Sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ve věci návrhu na zrušení čl. I a čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály 202/2011 účinný od 15.07.2011

Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 29/10 rozhodl dne 14. června 2011 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler (soudce zpravodaj), Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský a Miloslav Výborný o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. I a čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály, za účasti města Chrastavy jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka takto:

* pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 61, str. 663, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.

I. Návrh na zrušení čl. I obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály, se zamítá. II. Čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály, včetně poznámky pod čarou č. 2 se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodněn�

I.

Rekapitulace n�vrhu a argumentace navrhovatele

1. N�vrhem, jenž byl �stavn�mu soudu doručen dne 5. května 2010, splňuj�c�m obsahov� i form�ln� n�ležitosti podle z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, se Ministerstvo vnitra (d�le tak� jen „navrhovatel“) dom�halo zrušen� v�še uveden�ch ustanoven� obecně z�vazn� vyhl�šky města Chrastavy č. 5/2009 o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny interaktivn� videoloterijn� termin�ly, (d�le tak� jen „vyhl�ška“ nebo „vyhl�ška č. 5/2009“) pro v n�vrhu bl�že specifikovan� nesoulad s �stavn�m poř�dkem a z�konem č. 128/2000 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�), ve zněn� pozdějš�ch předpisů.

2. Předmětn� vyhl�ška (včetně pozn�mek pod čarou a včetně drobn�ch pravopisn�ch nepřesnost�) zn�:

"Obecně z�vazn� vyhl�ška města Chrastavy

č. 5/2009

ze dne 19. ř�jna 2009,

o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny interaktivn� videoloterijn� termin�ly

Zastupitelstvo města Chrastavy (d�le jen ZM) vydalo na sv�m zased�n� dne 19. ř�jna 2009 usnesen�m č. 2009/05/XVI v souladu s ustanoven�m � 10 p�sm. d), � 12 odst. 2, � 35 a � 84 odst. 2, p�sm. h) z�kona č. 128/2000 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�), ve zněn� pozdějš�ch předpisů (d�le jen ZO), a v souladu s ustanoven�m � 50 odst. 4, � 2 p�sm. e), � 17, � 18 a dalš�ch z�kona č. 202/1990 Sb., o loteri�ch a jin�ch podobn�ch hr�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů (d�le jen ZL), tuto obecně z�vaznou vyhl�šku (d�le jen OZV):

Čl. I

Z�kladn� ustanoven�

Interaktivn� videoloterijn� syst�my (d�le jen ILV) spadaj� dle definice uveden� v ZL¹⁾ mezi v�hern� hrac� př�stroje a proto se na ně v pln�m rozsahu vztahuje Obecně z�vazn� vyhl�ška města Chrastavy č. 4/2009 ze dne 31. srpna 2009, o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny v�hern� hrac� př�stroje.

Čl. II

�čel vyhl�šky

1. Zajištěn� veřejn�ho poř�dku.

2. Zajištěn�, aby v �zemn�m obvodu města byla zneplatněna vešker� povolen� v minulosti či v budoucnosti vydan� St�tn�m dozorem Ministerstva financ� Česk� republiky (d�le jen MF) (určen� pro herny, restaurace a dalš� m�sta, kam povolen� pro v�hern� hrac� př�stroje vyd�v� ze ZL město Chrastava v přenesen� působnosti), neboť ta jsou vyd�v�na v rozporu s ZL a aby jedin� platn� povolen� ILV vyd�valo město Chrastava v přenesen� působnosti dle � 18 odst. 1, p�sm. a) ZL.²⁾

Čl. III

�činnost

Tato obecně z�vazn� vyhl�ška města Chrastavy nab�v� �činnosti 15. dnem po vyhl�šen�.3)

 
Ing. Michael Canov                                                     Miloslav Pilař
    starosta                                                           m�stostarosta

1) � 2 p�sm. e) s�zkov� hry provozovan� pomoc� elektronicky nebo elektronickomechanicky ř�zen�ch v�hern�ch hrac�ch př�strojů nebo podobn�ch zař�zen� (d�le jen „v�hern� hrac� př�stroje“)

� 17 odst. 1 v�hern�m hrac�m př�strojem se rozum� kompaktn�, funkčně neděliteln� a programově ř�zen� technick� zař�zen� s ovl�d�n�m určen�m pouze pro jednoho hr�če. U v�hern�ho hrac�ho př�stroje s programov�m vybaven�m umožňuj�c�m současnou hru na v�ce hrac�ch m�stech v�ce hr�čům je každ� takov� hrac� m�sto rovněž považov�no za samostatn� v�hern� hrac� př�stroj.

2) � 2 MF může dle � 50 odst. 4 ZL povolovat i loterie a jin� podobn� hry, kter� nejsou v z�koně v č�sti prvn� až čtvrt� upraveny. To však nen� př�pad ILV, neboť ty definičně spadaj� pod v�hern� hrac� př�stroje upraven� v � 2 a � 17 č�sti druh� ZL s t�m, že aby mohly b�t vůbec povoleny k provozov�n�, mus� splňovat podm�nky � 19 č�sti druh� ZL.

3) ZM ž�d� Ministerstvo vnitra Česk� republiky (d�le jen MV), aby v př�padě, že nabude pr�vn�ho n�zoru, že tato OZV odporuje z�konu, aby jej� �činnost pozastavilo neprodleně dle � 123 odst. 2 ZO sv�m rozhodnut�m s t�m, že ZM deklaruje, že se vzd�v� tzv. lhůty na n�pravu a pr�va pod�n� rozkladu k MV a ž�d�, aby MV neprodleně dle � 123 odst. 3 ZO podalo k �stavn�mu soudu n�vrh na zrušen� t�to OZV. ZM se vyj�dř� k obhajobě z�konnosti t�to OZV prostřednictv�m starosty až př�mo k �stavn�mu soudu."

3. Navrhovatel rekapituloval proces přijet� napaden� vyhl�šky a průběh sv� dozorov� činnosti ve smyslu � 123 z�kona o obc�ch. Město Chrastava přitom kategoricky trvalo na sv�m postoji a apelovalo na urychlen� předložen� věci �stavn�mu soudu. Ministerstvo vnitra spatřovalo nez�konnost čl. I a čl. II odst. 2 vyhl�šky v n�že uveden�ch skutečnostech.

4. Zastupitelstva obc� mohou podle čl. 104 odst. 3 �stavy v mez�ch sv� působnosti vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky, při jejichž vyd�v�n� se obec na z�kladě � 35 odst. 3 z�kona o obc�ch (obecn�ho zř�zen�) ř�d� pouze z�konem. Povinnosti může obec ukl�dat v samostatn� působnosti obecně z�vaznou vyhl�škou podle � 10 obecn�ho zř�zen� pouze ve zde taxativně stanoven�ch př�padech, a d�le tehdy, stanov�-li tak zvl�štn� z�kon. Z�kon č. 202/1990 Sb., o loteri�ch a jin�ch podobn�ch hr�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (d�le jen „loterijn� z�kon“) zmocňuje v � 50 odst. 4 obec k vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky, j�ž může obec stanovit, že v�hern� hrac� př�stroje (d�le tak� jen „VHP“) mohou b�t provozov�ny pouze na m�stech a v čase vyhl�škou určen�ch, nebo stanovit, na kter�ch veřejně př�stupn�ch m�stech v obci je provozov�n� VHP zak�z�no.

