by se opr�vněn� c�rkev tohoto majetku platně vzdala a umožnila vlastn�ku zapsan�mu v katastru nemovitost� tento majetek "odblokovat." Tento stav tak m� podle navrhovatele zasahovat i do pr�va na samospr�vu, neboť obce nemohou blokovan� majetek využ�vat pro projekty čerpaj�c� finance z veřejn�ch zdrojů a fondů Evropsk� unie. Doch�z� tak k porušen� čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 4 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le t�ž jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Dodatkov�ho protokolu č. 1 k �mluvě o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod (d�le t�ž jen "�mluva"). Navrhovatel d�le odk�zal na z�věry n�lezu sp. zn. II. �S 528/02 (vysloven� povinnosti z�konod�rce vydat zvl�štn� z�kon) a n�lezu sp. zn. Pl. �S 5/03 (co do časov� přiměřenosti omezen� z�kladn�ho pr�va).

7. Vzhledem k nutnosti přijet� napaden�m ustanoven�m předv�dan�ho z�kona v ř�dn�m legislativn�m procesu navrhovatel navrhl odložit vykonatelnost derogačn�ho n�lezu k 31. prosinci 2008. Z�roveň navrhl přednostn� projedn�n� věci ve smyslu � 39 z�kona o �stavn�m soudu.

II.

Vyj�dřen� �častn�ků ř�zen�

8. K n�vrhu se k v�zvě �stavn�ho soudu vyj�dřili oba �častn�ci ř�zen�. Poslaneck� sněmovna Parlamentu Česk� republiky ve sv�m vyj�dřen� ze dne 12. července 2007, podepsan�m předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, pouze uvedla, že n�vrh byl schv�len �stavně předepsan�m způsobem dne 21. května 1991 potřebnou většinou poslanců Feder�ln�ho shrom�žděn�, byl podeps�n př�slušn�mi �stavn�mi činiteli a ř�dně vyhl�šen. Posuzovan� z�kon tak byl přijat v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. Vyj�dřen� d�le obsahuje pouze odkaz na n�lez sp. zn. II. �S 528/02 a připom�nku, že n�vrh nenapad� �stavnost � 29 z�kona o půdě, n�brž stav, kdy nedošlo k jeho naplněn�.

9. Za Sen�t se vyj�dřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, kter� předevš�m uvedl, že koncepce restituc� vych�zela z principu vracen� majetku při splněn� určit�ch podm�nek, a nikoli z automatick�ho obnoven� vlastnick�ch pr�v bez dalš�ho ř�zen�. V t� době neexistoval ž�dn� �stavn� nebo jin� z�kon, kter� by z�konod�rce k podobn�mu kroku zavazoval. Připomenul v t�to souvislosti v�znam preambule z�kona o půdě a obsah samotn�ho � 29 tohoto z�kona, ze kter�ho plyne vůle z�konod�rce zm�rnit n�sledky majetkov�ch křivd u půdy a jin�ho zemědělsk�ho majetku, jehož původn�m vlastn�kem byly c�rkve, n�božensk� ř�dy a kongregace, a současně vůle blokovat převody uveden�ho majetku do doby přijet� z�konn�ch �prav. Rovněž on pouk�zal na n�lez II. �S 528/02 a jeho v�znam z hlediska zdůrazněn� z�vazku st�tu splnit legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob. Připomenul rovněž aktivity Sen�tu v tomto směru (veřejn� slyšen� k t�to problematice v dubnu 2007).

III.

�stn� jedn�n� před �stavn�m soudem a procesn� varia

10. Dne 1. července 2010 se konalo veřejn� �stn� jedn�n� �stavn�ho soudu, z něhož se z�stupci �častn�ků ř�zen� Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky a Sen�tu Parlamentu Česk� republiky omluvili.

11. Z�stupce navrhovatele v jeho r�mci nevznesl n�vrhy na proveden� dalš�ch důkazů. V rekapitulaci n�vrhu zdůraznil provizorn� charakter napaden� normy a rozd�l mezi mlčen�m z�konod�rce a opomenut�m z�konod�rce, přičemž v projedn�van� věci se m� jednat o druh� př�pad. Tento stav trv� již v�ce než devaten�ct let. Připomenul širš� souvislosti vztahu st�tu a c�rkv�, ot�zku nez�vislosti c�rkv� na st�tu a v tomto ohledu i z�věry prof. Tretery. Z�stupce navrhovatele d�le upozornil na určitou paralelu posuzovan�ho stavu s dř�vějš�m probl�mem deregulace n�jmů. Z�věrem setrval na sv�ch n�vrz�ch předložen�ch v původn�m n�vrhu s t�m, aby �stavn� soud stanovil den, k němuž se napaden� ustanoven� zrušuje, dle sv� �vahy.

12. Při poradě pl�na �stavn�ho soudu předložil původně určen� soudce zpravodaj Jiř� Mucha zpravodajskou zpr�vu spolu s n�vrhem na zrušen� napaden�ho ustanoven�. Pro tento n�vrh se však nevyslovila kvalifikovan� většinu soudců předpokl�dan� ustanoven�m � 13 z�kona o �stavn�m soudu, kter� vyžaduje pro přijet� rozhodnut� podle čl. 87 odst. 1 p�sm. a) �stavy většinu dev�ti hlasů. Rozhodnut�m předsedaj�c�ho došlo ve smyslu ustanoven� � 55 z�kona o �stavn�m soudu ke změně na m�stě soudce zpravodaje a k určen� nov�ho soudce pro vypracov�n� n�lezu, kter�m se stala soudkyně Ivana Janů. co do samostatn�ho v�roku (v�rok sub II.). Byl přitom veden n�sleduj�c�mi �vahami.

IV.

Předpoklady projedn�n� n�vrhu a �stavnost legislativn� procedury

13. �stavn� soud dospěl k z�věru, že po form�ln� str�nce je n�vrh v souladu s požadavky z�kona o �stavn�m soudu. V ř�zen� o zrušen� pr�vn�ho předpisu je povinnost� �stavn�ho soudu nejprve zkoumat, zda pr�vn� předpis, kter�ho se n�vrh t�k�, byl schv�len v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem (� 68 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu). To však lze pouze v př�padě, že plat� �stavn� �prava, na jej�mž z�kladě byl přezkoum�van� pr�vn� předpis přijat. Ustanoven� � 29 z�kona o půdě plat� v původn�m zněn�. Bylo přijato Feder�ln�m shrom�žděn�m ČSFR dne 21. května 1991 a vyhl�šeno ve Sb�rce z�konů 24. června 1991 na z�kladě �stavn�ho z�kona č. 143/1968 Sb. Tento �stavn� z�kon byl zrušen čl. 112 odst. 2 �stavy Česk� republiky (d�le jen "�stava") dnem 1. ledna 1993. Proto se již �stavn� soud ot�zkou splněn� těchto dvou podm�nek nezab�val.

V.

Form�ln� posouzen� n�vrhu

14. �stavn� soud posoudil n�vrh jak z hlediska argumentace předložen� navrhovatelem, tak z �stavněpr�vn�ch hledisek dalš�ch. Dospěl k z�věru, že důvodnost n�vrhu na zrušen� napaden�ho ustanoven� d�na nen� (v�rok sub I.), ovšem argumentace navrhovatele (resp. jeho intence) m� �stavněpr�vn� v�znam, což vedlo �stavn� soud k vyhověn� navrhovateli co do samostatn�ho v�roku (v�rok sub II.). Byl přitom veden n�sleduj�c�mi �vahami.

15. V dan�m př�padě navrhovatel předložil takovou argumentačn� konstrukci, ve kter� představuje petit pouze prostředek, kter�m m� b�t dosaženo skutečn�ho c�le. T�m nen� odstraněn� � 29 z�kona o půdě jako ustanoven� ne�stavn�ho, n�brž odstraněn� stavu, kdy v důsledku dlouhodob� nečinnosti z�konod�rce nedošlo k naplněn� legitimn�ho oček�v�n� založen�ho t�mto překlenovac�m ustanoven�m. Tento stav tak nevytv�ř� jistotu v pr�vn�ch vztaz�ch, jak by to odpov�dalo čl. 1 odst. 1 �stavy, a současně se dot�k� jin�ch �stavně zaručen�ch pozic dalš�ch pr�vn�ch subjektů, předevš�m obc�. Navrhovatel v odůvodněn� sv�ho n�vrhu netvrd�, že by obsah tohoto ustanoven� byl v rozporu s některou souč�st� �stavn�ho poř�dku. Sv�m n�vrhem se snaž� o dosažen� stavu, kter� napln� legitimn� oček�v�n� založen� z�vazkem z�konod�rce zm�rnit n�sledky majetkov�ch křivd u půdy a jin�ho zemědělsk�ho majetku, jehož původn�m vlastn�kem byly c�rkve, n�božensk� ř�dy a kongregace. K dosažen� tohoto c�le m� podle jeho n�zoru v�st zrušen� � 29 z�kona o půdě ve spojen� s konstatov�n�m dlouhodob� proti�stavn� nečinnosti z�konod�rce spoč�vaj�c� v nepřijet� zvl�štn�ho z�kona.

16. �stavn� soud ve sv� ust�len� judikatuře vych�z� z toho, že je v�z�n petitem n�vrhu, nikoli jeho odůvodněn�m. V t�to souvislosti se proto musel vypoř�dat s ot�zkou, zda je možn� zrušen� ustanoven�, kter� ani s�m navrhovatel nepovažuje za ne�stavn�. Z�sah �stavn�ho soudu v takov�m př�padě nen� možn�, neboť by znamenal, že �stavn� soud opoušt� roli tzv. negativn�ho z�konod�rce, a dost�v� se na pole vyhrazen� pouze z�konod�rci pozitivn�mu, tj. Parlamentu Česk� republiky. Možnost vyhovuj�c�ho n�lezu �stavn�ho soudu - tedy zrušen� napaden�ho ustanoven� - spojuje čl. 87 odst. 1 p�sm. a) �stavy a � 70 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu se z�věrem, že z�kon nebo jeho jednotliv� ustanoven� jsou v rozporu s �stavn�m poř�dkem. Podle čl. 88 odst. 2 �stavy jsou soudci �stavn�ho soudu při sv�m rozhodov�n� v�z�ni pouze �stavn�m poř�dkem a z�konem, kter� stanov� pravidla ř�zen� před �stavn�m soudem. Pokud by samotn� ustanoven� � 29 z�kona o půdě nebylo shled�no proti�stavn�m, nebyly by d�ny důvody pro vyhovuj�c� n�lez, n�brž pro zam�tnut� n�vrhu nebo jeho odm�tnut� jako zjevně neopodstatněn�ho. K tomu je tedy možno shrnout, že argumentace předložen� navrhovatelem vyz�v� �stavn� soud, aby přezkoumal �stavnost napaden�ho ustanoven� ve světle širš�ch souvislost� (nepřijet� jin�ho pr�vn�ho předpisu). Abstraktn� přezkum �stavnosti pr�vn�ch předpisů - ani pravomoci �stavn�ho soudu - nejsou konstruov�ny k plnohodnotn�mu nahrazov�n� eventu�ln�ch proti�stavn�ch mezer v pr�vu do budoucna (vyjma poskytnut� ochrany v individu�ln�ch př�padech). Nelze oček�vat "z�stavněn�" takov� mezery v pr�vu interpretac� vyslovenou �stavn�m soudem, a t�m vlastně vyřešen� probl�mu. �stavn� soud by nepř�pustně vstupoval na pole pozitivn�ho z�konod�rce.

17. �stavn� soud si je z�roveň vědom, že nepřijet� předpokl�dan�ho zvl�štn�ho z�kona dopad� na širok� okruh různ�ch subjektů, přičemž při abstraktn�m přezkumu normy, byť by �stavn� soud neshledal důvody pro jej� zrušen�, nelze vyloučit, že se vyskytne takov� individu�ln� př�pad aplikace (dopadů) napaden�ho ustanoven�, kter� vyvol� dalš� �stavněpr�vn� konsekvence.

VI.

Rekapitulace judikatury �stavn�ho soudu ve vztahu k � 29 z�kona o půdě

18. Sv� z�věry jak k interpretaci ustanoven� � 29 z�kona o půdě, tak k důsledkům jeho existence v kontextu n�roků c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, �stavn� soud již vyložil ve sv� dř�vějš� judikatuře. V�voj t�to judikatury byl v z�sadě charakterizov�n dvěma konkurenčn�mi př�stupy, kter� se lišily v m�ře možnosti soudn� moci (v dan� době) ingerovat do komplexn�ch a složit�ch společensk�ch a politick�ch ot�zek, kdy těžiště odpovědnosti za přijet� pr�vn� �pravy lež� prim�rně na z�konod�rci.

19. N�zor, dle něhož provizorium spoč�vaj�c� toliko v přijet� z�kona č. 298/1990 Sb., o �pravě někter�ch majetkov�ch vztahů řeholn�ch ř�dů a kongregac� a arcibiskupstv� olomouck�ho, ve zněn� z�kona č. 338/1991 Sb., (d�le t�ž jen "z�kon č. 298/1990 Sb.") a napaden�ho ustanoven� � 29 z�kona o půdě a z�roveň při trvaj�c� absenci z�kona o historick�m majetku c�rkv� (tedy nečinnost z�konod�rce) nen� na přek�žku souběžn� ochraně majetkov�ch n�roků c�rkevn�ch subjektů, na něž tzv. v�čtov� z�kon č. 298/1990 Sb. dopad�, před obecn�mi soudy [srov. např. usnesen� ze dne 24. listopadu 2004 sp. zn. I. �S 428/04 (ve SbNU nepublikov�no); n�lez sp. zn. IV. �S 298/05 ze dne 8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241)^*; odlišn� stanoviska ke stanovisku pl�na sp. zn. Pl. �S-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.)^**; tato i všechna dalš� citovan� rozhodnut� �stavn�ho soudu jsou př�stupn� v elektronick� datab�zi NALUS http://nalus.usoud.cz], byl překon�n. Převl�dl konkurenčn� n�zor, kter� při zdůrazněn� prim�rn� povinnosti z�konod�rce upravit problematiku tzv. c�rkevn�ch restituc� považoval ingerenci moci soudn� (ochranu individu�ln�ch n�roků) před přijet�m zvl�štn�ho z�kona za nepř�padn� soudn� aktivismus [n�lez sp. zn. II. �S 528/02 ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287); stanovisko pl�na ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. �S-st. 22/05; usnesen� ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. �S 687/04 (ve SbNU nepublikov�no) a řada rozhodnut� navazuj�c�ch].

20. Již v uveden�m n�lezu sp. zn. II. �S 528/02 tedy �stavn� soud konstatoval, že "[obecn� soudy] v průběhu ř�zen� opomněly zv�žit, že přechod majetku c�rkv� je pokryt kogentn�m ustanoven�m � 29 z�kona č. 229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původn�m vlastn�kem byly c�rkve, n�božensk� ř�dy a kongregace, přev�dět do vlastnictv� jin�m osob�m do přijet� z�kona o tomto majetku. Z�kon o půdě tedy předpokl�d�, že zemědělsk� majetek, kter� byl dř�ve ve vlastnictv� c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob, bude řešen samostatn�m z�konem a do doby vyd�n� tohoto z�kona je chr�něn. Na tento majetek je proto nutno vztahovat režim restitučn�ch z�konů, a tud�ž zde nen� prostor pro pod�v�n� žalob o určen� vlastnictv� pro absenci nal�hav�ho pr�vn�ho z�jmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že st�t nebyl schopen vydat speci�ln� restitučn� z�kon, přestože z�kon č. 229/1991 Sb., kter� nabyl �činnosti již 24. června 1991, vyd�n� takov�ho z�kona předpokl�d�. St�t ovšem mus� svůj z�vazek vydat restitučn� z�kon, vypl�vaj�c� z citovan�ho ustanoven� z�kona o půdě, ohledně c�rkevn�ho majetku splnit, neboť mus� splnit legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob, kter� se op�r� o z�konn� ustanoven�.". Tento z�věr (v konkurenci k n�lezu sp. zn. IV. �S 298/05 - viz v�še) byl n�sledně potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. �S-st. 22/05 (viz v�še), kter� se předevš�m vyj�dřilo k charakteru z�kona č. 298/1990 Sb. jako z�kona restitučn�ho, neboť byl naplněn restitučn� �čel tohoto z�kona, prostřednictv�m v�čtu opr�vněn�ch osob a dotčen�ho (přev�děn�ho) majetku. Nadto stanovisko převzalo č�st odůvodněn� n�lezu sp. zn. II. �S 528/02 v č�sti, v n�ž je v�slovně konstatov�na povinnost z�konod�rce vydat restitučn� z�kon, neboť mus� splnit legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob, kter� se op�r� o z�konn� ustanoven�. Z toho, a předevš�m ze stručnosti samostatn� argumentace stanoviska, je zřejm�, že smyslem stanoviska nebylo koncipovat nějak� dalš� nov� pr�vn� z�věry, n�brž internalizovat jeden z již vysloven�ch pr�vn�ch n�zorů, a to odlišn� stanovisko k n�lezu sp. zn. sp. zn. IV. �S 298/05 a pr�vn� z�věr n�lezu sp. zn. II. �S 528/02, kter� vystupovaly v konkurenci k pr�vn�mu n�zoru sp. zn. IV. �S 298/05. Uveden� konstatov�n� povinnosti z�konod�rce přijmout restitučn� z�kon a naplnit tak legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch subjektů je ust�leně reprodukov�n v pozdějš� judikatuře �stavn�ho soudu [srov. již zm�něn� usnesen� sp. zn. II. �S 687/04; d�le usnesen� sp. zn. II. �S 230/05 ze dne 16. března 2006; usnesen� sp. zn. IV. �S 509/05 ze dne 19. června 2006; usnesen� sp. zn. I. �S 679/03 ze dne 10. května 2007; usnesen� sp. zn. I. �S 1652/07 ze dne 18. července 2007 (ve SbNU nepublikov�na); bod 29 n�lezu sp. zn. IV.�S 34/06 ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597); usnesen� sp. zn. IV. �S 158/08 ze dne 6. května 2008; usnesen� sp. zn. II. �S 2904/08 ze dne 7. ledna 2009 a řadu dalš�ch (ve SbNU nepublikov�na); naposled n�lez ze dne 24. června 2009 sp. zn. I. �S 663/06].

