Ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Pardubic č. 26/94 ze dne 21. září 1994 o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic 202/1996 účinný od 01.08.1996

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 11. června 1996 v plénu ve věci návrhu skupiny 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení obecně závazné vyhlášky města Pardubic č. 26/94 ze dne 21. září 1994 o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic takto:

Vyhláška města Pardubic č. 26/94 ze dne 21. září 1994 o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic se zrušuje.

Odůvodněn�

Skupina 31 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky zaslala �stavn�mu soudu n�vrh na zrušen� vyhl�šky města Pardubic č. 26/94 ze dne 21. z�ř� 1994 o z�kazu komunistick�, nacistick�, fašistick� a rasistick� propagandy na �zem� města Pardubic.

Zněn� vyhl�šky je toto:

� 1

Komunistick�, nacistick�, fašistick� a rasistick� propaganda se na �zem� města zakazuje.

� 2

Komunistickou, nacistickou, fašistickou a rasistickou propagandou se rozum�:

a) Požadavky na n�silnou změnu �stavn�ho poř�dku.

b) Už�v�n� symbolů těchto zločinn�ch hnut� při jejich propagaci.

c) Zpochybňov�n� zločinnosti režimů, kter� tato hnut� představovala.

� 3

Vyhl�ška nab�v� �činnosti patn�ct�m dnem, n�sleduj�c�m po dni jej�ho vyhl�šen�.

N�vrh skupiny poslanců podan� podle ustanoven� � 64 odst. 2 p�sm. b) z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, se op�r� o pr�vn� n�zor, že obec je opr�vněna vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky, jejichž obsahem je pr�vn� povinnost, jenom v př�padě v�slovn�ho z�konn�ho zmocněn�, jak to vyj�dřil �stavn� soud ve sv�ch n�lezech, např. Pl. �S 5/93, Pl. �S 28/93, Pl. �S 29/93 a dalš�ch. Rozpor napaden� vyhl�šky s čl�nkem 2 odst. 4 �stavy Česk� republiky a s čl�nkem 2 odst. 3 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina") spatřuj� navrhovatel� ve skutečnosti, že v dan�m př�padě jsou povinnosti ukl�d�ny nikoli z�konem, ale jin�m pr�vn�m předpisem. Jde t�ž o rozpor s ustanoven�m čl�nku 4 odst. 1 Listiny, podle něhož povinnosti mohou b�t ukl�d�ny toliko na z�kladě z�kona a v jeho mez�ch a jen při zachov�n� z�kladn�ch pr�v a svobod.

Navrhovatel� se d�le zab�vaj� ustanoven�m � 14 odst. 1 p�sm. i) a � 36 odst. 1 p�sm. f) z�kona ČNR o obc�ch č. 367/1990 Sb. Tato ustanoven� připouštěj�, aby obecn� zastupitelstvo schvalovalo a vyd�valo obecně z�vazn� vyhl�šky ve věcech samostatn� působnosti obce. Toto opr�vněn� obce je zakotveno v čl�nku 104 odst. 3 �stavy Česk� republiky. Při vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek je však zastupitelstvo obce v t�to působnosti omezeno jen z�konem. Nov� ustanoven� � 17 z�kona č. 279/1995 Sb. rozšiřuje pravomoc obc� obecně z�vaznou vyhl�škou omezovat nebo zakazovat činnosti, kter� by mohly narušit veřejn� poř�dek na někter�ch veřejně př�stupn�ch m�stech v obci. Tato rozš�řen� pravomoc se však vztahuje jen na m�stn� z�ležitosti veřejn�ho poř�dku [podle � 14 odst. 1 p�sm. o)], mezi něž aktivity uveden� v napaden� vyhl�šce nepatř�. "Činnost�" ve smyslu ustanoven� � 17 citovan�ho z�kona nen� pr�vo vyjadřovat sv� n�zory slovem, p�smem, tiskem, obrazem nebo jin�m způsobem, jakož i svobodně vyhled�vat, přij�mat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice st�tu (čl�nek 17 odst. 1 a 2 Listiny). Podle čl�nku 17 odst. 4 Listiny mohou b�t svoboda projevu a pr�vo vyhled�vat a š�řit informace omezeny jen z�konem, jde-li o opatřen� v demokratick� společnosti nezbytn� pro ochranu pr�v a svobod druh�ch, bezpečnost st�tu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejn�ho zdrav� a mravnosti.