5. Legislativn� zkratkou „v�hern� hrac� př�stroj“, uvedenou v � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona, zm�něn� z�kon rozum� „s�zkov� hry provozovan� pomoc� elektronicky nebo elektronickomechanicky ř�zen�ch v�hern�ch hrac�ch př�strojů nebo podobn�ch zař�zen�“. VHP se věnuje tak� cel� č�st druh� loterijn�ho z�kona, v � 17 tohoto z�kona je pojem VHP d�le rozveden tak, že se j�m rozum� „kompaktn�, funkčně neděliteln� a programově ř�zen� technick� zař�zen� s ovl�d�n�m určen�m pouze pro jednoho hr�če. U v�hern�ho hrac�ho př�stroje s programov�m vybaven�m umožňuj�c�m současnou hru na v�ce hrac�ch m�stech v�ce hr�čům je každ� takov� hrac� m�sto rovněž považov�no za samostatn� v�hern� hrac� př�stroj.“. Ze zněn� loterijn�ho z�kona dle n�zoru navrhovatele plyne, že charakteristick�m znakem VHP je jeho kompaktnost, tedy určit� samostatnost, kter� z�jemci o s�zkovou hru umožňuje hr�t nastavenou hru, aniž by bylo nutn� spojit v�hern� hrac� př�stroj s dalš�m zař�zen�m. Jedn� se tedy o technick� zař�zen� kompaktn�, celistv�, jehož ovl�d�n� zabezpečuje jedin� hr�č. Pojmov� znak VHP, j�mž je celistvost, pak lze vzt�hnout i na � 17 odst. 1 větu druhou loterijn�ho z�kona (současn� hra v�ce hr�čů na v�ce hern�ch m�stech).

6. Čl. I vyhl�šky proklamuje, že interaktivn� videoloterijn� syst�my (dle terminologie napaden� vyhl�šky d�le tak� jen „ILV“) spadaj� dle definice loterijn�ho z�kona mezi VHP, a proto se na ně v pln�m rozsahu vztahuje předmětn� vyhl�ška. Navrhovatel je n�zoru, že ILV nelze podřadit pod pojem v�hern�ho hrac�ho př�stroje, neboť rozhoduj�c�mi faktory pro odlišen� obou pojmů jsou rozd�ln� technick� požadavky kladen� na tato zař�zen�, a tud�ž i rozd�ln� povolovac� režim, jenž se navenek projevuje předevš�m povahou subjektů, kter� jsou z�konem zmocněny k vyd�v�n� povolen� k provozov�n� těchto zař�zen�. Podm�nky provozu VHP jsou obsaženy v loterijn�m z�koně komplexně a kogentně.

7. Navrhovatel uv�d�, že provoz loteri� a jin�ch podobn�ch her, kter� nejsou upraveny v č�sti prvn� až čtvrt� loterijn�ho z�kona, povoluje Ministerstvo financ� podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona. Použije přitom přiměřeně ustanoven� č�sti prvn� až čtvrt� loterijn�ho z�kona. Ministerstvo financ� pak režim provozu loteri� a jin�ch podobn�ch her, kter� nejsou v z�koně v č�sti prvn� až čtvrt� upraveny, stanov� v dokumentu nazvan�m Standard centr�ln�ho loterijn�ho syst�mu s interaktivn�mi videoloterijn�mi termin�ly (Standard CLS - 2009), kter� je souhrnem minim�ln�ch parametrick�ch požadavků kladen�ch na syst�m, jehož povolen�, provozov�n� nebo povolen� koncov�ch stanic dosud provozovan�ch syst�mů bude povolovac� org�n posuzovat podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona. Dan� standard obsahuje i př�slušn� definice.

8. Navrhovatel se přikl�n� ke stanovisku Ministerstva financ� ze dne 11. ledna 2010, že ILV je pouhou č�st� elektronick�ho syst�mu, kter� se skl�d� z centr�ln� ř�d�c� jednotky, m�stn� kontroln� jednotky a početně neomezen�ch koncov�ch zař�zen� - videotermin�lů, kdy uveden� elektronick� syst�m tvoř� jeden funkčně neděliteln� celek. Spojen� mezi centr�ln�m serverem a videotermin�ly je zajištěno prostřednictv�m d�lkov� on-line komunikačn� s�tě (internetu) takov�m způsobem, aby byly obě č�sti syt�mu v průběhu s�zkov� hry st�le ve spojen�; samotn� hern� proces neprob�h� v koncov�m zař�zen� (videotermin�lu), n�brž v centr�ln� ř�d�c� jednotce (centr�ln�m serveru). Samotn� ILV je pouze zobrazovac�m zař�zen�m; programov� zař�zen� zpracov�vaj�c� př�slušn� data je souč�st� centr�ln�ho serveru. ILV nejsou tedy samostatn�mi hern�mi jednotkami, ale pouh�mi ovl�dac�mi panely.

9. Ve vyj�dřen� �častn�ka ř�zen� ze dne 26. �nora 2010 č. j. 18129-3/ODK-2010 byl vysloven n�zor, že ILV splňuje nejen definici VHP podle � 2 odst. e) loterijn�ho z�kona, n�brž i definici VHP podle posledn� novely � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona, jelikož centr�ln� ř�d�c� jednotka je vlastně VHP, kter� sv�m programov�m vybaven�m umožňuje současnou hru na v�ce m�stech v�ce hr�čů po cel� Česk� republice najednou, a každ� takov� m�sto je tud�ž považov�no za samostatn� VHP. I ve smyslu � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona však navrhovatel akcentuje pojem a požadavek kompaktnosti VHP, což ILV jakožto pouh� ovl�dac� prvek nesplňuje, a netvoř� tak samostatnou jednotku.

10. Navrhovatel je tak n�zoru, že ILV představuj� inomin�tn� loterii či jinou podobnou hru, kter� nen� v�slovně vyjmenov�na ve v�čtu v � 2 ani v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona a kterou může ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financ� podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona. Pravomoc obc� regulovat obecně z�vaznou vyhl�škou loterie a jin� podobn� hry se však vztahuje v�lučně na hry uveden� v � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona; z�konn� zmocněn� uveden� v � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona se vztahuje na vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky obce, jež může bl�že upravit časov� a m�stn� meze provozu pouze VHP, a nikoli ILV.

11. Město Chrastava - podle n�vrhu - tedy vyhl�škou uložilo povinnosti mimo svoji věcnou působnost ve smyslu � 10 p�sm. d) obecn�ho zř�zen� ve spojen� s � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona. Př�padn�m povolov�n�m ILV a ukl�d�n�m pokut by se město dopustilo jedn�n� jsouc�m v rozporu s čl. 2 odst. 3 �stavy, neboť st�tn� moc lze uplatňovat jen v př�padech, mez�ch a způsoby, kter� ukl�d� z�kon. Z čl. II odst. 2 přitom vypl�v�, že město Chrastava zam�šlelo rozš�řit svoji přenesenou působnost na vyd�v�n� povolen� nad r�mec � 18 odst. 1 p�sm. a) ve spojen� s � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona na �kor Ministerstva financ�, a to včetně převzet� jeho dozorov�ch povinnost�, což je v rozporu s čl. 105 �stavy. Takto by totiž město převzalo v�kon st�tn� spr�vy, aniž by mu byl svěřen z�konem, což je t�ž v rozporu s čl. 2 odst. 3 �stavy.