21. V ž�dn�m ze sv�ch rozhodnut� �stavn� soud nevyslovil pochybnosti o �stavnosti ustanoven� � 29 z�kona o půdě, ačkoliv k tomu měl opakovaně př�ležitost. Naopak na z�kladě interpretace tohoto ustanoven� ust�leně čin� sv� z�věry ve vztahu k z�ruk�m �stavně konformn�ho řešen� majetkov�ho vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv�. Proto by eventu�ln� konstatov�n� proti�stavnosti napaden�ho ustanoven� ve sv�ch důsledc�ch znamenalo z�sadn� a z�roveň překvapivou změnu judikatury, neboť by tak v z�sadě ztratila podkladu stanoviskem pl�na sp. zn. Pl. �S-st. 22/05 (viz v�še) založen� judikatura.

VII./a

Identifikace �čelu ustanoven� � 29 z�kona o půdě

22. Dř�vějš� �vahy obsažen� v judikatuře �stavn�ho soudu již předznamenaly v�klad �čelu napaden�ho ustanoven�, k němuž �stavn� soud dospěl i nyn� ve zvl�štn�m ř�zen� o n�vrhu na zrušen� č�sti pr�vn�ho předpisu.

23. Z obecně zn�m�ho průběhu legislativn�ho procesu ve vztahu k historick�mu majetku c�rkv� v letech 1990 a 1991 je zřejm�, že ustanoven� � 29 z�kona o půdě je v�sledkem objektivn� potřeby přijmout takovou komplexn� pr�vn� �pravu, jej�ž př�prava vzhledem k širš�m souvislostem vztahu st�tu a c�rkv� vyžaduje koncepčn� př�stup, a nebylo ji vhodn� spojovat se z�kony, kter� měly za c�l zm�rněn� majetkov�ch křivd při uzn�n� odpovědnosti st�tu za minulost i na z�kladě specifick�ch politick�ch �vah, a to v obdob�, kdy deetatizace majetku ve st�tě musela b�t esenci�ln�m prvkem ekonomick� transformace původně centr�lně pl�novan�ho hospod�řstv�. Konkr�tn� legislativn� n�vrhy na vypoř�d�n� historick�ho majektu c�rkv� při složitosti cel�ho probl�mu neměly �spěch. Průběh parlamentn� rozpravy dokl�d�, že nezařazen� c�rkv� mezi osoby opr�vněn� v obecn�ch restitučn�ch předpisech s c�lem n�sledně přijmout zvl�štn� z�kon v jejich prospěch bylo předem deklarovan�m z�měrem [Z vystoupen� ministra hospod�řstv� vl�dy ČSFR Vladim�ra Dlouh�ho na 14. společn� schůzi FS ČSFR dne 5. dubna 1991 (k tisku č. 547) se pod�v�: "Třet� oblast� je oblast opr�vněn�ch osob. Zde bych se chtěl zm�nit o c�rkvi a obc�ch, i když se o tom zm�n� i zpravodajov�. Vl�da se domn�v�, ze je nutno podpořit probl�m řešen� c�rkve samostatn�m z�konem na �rovni federace (...)" (čti v souvislosti s rozpravou k tiskům č. 393 a 643); tento i dalš� v n�lezu citovan� stenoz�znamy a tisky jsou zveřejněny ve Společn� česko-slovensk� digit�ln� parlamentn� knihovně na http://www.psp.cz]. Podle tehdejš�ho n�zoru vl�dy měl b�t tento př�stup dokonce (ve světle legislativn� konstrukce již přijat�ho z�kona č. 298/1990 Sb.) důsledkem zvl�štn�ho ohledu na c�rkve a n�božensk� společnosti, kter� by neměly b�t zat�ženy poměrně komplikovan�m procesem uplatňov�n� restitučn�ch n�roků, kter� pro vyd�n� nemovitosti předpokl�daly obecn� restitučn� z�kony [Z vystoupen� m�stopředsedy vl�dy ČSFR Pavla Rychetsk�ho na 13. společn� schůzi FS ČSFR dne 20. �nora 1991 (k tisku č. 477, n�vrh z�kona o mimosoudn�ch rehabilitac�ch) se pod�v�: "Mysl�m, že v�znamn� ot�zka je ot�zka toho, zda můžeme předloženou osnovou restituovat majetek c�rkv� a n�božensk�ch společnost� či nikoliv. Feder�ln� vl�da jako prvn� restitučn� z�kon, předložen� po 17. listopadu, předložila tomuto shrom�žděn� z�kon o majetkov�ch poměrech někter�ch ř�dů a kongregac�. Feder�ln� vl�da tedy jednoznačně projevila svůj jasn� �mysl, že chce obnovit vlastnick� poměry c�rkv� a n�božensk�ch společnost�. Učinila to nov�m z�konem, kter� nepožaduje od opr�vněn�ho subjektu nic. Ze z�kona se odevzd�v� majetek c�rkve, nemus� v ž�dn�ch lhůt�ch, za ž�dn�ch hmotněpr�vn�ch podm�nek ničeho prokazovat. Zde m�m z�kon, kter� je jednoznačně formulovan� jako z�kon, ve kter�m jsou na jedn� straně subjekty opr�vněn�, na druh� straně subjekty povinn� a v př�padě konfliktu je opr�vněn nez�visl� soud, kter� bude posuzovat a vykl�dat tento z�kon. Vl�da nechce, aby c�rkve byly postaveny do tohoto postaven�, vl�da nechce, aby byly nav�c omezeny př�padnou lhůtou, ve kter�, když neuplatn� n�rok, jejich n�rok beze zbytku a jednou provždy zanik�, a vl�da d�le připoušt� a nikdy to nezap�rala, že nemůže souhlasit s tak z�sadn� změnou osnovy z�kona, jde-li o změnu, kter� dopad� v�lučně na jin� vl�dy, nikoliv na vl�du feder�ln�."; viz Společn� česko-slovensk� digit�ln� parlamentn� knihovna, odkaz v�še].

24. Pr�vn� ř�d obsahuje z tohoto důvodu i dalš� ustanoven� reguluj�c� (omezuj�c�) dispozice s majetkem, jehož původn�m vlastn�kem nebyl st�t, kter� rovněž předpokl�daj� přijet� zvl�štn� pr�vn� �pravy k podrobn� �pravě n�roků dalš�ch opr�vněn�ch subjektů. Explicitně na "majetek c�rkv�" dopad� ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 92/1991 Sb., o podm�nk�ch převodu majetku st�tu na jin� osoby, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, kter� zn�: "Předmětem tohoto z�kona nen� majetek, kter� m� b�t vr�cen pr�vnick�m osob�m zvl�štn�mi předpisy.¹⁾ Předmětem tohoto z�kona rovněž nen� majetek, kter� na st�t přešel po 25. �noru 1948 z vlastnictv� c�rkv�, ř�dů a kongregac� a n�božensk�ch společnost�.". V přiřazen� pozn�mce pod čarou ustanoven� odkazuje "např. [na] z�kon č. 298/1990 Sb., o �pravě někter�ch majetkov�ch vztahů řeholn�ch ř�dů a kongregac� a arcibiskupstv� olomouck�ho.".

25. Ze smyslu napaden�ho ustanoven� a z jeho dosavadn� interpretace �stavn�m soudem (nav�z�n� na shora rekapitulovanou judikaturu) plyne, že jeho �čelem nen� toliko samotn� "blokace" určit� č�sti st�tn�ho majetku (zč�sti t�ž majetku evidovan�ho ve vlastnictv� třet�ch osob, zejm. obc�), tedy např. snaha o zachov�n� určit�ho majetkov�ho

statu quo

. Podstatu napaden�ho ustanoven� je nutno spatřovat předevš�m v z�vazku (př�slibu) z�konod�rce v časově odložen� době přijmout pr�vn� �pravu vypoř�d�vaj�c� historick� majetek c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, kter� zohledn� objektivn� specifika pojedn�van� materie a ustanoven� � 29 z�kona o půdě fakticky konzumuje. Dispozičn� omezen� s historick�m c�rkevn�m majetkem slouž� toliko k ochraně tohoto majektu do doby přijet� zvl�štn�ho z�kona. Takto pojat� �čel napaden�ho ustanoven� vych�z� jak z konkr�tn�ch historick�ch okolnost� tvorby tzv. restitučn�ho z�konod�rstv�, neboť tento unik�tn� proces prov�zej�c� nejz�sadnějš� společensk� změny lze hodnotit v�hradně v dobov�ch kontextech [srov. typicky n�lez sp. zn. Pl. �S 14/94 ze dne 8. 3. 1995 (N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.) či dalš� rozhodnut� t�kaj�c� se legality a legitimity dekretů prezidenta republiky], tak i z pozdějš�ho v�kladu proveden�ho �stavn�m soudem ve věcech sp. zn. II. �S 528/02, sp. zn. Pl. �S-st. 22/05 a sp. zn. I. �S 663/06.

VII./b

Identifikace dotčen�ch �stavně chr�něn�ch z�jmů

26. Na straně subjektů (odlišn�ch od st�tu), kter� jsou evidov�ny jako vlastn�ci určit� č�sti nemovitost�, na něž dopad� dispozičn� omezen� plynouc� z � 29 z�kona o půdě, přich�z� v �vahu předevš�m čl. 11 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod, podle něhož m� každ� pr�vo vlastnit majetek, přičemž vlastnick� pr�vo všech vlastn�ků m� stejn� z�konn� obsah a ochranu. Vyvlastněn� nebo nucen� omezen� vlastnick�ho pr�va je možn� ve veřejn�m z�jmu, a to na z�kladě z�kona a za n�hradu (srov. i čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod). V př�padě obc�, kter� navrhovatel zvl�ště zdůrazňuje, může b�t nam�t�n i rozpor s čl. 101 odst. 3 �stavy, neboť omezen�m vlastnick�ch pr�v obc� jako �zemn�ch samospr�vn�ch celků může b�t br�něno v nerušen�m v�konu pr�va �zemn� samospr�vy (čl. 8 �stavy).

27. V př�padě dotčen�ch c�rkv� a n�božensk�ch společnost� se jedn� nejen o obecn� praktick� i symbolick� v�znam přijet� z�konů "o zm�rněn� někter�ch majetkov�ch křivd", tedy o mor�ln� z�vazek demokratick�ho pr�vn�ho st�tu vůči osob�m stižen�m systematick�m porušov�n�m z�kladn�ch pr�v v době komunistick�ho režimu, kter� často z�roveň patř� k těm, kter�m Česk� republika vděč� za svůj nynějš� demokratick� a pr�vn� charakter, n�brž z�roveň - co do někdejš� ekonomick� z�kladny c�rkevn� a n�božensk� činnosti - o zejm�na tristn� historickou realitu plněn� explicitn�ch z�vazků st�tu vůči (historick�m) c�rkv�m a n�božensk�m společnostem, kter� na sebe převzal z�konem č. 218/1949 Sb., o hospod�řsk�m zabezpečen� c�rkv� a n�božensk�ch společnost� st�tem, ve zněn� pozdějš�ch předpisů [srov. � 1, 4, 6, 8, � 11 odst. 1 a � 12] na jedn� straně a požadavku na materi�ln� naplněn� z�ruk plynouc�ch z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod na straně druh�. Ve vztahu k legitimn�mu oček�v�n� (majetkov�m z�jmům) c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob se jedn� o čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě.

28. D�le lze vzhledem k nečinnost z�konod�rce zvažovat dotčen� principu pr�vn� jistoty a ochrany důvěry v pr�vo, kter� plyne ze z�kladu materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu podle čl. 1 odst. 1 �stavy. Ve v�še uveden�ch souvislostech je možno rovněž zv�žit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při použ�v�n� ustanoven� o mez�ch z�kladn�ch pr�v a svobod mus� b�t šetřeno jejich podstaty a smyslu. Takov� omezen� nesměj� b�t zneuž�v�na k jin�m �čelům, než pro kter� byla stanovena.

VIII.

Vlastn� přezkum �stavnosti

29. Shora vymezen� �čel � 29 z�kona o půdě je nutno sledovat v kontextu hodnotov�ho z�kladu restitučn� a rehabilitačn� legislativy a judikatury �stavn�ho soudu. Prim�rn� hodnotov� v�chodiska z�konod�rce vtělil do preambul� a �vodn�ch ustanoven� restitučn�ch a rehabilitačn�ch z�konů, z�kona č. 198/1993 Sb., o protipr�vnosti komunistick�ho režimu a o odporu proti němu. �stavn� soud nelegitimitu režimu a jeho aktů v letech 1948-1989 v�slovně konstatoval v kl�čov�m n�lezu sp. zn. Pl. �S 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.). Nutno d�le zdůraznit, že posuzovan� problematika restituc� nen� �stavn�m soudem ani s odstupem dvou des�tek let nahl�žena jako ot�zka historick� nespravedlnosti, kter� by se vymykala n�strojům pr�vn�ho st�tu. Pro jak�koliv posuzov�n� aktů přijat�ch v rozhodn�m obdob� po 25. �noru 1948 se jako prim�rn� referenčn� krit�rium nab�z� předevš�m dobov� �roveň pozn�n� z�kladn�ch pr�v a svobod, jak se v mezin�rodn�m společenstv� ust�lila a explicitně zformulovala po druh� světov� v�lce. Na rozd�l od křivd, kter� se takto jev� toliko při aplikaci pozdějš�ch měř�tek, nen� pro rozhodn� obdob� n�prava aktů komunistick�ho režimu ot�zkou pouze mor�ln�, n�brž př�m� a trvaj�c� důsledky těchto aktů maj� konkr�tn� pr�vn� relevanci [k dostatečnosti toliko mor�ln�ho odůvodněn� n�pravy "

historical injustices

" polemicky např. Wyman, K. M. Is there a Moral Justification for Redressing Historical Injustices? In: Vanderbilt Law Review, January 2008, str. 128-194.]. Z�roveň plat�, že těžiště odpovědnosti za konkr�tn� řešen� majetkov�ch restituc� lež� v prvn� řadě na z�konod�rci, nikoliv prim�rně na �stavn�m soudu, kter� při sv� kasačn� pravomoci může toliko (eventu�lně) korigovat z�konod�rcem přijat� řešen�, nikoliv absenci pr�vn�ho předpisu nahrazovat, a to ani z podnětu navrhovatele, kter� je s�m reprezentantem moci z�konod�rn�. Jin�mi slovy řečeno, �stavn� soud mus� odm�tnout pokus o sv� vtažen� do politick�ho boje, v němž určit� pr�vn� ot�zka slouž� ke sledov�n� různ�ch politick�ch c�lů.

30. Ve sv� ust�len� judikatuře �stavn� soud opakovaně dovodil, že st�tn� moc - ve vztahu k normativn�m pr�vn�m aktům zvl�ště pak moc z�konod�rn� - je ve sv� činnosti vedena př�kazem proporcionality (přiměřenosti) a z�kazem legislativn� sv�vole. V pochybnostech o �stavnosti pr�vn�ho předpisu proto �stavn� soud posuzuje �čel (c�l) takov�ho z�sahu ve vztahu k použit�m prostředkům, přičemž měř�tkem pro toto posouzen� je z�sada přiměřenosti, jež se projevuje z�kazem nadměrnosti z�sahů do pr�v a svobod [srov. t�ž n�lez �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].

31. Těmto �vah�m odpov�d� přezkum �stavnosti pod�stavn�ho předpisu ve třech metodologick�ch kroc�ch [srov. např. n�lez sp. zn. Pl. �S 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a řadu dalš�ch]: Prvn�m je hodnocen� jednoduch�ho pr�va hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzov�n� zvolen�ho normativn�ho prostředku z pohledu možn�ho naplněn� sledovan�ho �čelu. Nen�-li dan� normativn� prostředek způsobil� sledovan�ho �čelu dos�hnout, jde ze strany z�konod�rce o projev sv�vole, jenž se považuje za rozporn� s principem pr�vn�ho st�tu. Druh�m krokem uplatněn� principu proporcionality je posouzen� jednoduch�ho pr�va hlediskem potřebnosti, jež sleduje anal�zu plurality možn�ch normativn�ch prostředků ve vztahu k zam�šlen�mu �čelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezen� �stavou chr�něn� hodnoty - z�kladn�ho pr�va nebo veřejn�ho statku. Lze-li z�konod�rcem sledovan�ho �čelu dos�hnout alternativn�mi normativn�mi prostředky, je pak �stavně konformn� ten, jenž danou �stavně chr�něnou hodnotu omezuje v m�ře nejmenš�. Sleduje-li posuzovan� jednoduch� pr�vo na straně jedn� ochranu určit� z �stavně chr�něn�ch hodnot, na straně druh� však jinou omezuje, třet� hledisko principu proporcionality, j�mž je poměřov�n�, představuje metodologii zvažov�n� těchto v kolizi stoj�c�ch �stavn�ch hodnot.

32. �stavn� soud si je však z�roveň vědom, že ne každ� ustanoven� pr�vn�ho ř�du lze testovat podle předem dan�ho vzorce. S ohledem na širš� kontext napaden�ho ustanoven�, neboť je souč�st� "jednor�zov�ho" restitučn�ho a rehabilitačn�ho z�konod�rstv�, kter� se realizuje z podstatn� č�sti v době takov�ch kvalitativn�ch společensk�ch změn, kde alespoň č�stečn� n�prava křivd minulosti předurčuje charakter dalš�ho demokratick�ho v�voje, jedn� se o z�věry s n�že uvedenou v�hradou dalš�ho přezkumu individu�ln�ch a konkr�tn�ch př�padů.

VIII./a

33. V prvn� f�zi přezkumu �stavn� soud testuje napaden� ustanoven� ve vztahu ke způsobilosti naplněn� jeho �čelu (vhodnost zvolen�ho prostředku). Jeho podstatou je zvažov�n� z�sahu z pohledu možn�ho naplněn� sledovan�ho �čelu. Zkouman� ustanoven� mus� b�t schopno dos�hnout zam�šlen�ho c�le, j�mž je ochrana jin�ho z�kladn�ho pr�va nebo veřejn�ho statku. Nen�-li pr�vn� �prava objektivně způsobil� sledovan�ho �čelu dos�hnout, jde o projev sv�vole z�konod�rce, jenž se považuje za rozporn� s principem pr�vn�ho st�tu.

34. Demokratick� z�konod�rce je při koncipov�n� předpisů zm�rňuj�c�ch (zejm�na) majetkov� křivdy obecně omezen jednak faktick�m stavem dotčen�ch věc� (jejich faktickou existenc�) a z�roveň limitov�n imperativem minimalizace �jmy jednak na jin�ch pr�vem chr�něn�ch z�jmech (např. veřejn� z�jem), jednak na z�kladn�ch pr�vech ve vztahu ke vzniku majetkov�ch křivd nov�ch [ať už kter�koliv straně; srov. např. n�lez sp. zn. Pl. �S 71/04 ze dne 17. 5. 2005 (N 109/37 SbNU 421; 272/2005 Sb.), č�st III. B], a to ve vztahu k osob�m odlišn�m od st�tu, kter� dotčen� nemovitosti v mezidob� po protipr�vn�m z�sahu st�tu eventu�lně nabyly v dobr� v�ře.