V n�vrhu se rovněž odkazuje na n�lezy �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 5/93, Pl. �S 26/93, Pl. �S 27/93, Pl. �S 38/93, Pl. �S 39/93 a Pl. �S 17/94, v nichž se konstatuje, že "vyhl�šku, kter� byla z pozice obce přijata předepsan�m procedur�ln�m způsobem a podle n�zvu v samostatn� působnosti, avšak sv�m obsahem porušila př�slušn� zmocňovac� ustanoven� �stavy Česk� republiky a z�kona o obc�ch, nelez považovat za pr�vn� předpis vydan� obc� v jej� samostatn� působnosti".

K podan�mu n�vrhu se vyj�dřil prim�tor města Pardubic, kter� uvedl, že v n�vrhu je předevš�m napad�no pr�vo obc� předmětnou oblast vztahů ve vyhl�šce uveden�ch upravovat. V t�to věci však poukazuje na ustanoven� � 14 z�kona o obc�ch, podle kter�ho do samostatn� působnosti obc� spadaj� i "m�stn� z�ležitosti veřejn�ho poř�dku", což potvrzuje i nov� zněn� ustanoven� � 17 tohoto z�kona. Proto se domn�v�, že vyhl�ška byla přijata ř�dně v souladu s platn�m pr�vn�m ř�dem a navrhuje, aby n�vrh poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky byl zam�tnut.

V ř�zen� o zrušen� z�kona nebo jin�ho pr�vn�ho předpisu je �stavn� soud povinen podle ustanoven� � 68 odst. 2 z�kona o �stavn�m soudu v prv� řadě zkoumat, zda byl napaden� pr�vn� předpis vyd�n v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. Proto si �stavn� soud vyž�dal od Zastupitelstva města Pardubic zasl�n� dokumentů, osvědčuj�c�ch ř�dn� přijet� napaden� vyhl�šky, jakož i jej� ř�dn� vyhl�šen� ve smyslu z�kona ČNR č. 367/1990 Sb., o obc�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Ze zpr�vy organizačn�ho oddělen� Magistr�tu města Pardubic ze dne 12. 3. 1996 bylo zjištěno, že na jedn�n� Zastupitelstva města Pardubic dne 21. 9. 1994 (kdy bylo do programu zařazeno projedn�n� n�vrhu vyhl�šky o z�kazu komunistick�, nacistick�, fašistick� a rasistick� propagandy na �zem� města Pardubic) bylo př�tomno 48 členů zastupitelstva (z celkov�ho počtu 55 členů). Pro přijet� vyhl�šky hlasovalo 33 členů, proti hlasovalo 7 členů, hlasov�n� se zdrželi 4 členov� zastupitelstva. Tyto �daje (jak bylo zjištěno z kopie usnesen� z prv� č�sti IV. jedn�n� Zastupitelstva města Pardubic ze dne 21. 9. 1994) z�pis o schůzi zastupitelstva neobsahuje. (Z�pisy z tohoto obdob� obsahuj� vždy pouze konstatov�n�, zda n�vrh byl přijat či nikoli.) Počty hlasů byly ověřeny z magnetofonov�ho z�znamu z jedn�n�. V citovan�m usnesen� je pod bodem 6 označen� "usnesen� č. 62/IV - 9/93" a text "Zastupitelstvo města Pardubic schvaluje vyhl�šku o z�kazu komunistick�, nacistick�, fašistick� a rasistick� propagandy na �zem� města Pardubice". Z těchto skutečnost� je zřejm�, že napaden� vyhl�ška byla přijata kvalifikovan�m způsobem (� 38 odst. 5 z�kona o obc�ch). Vyhl�ška byla vyhl�šena zveřejněn�m na �ředn� desce dne 23. 9. 1994, kde byla vyvěšena do 10. 10. 1994, takže nabyla �činnosti dne 8. 10. 1994 (� 16 odst. 3, 4 z�kona o obc�ch). �stavn� soud m� tedy za to, že napaden� předpis byl přijat a vyd�n �stavně předepsan�m způsobem.