12. Z uveden�ch důvodů dospěl navrhovatel k z�věru, že město Chrastava vyd�n�m vyhl�šky - v jej�ch napaden�ch ustanoven�ch - překročilo r�mec věcn� působnosti obce k vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky upraven� v � 10 p�sm. d) a � 35 odst. 2 obecn�ho zř�zen� a dan� vyhl�ška je v tomto rozsahu v rozporu s �stavn�m poř�dkem, obecn�m zř�zen�m a loterijn�m z�konem. Proto rozhodl o pozastaven� �činnosti čl. I a čl. II odst. 2 vyhl�šky.

13. Z�věrem navrhovatel uv�d�, že respektuje m�stn� spr�vu jako v�raz pr�va a způsobilosti m�stn�ch org�nů spravovat veřejn� z�ležitosti v mez�ch dan�ch z�konem, v r�mci sv� odpovědnosti a v z�jmu m�stn�ho obyvatelstva; ztotožňuje se však s �stavn�m soudem, že ne všechny než�douc� jevy v obci lze řešit autoritativn�m určen�m poměrů jednotlivců cestou vlastn� normotvorby. To je podle n�zoru Ministerstva vnitra tak� př�pad ustanoven� čl. I a čl. II odst. 2 předmětn� vyhl�šky. I přes n�vrhy novelizace loterijn�ho z�kona projedn�van� Poslaneckou sněmovnou Parlamentu Česk� republiky, jimiž by byla možnost regulace interaktivn�ch videoloterijn�ch termin�lů svěřena obc�m, je třeba trvat na nez�konnosti napaden� vyhl�šky.

II.

Vyj�dřen� �častn�ka ř�zen�

14. Podle � 69 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu byl stejnopis n�vrhu zasl�n k vyj�dřen� městu Chrastavě jako �častn�ku ř�zen�. Ten navrhl, aby �stavn� soud n�vrh na zrušen� vyhl�šky zam�tl. S upuštěn�m od �stn�ho jedn�n� vyslovil souhlas, ale pož�dal o přednostn� projedn�n� n�vrhu.

15. �častn�k ř�zen� uvedl, že n�vrh Ministerstva vnitra je založen na myln�m vyloučen� ILV z množiny VHP. Dokonce i definice zast�van� navrhovatelem (v souladu s př�slušn�m standardem Ministerstva financ�) vypov�d� naopak o tom, že ILV je nutno považovat za v�hern� hrac� př�stroj. Op�r� se přitom pr�vě o formulaci v � 17 odst. 1 druh� větě loterijn�ho z�kona, že „u v�hern�ho hrac�ho př�stroje s programov�m vybaven�m umožňuj�c�m současnou hru na v�ce hrac�ch m�stech v�ce hr�čům je každ� takov� hrac� m�sto rovněž považov�no za samostatn� v�hern� hrac� př�stroj“. V rozporu s touto formulac� je rovněž argument navrhovatele o nedostatku „semknutosti“ (kompaktnosti) ILV. Relevanci pak pr� postr�d� argument, ve kter�m zař�zen� prob�h� samotn� hern� proces; „ovl�dac� panely“ ve formě ILV je třeba považovat v souladu s � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona za „hrac� m�sta“.

16. Ve sv�m vyj�dřen� �častn�k ř�zen� d�le uvedl, že ministerstvo ve sv�m n�vrhu zcela opom�j�, že pro �častn�ka hry je rozd�l mezi ILV a VHP zcela nerozeznateln� (ostatně i pro pracovn�ky heren). ILV jsou však kvůli možnosti vyšš�ch vsazen�ch (a prohran�ch) č�stek „nebezpečnějš�“, nav�c často překračuj� limity pro s�zky, v�hry a prohry stanoven� pro VHP v � 17 odst. 3 až 7 loterijn�ho z�kona. To neznamen�, že nejsou v�hern�mi hrac�mi př�stroji, ale jen to, že nemohou b�t povoleny a leg�lně provozov�ny, dokud nebudou dan� finančn� limity a dalš� podm�nky upraveny tak, jak to požaduje v � 19 samotn� loterijn� z�kon.

17. Z�věrem sv�ho vyj�dřen� se �častn�k ř�zen� ohradil proti postupu navrhovatele, kter� usiloval „za každou cenu o z�sk�n� argumentů pouze proti n�zoru“ města (a nikoli objektivně pro a proti). Nadto pr� postoj Ministerstva vnitra způsobuje velk� probl�my i jin�m obc�m v podobě n�růstu kriminality, rozvracen� rodin apod. Zam�tnut� n�vrhu by bylo důležit� nejen pro město Chrastavu, ale i pro jin� obce v Česk� republice a pro jejich občany.

III.

Vyj�dřen� vedlejš�ho �častn�ka ř�zen�

18. V souladu s � 69 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu využil veřejn� ochr�nce pr�v sv�ho pr�va vystupovat jako vedlejš� �častn�k ř�zen�. Dne 8. března 2011 bylo �stavn�mu soudu doručeno jeho vyj�dřen�, v němž navrhl zam�tnut� n�vrhu na zrušen� čl. I předmětn� vyhl�šky a vyhověn� n�vrhu na zrušen� čl. II odst. 2 vyhl�šky. Z procesn�ho hlediska pak navrhl, aby �stavn� soud vyslovil jednoznačn� z�věr ohledně poč�tku běhu lhůty podle � 69 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu; to pr� pro př�pad, že je veřejn� ochr�nce pr�v vedlejš�m �častn�kem ř�zen� (zde pouk�zal na v�kladovou nejasnost z�kona). Z důvodu vhodnosti pak navrhl spojit nynějš� ř�zen� s ř�zen�m veden�m pod sp. zn. Pl. �S 56/10 (zat�m neskončen� ř�zen� o n�vrhu Ministerstva vnitra na zrušen� obecně z�vazn� vyhl�šky města Františkovy L�zně č. 1/2010 k zabezpečen� m�stn�ch z�ležitost� veřejn�ho poř�dku v oblasti omezen� hazardu). S upuštěn�m od �stn�ho jedn�n� před �stavn�m soudem veřejn� ochr�nce pr�v nesouhlasil.

19. Vedlejš� �častn�k se domn�v�, že � 10 p�sm. a) obecn�ho zř�zen� umožňuje regulaci činnost� �ředně povolen�ch i �ředně nepovolen�ch, a to včetně provozov�n� v�hern�ch hrac�ch př�strojů nebo jin�ch druhů loterie definovan�ch v � 2 loterijn�ho z�kona, pokud se jedn� o m�stn� z�ležitosti veřejn�ho poř�dku.

20. Vztah � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona a � 10 p�sm. a) obecn�ho zř�zen� je přitom třeba řešit dle pravidla lex posterior derogat priori, neboť ustanoven� � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona bylo zakotveno novelou č. 149/1998 Sb., kter� byla přijata ještě před �činnost� nov�ho obecn�ho zř�zen�; nav�c zřejmě reagovalo na tehdejš� judikaturu �stavn�ho soudu. Obě ustanoven� maj� za �čel ochranu veřejn�ho poř�dku a dobr�ch mravů v obci. Rozd�l je pouze v tom, že podle � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona lze provozov�n� VHP na někter�ch veřejně př�stupn�ch m�stech zcela zak�zat, zat�mco podle � 10 p�sm. a) obecn�ho zř�zen� lze zak�zat určit� činnosti pouze na veřejn�ch prostranstv�ch. Na jednu stranu tak obec může podle platn�ho zněn� obecn�ho zř�zen� regulovat provozov�n� i jin�ch typů loteri� (činnost�) než pouze v�hern�ch hrac�ch př�strojů, na stranu druhou je co do �pln�ho z�kazu omezena pouze na veřejn� prostranstv� v obci.