35. Z�konod�rce byl nucen v�žit, nakolik je syst�m restitučn�ho z�konod�rstv� (v širok�m slova smyslu) vnitřně koherentn� a bezrozporn� jak z objektivn�ho hlediska, tak z hlediska časov� souslednosti přij�m�n� jednotliv�ch d�lč�ch předpisů. Tyto porevolučn� pr�vn� předpisy jsou proto charakteristick� i ustanoven�mi, kter� maj� za c�l umožnit faktick� či pr�vn� �činky jin�ho budouc�ho z�kona.

36. Mezi tato ustanoven� lze zařadit kromě napaden�ho � 29 z�kona o půdě i již zm�něn� ustanoven� � 3 odst. 1 z�kona č. 92/1991 Sb., d�le např. � 4 odst. 2 z�kona č. 172/1991 Sb., o přechodu někter�ch věc� z majetku Česk� republiky do vlastnictv� obc�, kter� m� zabr�nit vzniku konfliktu majetkov�ch pr�v restituentů (původn�ch vlastn�ků) a obc� (eventu�ln�ch nov�ch nabyvatelů). Rovněž již zrušen� ustanoven� � 8 odst. 6 z�kona o mimosoudn�ch rehabilitac�ch [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 25/98 ze dne 10. 3. 1999 (N 38/13 SbNU 269; 57/1999 Sb.)] stanovilo, že "Věc, kter� je prohl�šena za n�rodn� kulturn� pam�tku, se nevyd� až do doby, kdy Česk� n�rodn� rada a Slovensk� n�rodn� rada přijmou nov� z�kon o spr�vě a ochraně kulturn�ch pam�tek.", stejně jako již rovněž zrušen� ustanoven� � 11 odst. 5 z�kona o půdě (srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 71/04 - viz v�še), stanovuj�c�, že "[n]emovitost, kter� je prohl�šena n�rodn� kulturn� pam�tkou, nelze vydat až do doby přijet� z�konů upravuj�c�ch spr�vu a ochranu kulturn�ch pam�tek.". V těchto posledně uveden�ch př�padech se jednalo o eliminaci střetu mezi majetkov�m pr�vem restituenta a veřejn�m z�jmem na ochraně kulturn�ch pam�tek.

37. V posuzovan� věci je předevš�m zřejm�, že zrušen� � 29 z�kona o půdě by umožnilo převod historick�ho majetku c�rkv� třet�m osob�m, č�mž by bylo podstatně ohroženo, ne-li znemožněno, majetkov� vyrovn�n� prostřednictv�m natur�ln� restituce (jako jedn� z kl�čov�ch metod zm�rňov�n� majetkov�ch křivd). Převod vlastnick�ho pr�va k původn�mu c�rkevn�mu majetku na třet� osoby (nab�vaj�c� tento majetek v dobr� v�ře) by v praxi znamenal podstatn� z�žen� diskrece z�konod�rce o metod�ch jak�hokoliv budouc�ho majetkov�ho narovn�n�, nadto s možn�mi zv�šen�mi n�roky na st�tn� rozpočet.

38. Pokud tedy z�konod�rce stanovil, že převod (přechod) majetku, jehož vlastn�ky byly k rozhodn�mu datu c�rkve a n�božensk� společnosti, resp. jejich pr�vnick� osoby, jest jakožto akt contra legem stižen absolutn� neplatnost� (v př�padech jdouc�ch proti smyslu majetkov�ho vyrovn�n�), sledoval t�m zcela rozumně �čel napaden�ho ustanoven�, a to ve vztahu k zajištěn� materi�ln�ho podkladu pro budouc� z�kon o vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv�, př�p. širš� legislativn� řešen� majetkov�ho vyrovn�n� mezi st�tem a c�rkvemi. Tento �čel by mohl b�t při absenci blokačn�ho �činku zč�sti nebo zcela zmařen, neboť toliko pr�vn� dispozice st�tu s dotčen�m majetkem může b�t podkladem pro přijet� "z�konů o tomto majetku" při respektu k postaven� eventu�ln�ch nov�ch vlastn�ků.

VIII./b

39. V situaci, kdy lze sledovan�ho �čelu dos�hnout alternativn�mi prostředky, je �stavně konformn� ten, jenž danou �stavně chr�něnou hodnotu omezuje v m�ře co nejmenš�. Dle tohoto principu je povoleno použit� pouze nejšetrnějš�ho - ve vztahu k dotčen�m z�kladn�m pr�vům a svobod�m - z v�ce možn�ch prostředků.

40. Ačkoliv v obecn� rovině je věc� z�konod�rce, jak bude při n�pravě křivd postupovat a kter� prostředky zvol� (v teoretick� rovině je mysliteln� restituce natur�ln� či relut�rn� - resp. kombinace těchto prostředků), je pr�vě natur�ln� restituce i s ohledem na dosavadn� "restitučn� z�konod�rstv�", př�p. při ochraně jin�ch z�kladn�ch pr�v a svobod, metodou prim�rn� [t�m nemaj� b�t vyloučeny metody jin�, vhodnějš�: srov. např. Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, přijat� a vyhl�šen� Valn�m shrom�žděn�m Organizace spojen�ch n�rodů rezoluc� č. 60/147 ze dne 16. prosince 2005].

41. Z veřejně dostupn�ch �dajů je zn�mo [např. materi�l k usnesen� Poslaneck� sněmovny č. 774 ze dne 29. dubna 2008 (doplněn� důvodov� zpr�vy "Vymezen� rozsahu vyd�van�ho majetku a oceněn� nevyd�van�ho majetku, to je stanoven� rozsahu finančn� n�hrady"), sněm. tisk 482, http://www.psp.cz], že zcela většinov�m vlastn�kem napaden�m ustanoven�m dotčen�ch nemovitost� je st�t, přičemž se jedn� zejm�na o nemovitosti ve spr�vě Pozemkov�ho fondu Česk� republiky, s pr�vem hospodařen� Lesů Česk� republiky, s. p., Vojensk�ch lesů a statků ČR, s. p., a �řadu pro zastupov�n� st�tu ve věcech majetkov�ch. Ve vztahu k nemovitostem ve vlastnictv� st�tu je dispozičn� omezen� s t�mto majetkem bezpředmětn� t�mto způsobem testovat, neboť takov� omezen� st�tu vůči sobě sam�mu nepochybně nezasahuje jeho �stavn� postaven� (srov. dokonce eventu�ln� z�konnou "povinnost" st�tu vlastnit určit� majetek ve veřejn�m z�jmu v intenci čl. 11 odst. 2 Listiny). Poměrně menš� počet dotčen�ch nemovitost� je evidov�n ve vlastnictv� třet�ch osob, zejm. obc�. Podrobnějš� informace o struktuře těchto třet�ch osob �stavn�mu soudu nebyly předloženy.

42. V obecn� rovině je myslitelnou alternativou k natur�ln� restituci přev�žn� důraz na jin� metody zm�rněn� křivd, např. finančn� kompenzace majetku (relut�rn� restituce), kter� by neblokov�n (odblokov�n) zůstal v konečn�m vlastnictv� st�tu (resp. dalš�ch subjektů). Tuto �vahu - kter� by teoreticky mohla znamenat m�rnějš� z�sah do existuj�c�ch majetkov�ch vztahů, ovšem možn� t�ž pouze zd�nlivě - se �stavn� soud nec�t� povol�n rozvinout s ohledem na to, že by se dostal na pole vyhrazen� z�konod�rci - zvl�ště v ot�zk�ch politick�ch a ekonomick�ch. Restituce relut�rn� totiž přin�š� odlišn� typ z�těže pro st�tn� rozpočet (majetkov� postaven� st�tu), přičemž nen� v tomto ohledu �kolem �stavn�ho soudu vhodnost poměru restitučn�ch metod posuzovat. V tomto smyslu, je-li natur�ln� restituce (v určit�m v budoucnu stanoven�m rozsahu v kombinaci s dalš�mi metodami) legitimn�m c�lem z�konod�rce, nepředstavuje zajištěn� dotčen�ho majetku ustanoven�m � 29 z�kona o půdě z�sah nad r�mec nezbytnosti. �stavn� soud nemůže vlastn� �vahou z�konod�rci určit� poměry mezi metodami natur�ln� a relut�rn� restituce nařizovat.

43. �stavn� soud neshledal, že by z�konod�rce měl k dispozici "m�rnějš�" prostředek, než blokaci dotčen�ho majetku, pokud m� b�t do jist� m�ry teprve na jeho budouc�m ekonomick�m i politick�m uv�žen�, jak� metody zm�rněn� křivd zvol�, resp. jakou diferenciaci ve sv�ch �vah�ch ve vztahu k určit�m okruhům majetku, typům dotčen�ch subjektů či dalš�m okolnostem zvol�. T�m nem� b�t řečeno, že by z�konod�rce měl ve vztahu k naložen� s blokovan�m majetkem zcela volnou �vahu. Naopak budouc� legislativn� řešen� mus� b�t založeno pr�vě na v�žen� opr�vněn�ch z�jmů všech dotčen�ch subjektů. Pr�vě vzhledem k jejich (�stavně chr�něn�m) z�jmům, jak budou existovat v době přijet� legislativn�ho řešen�, z�konod�rce mus� zvolit konkr�tn� kombinaci metod zm�rněn� křivd, aby - kromě jin�ho - nevznikly křivdy nov� na straně opr�vněn�ch či povinn�ch osob. Lze pouk�zat v praktick� rovině i na n�vrh z�kona o majetkov�m vyrovn�n� s c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi [konkr�tně: n�vrh z�kona o zm�rněn� někter�ch majetkov�ch křivd způsoben�ch c�rkv�m a n�božensk�m společnostem v době nesvobody, o vypoř�d�n� majetkov�ch vztahů mezi st�tem a c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi a o změně někter�ch z�konů (z�kon o majetkov�m vyrovn�n� s c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi), sněm. tisk č. 482], kter� v r�mci politick� diskrece navrhoval za povinn� osoby toliko st�t, st�tn� organizace a Pozemkov� fond Česk� republiky (srov. � 4), tedy nikoliv např. obce nebo dalš� subjekty.

VIII./c

44. �jma na z�kladn�m pr�vu nesm� b�t nepřiměřen� ve vztahu k zam�šlen�mu c�li, tj. opatřen� omezuj�c� z�kladn� lidsk� pr�va a svobody nesměj�, jde-li o kolizi z�kladn�ho pr�va či svobody s veřejn�m z�jmem, sv�mi negativn�mi důsledky přesahovat pozitiva, kter� představuje veřejn� z�jem na těchto opatřen�ch.

45. �stavn� soud dosud ani ot�zku �stavnosti či přiměřenosti z�sahu � 29 z�kona o půdě ve sv� judikatuře nevznesl, naopak v z�sadě provedl jeho �stavně konformn� interpretaci.

46. Ani nyn� �stavn� soud neshledal, že by přezkum vy�stil v z�věr o disproporci mezi c�li a prostředky sledovan�mi napaden�m ustanoven�m a �stavně chr�něn�mi z�jmy, kter� jsou ve hře. Z v�še uveden�ho

implicite

plyne, že �čel napaden�ho ustanoven� je s�m o sobě �stavně konformn�m, ba př�mo ž�douc�m, m�-li odčinit majetkov� křivdy sp�chan� na c�rkv�ch a n�božensk�ch společnostech, př�p. sleduje-li naplněn� z�ruk plynouc�ch z čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (viz d�le).

47. Ve vztahu k největš� č�sti majetku, kter� je blokačn�m �činkem dotčen a zůst�v� ve vlastnictv� st�tu, nelze hovořit o z�sahu �stavněpr�vn� relevance, zvl�ště pokud jde o samotnou dispozici s blokovan�m majetkem. St�t se nemůže dovol�vat vlastnick�ho pr�va jako pr�va z�kladn�ho vůči sobě sam�mu, zvl�ště pokud dotčen� majetek z�skal pouze za cenu porušen� mezin�rodně akceptovan�ch standardů ochrany z�kladn�ch pr�v a svobod i sv�ch vlastn�ch z�konů. V t�to souvislosti nelze ani teoreticky presumovat dobrou v�ru či obdobn� subjektivn� prvek na straně st�tu, neboť st�t zn� objektivně sv� pr�vo. Nelze tedy považovat za proti�stavn� z�sah, ani pokud st�t (fakticky nebo pr�vně) nepřev�d� vyhrazenou č�st majetku, kter� je form�lně v jeho vlastnictv�.

48. Ve vztahu k obc�m, kter� v někter�ch př�padech jsou evidov�ny jako vlastn�ci původně c�rkevn�ho majetku, �stavn� soud předevš�m shled�v�, že blokace tohoto majetku nen� sv�vol� z�konod�rce, kter� by na z�kladě vlastn� politick� �vahy či na z�kladě jin� neobhajiteln� intence zam�šlel vůči konkr�tn�m obc�m nebo vůči celkov� �rovni realizace pr�va na samospr�vu zas�hnout. Dotčen� těchto obc� je d�no historickou existenc� vlastnick� plurality před rokem 1948. Nelze předevš�m bez dalš�ho konstatovat, že by omezen� převodů konkr�tn�ch jednotliv�ch nemovitost� v majetku obce znamenalo bez dalš�ho omezen� pr�va na samospr�vu ve vztahu ke konkr�tn� obci.

49. Z�sadn� důraz nyn� d�v� �stavn� soud na rozd�ln� charakter a pr�vn� osud majetku, kter� před rozhodn�m obdob�m byl ve vlastnictv� osob od obc� odlišn�ch, neboť ten byl opr�vněně předmětem (ať už realizovan�ch či nerealizovan�ch) �vah demokratick�ho z�konod�rce o natur�ln� restituci třet�m osob�m, na jedn� straně a tzv. historick�ho majetku obc� na straně druh�.

50. Ot�zka obnovy samospr�vy obc� (celkov� koncepce obecn�ho zř�zen�) s nezbytn�m zajištěn�m materi�ln� z�kladny v demokratick�ch poměrech totiž reaguje na změny proveden� již vl�dn�m nař�zen�m č. 4/1945 Sb. z. a n., o volbě a pravomoci n�rodn�ch v�borů, a zvl�ště pak z�konem č. 279/1949 Sb., o finančn�m hospodařen� n�rodn�ch v�borů. Ten v ustanoven� � 30 odst. 2 stanovoval, že "Dosavadn� kmenov� jměn� obecn� pozb�v� t�to povahy.", č�mž byla završena pr�vn� a faktick� likvidace prvků �zemn� samospr�vy. K jej� obnově došlo v roce 1990 v souvislosti s přijet�m �stavn�ho z�kona č. 294/1990 Sb., kter�m se měn� a doplňuje �stavn� z�kon č. 100/1960 Sb., �stava Československ� socialistick� republiky, a �stavn� z�kon č. 143/1968 Sb., o československ� federaci, a kter�m se zkracuje volebn� obdob� n�rodn�ch v�borů. �stavn� z�kon č. 100/1960 Sb. j�m byl v čl. 86 novelizov�n zejm�na v tom, že "Z�kladem m�stn� samospr�vy je obec" [odst. 1] a že "Obec je samospr�vn�m společenstv�m občanů. Je pr�vnickou osobou; m� vlastn� majetek, s n�mž samostatně hospodař�. [...]" [odst. 2]. N�sledně �stavn� z�kon č. 556/1990 Sb., kter�m se měn� �stavn� z�kon č. 143/1968 Sb., o československ� federaci, zakotvil do čl. 4 odst. 7 novelizovan�ho z�kona zmocněn� n�rodn�ch rad přijmout z�kony, kter� stanov�, kter� věci z majetku Česk� republiky a Slovensk� republiky jsou vlastnictv�m obc�. T�mto z�konem se pro Českou republiku stal z�kon č. 172/1991 Sb., o přechodu někter�ch věc� z majetku Česk� republiky do vlastnictv� obc�, kter�m ve smyslu � 1 a 2

ex lege

přešel na obce (kromě jin�ho i s určit�mi v�jimkami) majetek, kter� obce vlastnily ke dni 31. prosince 1949, tedy tzv. historick� majetek obc�.

51. Podle ustanoven� � 4 odst. 2 z�kona č. 172/1991 Sb. "Do vlastnictv� obc� nepřech�zej� rovněž věci z vlastnictv� Česk� republiky, k jejichž vyd�n� uplatn� n�rok opr�vněn� osoba podle zvl�štn�ho předpisu.". Ve vztahu k obc�m se tak jedn� o v�hradu, kter� dle sv�ho smyslu m� zabr�nit koliz�m pr�v a n�roků obc� (jako eventu�ln�ch nov�ch nabyvatelů) a opr�vněn�ch osob (budouc�ch restituentů). �stavn� soud ve sv� judikatuře v souvislosti s restitučn�mi spory proto již opakovaně uvedl, že obec nemůže sv� vlastnick� pr�vo odvozovat podle z�kona č. 172/1991 Sb. tam, kde předmětn� nemovitosti nepředstavuj� tzv. historick� vlastnictv� obce [srov. n�lez sp. zn. II. �S 411/99 ze dne 9. 2. 2000 (N 23/17 SbNU 167); n�lez sp. zn. I. �S 84/05 ze dne 1. 2. 2006 (N 29/40 SbNU 233)]. Skutečnost� je, že v�klad ustanoven� � 4 odst. 2 z�kona č. 172/1991 Sb. zaznamenal i určit� v�kyvy. Např. v usnesen� sp. zn. III. �S 630/06 ze dne 22. 3. 2007 (U 4/44 SbNU 769) �stavn� soud s poukazem na tam citovanou judikaturu mimo jin� uvedl, že ze smyslu ustanoven� � 4 odst. 2 z�kona č. 172/1991 Sb., kter� odkazuje na zvl�štn� (restitučn�) přepisy, plyne, že se vztahuje "nejen na zvl�štn� předpisy již vydan�, ale bez omezen� t�ž na předpisy n�sledn�.". Podobně dř�vějš� usnesen� ze dne 13. listopadu 1997 sp. zn. IV. �S 373/97 (ve SbNU nepublikov�no), s odkazem na soudn� praxi v prvn� řadě uvedlo, že "obce se v př�padě restituovan�ho majetku jeho vlastn�ky nestaly a opr�vněn�m osob�m vyd�vaj� nemovitosti za st�t z titulu, že je ke dni 24. 6. 1991 držely.". Takov� v�klad se re�ln�mu střetu v�še uveden�ch pr�v restituenta a obce pokusil zabr�nit eliminac� �činků byť toliko form�ln�ho převodu dotčen�ho majetku na obec.