Podle ustanoven� � 44 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb. �stavn� soud Česk� republiky může se souhlasem �častn�ků upustit od �stn�ho jedn�n�, nelze-li od tohoto jedn�n� oček�vat dalš� objasněn� věci. Vzhledem k tomu, že citovan� ustanoven� lze vzt�hnout na posouzen� předmětn� věci, �stavn� soud si vyž�dal od �častn�ků ř�zen� vyj�dřen�, zda souhlas� s upuštěn�m od �stn�ho jedn�n�. Pod�n�m ze dne 13. 3. 1996 vyj�dřil prim�tor města Pardubic souhlas s navržen�m postupem. Souhlas s upuštěn�m od �stn�ho jedn�n� vyj�dřil dopisem ze dne 3. 4. 1996 i JUDr. Jiř� H�jek za skupinu poslanců, kter� zastupuje. Proto �stavn� soud od �stn�ho jedn�n� upustil.

Ještě před meritorn�m zkoum�n�m věci �stavn� soud zjistil, že při sepisov�n� n�vrhu došlo k zjevn�mu omylu, pokud jde o datum vyd�n� napaden� vyhl�šky, kter� byl zřejmě způsoben špatnou čitelnost� jej� kopie. Na t�to kopii je uvedeno datum 20. 9. 1994. Uveden� omyl se prom�tl i do p�semn�ch zpr�v města Pardubic zaslan�ch �stavn�m u soudu, neboť v dopise prim�tora města Pardubic ze dne 13. 3. 1996 se uv�d� jako datum přijet� vyhl�šky 20. 9. 1994, zat�mco ve vyj�dřen� Magistr�tu města Pardubic je uvedeno datum 21. 9. 1994. Rovněž čiteln� text vyhl�šky č. 26/94 o z�kazu komunistick�, nacistick�, fašistick� a rasistick� propagandy na �zem� města Pardubic nese datum 21. 9. 1994, což potvrdil i vedouc� sekretari�tu prim�tora města Pardubic. Uveden� datum přijet� vyhl�šky je prokazateln� i z usnesen� Zastupitelstva města Pardubic (1. č�st IV. jedn�n� ze dne 21. 9. 1994). Jde tedy o zřejmou nespr�vnost, již �stavn� soud př�mo v textu n�lezu (včetně jeho v�roku) odstranil tak, aby n�lez odpov�dal přesn�mu označen� vyhl�šky města Pardubic č. 26/94 (� 63 z�kona č. 182/1993 Sb., � 164 o.s.ř., kter� byl použit přiměřeně). Za tohoto stavu procesn�ho stavu, kdy uveden� zřejm� nespr�vnost byla zjištěna ještě před vypracov�n�m a odesl�n�m n�lezu, m� �stavn� soud za to,že nen� třeba vypracov�vat n�lez s evidentně nespr�vn�m textem a pot� vyd�vat opravn� usnesen�.

D�le se �stavn� soud zab�val n�vrhem na zah�jen� ř�zen� po str�nce věcn�.