21. Dle veřejn�ho ochr�nce pr�v se n�zor Ministerstva vnitra op�r� o �zkou definici pojmu v�hern� hrac� př�stroj [� 2 p�sm. e) a � 17 loterijn�ho z�kona], což může v�st k absurdn�m důsledkům. Dle tohoto n�zoru totiž obec může přistoupit (� 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona) pouze k omezen� provozov�n� „v�hern�ch hrac�ch př�strojů“, avšak pokud nam�sto nich „nastoup�“ prakticky stejn� nebo obdobn� technick� zař�zen� s podstatně problematičtějš�m dopadem, obec již svou normotvornou kompetenci využ�t nemůže. Takov� př�stup považuje ochr�nce za nespr�vn� a odporuj�c� �čelu � 10 p�sm. a) obecn�ho zř�zen� (�čelem bylo zakotvit gener�ln� klauzuli, kter� obc�m d�v� širok� prostor pro regulaci m�stn�ch z�ležitost� veřejn�ho poř�dku). I s ohledem na v�še uveden� tak obec ultra vires nejednala a nen� třeba řešit složit� definičn� ot�zky rozd�lu mezi VHP a ILV.

22. Z hlediska tzv. testu čtyř kroků (viz n�lez sp. zn. Pl. �S 63/04) obec svou pravomoc a působnost nezneužila. Jestliže by např�klad zak�zala na sv�m �zem� loterii typu „Sportka“ či „Šťastn�ch deset“, mohlo by se jednat o zneužit� pravomoci. V př�padě ILV, kter� pln� prakticky zcela stejnou funkci jako VHP, o zneužit� nelze hovořit. Obec zde využila sv�ho legitimn�ho opr�vněn� k regulaci činnost�, kter� fakticky ohrožuj� veřejn� poř�dek v obci v�ce než provozov�n� VHP. V tomto smyslu je rovněž splněn požadavek rozumnosti dan� �pravy.

23. Ohledně čl. II odst. 2 vyhl�šky ochr�nce uvedl, že kl�čovou je ot�zka, č�m vlastně centr�ln� loterijn� syst�my s interaktivn�mi videoloterijn�mi termin�ly jsou a kdo m� pravomoc vyd�vat př�slušn� povolen�. V tomto směru nab�dl tři možn� v�klady.

24. Dle prv�ho v�kladu (zast�van�m městem Chrastavou) jsou ILV vlastně v�hern�mi hrac�mi př�stroji a povolen� k jejich provozov�n� je opr�vněn vydat pouze obecn� �řad. Tento v�klad se op�r� o �čel � 17 a 18 loterijn�ho z�kona, kdy v r�mci přenesen� působnosti může obec l�pe posoudit skutečnosti rozhodn� pro povolen�. Ve smyslu argumentace �častn�ka ř�zen� o tomto z�věru svědč� věta druh� � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona.

25. Druh� v�klad, zast�van� Ministerstvem financ� (stanovisko ze dne 11. ledna 2010), se op�r� o požadavek kompaktnosti VHP. V tomto př�padě jsou interaktivn� videoloterijn� termin�ly jako souč�st centr�ln�ho loterijn�ho syst�mu považov�ny za zvl�štn� druh loterie, z�konem bl�že neupraven�, u něhož může podle ustanoven� � 50 odst. 3 vyd�vat povolen� Ministerstvo financ�. Při vyd�v�n� povolen� se přitom použije přiměřeně ustanoven� č�sti prvn� až čtvrt� loterijn�ho z�kona. S ohledem na funkčn� totožnost interaktivn�ch videoloterijn�ch termin�lů s VHP je ochr�nce přesvědčen, že i kdyby ILV nepředstavovaly v�hern� hrac� př�stroje, je Ministerstvo financ� při povolov�n� centr�ln�ho loterijn�ho syst�mu s interaktivn�mi videoloterijn�mi termin�ly povinno aplikovat vešker� ustanoven� druh� č�sti loterijn�ho z�kona, jejichž aplikace nen� z povahy věci vyloučena. Pokud jde o um�stěn� jednotliv�ch interaktivn�ch videoloterijn�ch termin�lů, je povinno respektovat rovněž již vydan� obecně z�vazn� vyhl�šky obc� reguluj�c� provozov�n� VHP. Ochr�nce dodal, že v t�to věci v r�mci sv�ho šetřen� veden�ho proti Ministerstvu financ� zjistil z�sadn� pochyben�. Slabinou dan�ho v�kladu je skutečnost, že povolen� vyd�v� org�n, kter� nen� re�lně schopen kontrolovat dodržov�n� z�konn�ch podm�nek ani při udělov�n� povolen�, ani pot�.

26. Dle třet�ho v�kladu (jak�hosi kompromisu mezi v�še uveden�mi alternativami) je Ministerstvo financ� opr�vněno vyd�vat pouze „r�mcov� povolen� k provozov�n� loterie“, v němž stanov� obecn� parametry hry (zejm�na požadavky podle � 17 odst. 3 až 7 loterijn�ho z�kona), avšak o povolen� um�stěn� konkr�tn�ho zař�zen� již bude rozhodovat obecn� �řad podle � 18 z�kona. Ministerstvo tak např�klad nebude na map�ch hledat, zda př�stroj n�hodou nem� b�t um�stěn v zař�zen� soci�ln�ch služeb atp. Tento v�klad ochr�nce preferuje; Ministerstvo financ� sv�m rozhodnut�m ověř�, zda dan� typ loterie splňuje požadavky z�kona, avšak o um�stěn� a provozu konkr�tn�ho technick�ho zař�zen� rozhodne ten, kdo je re�lně schopen posoudit leg�lnost provozu př�stroje v m�stn�ch podm�nk�ch.

27. Ohledně vlivu vyhl�šky na již udělen� povolen� vedlejš� �častn�k uvedl, že s n�vrhem Ministerstva vnitra na zrušen� čl. II odst. 2 vyhl�šky souhlas�. Obec totiž nen� opr�vněna „konstatovat platnost či neplatnost udělen�ch povolen�“. V z�vislosti na druhu v�še uveden�ho v�kladu, kter� je zvolen, jsou rozhodnut� Ministerstva financ�, kter� nerespektovala př�slušn� ustanoven� loterijn�ho z�kona a obecně z�vazn� vyhl�šky města Chrastavy č. 4/2009 o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny v�hern� hrac� př�stroje, buď nez�konn� (z důvodu povinnosti Ministerstva financ� podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona přihl�žet nejen k př�slušn�m ustanoven�m z�kona o loteri�ch, ale i k přijat�m obecně z�vazn�m vyhl�šk�m, kter� regulovaly provoz VHP), nebo nicotn� (v př�padě, že pravomoc k vyd�n� povolen� m� pouze obecn� �řad). Ani jednu z těchto skutečnost� však nelze konstatovat v obecně z�vazn� vyhl�šce. Spr�vn� ř�d a soudn� ř�d spr�vn� znaj� instituty, jak dos�hnout n�pravy vad individu�ln�ch pr�vn�ch aktů, obec však nen� opr�vněna v obecně z�vazn� vyhl�šce vady těchto aktů ani napravovat ani deklarovat. N�pravu vadnosti lze nav�c zjednat i d�ky � 43 odst. 1 loterijn�ho z�kona („Org�n, kter� loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruš� povolen�, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro kter� by nebylo možn� loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se uk�že dodatečně, že �daje, na jejichž podkladě bylo povolen� vyd�no, jsou klamn�.“).

IV.

�stavn� konformita legislativn�ho procesu

28. Podle � 68 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu posuzuje �stavn� soud nejprve ot�zku, zda napaden� pr�vn� předpis byl přijat a vyd�n v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. �stavn� soud se proto nejprve zaměřil na ot�zku, zda napaden� obecně z�vazn� vyhl�ška města Chrastavy splňuje tato krit�ria. Z p�semn�ch podkladů, kter� �stavn�mu soudu předložil navrhovatel, vypl�v�, že vyhl�ška č. 5/2009 o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny interaktivn� videoloterijn� termin�ly, byla schv�lena na zased�n� zastupitelstva města dne 19. 10. 2009, přičemž pro jej� přijet� hlasovalo 16 z celkov�ch 19 zastupitelů. Dne 20. 10. 2009 byla vyhl�ška vyvěšena na �ředn� desce Městsk�ho �řadu města Chrastavy, odkud byla sejmuta dne 5. 11. 2009, tedy po uplynut� z�konem stanoven� patn�ctidenn� lhůty. Obecně z�vazn� vyhl�ška č. 5/2009 tedy byla vyd�na �stavně konformn�m způsobem a v souladu s � 84 odst. 2 p�sm. h), � 87 a � 12 z�kona o obc�ch.

V.

Vlastn� posouzen� napaden�ch ustanoven� vyhl�šky

29. Podle sv� ust�len� judikatury vol� �stavn� soud k posouzen� souladu napaden�ch ustanoven� obecně z�vazn� vyhl�šky s �stavn�m poř�dkem nebo z�konem tzv. test čtyř kroků [srov. n�lez ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. �S 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)^*]. �stavn� soud v r�mci tohoto testu postupně zkoum�, zda měla obec pravomoc vydat napaden� ustanoven� obecně z�vazn� vyhl�šky (1. krok testu), zda se obec při vyd�v�n� napaden�ch ustanoven� obecně z�vazn� vyhl�šky nepohybovala mimo z�konem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vyd�n� nezneužila z�konem j� svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijet�m napaden�ho ustanoven� nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

V.I

Posouzen� z hlediska 1. kroku testu

30. �stavn� soud v r�mci prv�ho kroku testu konstatoval, že obec vydala napadenou obecně z�vaznou vyhl�šku na z�kladě sv� pravomoci podle čl. 104 odst. 3 �stavy. V t�to souvislosti �stavn� soud připom�n�, že uveden� ustanoven� zmocňuje obec k origin�rn� normotvorbě, a tedy k jej�mu vyd�n� nen� zapotřeb� v�slovn� z�konn� zmocněn� [srov. např. n�lez ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. �S 5/99 (N 112/15 SbNU 93; 216/1999 Sb.) nebo n�lez ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. �S 45/06 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)].

V.II

Posouzen� z hlediska 2. a 3. kroku testu

31. �stavn� soud d�le přezkoumal napaden� ustanoven� z hlediska 2. a 3. kroku testu. Jak již bylo zm�něno, ve druh�m kroku posuzoval, zda se obec při jejich vyd�n� nepohybovala ultra vires, tj. mimo věcnou působnost z�konem j� vymezenou. Jak již uvedeno shora, z�kladem normotvorn� pravomoci obc� v oblasti samostatn� působnosti je př�mo čl. 104 odst. 3 �stavy. Jeho z�konn� rozveden� je obsaženo v ustanoven� � 10 z�kona o obc�ch, kter� vymezuje věcn� oblasti, v nichž je obec opr�vněna bez dalš�ho z�konn�ho zmocněn� tvořit pr�vo.

32. Toto ustanoven� př�mo vymezuje tři oblasti, v nichž obec může bez dalš�ho z�konn�ho zmocněn� vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky; k zabezpečen� m�stn�ch z�ležitost� veřejn�ho poř�dku může obec stanovit, kter� činnosti, jež by mohly narušit veřejn� poř�dek v obci nebo b�t v rozporu s dobr�mi mravy, ochranou bezpečnosti, zdrav� a majetku, lze vykon�vat pouze na m�stech a v čase obecně z�vaznou vyhl�škou určen�ch, nebo stanovit, že na někter�ch veřejn�ch prostranstv�ch v obci jsou takov� činnosti zak�z�ny [� 10 p�sm. a) z�kona o obc�ch]; d�le je opr�vněna stanovit z�vazn� podm�nky pro poř�d�n�, průběh a ukončen� veřejnosti př�stupn�ch sportovn�ch a kulturn�ch podniků, včetně tanečn�ch z�bav a diskot�k [� 10 p�sm. b) z�kona o obc�ch]; rovněž může stanovit povinnosti k zajištěn� udržov�n� čistoty ulic a jin�ch veřejn�ch prostranstv�, k ochraně životn�ho prostřed�, zeleně v z�stavbě a ostatn� veřejn� zeleně a k už�v�n� zař�zen� obce slouž�c�ch potřeb�m veřejnosti [� 10 p�sm. c) z�kona o obc�ch]. Konečně z � 10 p�sm. d) z�kona o obc�ch plyne, že dalš� věcn� oblasti samostatn� působnosti obc� mohou b�t upraveny tak� zvl�štn�mi z�kony.

33. Pro všechny v�še uveden� věcn� oblasti samostatn� působnosti současně plat�, že předmětem regulace mohou b�t toliko m�stn� z�ležitosti, kter� obec reguluje v z�jmu obce a občanů obce, nikoliv z�ležitosti širš�ho (celost�tn�ho) v�znamu.

K čl. I vyhl�šky

34. V dan�m př�padě jde o situaci, kdy obec napadenou vyhl�škou odkazem na svou již existuj�c� pr�vn� �pravu t�kaj�c� se tzv. v�hern�ch hrac�ch př�strojů (VHP) ve vyhl�šce č. 4/2009 ze dne 31. 8. 2009 rozš�řila tuto regulaci i na tzv. interaktivn� videoloterijn� termin�ly (ILV) (čl. I napaden� vyhl�šky) a současně uvedla, že jej�m �čelem je zajištěn�, aby v �zemn�m obvodu města byla zneplatněna vešker� povolen� v minulosti či v budoucnosti vydan� st�tn�m dozorem Ministerstva financ� Česk� republiky (čl. II).

35. Zat�mco navrhovatel je n�zoru, že tzv. interaktivn� videoloterijn� termin�ly nesplňuj� z�konnou definici v�hern�ho hrac�ho př�stroje, a tud�ž obec nen� opr�vněna v režimu � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona v obecně z�vazn� vyhl�šce regulovat jejich provozov�n�, naopak město Chrastava ve sv�m vyj�dřen� trvalo na tom, že videoloterijn� termin�ly jsou určit�m typem v�hern�ch hrac�ch př�strojů.

36. �stavn� soud si je vědom, že se jedn� o ot�zku, kter� je již delš� dobu předmětem sporů mezi z�stupci obc� a Ministerstvem financ�, neboť zodpovězen� t�to ot�zky m� i dalš� implikace do z�konem vymezen� pravomoci vyd�vat povolen� k provozov�n� těchto př�strojů podle � 18 či � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona.

37. Pojem v�hern�ch hrac�ch př�strojů je loterijn�m z�konem vymezen ve dvou ustanoven�ch, a to nejprve v ustanoven� � 2 p�sm. e), v němž je tento pojem použ�v�n jako legislativn� zkratka pro označen� „s�zkov�ch her provozovan�ch pomoc� elektronicky nebo elektromechanicky ř�zen�ch v�hern�ch hrac�ch př�strojů nebo podobn�ch zař�zen�“, a n�sledně je znovu definov�n v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona, podle něhož se jedn� o „kompaktn�, funkčně neděliteln� a programově ř�zen� technick� zař�zen� s ovl�d�n�m určen�m pouze pro jednoho hr�če, přičemž u v�hern�ho hrac�ho př�stroje s programov�m vybaven�m umožňuj�c�m současnou hru na v�ce hrac�ch m�stech v�ce hr�čům je každ� takov� hrac� m�sto rovněž považov�no za samostatn� v�hern� hrac� př�stroj“.

38. Zat�mco ustanoven� � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona vymezuje v�hern� hrac� př�stroje (VHP) široce, neboť pod tento pojem zahrnuje i jak�koliv zař�zen� podobn� elektronicky či elektromechanicky ř�zen�m hrac�m př�strojům, definice obsažen� v � 17 odst. 1 je naopak velmi �zk� a v podstatě kasuistick�. Jinak řečeno, loterijn� z�kon pracuje s jedn�m pojmem, kter� je však definov�n dvěma rozd�ln�mi způsoby. Za takov� situace nelze vystačit toliko s prost�m jazykov�m v�kladem, ale je třeba při interpretaci těchto ustanoven� uplatnit dalš� typy v�kladov�ch metod, a to předevš�m metodu systematick�ho a teleologick�ho v�kladu.

39. Systematick� v�klad přihl�ž� ke struktuře vykl�dan�ch pr�vn�ch norem a jejich zařazen� do cel�ho kontextu pr�vn�ho předpisu. Z tohoto hlediska je loterijn� z�kon tvořen vlastně dvěma strukturn�mi č�stmi, a to �vodn�mi a z�věrečn�mi ustanoven�mi, kter� v obecn� rovině definuj� a upravuj� z�ležitosti společn� pro regulaci všech typů loteri� a jin�ch podobn�ch her, a zvl�štn�mi č�stmi, v nichž jsou specificky upraveny jednotliv�, v�slovně vyjmenovan� typy loteri� a jin�ch podobn�ch her.

40. Zat�mco � 2 p�sm. e) stejně jako � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona jsou souč�stmi těchto obecn�ch a společn�ch č�st�, � 17 odst. 1 je naopak zařazen do jedn� ze zvl�štn�ch č�st� upravuj�c�ch povolovac� režimy jednotliv�ch typů loteri�, v tomto př�padě těch v�hern�ch hrac�ch př�strojů, jak� jsou definov�ny pr�vě v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona. Jin�mi slovy, zat�mco �zk� definice obsažen� v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona je použiteln� toliko v r�mci ustanoven� obsažen�ch v č�sti druh� loterijn�ho z�kona označen� rubrikou „V�hern� hrac� př�stroje“, širš� vymezen� v�hern�ch hrac�ch př�strojů podle � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona je aplikovateln� v kontextu oněch obecn�ch a společn�ch č�st� loterijn�ho z�kona, tj. č�sti prvn� označen� „�vodn� ustanoven�“ a č�sti šest� nadepsan� „Ustanoven� společn�, přechodn� a z�věrečn�“.

41. Systematick� v�klad loterijn�ho z�kona proto vede k z�věru, že zat�mco �zk� definice v č�sti druh� loterijn�ho z�kona dopad� na povolovac� ř�zen� podle � 18 a n�sl. loterijn�ho z�kona, širš� definice obsažen� v �vodn�ch ustanoven�ch se použije v kontextu dalš�ch společn�ch přechodn�ch a z�věrečn�ch ustanoven� obsažen�ch v z�věrečn� č�sti šest�. Pokud z�kon o loteri�ch v � 50 odst. 4 umožňuje obc�m v obecně z�vazn� vyhl�šce stanovit, že v�hern� hrac� př�stroje mohou b�t provozov�ny pouze na m�stech a v čase vyhl�škou určen�ch, nebo stanovit, na kter�ch veřejně př�stupn�ch m�stech v obci je provozov�n� v�hern�ch hrac�ch př�strojů zak�z�no, pak je pro vymezen� pojmu v�hern� hrac� př�stroj rozhoduj�c� ustanoven� � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona, nikoliv ustanoven� � 17 odst. 1 t�hož z�kona, kter� - jak již uvedeno - dopad� pouze na režim povolov�n� podle č�sti druh�.

42. Tento z�věr podporuje t�ž teleologick� v�klad loterijn�ho z�kona, resp. vypl�v� ze zohled¬něn� �čelu, kter� zjevně vedl z�konod�rce k vložen� ustanoven� � 50 odst. 4 do loterijn�ho z�kona. Toto ustanoven� se do z�kona dostalo spolu s novelou obsaženou v z�koně č. 149/1998 Sb. s �činnost� od 1. 1. 1999, přičemž je nepochybn�, že �myslem z�konod�rce bylo pos�lit roli obecn� samospr�vy, pokud jde o vymezen� podm�nek, za nichž může tento typ loteri� povolovat st�tn� spr�va; v tomto kontextu nelze přehl�žet ani skutečnost, že se tak stalo v době, kdy to byla sama judikatura �stavn�ho soudu, kter� z důvodů již podrobně vyložen�ch v n�lezu sp. zn. Pl. �S 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) v podstatě neakceptovala origin�rn� povahu normotvorby obc� založenou př�mo čl. 104 odst. 3 �stavy, a vyžadovala t�ž pr�vě existenci zvl�štn�ho z�konn�ho zmocněn�. �stavn� soud je proto toho n�zoru, že speci�ln� ustanoven� obsažen� v z�koně o loteri�ch je třeba s ohledem na to vykl�dat pokud možno extenzivně tak, aby byl naplněn původn� �čel, jenž byl t�mto ustanoven�m sledov�n, tj. prosazen� ochrany m�stn�ch z�ležitost� veřejn�ho poř�dku. (V t�to souvislosti nelze opomenout ani přesvědčivou argumentaci veřejn�ho ochr�nce pr�v, že z hlediska �čelu pr�vn� �pravy nen� třeba v�razně akcentovat složit� definičně-technick� ot�zky t�kaj�c� se rozd�lů mezi VHP a ILV.)

43. �stavn� soud se sezn�mil s argumenty předestřen�mi navrhovatelem, kter� vych�zel z �dajů předložen�ch Ministerstvem financ�. Podle tohoto popisu tvoř� videoloterijn� termin�l pouhou jednu č�st elektronick�ho syst�mu, kter� je tvořen centr�ln� ř�d�c� jednotkou, m�stn� kontroln� jednotkou a početně neomezen�m množstv�m videotermin�lů jakožto koncov�ch jednotek, přičemž takto koncipovan� elektronick� syst�m tvoř� jeden funkčně neděliteln� celek. Spojen� mezi centr�ln�m serverem a videotermin�ly je zajištěno prostřednictv�m d�lkov� on-line komunikačn� s�tě (internetu) takov�m způsobem, aby obě č�sti syst�mu byly v průběhu hry neust�le ve spojen�; samotn� hern� proces však neprob�h� v koncov�m zař�zen� (videotermin�lu), n�brž v centr�ln� ř�d�c� jednotce (centr�ln�m serveru).

44. �stavn� soud na z�kladě tohoto popisu zař�zen� dospěl k z�věru, že charakter ILV neumožňuje jejich podřazen� pod �zkou definici v�hern�ho hrac�ho př�stroje podle � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona, neboť videoloterijn� termin�ly jakožto koncov� hern� stanice, kter� jsou souč�st� širš�ho a složitějš�ho syst�mu, jehož j�dro je um�stěno centr�lně, postr�daj� vlastnost kompaktnosti, kterou vyžaduje definice obsažen� v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona. Avšak nic nebr�n� tomu, aby byly podřazeny pod širš� definici podle � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona, neboť nepochybně se jedn� o zař�zen� v�hern�m hrac�m př�strojům podobn� a slouž�c� t�muž �čelu.

45. V t�to souvislosti totiž nelze přehl�žet skutečnost, že mezi VHP a ILV neexistuje na vnějš� pohled ž�dn� z�sadn� rozd�l, tento rozd�l je d�n pr�vě až vnitřn�m uspoř�d�n�m zař�zen�, kdy videoloterijn� termin�l netvoř� uzavřen� a samostatně funkčn� celek, ale je souč�st� větš�ho elektronick�ho syst�mu. Z toho důvodu, jak již konstatov�no shora, nelze tento typ zař�zen� podřadit pod definici hern�ho hrac�ho př�stroje uvedenou v � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona. Tuto skutečnost je třeba nepochybně zohledňovat v př�padě vlastn�ho povolovac�ho ř�zen�, kdy je ž�douc�, aby o tomto celku rozhodoval jeden věcně a m�stně př�slušn� org�n, nikoliv neurčit� počet spr�vn�ch org�nů v z�vislosti na um�stěn� jednotliv�ch komponent tohoto syst�mu v jednotliv�ch obc�ch v Česk� republice. Tato vlastnost ILV však nemůže b�t přek�žkou toho, aby obec obecně z�vaznou vyhl�škou určila, na kter�ch m�stech na jej�m �zem� lze jednotliv� komponenty tohoto syst�mu provozovat.

46. Dle n�zoru �stavn�ho soudu je proto př�pustn�, aby obec, pociťuje-li takovou m�stn� potřebu, regulovala obecně z�vaznou vyhl�škou vydanou podle � 50 odst. 4 loterijn�ho z�kona ve spojen� s � 2 p�sm. e) t�hož z�kona um�stěn� i ILV, př�padně dalš�ch př�strojů podobn�ch v�hern�m hrac�m př�strojům, a to jako souč�sti širš� množiny př�strojů, k jejichž provozu vyd�v� povolen� Ministerstvo financ� podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona. �stavn� soud tedy shledal, že regulace um�stěn� ILV spad� do normotvorn� působnosti obc�, a to podle ustanoven� zvl�štn�ho z�kona, jak m� na mysli i � 10 p�sm. d) z�kona o obc�ch.

47. Uplatněn� takov� pravomoci a působnosti obc� proto nepředstavuje dle n�zoru �stavn�ho soudu nez�konn� z�sah do v�konu st�tn� moci, resp. st�tn� spr�vy. Vyd�n�m obecně z�vazn� vyhl�šky obec nikterak nezasahuje do vlastn� rozhodovac� pravomoci ministerstva, kter� je kompetentn� v př�padě inomin�tn�ch loteri� a jin�ch obdobn�ch her, tj. zař�zen�, kter� nesplňuj� definici podle � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona, avšak současně jsou těmto zař�zen�m podobn�, posoudit splněn� všech požadavků vypl�vaj�c�ch z č�sti prvn� až čtvrt� z�kona, jak mu ostatně ukl�d� � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona. Jinak řečeno, regulac� v podobě obecně z�vazn� vyhl�šky obec nepřeb�r� rozhodov�n� o povolen� ILV podle č�sti druh� loterijn�ho z�kona; vyd�n�m obecně z�vazn� vyhl�šky stanov�c� m�sta, na nichž lze v obci koncov� zař�zen� interaktivn�ch videoloteri� provozovat, pouze obec stanov� mimo jin� i za �čelem ochrany m�stn�ch z�ležitost� veřejn�ho poř�dku určit� mantinely, v nichž se mus� rozhodov�n� ministerstva pohybovat.

48. �stavn� soud proto dospěl k z�věru, že obec je opr�vněna regulovat um�stěn� ILV na sv�m �zem�, přičemž přijet�m takov� pr�vn� �pravy obec nejedn� ultra vires.

49. D�le �stavn� soud přikročil k posouzen�, neboť v dan�m př�padě spolu dan� krit�ria posuzov�n� �zce souvis� a spl�vaj� v logick� celek, zda obec nezneužila z�konem j� svěřenou věcně vymezenou samostatnou působnost. Zneužit� t�to působnosti představuje v�kon moci v z�konem svěřen� oblasti 1. cestou sledov�n� �čelu, kter� nen� z�konem aprobov�n, nebo 2. cestou opom�jen� relevantn�ch �vah při přij�m�n� rozhodnut�, nebo naopak 3. přihl�žen� k nerelevantn�m �vah�m [viz n�lez sp. zn. Pl. �S 63/04 ze dne 22. března 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)].

50. V dan�m př�padě �stavn� soud zejm�na v�žil, zda nejsou formulace obsažen� v čl. I napaden� vyhl�šky v rozporu se shora uveden�mi požadavky, a zda se proto nejedn� o zneužit� působnosti. Vlastn� obsah ustanoven� čl. I vyhl�šky totiž v�slovně podřazuje interaktivn� videoloterijn� termin�ly pod kategorii v�hern�ch hrac�ch př�strojů, jak je definov�na v loterijn�m z�koně, přičemž prvn� pozn�mka pod čarou odkazuje jak na ustanoven� � 2 p�sm. e), tak na � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona.

51. Předně �stavn� soud již ve sv� judikatuře uvedl, že pozn�mky pod čarou nemaj� z�vazn� normotvorn� charakter, takže nepřesnost odkazu, kter� obsahuj�, nen� pro posouzen� normy jako takov� rozhoduj�c�. Nav�c, nahl�ženo materi�lně, se takov� �prava do rozporu se shora uveden�mi z�věry nedost�v�, neboť �stavn� soud naopak aproboval pravomoc obc� regulovat obecně z�vaznou vyhl�škou um�stěn� ILV, byť pouze na z�kladě definice obsažen� v ustanoven� � 2 p�sm. e) loterijn�ho z�kona. Bylo by proto prost�m formalismem, pokud by �stavn� soud pouze z tohoto důvodu přikročil ke zrušen� čl. I vyhl�šky, jestliže by obec vz�pět� mohla přijmout vyhl�šku de facto se stejn�m normativn�m dosahem, avšak již bez v�slovn�ho odkazu na � 17 odst. 1 loterijn�ho z�kona. Zneužit� působnosti pak nelze shledat ani v odkazu na již existuj�c� obecně z�vaznou vyhl�šku, kter� reguluje um�stěn� v�hern�ch hrac�ch př�strojů. Tato technika je sice legislativně-technicky nevhodn�, avšak nikoliv nepř�pustn�.

52. �stavn� soud se sezn�mil i s obsahem vyhl�šky č. 4/2009 ze dne 31. 8. 2009 o stanoven� m�st, na kter�ch mohou b�t provozov�ny v�hern� hrac� př�stroje, na niž čl. I napaden� vyhl�šky odkazuje, a zjistil, že tato vyhl�ška po obsahov� str�nce obstoj�. �stavn� soud proto konstatuje, že rozpor s třet�m krokem testu v př�padě čl. I vyhl�šky nezjistil.