52. Oproti tomu stoj� řada dalš�ch rozhodnut� �stavn�ho soudu, dle nichž podle z�kona č. 172/1991 Sb. vlastnictv� k nemovitostem dotčen�m n�sledn�mi restitucemi (kter� byly vyvol�ny např. pozdějš�m z�konem o půdě) na obce

de iure

přech�z�, ovšem spolu s povinnost� "vydat majetek opr�vněn�m osob�m dle předpisů restitučn�ch" [srov. např. usnesen� ze dne 19. listopadu 2009 sp. zn. III. �S 1357/09 (ve SbNU nepublikov�no); n�lez sp. zn. IV. �S 346/98 ze dne 12. 10. 1998 (N 122/12 SbNU 187); n�lez sp. zn. II. �S 2277/07 ze dne 21. 5. 2008 (N 95/49 SbNU 419); usnesen� �stavn�ho soudu ze dne 31. ř�jna 2007 sp. zn. III. �S 801/06; usnesen� ze dne 16. srpna 2007 sp. zn. III. �S 1602/07; usnesen� ze dne 27. července 2000 sp. zn. IV. �S 124/99; usnesen� ze dne 17. ledna 2002 sp. zn. IV. �S 477/01; ze dne 1. března 2000 sp. zn. I. �S 448/98 (ve SbNU nepublikov�na)]. Eventu�ln� v�kladov� nejednotnost v t�to ot�zce se však nejev� jako podstatn� pro �čel restitučn�ho procesu. K tomu je vhodn� pouk�zat i na zněn� ustanoven� � 6 odst. 5 z�kona o půdě, podle něhož "Jestliže nemovitosti přešly do vlastnictv� obce, m� opr�vněn� osoba pr�vo podle tohoto z�kona vůči obci." [k tomu např. usnesen� ze dne 28. z�ř� 1998 sp. zn. IV. �S 157/98; usnesen� ze dne 19. května 1999 sp. zn. II. �S 104/99 (ve SbNU nepublikov�na), včetně odm�tnut� n�vrhu na zrušen� � 6 odst. 5 z�kona o půdě]. Z kontextu přij�m�n� jednotliv�ch restitučn�ch předpisů a konstantn� judikatury �stavn�ho soudu je tedy nepochybně zřejm�, že na rozd�l od navr�cen� historick�ho majetku obc� měl přechod jin�ho majetku určen�ho k budouc� restituci na obce zcela specifickou, form�ln� povahu, kdy postaven� obce jako osoby povinn� v restitučn�m procesu nebylo �stavn�m soudem nikdy zpochybněno. V �stavn�m poř�dku nadto nelze nal�zt takov� pr�vo obc�, kter� by zaručovalo, že jejich vztah k historick�mu majetku c�rkv� bude plynut�m času posilovat. Z čl. 101 �stavy totiž nijak neplyne n�rok obc� na historick� majetek c�rkv� a n�božensk�ch společnost�. �stavn� soud naopak již v minulosti v�slovně uvedl, že vyd�n� majetku v restitučn�m procesu ze strany obce opr�vněn� osobě nen� z�sahem do �zemn� samospr�vy ve smyslu čl. 101 odst. 4 �stavy [usnesen� ze dne 23. března 1999 sp. zn. IV. �S 392/98 (ve SbNU nepublikov�no)]. V ž�dn�m z uveden�ch rozhodnut�, jak je již zřejm�, �stavn� soud neshledal ani porušen� pr�va plynouc�ho z čl. 11 Listiny.

53. Vzhledem ke shora vymezen�mu �čelu napaden�ho ustanoven� a dosavadn� roli obc� v restitučn�m procesu, kde koncepčně vystupuj� i jako osoby povinn�, se tak v obecn� rovině nejev� samotn� blokace určit�ho specifick�ho majetku, byť evidovan�ho jako vlastnictv� obc�, jako �činek nepřiměřen�. V t�to rovině nelze z�jmy samospr�vn�ch obc� na jedn� straně a autonomn�ch c�rkv� a n�božensk�ch společnost� na straně druh� stavět do protikladu, neboť obecn� rozvoj obc� nen� podm�něn vlastnictv�m původn�ch c�rkevn�ch nemovitost� př�mo obc�, n�brž může b�t stejně dobře naplněn hospodařen�m jak�koliv třet� osoby.

54. Při abstraktn�m přezkumu �stavnosti �stavn� soud nen� schopen objektivně prok�zat nebo hypoteticky vymodelovat všechny mysliteln� situace, kter� napaden� ustanoven� v individu�ln�m př�padě může vyvolat. Předmětem posouzen� tedy nyn� nemohou b�t ani specifick� př�pady jednotliv�ch vlastn�ků, u nichž s přihl�dnut�m ke konkr�tn�m okolnostem včetně např. relevance nab�vac�ho titulu, k existenci dobr� v�ry či k dosavadn� roli typu dotčen�ho subjektu v restitučn�m procesu může �stavn� soud sv� posouzen� upřesnit v budoucnu [k obdobn�mu odkazu na individu�ln� přezkum srov. např. n�lez sp. zn. Pl. �S 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 112; k precizaci a konkretizaci dř�vějš�ho obecnějš�ho pr�vn�ho n�zoru uveden�ho ve stanovisku pl�na �stavn�ho soudu došlo při hled�n� spravedlnosti v individu�ln�m př�padě i např. ve vztahu ke stanovisku pl�na sp. zn. Pl. �S-st. 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) pozdějš�mi n�lezy sp. zn. II. �S 519/08 ze dne 25. 9. 2008 (N 157/50 SbNU 399); ze dne 4. prosince 2008 sp. zn. I. �S 428/06; n�lez ze dne 25. června 2009 sp. zn. I. �S 89/07; ze dne 5. srpna 2009 sp. zn. I. �S 566/07].

55. Ve vztahu k obecn�mu principu pr�vn� jistoty a ochrany důvěry v pr�vo (požadavek na určitost a srozumitelnost pr�vn� normy) je nutno zv�žit i celkovou legislativn� kvalitu napaden�ho ustanoven�. Eventu�ln� n�mitku neurčitosti stanoven� budouc�ho okruhu opr�vněn�ch osob a okruhu blokovan�ho (vyd�van�ho) majetku, resp. dalš�ch podm�nek natur�ln� restituce je možno odm�tnout. �stavn� soud přijet�m určit� interpretace napaden�ho ustanoven� v předchoz� judikatuře jeho objektivn� neurčitost či nesrozumitelnost vyloučil. Pokud napaden� ustanoven� hovoř� o "c�rkv�ch, n�božensk�ch společnostech, ř�dech a kongregac�ch", nen� jin�ho rozumn�ho v�kladu, než že se jedn� o entity existuj�c� s vlastn� pr�vn� subjektivitou podle platn�ho pr�va, ať už byly ch�pany jako c�rkevn� pr�vnick� osoby uvnitř c�rkv� a n�božensk�ch společnost� nebo vedle nich, kter� byly subjektem věcn�ho pr�va k majetku, z něhož c�rkve a n�božensk� společnosti čerpaly prostředky pro naplňov�n� sv�ch c�lů, a jehož odejmut� proto pociťovaly jako majetkovou křivdu. Ve vztahu k nim se pak jedn� o takov� majetek, kter�

de iure

nebo

de facto

přešel na st�t v rozhodn�m obdob� od 25. �nora 1948 do 1. ledna 1990 [srov. např. � 4 odst. 1 z�kona o půdě; � 1 odst. 1 z�kona č. 87/1991 Sb., o mimosoudn�ch rehabilitac�ch; ale i � 2 odst. 1 z�kona č. 119/1990 Sb., o soudn� rehabilitaci], a to v důsledku majetkov� křivdy [srov. např. uvozuj�c� větu z�kona č. 298/1990 Sb.; preambuli a ustanoven� � 6 odst. 1 z�kona o půdě; preambuli a ustanoven� � 1 a 6 z�kona č. 87/1991 Sb.; � 1 z�kona č. 403/1990 Sb., o zm�rněn� n�sledků někter�ch majetkov�ch křivd]. Vymezen� okruhu dotčen�ho majetku v ustanoven� � 29 z�kona o půdě je dostatečně určit�, neboť existence věcn�ho pr�va (resp. pozbyt� pr�va k majetku, jehož odejmut�m byla způsobena křivda) v rozhodn�m obdob� je objektivně pr�vně průkaznou skutečnost�, a je nerozhodn�, že st�tn� org�ny nevedou kompletn� samostatn� seznam dotčen�ho majetku, k čemuž ani nen� pr�vn�ho důvodu.

56. Konečně je zřejm�, že napaden� ustanoven� � 29 z�kona o půdě neobsahuje konkr�tně stanovenou lhůtu pro přijet� z�kona o původně c�rkevn�m majetku. Doba, po kterou je od �činnosti napaden�ho ustanoven� dotčen� majetek blokov�n, je stanovena pouze relativně, a to ve vztahu k přijet� zmiňovan�ho zvl�štn�ho z�kona. �stavn� soud konstatuje, že v obecn� rovině takov� postup nen� apriorně vyloučen. Jedn� se sp�še o ot�zku legislativn� techniky a jej� vhodnosti, přičemž z�konn� odkaz na zvl�štn� z�kon, kter� m� teprve vzniknout, vždy obsahuje prvek relativn� pr�vn� nejistoty o obsahu takov�ho z�kona, je ovšem odůvodniteln� limitovan�mi lidsk�mi možnostmi moci v�konn� a z�konod�rn� připravovat a přij�mat pouze omezen� počet z�konů v dan�m čase. Z dnešn�ho pohledu legislativně nestandardn� konstrukce napaden�ho ustanoven� nen� překvapuj�c� v kontextu �rovně restitučn� legislativy z poč�tku 90. let. V t�to souvislosti je nutno pouk�zat na �stavně v�znamn� pochybnosti o splněn� n�roků kladen�ch na obecnost pr�vn�ho předpisu i např. u tzv. v�čtov�ho z�kona č. 298/1990 Sb., kter� nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na v�jimečn� důvody pro jeho přijet� [jak uvedl �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (318/2009 Sb.), č�st VI./a]. Obdobn� v�jimečn� důvody - plynouc� z charakteristick�ch okolnost�, s nimiž se pot�kal z�konod�rce po roce 1989 - �stavn� soud vztahuje i na nyn� projedn�vanou věc.

57. Na z�kladě v�še uveden�ho tedy �stavn� soud neshledal důvody pro vyhověn� n�vrhu na zrušen� ustanoven� � 29 z�kona o půdě, neboť toto ustanoven� proti�stavn�m nen�. V r�mci dosažen�ho �stavně konformn�ho v�kladu shledal, že �čel i prostředek obsažen� v napaden�m ustanoven� obstoj� při poměřov�n� s �stavn�mi principy, což nepop�r� ani navrhovatel, když uv�d�, že "nepovažuj[e] za proti�stavn� samotn� zněn� ustanoven� � 29 z�kona o půdě v podobě, ve kter� bylo přijato a v době, ve kter� bylo přijato. Za proti�stavn� však považuj[e] stav, kdy nedošlo k naplněn� legitimn�ho oček�v�n� tohoto svoj� povahou pouze překlenovac�ho ustanoven� v důsledku dlouhodob� nečinnosti z�konod�rce, a t�m byl zakonzervov�n stav, kter� měl b�t toliko přechodn�, na dobu přesahuj�c� patn�ct let.".

58. Pr�vn� skutečnost plynut� času, jak navrhovatel zdůrazňuje, m� v tomto př�padě �stavněpr�vn� důsledky nikoliv do �stavnosti samotn�ho napaden�ho ustanoven�, n�brž v př�padě nenaplněn� tohoto ustanoven� postupně se stupňuj�c� důsledky absence pr�vn� �pravy do sf�ry okruhu beneficientů normy, a to eventu�lně až do intenzity proti�stavnosti. V takov� situaci zrušen� napaden�ho ustanoven� na pr�vn�m postaven� beneficientů pr�vn� normy ničeho neměn�, naopak může jejich postaven� (pr�vn� jistotu) d�le zhoršit, neboť určit� okruh pr�vn�ch vztahů zůst�v� neupraven.

59. Plynut� času v projedn�van� věci a s n�m spojen� nečinnost z�konod�rce nebyly důvodem pro zrušen� napaden� normy, staly se však podkladem pro II. v�rok tohoto n�lezu, j�mž navrhovatel požadoval konstatovat proti�stavn� nečinnost Parlamentu.

IX.

Důsledky plynut� času v relevantn� judikatuře �stavn�ho soudu

60. �stavn� soud ve sv� judikatuře postihuje př�pady, kdy kvalifikovan� pr�vn� skutečnost spoč�vaj�c� v běhu času vede k z�sahu �stavn�ho soudu, a to buď kasačn�ho (zrušen� napaden� �pravy) nebo interpretativn�ho (vysloven� proti�stavn� nečinnosti Parlamentu). Z prvn� skupiny př�padů navrhovatel s�m poukazuje na n�lez Pl. �S 5/03 (viz n�že) a sp. zn. Pl. �S 71/04 (viz v�še), �stavn� soud d�le zvažoval z�věry plynouc� z n�lezu sp. zn. Pl �S 25/98 (viz v�še), n�lezu sp. zn. Pl. �S 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a n�lezu sp. zn. Pl. �S 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Za druh� typ př�stupu lze považovat n�lez ve věci sp. Pl. �S 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.).

61. Ve věci sp. zn. Pl. �S 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) �stavn� soud zrušil ustanoven� � 3 a � 6 z�kona č. 290/2002 Sb., o přechodu někter�ch dalš�ch věc�, pr�v a z�vazků Česk� republiky na kraje a obce, občansk� sdružen� působ�c� v oblasti tělov�chovy a sportu a o souvisej�c�ch změn�ch a o změně z�kona č. 157/2000 Sb., o přechodu někter�ch věc�, pr�v a z�vazků z majetku Česk� republiky, ve zněn� z�kona č. 10/2001 Sb., a z�kona č. 20/1966 Sb., o p�či o zdrav� lidu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Důvodem byla nepřiměřenost omezen� vlastnick�ho pr�va krajů a obc� k majetku, kter� byl v r�mci reformy veřejn� spr�vy na obce a kraje převeden, jež byla spatřov�na v tom, že z�kon z�roveň zav�zal obce a kraje k už�v�n� tohoto majetku pouze k �čelu, ke kter�mu byly už�v�ny ke dni přechodu vlastnictv�, a to po dobu 10 let. �stavn� soud shledal, že u přev�děn�ch nemovitost� omezen� vlastnick�ho pr�va je nutno minimalizovat toliko na "přechodn� �dob�". V projedn�van� věci se však jedn� o podstatně odlišnou situaci. Ve věci ustanoven� � 3 a � 6 z�kona č. 290/2002 Sb. se jednalo o �čelov� omezen� majetku, kter� st�t na obce převedl, aniž by indikoval dalš� mimoř�dn� dispozice s t�mto majetkem v budoucnu, mělo se tedy jednat o převod relativně trval�. Oproti tomu v nyn� projedn�van� věci, kde z�sadn� roli hraje přijet� �stavně konformn�ho řešen� zm�rněn� majetkov�ch křivd způsoben�ch c�rkv�m a n�božensk�m společnostem, jsou obce na z�kladě existence napaden�ho ustanoven� � 29 z�kona o půdě dostatečně informov�ny o eventualitě natur�ln� restituce tohoto majetku nebo jeho č�sti, a to na z�kladě jak samotn�ho textu ustanoven� � 29 z�kona o půdě, tak vzhledem k judikatuře �stavn�ho soudu a jej�mu v�voji. Ve věci sp. zn. Pl. �S 5/03 �stavn� soud shledal, že už�v�n� přev�děn�ho majetku toliko za určit�m �čelem po dobu 10 let (intenzita uložen� povinnosti) nen� vyv�ženo ž�dnou jinou hodnotou. V nyn� projedn�van� věci však sp�še než potřebu odstranit jeden �činek napaden�ho ustanoven� shledal nutnost vyv�žit řadu �stavně chr�něn�ch z�jmů, což nelze bez aktivn� �časti z�konod�rce.

62. D�le �stavn� soud zvažoval z�věry, kter� učinil v př�padě n�vrhu na zrušen� ustanoven� � 8 odst. 6 z�kona o mimosoudn�ch rehabilitac�ch pod sp. zn. Pl. �S 25/98 ze dne 10. března 1999 (viz v�še). Toto ustanoven� stanovilo, že "Věc, kter� je prohl�šena za n�rodn� kulturn� pam�tku, se nevyd� až do doby, kdy Česk� n�rodn� rada a Slovensk� n�rodn� rada přijmou nov� z�kon o spr�vě a ochraně kulturn�ch pam�tek.". N�vrhu bylo vyhověno stejně jako n�vrhu ve věci sp. zn. Pl. �S 71/04 (viz v�še), v n�ž bylo zrušeno ustanoven� � 11 odst. 5 z�kona o půdě, kter� stanovilo, že "Nemovitost, kter� je prohl�šena n�rodn� kulturn� pam�tkou, nelze vydat až do doby přijet� z�konů upravuj�c�ch spr�vu a ochranu kulturn�ch pam�tek.". V posledně uveden�m n�lezu dospěl �stavn� soud k pr�vn�mu n�zoru, podle kter�ho nelze považovat za sv�voli z�konod�rce, že dosud na �seku spr�vy a ochrany kulturn�ch pam�tek nepřijal nov� z�kon, je však sv�vol� a současně diskriminuj�c�m postupem, když pr�vě na tuto podm�nku, nav�c v�gně a v rozporu s principy tvorby pr�va v pr�vn�m st�tě vyj�dřenou, v�že možnost uplatněn� restitučn�ho n�roku. I ohledně těchto z�věrů �stavn� soud shledal z�sadn� odlišnosti nyn� posuzovan� věci. Předevš�m je zřejm�, že ve vztahu k původn�m vlastn�kům "blokovan�ho" majetku ve v�še uveden�ch př�padech byla blokac� stanovena přek�žka vyd�n�, přestože z�kon upravuj�c� danou problematiku - tedy z�kon č. 20/1987 Sb., o st�tn� pam�tkov� p�či - existoval a d�val st�tu dostatek n�strojů k ochraně kulturn�ch hodnot při respektov�n� pr�v restituentů. Proto byla citovan� ustanoven� shled�na jako nedůvodn� omezen� a diskriminace restituentů. V projedn�van� věci však napaden� ustanoven� slouž� nikoliv prim�rně jako přek�žka, n�brž jako z�ruka budouc� pr�vn� (restitučn�) �pravy, přičemž z�roveň odkazuje na předpis, kter� dosud neexistuje. Zrušen�m citovan�ch ustanoven� z�kona o půdě a z�kona o mimosoudn�ch rehabilitac�ch tehdy ve v�še uveden�ch věcech �stavn� soud odstranil nedůvodnou přek�žku vyd�n� věci opr�vněn� osobě, v nyn� projedn�van�m př�padě by však při absenci zvl�štn�ho z�kona n�pravy z�vadn�ho stavu - naplněn� legitimn�ho oček�v�n� - nijak nedos�hl.

63. Vzhledem k argumentům navrhovatele, kter� uv�d� v �stavn� st�žnosti, se nyn� nejedn� ani o možnost n�pravy tvrzen�ho proti�stavn�ho stavu zrušen�m z�konn�ho ustanoven�, jako např. v př�padě zrušen� č�sti p�t� z�kona č. 99/1963 Sb., občansk� soudn� ř�d, ve zněn� pozdějš�ch předpisů [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)], kdy �stavn� soud rovněž několikr�t marně apeloval na z�konod�rce, aby ne�stavn� stav odstranil a uvedl pr�vn� �pravu spr�vn�ho soudnictv� do souladu s mezin�rodn�mi z�vazky Česk� republiky. V nyn� posuzovan� věci se totiž �stavn� soud klon� k n�zoru, že zrušen�m napaden�ho ustanoven� by k �stavně konformn�mu vyřešen� (vyv�žen�) vztahů nepřispěl.

64. V odlišn� pozici je nyn� �stavn� soud i oproti ř�zen� ve věci sp. zn. Pl. �S 6/05 (n�lez ze dne 13. prosince 2005 - viz v�še), kdy shledal, že lhůty zakotven� v ustanoven� � 13 odst. 6 a 7 z�kona č. 229/1991 Sb., ve zněn� z�kona č. 253/2003 Sb., a ustanoven� čl. VI z�kona č. 253/2003 Sb., časově omezuj� uplatněn� pr�va opr�vněn�ch osob podle � 11 odst. 2 z�kona o půdě na vyd�n� n�hradn�ho pozemku, ačkoliv těmto pr�vům nesvědč� efektivn� procesn� prostředek ochrany. Tento postup z�konod�rce kvalifikoval �stavn� soud jako sv�voli z�konod�rce, stoj�c� v rozporu s �stavn�m principem ochrany opr�vněn� důvěry občana v pr�vo, jenž je komponentem pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), v rozhodovan�m kontextu pak i v rozporu s principem legitimn�ho oček�van� při uplatňov�n� majetkov�ho pr�va plynouc�ho z čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě. V nyn� posuzovan� věci beneficienti ustanoven� � 29 z�kona o půdě rovněž nemaj� k dispozici efektivn� prostředek ochrany pr�va, avšak jeho uplatněn� nen� omezeno lhůtou, kterou by bylo možno jako proti�stavn� zrušit.

65. Konečně se v nyn� posuzovan�m př�padě nejedn� o obdobu zpoč�tku tolerovan� ne�stavnosti transformace už�vac�ch vztahů na vztahy n�jemn�, kde se postupně během času pr�vn� �prava dost�vala st�le v�ce do rozporu s ochranou vlastnick�ho pr�va [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 8/02 (viz v�še)]. Ne�stavnost současn�ho stavu �stavn� soud spatřuje v nepřijet� ž�douc� pr�vn� �pravy, nikoliv v přijet� �stavně nekonformn� pr�vn� �pravy, tedy pr�vn� �pravy nedostatečn�.

66. Nahl�ženo praktick�mi důsledky, zrušen� napaden�ho ustanoven� by poskytlo ochranu toliko z�jmům jedn� skupiny adres�tů normy. Ochrana z�jmů c�rkv� a n�božensk�ch společnost� - a rovněž legislativn� �čel napaden�ho ustanoven� - by tak byly pominuty zcela, neboť jak�koliv dalš� převody historick�ho c�rkevn�ho majetku by uvažovanou natur�ln� restituci podstatně zt�žily, ne-li zcela znemožnily. Zcela n�razově by se tak odpovědnost za vypoř�d�n� historick�ho c�rkevn�ho majetku přenesla na samotn� c�rkve a n�božensk� společnosti (resp. někdejš� jednotliv� subjekty vlastnick�ho pr�va) prostřednictv�m velk�ho množstv� individu�ln�ch soudn�ch sporů. To je cesta, kterou �stavn� soud již jednou odm�tl, nikoliv však upřen�m n�roků c�rkevn�m subjektům, n�brž prostřednictv�m interpretace, ve kter� dal přednost legislativn�mu řešen� t�to složit� a vnitřně prov�zan� problematiky. �stavn� soud nemůže nahrazovat z�konod�rce v tom, že by uplatnil vlastn� politickou vůli a v z�sadě pozitivně upravil určit� okruhy pr�vn�ch vztahů v souladu se z�jmy, kter� dostatečně upraveny nejsou. Pro vyvažov�n� z�jmů širok�ho spektra osob v různ�ch situac�ch do budoucna se objektivně nehod� n�stroj, kter� m� �stavn� soud k dispozici z ustanoven� � 70 odst. 1 a 2 z�kona č. 182/1993 Sb. Zrušen� ustanoven� předpokl�daj�c�ho přijet� zvl�štn�ho z�kona do budoucna totiž nenaprav� absenci pozitivn� pr�vn� �pravy.

67. �stavn� soud proto zvolil takov� řešen�, kter� v�slovně konstatuje �stavn� relevanci a nal�havost z�jmů obc� a třet�ch osob, jejichž dispozice s někdejš�m c�rkevn�m majetkem je omezena, i c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, o jejichž historick� majetek, protipr�vně zabaven� komunistick�m režimem, se jedn�. Z�roveň však konstatuje, že zrušen� napaden�ho ustanoven� � 29 z�kona o půdě by odporovalo principu přiměřenosti v materi�ln�m pr�vn�m st�tě, neboť užitek z takov�ho postupu by byl v důsledku (dalš�ho) zkomplikov�n� budouc�ho vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, i s ohledem na ekonomickou situaci st�tu, značně nejist�m.

X.

Proti�stavn� nečinnost z�konod�rce

68. �stavn� soud byl proto postaven před posouzen�, jak reagovat na eventu�ln� zjištěn� (dle navrhovatele) o proti�stavn� nečinnosti z�konod�rce v důsledku plynut� času. Navrhovatel předkl�d� petit analogick� rozhodnut� ve věci sp. zn. Pl. �S 20/05 (viz v�še), kter�m byla mimo jin� konstatov�na proti�stavn� nečinnost Parlamentu Česk� republiky spoč�vaj�c� v nepřijet� zvl�štn�ho pr�vn�ho předpisu v oblasti regulovan�ho n�jemn�ho, kdy �stavn� soud nepřistoupil ke zrušen� napaden� pr�vn� �pravy. Ačkoliv ustanoven� � 696 odst. 1 občansk�ho z�kon�ku předpokl�dalo přijet� zvl�štn�ho pr�vn�ho předpisu, ten nebyl vyd�n. T�m byl udržov�n stav proti�stavnosti. �stavn� soud však dospěl k z�věru, že důvody ke zrušen� samotn�ho � 696 odst. 1 občansk�ho z�kon�ku nejsou d�ny, neboť "Samotn� dikce � 696 odst. 1 občansk�ho z�kon�ku, kter� pouze předj�m� přijet� nov� �pravy, nen� proti�stavn�, proti�stavn� je dlouhodob� nečinnost z�konod�rce, jež m� za n�sledek �stavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečn�m důsledku porušen� �stavn�ch principů.".

69. V citovan�m n�lezu sp. zn. Pl. �S 20/05 �stavn� soud d�le uvedl: "Pozornost si zaslouž� i druh� rovina navrhovatelov�ch n�mitek založen� na tvrzen� o proti�stavn� mezeře v z�konod�rstv� spoč�vaj�c� v tom, že dosud nebyla přijata předpokl�dan� pr�vn� �prava. Jako důsledek nečinnosti z�konod�rn�ho sboru může vyvolat proti�stavn� stav, a to tehdy, je-li z�konod�rce povinen přijmout určitou z�konnou �pravu, neučin� tak, a t�m zas�hne do pr�vem - �stavou - chr�něn�ho z�jmu. Přitom povinnost pro z�konod�rce může vypl�vat jak př�mo z �stavněpr�vn� �rovně (např. v zajištěn� realizace z�kladn�ch pr�v a svobod nebo v jejich ochraně), tak i z �rovně "obyčejn�ch" z�konů, v nichž si tuto povinnost

expressis verbis

s�m uložil. [...] Lze tedy uzavř�t, že za určit�ch podm�nek jsou důsledky mezery (chyběj�c� pr�vn� �pravy) proti�stavn�, zejm�na tehdy, když z�konod�rce se rozhodne, že určitou oblast uprav�, tento �mysl v z�koně vyslov�, avšak předv�danou regulaci nepřijme. Stejn� z�věr plat� i v př�padě, kdy Parlament deklarovanou �pravu přijal, avšak ta byla zrušena proto, že nesplňovala �stavn� krit�ria, a z�konod�rce nepřijal �stavně konformn� n�hradu, ačkoliv mu k tomu �stavn� soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měs�ců). Nav�c zůstal nečinn� i po uplynut� t�to lhůty a nezbytnou pr�vn� �pravu nepřijal dodnes (ani po v�ce než 4 letech)".

70. V nyn� projedn�van� věci �stavn� soud vych�z� z v�še uveden�ch z�věrů, kter� proti�stavn� nečinnost odlišuj� od "běžn�" nečinnosti z�konod�rce v tom smyslu, že na straně z�konod�rce mus� existovat z�vazek určit� okruh pr�vn�ch vztahů pr�vně upravit, přičemž tento z�vazek může plynout buď z jednoduch�ho pr�va, kde si z�konod�rce tuto povinnost s�m v�slovně uložil, nebo př�mo z �stavn�ho poř�dku, pokud neupraven� určit�ho okruhu vztahů vyvol�v� �stavněpr�vn� důsledky.

71. Veden v�še uveden�mi �vahami konstatuje �stavn� soud, že v projedn�van�m př�padě se jedn� jak o nenaplněn� v�slovn�ho z�vazku plynouc�ho ze z�kona, tak nečinnost v oblasti materi�ln�ch z�ruk z�kladn�ch pr�v a svobod. Uveden� se projevuje ve třech samostatně stoj�c�ch rovin�ch.

XI./a

Povinnost z�konod�rce plynouc� z př�slibu v ustanoven� � 29 z�kona o půdě a judikatury �stavn�ho soudu

72. Prvn� rovinou, kter� je pro �stavněpr�vn� hodnocen� určuj�c�, je samotn�m z�konod�rcem projeven� vůle (srov. citovanou č�st n�lezu sp. zn. Pl. �S 20/05) ot�zku vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv� a n�božensk�ch společnost� vyřešit, objevuj�c� se jak v textu napaden� normy, tak dobov�m �myslu z�konod�rce podchycen�m např. ve stenografick�ch z�znamech z jedn�n� př�slušn�ch komor parlamentu od roku 1991, kdy napaden� ustanoven� nabylo �činnosti, v praxi již od roku 1990, kdy byl schv�len z�kon č. 298/1990 Sb., již ve sv� době prezentovan� jako provizorn� opatřen� [kromě již citovan�ch viz diskusi k tiskům t�kaj�c�m se okrajově historick�ho c�rkevn�ho majetku http://www.psp.cz: např. Odpověď m�stopředsedy vl�dy Česk� a Slovensk� Federativn� Republiky RNDr. J. Mikloška, DrSc., na interpelaci podanou poslankyn� Sněmovny lidu E. Nov�kovou ze dne 28. listopadu 1990: "(...) Z�kon č. 298/1990 Sb. (...) nepostihuje zdaleka vešker� majetek ř�dů a kongregac� a řeš� pouze n�vrat vlastnictv� u objektů, kter� ř�dy a kongregace potřebovaly nezbytně pro zah�jen� sv� činnosti. Hned při jedn�n� s ř�dy a kongregacemi bylo dohodnuto, že jde o prvn� etapu n�vratu zabaven�ho majetku, respektive že toto nen� konečn� řešen� majetkov� rehabilitace c�rkv� a n�božensk�ch sdružen�. (...)," tisk 272; naopak z posledn� doby srov. d�le např. důvodovou zpr�vu k n�vrhu z�kona o zm�rněn� někter�ch majetkov�ch křivd způsoben�ch c�rkv�m a n�božensk�m společnostem v době nesvobody, o vypoř�d�n� majetkov�ch vztahů mezi st�tem a c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi a o změně někter�ch z�konů (z�kon o majetkov�m vyrovn�n� s c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi), sněm. tisk č. 482, kter� rovněž spatřuje potřebnost z�kona v �vah�ch jak ekonomick�ch, tak (�stavně) pr�vn�ch včetně naplněn� legitimn�ho oček�v�n� c�rkv� a n�božensk�ch společnost� a "př�slibu z�konod�rce"].

73. �stavněpr�vn� v�znam t�to skutečnosti je z�konod�rci nepochybně zn�m z judikatury �stavn�ho soudu, a to nejpozději od roku 2005, kdy �stavn� soud zcela konkr�tně a explicitně vyj�dřil, že "St�t ovšem mus� svůj z�vazek vydat restitučn� z�kon, vypl�vaj�c� z citovan�ho ustanoven� z�kona o půdě, ohledně c�rkevn�ho majetku splnit, neboť mus� splnit legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob, kter� se op�r� o z�konn� ustanoven�." [n�lez ze dne 2. �nora 2005 sp. zn. II. �S 528/02; stanovisko pl�na ze dne 1. listopadu 2005, sp. zn. Pl. �S-st. 22/05 (viz v�še); usnesen� ze dne 19. ledna 2006, sp. zn. II. �S 687/04 (ve SbNU nepublikov�no); n�lez ze dne 24. června 2009 sp. zn. I. �S 663/06; a řada dalš�ch rozhodnut�].

74. �stavn� soud opakovaně konstatoval, že princip ochrany legitimn�ho oček�v�n� (ve smyslu ochrany důvěry v pr�vo) je pevně sv�z�n s principy pr�vn�ho st�tu a plyne tedy z čl. 1 odst. 1 �stavy. �stavn� soud považuje za vhodn� připomenout, že soci�ln� filosofie došla k z�věru, že jsou-li nejist� hranice legitimn�ch oček�v�n� založen�ch na z�konu, je nejist� i svoboda (srov. např. Rawls, J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Ochrana legitimn�ho oček�v�n� je integr�ln� souč�st� vl�dy pr�va. Předpokladem pr�vn�ho st�tu a z�roveň pr�vn� jistoty, jako jednoho z jeho atributů, je takov� uspoř�d�n� st�tu, v němž každ�, fyzick� osoba i osoba pr�vnick�, může m�t důvěru v pr�vo, na jej�mž z�kladě může v re�ln�m čase pl�novat a realizovat sv� z�jmy. Je zřejm�, že na pr�vn� jistotu a upevňov�n� důvěry v pr�vo m� srovnatelně negativn� vliv jak n�hl� změna pravidel [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], tak nepřijet� předv�dan�ch pravidel.

75. Z komparativn�ho pohledu, přičemž nejde ani o typickou mezin�rodn� komparaci, sp�še o komparaci se společn�m "československ�m prvkem", je vhodn� pouk�zat na osud napaden�ho - zcela totožn�ho - ustanoven� � 29 z�kona o půdě ve Slovensk� republice po rozdělen� československ� federace. Toto ustanoven� je na Slovensku dnes již prakticky konzumov�no přijet�m z�kona č. 282/1993 Z. z., o zmiernen� niektor�ch majetkov�ch kr�vd sp�soben�ch cirkv�m a n�božensk�m spoločnostiam, kter� nabyl �činnosti dnem 1. ledna 1994, a z�kona č. 503/2003 Z. z., o navr�ten� vlastn�ctva k pozemkom, kter� nabyl �činnosti dnem 1. května 2005. Vzhledem ke konkr�tn� aktivitě slovensk�ho z�konod�rce tak existence ustanoven� � 29 z�kona o půdě, jak je zřejm�, nevyvolala ot�zky ohledně důvěry v aktivitu z�konod�rce a �stavnosti eventu�ln� legislativn� nečinnosti, neboť z�vazek obsažen� v ustanoven� � 29 z�kona o půdě byl naplněn. T�m je d�le z�roveň potvrzov�n �čel napaden�ho ustanoven�, jak jej �stavn� soud v�še rekapituloval.

76. Nal�havost veřejn�ho z�jmu na odstraněn� pr�vn� nejistoty plynouc� z provizorn�ho pr�vn�ho stavu (z�kon č. 298/1990 Sb. ve spojen� s � 29 z�kona o půdě) k dnešn�mu dni již přesahuje tolerovatelnou a ospravedlnitelnou mez. Nepřijet� zvl�štn�ho z�kona, k čemuž se z�konod�rce explicitně zav�zal, po dobu devaten�cti let, ač byl �stavn�m soudem na problematičnost sv� nečinnost upozorňov�n, je projevem nepř�pustn� legislativn� libovůle, a porušuje čl. 1 odst. 1 �stavy.

XI./b

Povinnost z�konod�rce plynouc� z ochrany legitimn�ho oček�v�n�

77. Druhou rovinou t�hož z�vazku z�konod�rce je mechanismus, jak�m bylo naloženo s pr�vně v�znamn�mi n�roky opr�vněn�ch osob z řad (nejen) c�rkv� a n�božensk�ch společnost� s ohledem na konkr�tn� zvolen� model celkov� koncepce restitučn�ho z�konod�rstv� v Československu po roce 1989. Naprost� většina aktů, kter�mi komunistick� st�t zcela odňal c�rkv�m a n�božensk�m společnostem jejich hospod�řskou samostatnost, by neobst�la nejen s ohledem na tehdy již zcela nepochybn� mezin�rodn� standard z�kladn�ch pr�v, ale ani ve světle dobov�ch československ�ch z�konů. Přechod vlastnick�ho pr�va ani v tehdejš� době nemohl b�t založen kupř. převzet�m věci bez pr�vn�ho důvodu, nav�c st�tem, kter� po celou dobu držby ani nemohl b�t v dobr� v�ře.

78. �stavn� soud konstatuje, že kromě explicitn�ho z�konn�ho podkladu v ustanoven� � 29 z�kona o půdě m� legitimn� oček�v�n� c�rkv� a n�božensk�ch společnost� z�klad i v celkov� koncepci restitučn�ho procesu po roce 1989, kter� ani v jednotliv�ch restitučn�ch ustanoven�ch [srov. interpretaci v n�lezu sp. zn. Pl. �S 15/98 ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.) a řadě dalš�ch], ale ani jako celek, nemůže b�t vykl�d�n v neprospěch cel�ch skupin subjektů (osob), kter� kromě křivd majetkov�ch přež�valy dlouh� obdob� pod systematick�m a permanentn�m tlakem totalitn� st�tn� moci i ve všech sv�ch (zb�vaj�c�ch) aktivit�ch.

79. Pro projedn�vanou věc je zvl�ště v�znamn�, že podle judikatury �stavn�ho soudu i Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va je nutno ust�lenou judikaturu soudů a v n� obsaženou interpretaci považovat za z�kon v materi�ln�m smyslu a za souč�st př�slušn� pr�vn� normy [srov. n�lez �stavn�ho soudu sp. zn. II. �S 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455); n�lez sp. zn. IV. �S 611/05 ze dne 8. 2. 2006 (N 34/40 SbNU 281); rozhodnut� Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va ve věcech Kruslin proti Francii ze dne 24. dubna 1990, č. 11801/85, Series A No. 176-B; M�ller a dalš� proti Šv�carsku ze dne 24. května 1988, 10737/84 , Series A No. 133; Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti Německu ze dne 20. listopadu 1989, č. 10572/83, Series A No. 165; pokud nen� uvedeno jinak, citovan� rozhodnut� Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va (Komise) jsou zveřejněna v datab�zi HUDOC na http://www.echr.coe.int]. V nyn� posuzovan� věci tak existence legitimn�ho oček�v�n� (majetkov�ho z�jmu) dotčen�ch c�rkevn�ch subjektů plyne jak ze z�konn�ho ustanoven�, tak z ust�len� interpretačn� a aplikačn� praxe (judikatury �stavn�ho soudu, na niž systematicky odkazuj� soudy obecn�).

80. Na tomto m�stě je nutno uv�st, že ačkoliv pojem legitimn�ho oček�v�n� může m�t přes toto označen� v �vah�ch různ�ch �stavn�ch soudů či Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va zvl�štn� povahu, tedy nen� zcela volně zaměniteln� s obdobně označen�mi teoretick�mi konstrukcemi v jin�ch jurisdikc�ch (�sperance l�gitime; legitimate expectation), jeho relevantn� podstatou je majetkov� z�jem, kter� spad� pod ochranu čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě (i čl. 11 Listiny). Podle tohoto čl�nku: "Každ� fyzick� nebo pr�vnick� osoba m� pr�vo pokojně už�vat svůj majetek. Nikdo nemůže b�t zbaven sv�ho majetku s v�jimkou veřejn�ho z�jmu a za podm�nek, kter� stanov� z�kon a obecn� z�sady mezin�rodn�ho pr�va. Předchoz� ustanoven� nebr�n� pr�vu st�tů přij�mat z�kony, kter� považuj� za nezbytn�, aby upravily už�v�n� majetku v souladu s obecn�m z�jmem a zajistily placen� dan� a jin�ch poplatků nebo pokut.". Pojem "majetek" obsažen� v prvn� č�sti čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě m� autonomn� rozsah, kter� nen� omezen na vlastnictv� hmotn�ho jměn� a nez�vis� na form�ln� kvalifikaci vnitrost�tn�ho pr�va. Může zahrnovat jak "existuj�c� majetek", tak různ� majetkov� hodnoty včetně pohled�vek, na jejichž z�kladě stěžovatel může tvrdit, že m� přinejmenš�m "legitimn� oček�v�n�" dos�hnout �činn�ho už�v�n� vlastnick�ho pr�va. Předmětem ochrany podle zm�něn�ho čl�nku je tedy nejen nabyt�, tj. existuj�c� majetek, ale tak� legitimn� oček�v�n� nabyt� takov�ho majetku. �středn�m pravidlem při zvažov�n� aplikovatelnosti čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě je ohled na konkr�tn� a individu�ln� okolnosti př�padu, kter� ve sv�m souhrnu měly založit majetkov� z�jem chr�něn� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě [Iatridis proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 25. března 1999, č. 31107/96, odst. 54, ECHR 1999-II; Beyeler proti It�lii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 100, ECHR 2000-I; Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004 č. 31443/96, odst. 129, ECHR 2004-V; Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku [GC], ze dne 11. ledna 2007, č. 73049/01, odst. 63].

81. Ustanoven� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě v interpretaci Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va neukl�d� člensk�m st�tům obecn� z�vazek navracet majetek, kter� na ně byl převeden před ratifikac� �mluvy. Ani nepředstavuje omezen� člensk�ch st�tů při stanoven� rozsahu majetkov�ch restituc� a určen� podm�nek, za kter�ch bude majetek navracen původn�m vlastn�kům [Jantner proti Slovensku, rozsudek ze dne 4. března 2003, no. 39050/97, odst. 34]. Na druhou stranu však, pokud smluvn� st�t po ratifikaci �mluvy (Protokolu) přijme pr�vn� �pravu umožňuj�c� plnou nebo č�stečnou obnovu vlastnictv� konfiskovan�ho majetku, může tento z�kon zakl�dat

nov�

majetkov� pr�vo pod ochranou čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě. Tot�ž plat� ve vztahu k opatřen�m t�kaj�c�m se restituce nebo kompenzace majetku, kter� plynou ze z�kona přijat�ho před ratifikac� �mluvy (Protokolu), pokud tento z�kon zůst�v� v �činnosti i po ratifikaci �mluvy (Protokolu) [Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004, č. 31443/96, odst. 125, ECHR 2004-V; Maltzan a dalš� proti Německu (dec.) [GC], ze dne 2. března 2005, č. 71916/01, 71917/01 a 10260/02, odst. 74(d), ECHR 2005-V; Kopeck� proti Slovensku [GC], ze dne 28. z�ř� 2004, č. 44912/98, odst. 35(d), ECHR 2004-IX].

82. Pokud jde d�le o pojem legitimn�ho oček�v�n�, vzhledem k různ�mu pojet� tohoto institutu v různ�ch jurisdikc�ch lze na okraj komparativně zm�nit např. odlišnou koncepci legitimn�ho oček�v�n� v judikatuře Evropsk�ho soudn�ho dvora (Soudn�ho dvora Evropsk� unie), kter� se pojet� ust�len�mu v judikatuře �stavn�ho soudu a Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va zcela z�sadně vymyk�. Respekt k legitimn�mu oček�v�n� v judikatuře Evropsk�ho soudn�ho dvora je sice jedn�m z nejčastěji se dovol�van�ch principů pr�va Společenstv�/EU, nicm�ně jeho aplikace je typick� pouze v konkr�tně stanoven�ch oblastech, zejm�na v oblasti zemědělstv� a v zaměstnaneck�ch sporech [viz Tridimas, T. The General Principles of EC Law. Oxford University Press, 2000, str. 169]. Tento princip m� zvl�štn� v�znam zejm�na v kontextu retroaktivn� aplikace pr�va. Lze se ho však dovol�vat i v jin�ch souvislostech, ale vždy jen v rozsahu, ve kter�m samo Společenstv�/EU již dř�ve vytvořilo situaci, kter� dala vzniknout legitimn�mu oček�v�n�. Takov� oček�v�n� může vzniknout na z�kladě dř�vějš� legislativy nebo na z�kladě jedn�n� instituc� Společenstv�, přičemž tohoto principu se lze dovolat, pouze pokud legislativa nebo jedn�n� dotčen�ch org�nů jsou bezprostředn� př�činou legitimn�ho oček�v�n�. Legitimn� oček�v�n� může b�t zdrojem hmotn�ch pr�v, č�mž se odlišuje např. od principu pr�vn� jistoty, kter� m� sp�še charakter obecn�ho a interpretačn�ho principu. Při respektov�n� v�še uveden�ch obecn�ch předpokladů, Evropsk� soudn� dvůr konkretizoval koncepci legitimn�ho oček�v�n� ve sv� judikatuře tak, že mus� m�t určitou podobu z hlediska toho, kdo se jej může dovol�vat, v jak�m čase, v jak�m rozsahu a ve vztahu k jak�m pr�vům. Např. v rozsudku Soudu prvn� instance T-199/01,

G contre Commission de Communautes europ�ennes

ze 7. listopadu 2002, v bodě 38 se uv�d�, že je odkazov�no na předchoz� judikaturu, a d�le, že se pr�vo legitimn�ho oček�v�n� v�že na tři podm�nky - tomu, kdo se jej dovol�v�, mus� b�t veřejnou spr�vou Společenstv� poskytnuty přesn�, bezpodm�nečn� a shodn� z�ruky, vypl�vaj�c� z opr�vněn�ch a spolehliv�ch zdrojů, d�le tyto z�ruky mus� b�t takov� povahy, že z nich vznikne legitimn� oček�v�n� u toho, komu jsou určeny, a konečně tyto z�ruky mus� b�t poskytnuty v souladu s použiteln�mi normami. Uveden� podm�nky vztahuj�c� se ke koncepci

legitimn�ho oček�v�n�

vymezen� ve v�še uveden�m rozsudku Soudu prvn� instance T-199/01,

G contre Commission de Communautes europ�ennes

však mus� b�t ch�p�ny v �zk�m kontextu projedn�van� oblasti, kterou se tento př�pad zab�v�, totiž v kontextu zaměstnaneck�ho sporu, ve kter�m bylo odm�tnuto proplatit n�hradu l�kařsk�ch v�dajů �ředn�ku Evropsk� komise.

83. �stavn� soud v n�lezu ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. �S 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) uvedl, že "k principu legitimn�ho oček�v�n� v souladu s judikaturou Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va judikoval, že z n� zřetelně vystupuje pojet� ochrany legitimn�ho oček�v�n� jako majetkov�ho n�roku, kter� byl již individualizov�n individu�ln�m pr�vn�m aktem, anebo je individualizovateln� př�mo na z�kladě pr�vn� �pravy" (srov. n�lez ve věci sp. zn. Pl. �S 2/02 - viz v�še). Konečně zcela konkr�tně k posuzovan� problematice se �stavn� soud vyj�dřil v již citovan� judikatuře [n�lez ze dne 2. �nora 2005 sp. zn. II. �S 528/02; stanovisko pl�na ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. �S-st. 22/05, prostřednictv�m potvrzen�m z�věrů dř�ve citovan�ho n�lezu; usnesen� ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. �S 687/04 (ve SbNU nepublikov�no); a řada rozhodnut� navazuj�c�ch], když uvedl, že "St�t ovšem mus� svůj z�vazek vydat restitučn� z�kon, vypl�vaj�c� z citovan�ho ustanoven� z�kona o půdě, ohledně c�rkevn�ho majetku splnit, neboť mus� splnit legitimn� oček�v�n� na straně c�rkevn�ch pr�vnick�ch osob, kter� se op�r� o z�konn� ustanoven�.". V nyn� projedn�van� věci tedy �stavn� soud legitimn� oček�v�n� (majetkov� z�jem) dovozuje z konkr�tn�ho z�konn�ho ustanoven� podpořen�ho dlouhodobou interpretac� �stavn�m soudem.

84. Ve stěžejn�m rozsudku Velk�ho sen�tu ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96, ECHR 2004-V - kter� m� pilotn� charakter a jehož nosn� z�věry nelze pominout ani v nyn� posuzovan� věci - Evropsk� soud pro lidsk� pr�va hodnotil situaci stěžovatele, kter�, stručně řečeno, ne�spěšně uplatňoval svůj požadavek na odškodněn� za nemovitosti, kter� jeho rodina pozbyla po druh� světov� v�lce. Tento jeho majetkov� z�jem měl oporu v pr�vn�m ř�du (př�slib z�konod�rce) a judikatuře nejvyšš�ch soudn�ch instanc�. V důsledku postupu a zejm�na nečinnosti st�tu, kter� nepřijal odpov�daj�c� - pr�vn�m ř�dem předv�dan� - z�kon, podle něhož by o odškodněn� mohlo b�t rozhodnuto, bylo shled�no porušen� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě.

85. Pro z�věry �stavn�ho soudu se jev� jako podstatn�, že Evropsk� soud pro lidsk� pr�va kvalifikoval nečinnost z�konod�rce jako z�sah do pr�va ve smyslu obecn�ho pravidla věty prvn� čl. 1 [odst. 136, 145, 146 rozsudku]. Zdůraznil, že kontext citovan�ho čl�nku obsahuje i pozitivn� povinnost st�tu zabezpečit v�kon dotčen�ch majetkov�ch pr�v při zohledněn� spravedliv� rovnov�hy mezi konkuruj�c�mi si z�jmy jednotlivce a cel� společnosti [odst. 143-144]. Každ� z�sah do pr�va zaručen�ho �mluvou mus� sledovat legitimn� c�l při zachov�n� z�sady spravedliv� rovnov�hy (

fair balance

), kter� je vlastn� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě. Z�roveň uvedl, že vnitrost�tn� org�ny, pro svou př�mou znalost společnosti a jej�ch potřeb, maj� širok� možnosti vlastn�ho uv�žen� v ot�zce identifikace veřejn�ho z�jmu při vyvažov�n� střet�vaj�c�ch se pr�v a z�jmů, až na situace, kdy jejich �sudek zjevně postr�d� rozumn� z�klad [odst. 149; s odkazem na James a dalš� proti Spojen�mu kr�lovstv�, ze dne 21. �nora 1986, č. 8793/79, Series A no. 98-A; The Former King of Greece (B�val� řeck� kr�l) proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 23. listopadu 2000, č. 25701/94, ECHR 2000-XII]. Uveden� měř�tka jsou platn� i pro tak z�sadn� změny syst�mu, jak�mi jsou přechod země od totalitn�ho režimu k demokratick� formě vl�dy a reforma politick�, pr�vn� a ekonomick� struktury st�tu jakožto fenom�nů, kter� nevyhnutelně zahrnuj� i přij�m�n� ekonomick�ho a soci�ln�ho z�konod�rstv� se širok�mi společensk�mi dopady. Při aplikaci čl. 1 Dodatkov�ho protokolu mus� b�t provedeno celkov� zhodnocen� různ�ch dotčen�ch z�jmů při zohledněn�, že �mluva je zam�šlena k zajištěn� pr�v, kter� jsou "�čeln� a �činn�.". Při posuzov�n� př�pustnosti z�sahu nemus� b�t hodnoceny nutně pouze konkr�tn� podm�nky kompenzace, n�brž i postup stran a prostředky využit� st�tem a jejich implementace. V tomto kontextu zdůraznil Evropsk� soud pro lidsk� pr�va, že nejistota, ať již plyne ze z�kona, spr�vn�ch postupů či z praxe org�nů st�tn� spr�vy, je faktorem, kter� mus� b�t br�n v potaz při hodnocen� postupu st�tu. Pokud se jedn� o sporn� ot�zky veřejn�ho z�jmu, st�tn� moc mus� jednat ve spr�vn� čas, vhodně a důsledně [odst. 151; s odkazem na rozsudek ve věci Vasilescu proti Rumunsku ze dne 22. května 1998, č. 27053/95, odst. 51, ECHR1998-III; Beyeler proti It�lii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 110

in fine

, 114 a 120

in fine

, ECHR 2000-I; Sovtransavto Holding proti Ukrajině ze dne 25. července 2002, č. 48553/99, odst. 97-98, ECHR 2002-VII].

86. V předmětn�m př�padu Evropsk� soud pro lidsk� pr�va opakovaně zvažoval historick� faktory, specifika dotčen�ho obdob�, kdy se st�t musel pot�kat s probl�my politick�, hospod�řsk� a soci�ln� přeměny, i velk� rozsah sporn�ch n�roků, a připouštěl mimoř�dnou obt�žnost situace, vyžaduj�c� komplexn� politick� rozhodnut� [srov. odst. 155-163]. Evropsk� soud pro lidsk� pr�va d�le připustil, že v situac�ch, jejichž řešen� vyžaduje přijet� sporn�ho z�kona s v�razn�mi ekonomick�mi dopady na cel� st�t, mus� m�t vnitrost�tn� org�ny značnou diskreci nejen při v�běru opatřen� pro ochranu a regulaci vlastnick�ch vztahů, ale rovněž volbě odpov�daj�c� doby k jejich proveden�. V�běr těchto opatřen� může zahrnovat i nezbytn� rozhodnut� omezit v�ši kompenzace za zabaven� majetek na �roveň nižš� než je jeho tržn� cena. Ustanoven� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu tedy nezajišťuje pr�vo na plnou kompenzaci za všech podm�nek [odst. 182; s odkazem na rozsudek James a dalš� proti Spojen�mu kr�lovstv�, ze dne 21. �nora 1986, č. 8793/79, odst. 54, Series A no. 98-A].

87. D�le Evropsk� soud pro lidsk� pr�va uvedl, že ačkoliv z�sadn� reformy politick�ho a ekonomick�ho syst�mu země a stav veřejn�ch financ� mohou ospravedlnit v�razn� omezen� vypl�cen�ch kompenzac� (za nemovitosti, o něž stěžovatel a dalš� osoby přišly po roce 1945), polsk� st�t nebyl schopen předložit dostatečn� vysvětlen�, ve vztahu k čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě, z jak�ho důvodu trvale selh�val po mnoho let při realizaci n�roku stěžovatele, stejně jako tis�ců jin�ch [odst. 183]. Pravidla a principy plynouc� z čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě vyžaduj�, uvedl Evropsk� soud pro lidsk� pr�va, aby st�ty nejen respektovaly a aplikovaly konzistentně a předv�datelně z�kony, kter� samy přijaly, ale i v jejich důsledku zajistily pr�vn� a faktick� podm�nky pro jejich realizaci. Stejn� principy zav�zaly polsk� st�t, aby v přiměřen�m čase, vhodn�mi prostředky a důsledně naplnil legislativn� př�slib vypoř�dat př�slušn� n�roky, a to ve veřejn�m z�jmu [odst. 184]. Skutečnost, že stěžovatel nepatrnou č�st (kolem 2 %) kompenzace již obdržel, Evropsk� soud pro lidsk� pr�va neshledal za důvod, proč by t�m měl b�t zbaven možnosti z�skat alespoň přiměřenou č�st n�rokovan� hodnoty [odst. 186

in fine

].

88. Kromě v�roku o porušen� čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě Evropsk� soud pro lidsk� pr�va vyslovil, že toto porušen� m� původ v syst�mov�m probl�mu spoč�vaj�c�m v selh�n� dom�c�ho z�konod�rstv� a praxe [v�rok sub 3]. Dalš�m v�rokem Evropsk� soud pro lidsk� pr�va uložil polsk�mu st�tu povinnost prostřednictv�m vhodn�ch pr�vn�ch opatřen� a spr�vn� praxe zajistit realizaci dotčen�ho majetkov�ho pr�va i ve vztahu k jeho ostatn�m nositelům nebo jim nam�sto toho poskytnout odpov�daj�c� kompenzaci [v�rok sub 4].

89. V�še uveden� pr�vn� z�věry Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va dopadaj�

mutatis mutandis

i na postaven� beneficientů napaden�ho ustanoven� � 29 z�kona o půdě, kteř� byli o budouc�m vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv� st�tn� moc� opakovaně ujišťov�ni, a to postoji a explicitn�mi př�sliby vrcholn�ch org�nů moci v�konn� i jednotliv�ch �stavn�ch činitelů, a předevš�m samotn�m z�konod�rcem prostřednictv�m př�slibu obsažen�ho v z�konn� normě. V t�to atmosf�ře posl�ze �stavn� soud odm�tl uveden� př�slib z�konod�rce řešit kazuisticky prostřednictv�m individu�ln�ch soudn�ch ř�zen�, kter�mi by vzhledem k vysok�mu počtu potenci�ln�ch sporů zahlcen� soudn� moc aktivisticky naplňovala �čel z�kona, kter� vznikne teprve v budoucnu. Stěžejn�m je v t�to věci prvek důvěry v pr�vo, o jehož konkr�tn� interpretaci byly c�rkevn� subjekty opakovaně ze strany veřejn� moci ujišťov�ny, včetně explicitn�ch rozhodnut� �stavn�ho soudu [již uveden� rozhodnut�: n�lez ze dne 2. �nora 2005 sp. zn. II. �S 528/02; stanovisko pl�na ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. �S-st. 22/05, s připojen�m odkazem na předchoz� n�lez; usnesen� ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. �S 687/04; n�lez ze dne 24. června 2009 sp. zn. I. �S 663/06; a řada dalš�ch rozhodnut�].

90. To, co �stavn� soud ve sv� judikatuře označuje jako legitimn� oček�v�n� [srov. uvozovkami opatřen� pojem

right to credit

ve v�roku sub 3 rozsudku

Broniowski

], je nepochybně trvaj�c�m a konkr�tn�m majetkov�m z�jmem spadaj�c�m pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě. Nemožnost realizovat tento majetkov� z�jem (resp. dos�hnout kompenzace) po dobu devaten�cti let tak podle n�zoru �stavn�ho soudu splňuje hledisko proti�stavnosti, spoč�vaj�c� v opomenut� legislativně vyřešit syst�mov� a komplexn� probl�m, na nějž byl z�konod�rce �stavn�m soudem opakovaně upozorňov�n. Legitimita �čelu tohoto z�sahu (nečinnosti) mohla trvat po určit� přechodn� obdob� v době přij�m�n� nejz�sadnějš�ch kroků společensk� transformace, nen� však udržiteln�

ad infinitum

. Jako mimoř�dně cynick� se mimochodem jev� protiargument, dle něhož se dotčen� subjekty nyn� nemohou dovol�vat sv�ch majetkov�ch n�roků, protože sv� z�jmy ř�dně neh�jily dostupn�mi pr�vn�mi prostředky bezprostředně po z�sahu do pr�va mezi lety 1948-1989. Obdobn� argumentace vystavuje podstatu pr�vn�ch a politick�ch změn po roce 1989 z�sadn�m pochybnostem o jejich smyslu a zav�r� oči před rol� soudů v (c�rkevn�ch) politick�ch procesech jako ochotn�ch vykonavatelů stranick�ch př�kazů [srov. zvl�ště n�lez ze dne 2. �nora 1999, sp. zn. II. �S 66/98, kter� ve vztahu k obdobně "nedůsledn�mu" stěžovateli přil�havě poznamenal, že "by dalš� uplatňov�n� majetkov�ho pr�va na nemovitosti poměrně vysok� hodnoty zcela určitě vedlo k nejjednodušš�mu tehdy použ�van�mu prostředku st�tu - tj. k odstraněn� nositele tohoto pr�va, a to bez jak�hokoli zdůvodněn�."; k tomu obecně n�lez �stavn�ho soudu ze dne 21. prosince 1993, sp. zn. Pl. �S 19/93 (viz v�še)].

91. K uveden�mu �stavn� soud připoušt�, že určit� specifikum tohoto subjektivn�ho majetkov�ho pr�va může - i s ohledem na uv�žen� z�konod�rce - vyplynout ze samotn� organizačn� podstaty jednotliv� c�rkve nebo n�božensk� společnosti, kdy konkr�tn� podoba vypoř�d�n� nemus� směřovat vůči individu�ln�m subjektům, n�brž podle okolnost� i vůči c�rkvi či n�božensk� společnosti jako celku. Přes uveden� mus� z�konod�rce respektovat principy, kter� plynou čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě, podle nichž nesm� b�t v�še stanoven� n�hrady v poměru k hodnotě kompenzovan�ho majetku projevem libovůle z�konod�rce, n�brž mus� odr�žet z�sadu přiměřenosti (resp.

fair balance

). Pokud majetkov� křivda způsoben� form�lně jednotliv� c�rkevn� pr�vnick� osobě byla, s ohledem na organizačn� strukturu a vnitřn� vazby c�rkv�, zam�šlena a realizov�na jako akt protipr�vn� represe vůči cel� (př�slušn�) c�rkvi, zahrnuje pozitivn� odpovědnost z�konod�rce i uv�žen� vhodn� podoby �pravy těchto celkov�ch vztahů, s v�hradou poskytnut� soudn� ochrany v konkr�tn�m př�padě. Je-li jako alternativa k uveden�mu zvažov�na cesta vysok�ho počtu individu�ln�ch soudn�ch sporů, v ř�dech tis�ců - což by bylo praktick�m důsledkem přenesen� odpovědnosti ze z�konod�rce na soudy při zrušen� � 29 z�kona o půdě - pochybuje �stavn� soud, že by po mnoha dalš�ch letech těchto ř�zen�, byť by se fakticky většina majetku dostala do vlastnictv� c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, byl vůbec naplněn původn� mor�ln� a ekonomick� �čel restituc� či zohledněny v ž�douc� m�ře z�jmy obc� či třet�ch osob.

XI./c

Povinnost z�konod�rce plynouc� ze z�vazku ochrany z�kladn�ch pr�v a svobod

92. Ačkoliv �stavn� soud v několika sv�ch rozhodnut�ch připomenul, že tzv. restitučn� z�konod�rstv� vych�z� obecně z koncepce, že na restituce nen� �stavně založen� n�rok a že takov� n�rok neplyne ani z mezin�rodn�ch z�vazků Česk� republiky, v citovan� věci sp. zn. Pl. �S 20/05 �stavn� soud rovněž konstatoval, že nečinnost z�konod�rce (neupraven� určit� ot�zky) je proti�stavn�, pokud vyvol�v� dalš� př�m� proti�stavn� n�sledky.

93. Ustanoven� čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje n�božensk� pluralismus a n�boženskou toleranci, respektive oddělen� st�tu od konkr�tn�ch n�božensk�ch vyzn�n� (z�sada konfesně neutr�ln�ho st�tu). Z�sada n�božensk�ho pluralismu a tolerance je vyj�dřena v čl. 15 odst. 1 a v čl. 16 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod. �středn� princip konfesně neutr�ln�ho st�tu je realizov�n kooperačn�m modelem vztahu st�tu a c�rkv� a jejich vz�jemnou nez�vislost�. Pro n�sleduj�c� �vahy je podstatn�, zda a do jak� m�ry představuje ekonomick� soběstačnost materi�ln� předpoklad nez�visl�ho v�konu pr�v zaručen�ch předevš�m čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. �stavn� poř�dek Česk� republiky totiž neobsahuje pouze imperativ nez�vislosti st�tu na c�rkv�ch a n�božensk�ch společnostech (jako souč�st ideologick� a n�božensk� neutrality st�tu), n�brž i požadavek nez�vislosti c�rkv� a n�božensk�ch společnost� na st�tu při naplňov�n� jejich c�lů.

94. �stavn� soud nahl�ž� s ohledem na form�ln� pr�vn� kontinuitu, avšak z�roveň jasně deklarovanou hodnotovou diskontinuitu česk�ho st�tu s předchoz�m nedemokratick�m režimem [n�lez ze dne 21. prosince 1993, sp. zn. Pl. �S 19/93 (viz v�še)], jako na všeobecn� z�vazek demokratick�ho a pr�vn�ho st�tu, vyj�dřen� v čl. 1 �stavy a předevš�m v jednotliv�ch ustanoven�ch Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod, zajistit nejen form�ln�, ale i skutečnou obnovu materi�ln�ch z�ruk v�konu z�kladn�ch pr�v a svobod, kde dř�ve - navzdory element�rn�mu lidskopr�vn�mu obsahu v mezin�rodn�m

ius cogens

- st�t selhal. Přijet� Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod a přihl�šen� se k dalš�m mezin�rodn�m instrumentům ochrany z�kladn�ch pr�v však nen� bodem nula, v němž by limitně zač�nala povinnost st�tu, je-li to třeba, aktivně vytvořit podm�nky pro realizaci z�kladn�ch pr�v. Naopak ve vztahu k jednotliv�m nositelům z�kladn�ho pr�va nelze nebrat ohled na historick� kontext situace, v n�ž se aktu�lně a vinou st�tu nach�zej�. Jin�mi slovy řečeno, bylo by v rozporu s koncepc� rozvoje a posilov�n� z�kladn�ch pr�v, pokud by společensk� změny vedly opakovaně k zav�děn� nižš�ch standardů z�kladn�ch pr�v na z�kladě ignorov�n� historick�ch př�čin současn�ho stavu. Dějiny demokratick�ch a pr�vn�ch st�tů nemohou sest�vat z tlust�ch čar za minulost�, n�brž poučen� z dř�vějš�ch zkušenost� se mus� projevovat v z�ruk�ch neopakov�n� minul�ch chyb v budoucnu.

95. V tomto ohledu ch�pe �stavn� soud celkov� proces restituc� (v širok�m slova smyslu) po roce 1989 nikoliv jako čistě politick� z�měr, kter� by byl toliko souč�st� (nezbytn�) liber�ln� ekonomick� transformace, v n�ž by plnil prim�rně funkci deetatizace společensk�ho bohatstv�, n�brž jej poj�m� i jako proces obnovy materi�ln�ch z�ruk v�konu z�kladn�ch pr�v projevuj�c� se např. i ve fungov�n� občansk� společnosti [akcent na prvn� pojet� pozoruj� ve většině zem� středn� a v�chodn� Evropy a funguj�c� tržn� ekonomiku považuj� za měř�tko �spěšnosti transformace např. Posner, E. A. - Vermeule, A. Transnational Justice as Ordinary Justice. In Harvard Law Review, Vol. 117, No. 3, January 2004, s. 765-825; zvl�ště ve vztahu k Česk� republice je možno dokonce u vnějš�ch pozorovatelů za důraz na prvn� pojet� na �kor lidskopr�vn�ho aspektu pozorovat kritiku: Williams, R. C. The Contemporary Right to Property Restitution in the Context of Transitional Justice. Occasional Paper Series, International Center for Transitiona Justice, May 2007, s. 11-23, http://www.ictj.org].

96. Ke vztahu c�rkv� a n�božensk�ch společnost� jako takov�ch k �stavně zaručen� svobodě n�božensk�ho vyzn�n� poznamen�v� �stavn� soud pro �plnost tolik, že �stavn� relevance těchto entit je d�na čl. 15 odst. 1 (

"Svoboda [...] n�božensk�ho vyzn�n� je zaručena."

) a čl. 16 odst. 1 Listiny, podle něhož je zaručen v�kon n�boženstv� nebo v�ry soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučov�n�m, n�božensk�mi �kony nebo zachov�v�n�m obřadu, a to buď samostatně nebo společně s jin�mi (rozpozn�n� pr�vn� subjektivity takov�ho společenstv� pr�vem je pak již důsledkem těchto z�ruk, neboť ve st�tě nelze realizovat sv� pr�va bez vstupov�n� do pr�vn�ch vztahů) [srov. např. n�lez ze 18. června 2003 sp. zn. I. �S 146/03 (viz n�že)]. Rovněž Evropsk� komise pro lidsk� pr�va uvedla, že pro �čely čl. 9 �mluvy se zd� b�t rozd�ln� nahl�žen� na c�rkve a na jejich jednotliv� členy toliko uměle konstruovan�, pročež i c�rkv�m samotn�m byla samostatně přizn�na pr�va plynouc� z čl. 9 odst. 1 �mluvy, neboť prostřednictv�m c�rkv� a n�božensk�ch společnost� vykon�vaj� sv� z�kladn� pr�vo sami věř�c� [X. & Church of Scientology v. Sweden, App. 7805/77, 16 Eur. Comm'n H.R. Dec. & Rep. 68 (1979), citov�no dle Evans, C. Freedom of Religion under the European Convention on Human Rights. Oxford : Oxford University Press, 2001, s. 13-14]. �stavn� deklarace svobody vyzn�n� bez z�ruk institucion�ln�ch, tedy např. bez reflexe prvku pr�va sdružovac�ho či bez respektu k nezbytn� funkčn� majetkov� podstatě jednotliv�ch c�rkevn�ch subjektů, by zajišťovala n�boženskou svobodu toliko iluzorně.

97. C�rkve a n�božensk� společnosti jsou tedy nositelkami z�kladn�ch pr�v a v nyn� pojedn�van�m kontextu i způsobil� vystupovat jako subjekty pr�v vlastnick�ch. Jen na okraj ve vztahu k historick�mu charakteru majetku c�rkv� lze pouk�zat na dostupn� doktrin�rn� n�zory, kter� shodně nedovozuj� charakter c�rkevn�ho majetku jako vlastnictv� st�tn�ho [K problematice vlastnictv� katolick� c�rkve a restituc� c�rkevn�ho majetku (Masarykova univerzita v Brně); Posouzen� ot�zky c�rkevn�ho vlastnictv� (Z�padočesk� univerzita v Plzni, Fakulta pr�vnick�); Odborn� posudek (�stav st�tu a pr�va AV ČR); Pr�vně historick� expertiza Univerzity Karlovy v Praze pr�vn�ho postaven� tzv. katolick�ho c�rkevn�ho majetku v druh� polovině 19. a ve 20. stolet� na �zem� dnešn� ČR; expertizy jsou zveřejněny v př�loze sněm. tisku č. 858 "Zpr�va předsedy dočasn� komise Poslaneck� sněmovny pro řešen� majetkov�ch ot�zek mezi st�tem a c�rkvemi a n�božensk�mi společnostmi o činnosti komise v době od 13. června 2008 do 31. března 2009"]. Pro vlastnick� postaven� c�rkv� v tomto ohledu zvl�ště nen� rozhodn�, zda se jednalo o pr�vnick� osoby veřejn�ho či soukrom�ho pr�va [The Holy Monasteries (Svat� kl�štery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č. 13092/87, 13984/88, s�rie A č. 301-A, odst. 48-49].

98. �stavn� soud již ve sv� judikatuře potvrdil, že aktivity c�rkv� nelze omezovat toliko na v�kon kultu, n�brž že �stavn� ochrany (čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny) pož�vaj� i jejich tradičn� aktivity obecně prospěšn�, vzděl�vac�, zdravotnick�, soci�ln�, charitativn� apod. [n�lez sp. zn. I. �S 146/03 ze dne 18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); n�lez sp. zn. Pl. �S 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.); n�lez sp. zn. Pl. �S 2/06 ze dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.)]. K tomu lze srovnat např. n�zor německ�ho Spolkov�ho �stavn�ho soudu, dle něhož "Svoboda n�božensk�ho vyzn�n� v sobě vedle svobody jednotlivce projevovat sv� vyzn�n� v soukrom� a na veřejnosti nutně obsahuje i svobodu sdružov�n� se v organizac�ch za �čelem společn�ho veřejn�ho vyzn�n�, zvl�ště pak svobodu vyzn�n� pro c�rkve v jejich historicky utvořen� podobě a na z�kladě jejich posl�n� (BVerfGE 42, 312). K pod�n� �stavn� st�žnosti na ochranu z�kladn�ho pr�va na nerušen� v�kon n�božensk�ho vyzn�n� jsou opr�vněny nejen n�božensk� společnosti, jejich suborganizace nebo jejich pr�vně nez�visl� zař�zen�, ale tak� pr�vnick� osoby, jejichž c�lem je plněn� charitativn�ch �kolů při realizaci jednoho ze z�kladn�ch požadavků n�božensk�ho vyzn�n� (viz BVerfGE 19, 129; 30, 112; 42, 312; 46, 73)" [BVerfGE 53, 366]. V tomto kontextu např. "pojet� katolick� c�rkve zahrnuje v�kon n�boženstv� nejen v oblasti v�ry a bohoslužby, n�brž tak� svobodu k rozvoji a působen� ve světě, což odpov�d� jej�m n�božensk�m �kolům. K tomu patř� obzvl�ště charitativn� působen�. Aktivn� l�ska k bližn�m je podstatn�m �kolem křesťanů a křesťansk�mi c�rkvemi je ch�p�na jako z�kladn� funkce. Nezahrnuje pouze c�rkevně zajišťovanou nemocničn� p�či, n�brž obecně je podle z�kladn�ch n�božensk�ch požadavků orientov�na na zabezpečen� potřebn�ch lid� včetně jejich v�chovy a vzděl�n�" (BVerfGE 70, 138; BVerfGE 57, 220). Historick� �loha c�rkv� ve společnosti je reflektov�na i v judikatuře jin�ch �stavn�ch soudů [srov. rozhodnut� �stavn�ho soudu Italsk� republiky ze dne 11. dubna 1989, ITA-1989-R-001; rozhodnut� �stavn�ho soudu Litevsk� republiky ze dne 13. června 2000, LTU-2000-2-006; rozhodnut� �stavn�ho soudu Maďarsk� republiky ze dne 27. �nora 1993, HUN-1993-1-003; označen� dle datab�ze CODICES http://www.codices.coe.int].

99. Budiž d�le řečeno, že Evropsk� soud pro lidsk� pr�va se ve věci The Holy Monasteries (Svat� kl�štery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č. 13092/87, 13984/88, s�rie A č. 301-A, při posuzov�n� vyvlastněn� hospod�řsk�ch pozemků dotčen�ch kl�šterů shledal prim�rně porušen� zaručen� ochrany majetkov�ch z�jmů plynouc�ch z čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě, nikoliv pr�va plynouc�ho z čl. 9 �mluvy. K tomu však �stavn� soud dod�v�, že tento individu�ln� z�věr (oddělen� majetkov�ch pr�v od n�božensk� svobody) nen� prakticky přenositeln� při abstraktn�m posouzen� nečinnosti z�konod�rce na nyn� posuzovanou - diametr�lně odlišnou - věc. V t�to č�sti odůvodněn� n�lezu totiž �stavn� soud hodnot� (a) širš� �stavn� konsekvence česk�ho �stavn�ho poř�dku, (b) a to při zv�žen� celkov� intenzity z�sahu, kter� (z podstatn� č�sti) nevyd�n� majetku může znamenat do materi�ln�ch z�ruk �rovně n�božensk� svobody (c) při zohledněn� existence jin�ch z�ruk pr�v plynouc�ch z čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny.

100. K bodu (a) �stavn� soud konstatuje, že Česk� republika je podle čl. 1 odst. 1 �stavy demokratick�m pr�vn�m st�tem založen�m na �ctě k pr�vům a svobod�m člověka a občana. Z uveden�ho principu předevš�m vypl�v�, že �stavn� soud mus� vych�zet z t� vnitrost�tn� či mezin�rodněpr�vn� �pravy, kter� poskytuje nejvyšš� standard ochrany z�kladn�ch pr�v a svobod. Referenčn�m krit�riem je nyn� předevš�m čl. 16 odst. 1 a 2 jako speci�ln� ustanoven� k čl. 15 odst. 1 Listiny. M�ra konkr�tnosti těchto ustanoven� odr�ž� předchoz� trpkou zkušenost, kterou přineslo ignorov�n� form�lně přiznan�ch z�kladn�ch pr�v v době komunistick�ho režimu v Československu, a z�roveň navazuje na lidskopr�vn� standardy dosažen� v civilizovan�ch zem�ch. Interpretace těchto ustanoven� byla již opakovaně traktov�na v judikatuře �stavn�ho soudu.

101. K �vaze pod bodem (b) je nutno předevš�m uv�st, že se nyn� nejedn� o individu�ln� z�sah vůči jednomu subjektu nebo skupině subjektů, n�brž že podstatou majetkov� křivdy je zabr�n� vešker�ho hospod�řsk�ho a v�znamn� č�sti dalš�ho majetku určen�ho pro působen� c�rkv� ve společnosti, což negativně zas�hlo cel� segment společnosti a v důsledku dalš�ch opatřen� eliminovalo v�kon podstatn�ch složek z�kladn�ho pr�va. �stavn� soud ve sv�ch �vah�ch proto zohledňuje, že pokud se vůči c�rkv�m a n�božensk�m společnostem jednalo ze strany komunistick�ho st�tu o jednotně veden� z�sah celkov� a komplexn�, kde prim�rn�m předmětem protipr�vn� represe nebyl ani tak jednotliv� subjekt vlastnick�ho pr�va (c�rkevn� pr�vnick� osoba), ale jejich celek a postaven� ve společnosti, a nikoliv jejich majetkov� podstata, n�brž podstata jejich existence, odr�ž� se tato skutečnost i v jejich odlišn�m postaven� po změně společensk�ch a pr�vn�ch poměrů a v charakteru n�roků, resp. v povinnosti nov�ho demokratick�ho z�konod�rce j�m nezaviněn� stav korigovat. Z�konod�rce tedy stoj� před řešen�m důsledků z�sahu, kter� nebyl ve vztahu k oblastem n�božensk�ho života v Československu jednotlivou v�jimkou, n�brž pravidlem, resp. př�m�m ideov�m imperativem, neboť se v př�padě n�boženstv� jednalo o "[...] opium lidu. Zrušit n�boženstv� jako iluzorn� štěst� lidu znamen� ž�dat jeho skutečn� štěst�" [Marx, K. �vod ke kritice Hegelovy filozofie pr�va. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 1. St�tn� nakladatelstv� politick� literatury, Praha, 1956, s. 401-402]. Z�nik materi�lně determinovan�ho n�boženstv� jako pozůstatku nižš�ho stupně společensk�ho v�voje byl pak spojov�n s odstraněn�m soukrom�ho vlastnictv� v�robn�ch prostředků v cel� společnosti [Engels, B. Anti-D�hring. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 20, Nakladatelstv� Svoboda, Praha, 1966, s. 310]. Kromě praktick� tzv. c�rkevn� politiky byl uveden� "ide�l" dokonce pov�šen na �stavn� normu prostřednictv�m �stavn�ho z�kona č. 100/1960 Sb., �stava Československ� socialistick� republiky, jej�ž čl. 16 v�slovně stanovoval, že "Vešker� kulturn� politika v Československu, rozvoj vzděl�n�, v�chova a vyučov�n� jsou vedeny v duchu vědeck�ho světov�ho n�zoru, marxismu-leninismu, [...].". Historick� realita - v čemž �stavn� soud odkazuje na široce dostupn� odborn� pr�ce historick� a pr�vněhistorick� - tak v př�padě c�rkv� a n�božensk�ch společnost� relativizuje n�hled na majetkov� křivdy izolovaně ve vztahu k jednotliv�m postižen�m subjektům, n�brž jejich masivn� charakter pronik� do samotn� podstaty n�božensk� svobody. Celkov� rozsah blokovan�ho c�rkevn�ho majetku, jedn�-li se, jak je patrno, o drtivou většinu historick�ho majetku c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, tak v komparaci se z�rukami čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny, vy�sťuje v proti�stavn� stav zejm. ve vztahu k pr�vu c�rkv� svobodně volit formu a rozsah sv�ch aktivit, a tedy "spravovat sv� z�ležitosti nez�visle na st�tn�ch org�nech.".

102. A to i při zv�žen� (c) mechanismů, jak�mi st�t praktikuje tzv. hospod�řsk� zabezpečen� c�rkv�. To se děje na z�kladě z�kona č. 218/1949 Sb., o hospod�řsk�m zabezpečen� c�rkv� a n�božensk�ch společnost� st�tem, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, podle něhož st�t měl a m� podle � 1, 4, 6, 8, � 11 odst. 1 a � 12 plnit řadu sv�ch z�vazků, včetně např. pr�v a povinnost� z přechodu patron�tů na st�t (v �stavně př�pustn�m rozsahu), a to i ve vztahu k čistě kultov� činnosti. Nelze odhl�dnout od skutečnosti, že tzv. hospod�řsk� zabezpečen� c�rkv� bylo od poč�tku koncipov�no jako jeden z instrumentů odstraněn� hospod�řsk� nez�vislosti c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, s př�m�m �myslem nikoliv n�boženskou svobodu naplňovat, n�brž ji pot�rat prostřednictv�m př�m� exekutivn� kontroly n�božensk�ho života a ekonomick�ho �tlaku. V�stižně �čel a aplikaci z�kona č. 218/1949 Sb. předeslal tehdejš� gener�ln� tajemn�k Komunistick� strany Československa Rudolf Sl�nsk� na poradě krajsk�ch tajemn�ků KSČ dne 15. z�ř� 1949: "[...] My jsme vzali biskupům půdu. Vzali jsme c�rkvi všechen tisk. Všude do konzistoř� jsme dosadili komisaře. Zavřeli jsme c�rkevn� školy, letos nebyla otevřena ani jedin� c�rkevn� škola. Teď postupně jim bereme kl�štery. Zav�r�me kněze. [...] Teď např. dalš� důležit� opatřen� - nov� platov� z�kon pro kněze. Budeme o tom ještě jednat, za jak�ch podm�nek a komu d�me plat. Mysl�m, že naše pr�ce v c�rkevn�m �seku je kladn� [...] Bylo by dobr�, abyste měli připraven� takov� čern� listiny těch největš�ch štv�čů v kraj�ch a okres�ch. Pamatovat na to, když ne dnes, tak z�tra, to budeme potřebovat. Strana se dost naučila politicky" [citov�no dle Kaplan, K. St�t a c�rkev v Československu 1948-1953. �stav pro soudob� dějiny AV ČR, Praha, Nakladatelstv� Doplněk, Brno, 1993, str. 98, pozn. 190]. Z�roveň bylo tzv. hospod�řsk� zabezpečen� c�rkv� považov�no za opatřen� dočasn�, v duchu v�še uveden�ch ideologick�ch v�chodisek, o čemž svědč� např. i to, že z�kon č. 218/1949 Sb. vůbec nepředpokl�dal proces st�tn�ho uzn�n� či registraci c�rkv� a n�božensk�ch společnost� nov�ch [t�ž např. H�jek, J. K problematice pr�vn�ch poměrů c�rkv� v ČSSR. Spr�vn� pr�vo, 1986, č. 6, str. 369: "pr�vn� �prava (...) spoč�v� na uzn�n� dočasn�, dosažen�m stupněm společensk�ho v�voje podm�něn� existence n�božensk�ho c�těn� (...)"].

103. Na tomto m�stě �stavn� soud shrnuje, jakkoliv to nyn� nen� př�m�m předmětem �stavn�ho přezkumu, že model tzv. hospod�řsk�ho zabezpečen� c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, pokud by byl poj�m�n jako plnohodnotn� alternativa k vypoř�d�n� historick�ho majetku c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, nen� dostatečnou z�rukou svobod plynouc�ch z čl. 16 odst. 1 Listiny, zvl�ště pak nez�vislosti (dotčen�ch) c�rkv� a n�božensk�ch společnost� na st�tu podle čl. 16 odst. 2 Listiny. Pro spr�vn� pochopen� těchto �vah je nutno zdůraznit, že �stavn� soud nyn� neprov�d� ekonomickou anal�zu n�roků opr�vněn�ch c�rkv� plynouc�ch ze z�kona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečn�mu plněn� st�tu, n�brž hovoř� obecně o mechanismu, kdy je to v�hradně st�t, kter� dotčen�m c�rkv�m a n�božensk�m společnostem z�konem přizn�v� řadu titulů tzv. hospod�řsk�ho zabezpečen�, z�roveň však de facto s�m určuje, jak� celkov� č�stka na tyto v�daje bude vynaložena, č�mž prakticky jednostranně rozhoduje o m�ře ekonomick� z�vislosti dotčen�ch c�rkv� a n�božensk�ch společnost� na st�tu [srov. např. stanovisko Ministerstva kultury obsažen� v kontroln�m z�věru Nejvyšš�ho kontroln�ho �řadu č. 08/20: "V průběhu let byla Ministerstvem financ� ve st�tn�m rozpočtu určena jen minim�ln� v�še prostředků na platy a pojistn� administrativy, věcn� n�klady a �držbu c�rkevn�ho majetku. Předkl�d�n� rozpočtu jednotliv�ch CNS bylo z tohoto důvodu zrušeno, protože st�t nen� schopen financovat vešker� finančn� potřeby c�rkv� a n�božensk�ch společnost�", http://www.nku.cz; k v�znamu tzv. hospod�řsk�ho zabezpečen� pro v�kon pr�v plynouc�ch z n�božensk� svobody srov. např. Přibyl, S. Pojet� tzv. "zvl�štn�ch pr�v" c�rkv� a n�božensk�ch společnost� podle z�kona č. 3/2002 Sb. In Pr�vn�k č. 7, roč. CXLII, 2003, str. 714].

104. Uveden� stav při absenci rozumn�ho vypoř�d�n� historick�ho c�rkevn�ho majetku, kdy je st�t v důsledku sv� vlastn� nečinnosti nad�le dominantn�m zdrojem př�jmů dotčen�ch c�rkv� a n�božensk�ch společnost�, nav�c bez zjevn� vazby na v�nosy ze zadržovan�ho historick�ho majetku c�rkv�, tak ve sv�ch důsledc�ch porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat v�ru ve společnosti veřejn�m působen�m a tradičn�mi formami n�božensky motivovan�ch obecně prospěšn�ch aktivit s využit�m př�slušn�ch historicky formovan�ch ekonomick�ch zdrojů, a zvl�ště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospod�řsk� složce c�rkevn� autonomie. Jde přitom o pr�vn� n�zor i doktrin�rně zast�van�, k čemuž srov. Syllov�, J. K v�kladu čl. 16 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod. In: Kol�ř, P., Kř�ž, J. (eds.). Narovn�n� vztahu mezi st�tem a c�rkvemi. CEVRO Institut, Praha, 2009, str. 9: Z�konod�rce měl v �myslu "Obnovit a rehabilitovat postaven� c�rkv�, kter� bylo během posledn�ch 40 let marginalizov�no a d�t jim samostatnost v rozhodov�n�, kterou v obdob� totality ztratily. �stavod�rce si byl vědom skutečnosti, že formulace obsahuj�c� slovo "nez�vislost" uveden� v tomto ustanoven� je jedinou možnost�, jak autonomii v postaven� c�rkv� pos�lit alespoň �stavněpr�vně, v situaci, kdy bylo nen�vratně přerušeno stalet� v�chovn� a vzděl�vac� působen�, kdy byl majetek, kter� c�rkve použ�valy, post�tněn a vliv c�rkv� na něj anulov�n. Listinn� ustanoven� bylo programem, kter� měl b�t dovršen dosažen�m skutečn� nez�vislosti c�rkv�. [...] Nez�vislost c�rkv� je možno i gramaticky vykl�dat tak, že mus� m�t majetek, kter� by jim umožnil nez�visle vykon�vat z�kladn� c�rkevn� funkce, aby měl každ� pr�vo svobodně projevovat sv� n�boženstv� nebo v�ru, buď s�m, nebo společně s jin�mi, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučov�n�m, n�božensk�mi �kony nebo zachov�n�m obřadu.".

105. Na tomto m�stě je vhodn� upozornit, že k obdobn�mu n�zoru dospěl i �stavn� soud Maďarsk� republiky v rozhodnut� ze dne 12. �nora 1993, č. 4/1993. Jedn�m z nosn�ch z�věrů bylo zjištěn�, že tehdy napaden� restitučn� z�kon - vymezuj�c� okruhy navracen�ho majetku jejich �čelem koresponduj�c�m s tradičn�mi funkcemi c�rkv� - sleduje prim�rně "škody způsoben� st�tem ve vztahu k �stavn�mu pr�vu na svobodn� v�kon n�boženstv�, a nikoliv škody způsoben� na pr�vu vlastnick�m.". Z�roveň zdůraznil, že historick� role c�rkv� ve společnosti a na veřejnost orientovan� charakter jejich činnost� je do jist� m�ry odlišuje od jin�ch fyzick�ch či pr�vnick�ch osob (při zohledněn� povahy jejich majetku) a z�roveň umožňuje jejich komparaci - co do požadavku nez�vislosti na st�tu - s m�stn�mi samospr�vami (obcemi), kter� jsou jako celky rovněž neodděliteln� od individu�ln�ho pr�va občana na sebeurčen� (rozuměj: samospr�vu) [srov. zejm. č�st III rozhodnut�; dle anglick�ho překladu na str�nk�ch �stavn�ho soudu Maďarsk� republiky http://www.mkab.hu].

106. Jin�mi slovy řečeno, dopady nečinnosti z�konod�rce se tak projevuj� nejen toliko v �zk� majetkov� sf�ře (historick�ch) c�rkv� a n�božensk�ch společnost� (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě), n�brž i ve faktick�m omezen� samostatnosti a nez�vislosti na st�tu (c�rkevn� autonomie) zaručen�ch čl. 16 odst. 2 Listiny k v�konu svobod zaručen�ch čl. 16 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 Listiny. Za nepřijateln� považuje �stavn� soud ten n�zor, dle něhož by (z historick�ho pohledu) široce pojat� svoboda myšlen�, svědom� a n�božensk�ho vyzn�n�, jak plyne z česk�ho �stavn�ho poř�dku a z mezin�rodn�ch standardů, a jak je pod ochranou obecn�ch soudů a �stavn�ho soudu, měla ospravedlňovat určitou nižš� �roveň ekonomick� samostatnosti c�rkv� a n�božensk�ch společnost�. Tedy že by snad existence současn� vyšš� �rovně z�kladn�ch pr�v a svobod v komparaci se stavem dř�vějš�m (k 25. �noru 1948) mohla sloužit jako argument pro nepřizn�n� majetkov�ho vyrovn�n�.

107. Vzhledem k uveden�mu �stavn� soud shledal dostatek důvodů pro konstatov�n� proti�stavn� nečinnosti Parlamentu, pročež již nepovažoval za �čeln� stejně podrobně rozv�jet dalš� aspekty problematiky, mezi nimiž je nutno pouk�zat předevš�m na ot�zku racionality důvodů pro fakticky odlišn� zach�zen� se subjekty, kter� se z vůle z�konod�rce staly opr�vněn�mi osobami podle z�kona č. 298/1990 Sb. a c�rkevn�mi pr�vnick�mi osobami ostatn�mi, kter� jsou souč�st� jak katolick� c�rkve, tak dotčen�ch c�rkv� a n�božensk�ch společnost� jin�ch, a to s přihl�dnut�m k tomu, že tato nerovnost je umocňov�na d�lkou doby, kdy jsou tyto jin� pr�vnick� osoby odkazov�ny na z�kon, kter� neexistuje. Ani �vaha o zm�rněn� někter�ch křivd nemůže b�t ovl�d�na iracion�ln� sv�vol� z�konod�rce zakl�daj�c� nerovnost.

XI./d

108. Ve vztahu k obc�m a třet�m osob�m, kter� jsou aktu�lně zapsan�mi vlastn�ky blokovan�ho historick�ho c�rkevn�ho majetku, dlouhodob� nečinnost Parlamentu může vyvol�vat individu�ln� proti�stavn� �činky na z�kladě konkr�tn�ch okolnost�, jež �stavn� soud vhledem k mnohosti představiteln�ch situac� nemůže postihnout obecn�m v�rokem. I při setrv�n� na prim�rn� odpovědnosti z�konod�rce za pr�vn� �pravu dotčen� materie vzhledem ke komplexnosti vztahů a vzhledem ke zdrženlivosti �stavn�ho soudu k tomu, aby sv�m eventu�ln�m kasačn�m z�sahem v podstatě pozitivně předznamenal budouc� rozhodnut� z�konod�rce, se nezř�k� poskytnut� n�ležit� ochrany specifick�m individu�ln�m n�rokům dotčen�ch osob v budoucnu (společně s obecn�mi soudy), pokud z�konod�rce nepřijme �stavně konformn� řešen�.

XII.

Z�věr

109. Z uveden�ch důvodů �stavn� soud shledal, že napaden� ustanoven� � 29 z�kona o půdě nen� samo o sobě proti�stavn�m, neboť sleduje �stavně konformn� �čel a neobsahuje excesivn� prostředky pro jeho dosažen�. Z�roveň však shledal, že nečinnost Parlamentu spoč�vaj�c� v nepřijet� z�kona předpokl�dan�ho ustanoven�m � 29 z�kona o půdě, kter�m by byl vypoř�d�n historick� majetek c�rkv�, a to po dobu devaten�cti let, porušuje čl. 1 �stavy, čl. 11, čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod a čl. 1 Dodatkov�ho protokolu k �mluvě o ochraně lidsk�ch pr�v a z�kladn�ch svobod.

110. �stavn� soud neshledal důvody pro přednostn� projedn�n� n�vrhu ve smyslu � 39 z�kona o �stavn�m soudu.

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vladimír Kůrka, Jiří Mucha, Jan Musil a Pavel Rychetský.