Po přezkoum�n� podan�ho n�vrhu dospěl �stavn� soud k z�věru, že obec může v r�mci samostatn� působnosti řešit vyhl�škami jen ty �koly veřejn� spr�vy, kter� jsou z�kony (zejm�na z�konem o obc�ch) jako �koly obce v r�mci samostatn� působnosti označeny, pokud tak učin� způsobem, kter� neodporuje �stavn�m z�konům, mezin�rodn�m smlouv�m podle čl�nku 10 �stavy Česk� republiky, z�konům a pr�vn�m předpisům vydan�m �středn�mi org�ny st�tn� spr�vy k jejich proveden� [čl�nek 87 odst. 1 p�sm. b) �stavy Česk� republiky, � 16 odst. 2 z�kona o obc�ch]. Obec však nemůže obecně z�vaznou vyhl�škou upravit takov� ot�zky,kter� jsou vyhrazeny k pr�vn� �pravě z�konu. Pokud by nějak� z�kon takov� postup umožňoval, byl by s�m v rozporu s �stavn�mi předpisy.

Jestliže se tedy ve vyj�dřen� k n�vrhu dovol�v� město Pardubice ustanoven� � 14 z�kona o obc�ch, v němž je uveden okruh věc� svěřen�ch do samostatn� působnosti obc�, pak je třeba toto ustanoven� interpretovat restriktivně, neboť se vztahuje jen na věci, v nichž obec nevystupuje jako subjekt opr�vněn� určovat pro občana povinnosti jednostrann�mi př�kazy a z�kazy. I když nov� ustanoven� � 17 z�kona o obc�ch, ve zněn� z�kona č. 279/1995 Sb., jehož se rovněž město Pardubice dovol�v�, rozšiřuje pravomoc obc� obecně z�vaznou vyhl�škou omezovat nebo zakazovat činnosti, kter� by mohly narušit veřejn� poř�dek, tato rozš�řen� pravomoc se vztahuje jen na m�stn� z�ležitosti veřejn�ho poř�dku [podle � 14 odst. 1 p�sm. o) z�kona o obc�ch], mezi něž aktivity definovan� v napaden� vyhl�šce nepatř�.

Napaden� obecně z�vazn� vyhl�ška města Pardubic upravuje pr�vě ty společensk� vztahy, kter� jsou vyhrazeny k pr�vn� �pravě toliko z�konu. Formou pr�vn�ho předpisu ji tedy může upravit v�lučně Parlament Česk� republiky jako org�n z�konod�rn� moci podle čl�nku 15 odst. 1 �stavy Česk� republiky. To vypl�v� z ustanoven� čl�nku 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou b�t meze z�kladn�ch pr�v a svobod za podm�nek stanoven�ch Listinou upraveny pouze z�konem. Rovněž čl�nek 4 odst. 3 Listiny zakotvuje toliko "z�konn� omezen�" z�kladn�ch pr�v a svobod, kter� mus� platit stejně pro všechny př�pady, kter� splňuj� stanoven� podm�nky. V předmětn� vyhl�šce však Zastupitelstvo města Pardubic stanov� pr�vě meze takov�ch z�sadn�ch Listinou zakotven�ch pr�v a svobod, jako jsou zejm�na svoboda projevu a pr�vo na informace (čl�nek 17 odst. 1), pr�vo pokojně se shromažďovat (čl�nek 19 odst. 1), pr�vo svobodně se sdružovat (čl�nek 20 odst. 1) a v př�padě občanů Česk� republiky t�ž pr�vo zakl�dat politick� strany a politick� hnut� a sdružovat se v nich (čl�nek 20 odst. 2).