53. Avšak i přes tento z�věr nemůže nechat �stavn� soud zcela bez povšimnut� pozn�mky pod čarou č. 2 a 3, v nichž se město Chrastava vyjadřuje ke kompetenci Ministerstva financ� a Ministerstvo vnitra v podstatě vyz�v� k pod�n� n�vrhu na posouzen� vyhl�šky �stavn�m soudem. �čelem regulace prostřednictv�m obecně z�vazn�ch vyhl�šek je normov�n� činnost�, kter� jsou vykon�v�ny na �zem� obce a kter� s ohledem na lepš� znalost m�stn�ch poměrů z�konod�rce svěřuje do působnosti obce, tak aby se tato regulace dostala do dispozice politick�m z�stupcům občanů obce a současně jim byla bl�že. �čelem obecn� normotvorby je tedy naplněn� tohoto z�měru �stavod�rce a z�konod�rce, přičemž adres�tem obecně z�vazn�ch vyhl�šek jsou přirozeně jednotlivci, tj. fyzick� a pr�vnick� osoby. Obecně z�vazn� vyhl�šky jako pr�vn� předpisy origin�rn� povahy by proto neměly sloužit jako nosiče vzkazů zastupitelstva obce jin�m org�nům veřejn� moci, ať už je zastupitelstvo motivov�no jak�mkoliv �myslem. Ačkoliv je �stavn� soud tradičně vůči legislativn� kvalitě obecně z�vazn�ch vyhl�šek tolerantnějš�, apeluje na obce, aby si při jejich tvorbě a formulaci byly v�še uveden�ch postul�tů vědomy.

V.III

Posouzen� z hlediska 4. kroku testu

54. �stavn� soud nakonec posoudil ustanoven� čl. I vyhl�šky, kter� obst�lo v předchoz�ch kroc�ch testu, z hlediska krit�ria rozumnosti. Při tomto posouzen� byl �stavn� soud veden pr�vn�m z�věrem vypl�vaj�c�m již z n�lezu sp. zn. Pl. �S 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; č. 486/2006 Sb.), podle něhož „aplikace principu ,nerozumnosti‘ ze strany soudu mus� b�t velmi restriktivn� a měla by se omezit jen na př�pady, kdy se rozhodnut� obce jev� jako zjevně absurdn�. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen př�pad, kdy soudem proveden� přezkum vede jen k jedin�mu možn�mu (v protikladu k preferovan�mu nebo rozumn�mu) z�věru, kter� je absurdn�, a tento soudem rozpoznan� z�věr zůstal naopak obc� nerozpozn�n. Krit�rium nerozumnosti nesm� b�t použito jako z�minka k z�sahu do obc� přijat�ho rozhodnut� proto, že �stavn� soud s rozhodnut�m obce věcně nesouhlas�. Aplikace principu nerozumnosti tedy přich�z� v �vahu jen za extr�mn�ch okolnost�, nesm� b�t jen možn�m jin�m n�zorem, aniž by byla z�roveň vyvr�cena možn� rozumnost n�zoru obce. Posuzov�n�, zda obec jednala rozumně, nen� jednoduše ot�zkou, zda jednala v souladu s opr�vněn�m poskytnut�m j� z�konem. Posouzen� nerozumnosti sp�še vyžaduje zv�žit napadenou vyhl�šku z hlediska jej�ch dopadů měřen�ch obecnou rozumnost�.“ [srov. t�ž n�lez sp. zn. Pl. �S 11/09 ze dne 7. 9. 2010 (č. 304/2010 Sb.)]. �stavn� soud při použit� těchto měř�tek na čl. I vyhl�šky dospěl k z�věru, že i ve světle těchto krit�ri� obstoj�.

V.IV

K čl. II vyhl�šky

55. Pokud jde o formulaci čl. II odst. 2 vyhl�šky, �stavn� soud zcela akceptoval argumentaci veřejn�ho ochr�nce pr�v, totiž že př�padn� „zneplatněn�“ rozhodnut� Ministerstva financ� nen� věc� obecn� samospr�vy. Jak již uvedeno, pravomoc obc� stanovit obecně z�vaznou vyhl�škou m�sta, na nichž mohou b�t videoloterijn� termin�ly v obci provozov�ny, nikterak nezpochybňuje pravomoc Ministerstva financ� vyd�vat rozhodnut� o povolen� podle � 50 odst. 3 loterijn�ho z�kona a nelze připustit, aby takov� zpochybněn� obecně z�vazn� vyhl�ška obsahovala. N�stroje, jak př�padně dos�hnout zrušen� vydan�ch povolen� Ministerstva financ�, pokud se ocitaj� v rozporu s obecně z�vaznou vyhl�škou, upravuje buď spr�vn� ř�d (zejm�na ustanoven� � 94 a n�sl. upravuj�c� tzv. přezkumn� ř�zen�), nebo sp�še t�ž samotn� loterijn� z�kon, kter� v ustanoven� � 43 odst. 1 stanov� povinnost org�nu, kter� loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolen�, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro kter� by nebylo možn� loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Bude pak na Ministerstvu financ�, aby v konkr�tn�ch př�padech posoudilo, zda existence obecně z�vazn� vyhl�šky, ať už byla přijata před vyd�n�m rozhodnut� o povolen� či po něm, je důvodem pro zrušen� povolen�, a to předevš�m s ohledem na dalš� �stavně vymezen� principy. Konkr�tn� posouzen� a v�žen� těchto principů nyn� nelze předj�mat, avšak v z�sadě plat�, že provozovatel� těchto zař�zen� si museli b�t vědomi existence ustanoven� � 43 loterijn�ho z�kona, a tedy skutečnosti, že mohou b�t v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolen� okolnosti vylučuj�c� provoz těchto zař�zen�, tohoto povolen� zbaveni.

56. S ohledem na v�še uveden� �stavn� soud shledal, že zařazen�m čl. II odst. 2 do obecně z�vazn� vyhl�šky město Chrastava jednalo ultra vires, a proto dan� ustanoven� v druh�m kroku testu neobst�lo.

57. Vzhledem ke skutečnosti, že čl. II odst. 2 vyhl�šky neobst�l ve druh�m kroku testu, v�žil �stavn� soud, zda m� rozumn�ho smyslu ponechat v platnosti toliko ustanoven� čl. II odst. 1 vyhl�šky, kter� nebylo navrhovatelem napadeno. (To zn�: 1. Zajištěn� veřejn�ho poř�dku.) �stavn� soud nakonec ke zrušen� cel�ho ustanoven� čl. II vyhl�šky č. 5/2009 nepřistoupil, neboť - podle jeho přesvědčen� - dikce: �čel vyhl�šky odst. 1 „Zajištěn� veřejn�ho poř�dku.“ i sama o sobě smysl d�v�.

VI.

Z�věr

58. Z v�še uveden�ch důvodů dospěl �stavn� soud k z�věru, že ustanoven� čl. II odst. 2 vyhl�šky bylo vyd�no mimo věcnou působnost obce, a proto je podle � 70 odst. 1 z�kona o �stavn�m soudu včetně pozn�mky pod čarou č. 2, na kterou toto ustanoven� odkazovalo, zrušil. Pokud jde o ustanoven� čl. I vyhl�šky, byl n�vrh na jeho zrušen� podle � 70 odst. 2 z�kona o �stavn�m zam�tnut.