Za tohoto stavu dosp�v� �stavn� soud k n�zoru, že napaden� vyhl�ška, nebyla přijata a vyd�na v mez�ch �stavou stanoven� kompetence. �stava stanov� v tomto směru v čl�nku 79 odst. 3, že org�ny �zemn� samospr�vy, stejně jako ministerstva a jin� spr�vn� �řady, mohou na z�kladě a v mez�ch z�kona vyd�vat pr�vn� předpisy, jsou-li k tomu zmocněny. Vzhledem k zařazen� tohoto čl�nku do hlavy třet�, upravuj�c� moc v�konnou, lze m�t za to, že obec zde vykon�v� st�tn� spr�vu v rozsahu stanoven�m zvl�štn�mi z�kony. Naproti tomu čl�nek 104 �stavy, v jehož odstavci 3 se stanov�, že zastupitelstva mohou v mez�ch sv� působnosti vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky, je zařazen do hlavy sedm� o �zemn� samospr�vě. V z�koně ČNR č. 367/1990 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�), ve zněn� pozdějš�ch předpisů, je uveden� pravomoc org�nů �zemn� samospr�vy vyd�vat normativn� pr�vn� akty rozvedena v hlavě druh� s n�zvem "Působnost obce", a to tak, že jde o působnost samostatnou (� 13 a n�sl. z�kona) nebo o působnost přenesenou (� 21 a n�sl. z�kona). Vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky ve věcech, n�ležej�c�ch do přenesen� působnosti, může obec pouze na z�kladě zmocněn� v z�koně a v jeho mez�ch (� 24 odst. 1 z�kona). O takov� př�pad vyd�n� obecně z�vazn� vyhl�šky v r�mci přenesen� působnosti v projednan� věci evidentně nejde.

Podle n�zoru �stavn�ho soudu však nelze napadenou vyhl�šku považovat ani za obecně z�vaznou vyhl�šku ve věcech n�ležej�c�ch do samostatn� působnosti obce [� 14 odst. 1 p�sm. i) z�kona]. Samostatn� působnost obce je upravena v ustanoven� � 14 citovan�ho z�kona tak, že v odstavci 1 tohoto ustanoven� jsou jednotliv� činnosti patř�c� do samostatn� působnosti obce uvedeny demonstrativně, zat�mco v odstavci 2 je samostatn� působnost obce extenzivněji upravena tak, že obec v samostatn� působnosti d�le zajišťuje ve sv�m �zemn�m obvodu hospod�řsk�, soci�ln� a kulturn� rozvoj, ochranu a tvorbu zdrav�ho životn�ho prostřed�, s v�jimkou těch činnost�, kter� jsou zvl�štn�mi z�kony svěřeny jin�m org�nům jako v�kon st�tn� spr�vy. Do samostatn� působnosti obce lze však stěž� zahrnout z�kaz činnost�, kter� je v podstatě toliko parafr�z� skutkov�ch podstat trestn�ch činů, uveden�ch v � 260 a v � 261 trestn�ho z�kona. T�m, že vyhl�šku takov�ho obsahu vydalo, překročilo tedy město Pardubice meze kompetenc�, stanoven�ch �stavou Česk� republiky a z�konem ČNR č. 367/1990 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�), ve zněn� pozdějš�ch předpisů.

K tomu �stavn� soud dod�v�, že chce-li obec v předmětn� věci vysloveně projevit svou politickou vůli, může tak př�padně učinit jin�mi vhodn�mi prostředky, kter� z mez� jej� kompetence nevybočuj�.

Vzhledem k tomu dospěl �stavn� soud k z�věru, že napaden� vyhl�ška je v rozporu s čl�nkem 104 odst. 3 �stavy Česk� republiky a s ustanoven�mi � 13, � 14 a � 16 odst. 2 z�kona ČNR č. 367/1990 Sb., o obc�ch (obecn� zř�zen�), ve zněn� pozdějš�ch předpisů.

Za tohoto stavu bylo nadbytečn� zab�vat se ot�zkou, zda napaden� vyhl�ška porušuje i dalš� ustanoven� �stavn�ch z�konů a mezin�rodn�ch smluv podle čl�nku 10 �stavy Česk� republiky.

Proto �stavn� soud vyhl�šku města Pardubic č. 26/94 zrušil dnem vyhl�šen� tohoto n�lezu ve Sb�rce z�konů (� 70 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu).