Sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení 199/2015 účinný od 14.08.2015

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/14 dne 30. června 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajky), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, a to § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 17 odst. 3 věty čtvrté, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení takto:

I. Ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Odůvodněn�

I.

Předmět ř�zen�

1. Dne 7. listopadu 2014 obdržel �stavn� soud n�vrh prezidenta republiky na zrušen� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, eventu�lně na zrušen� � 1 odst. 2, � 5 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 17 odst. 3 věty čtvrt�, � 21 odst. 3, � 22, � 31 odst. 2, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 104 odst. 3, � 145 odst. 3, � 165, 172, 173, 178, � 184 odst. 2 a � 189 uveden�ho z�kona.

II.

Argumentace navrhovatele

II./a

Argumentace t�kaj�c� se procesu přij�m�n� napaden�ho z�kona

2. N�vrh na zrušen� z�kona o st�tn� službě jako celku zdůvodňuje navrhovatel proti�stavnost� procedury, j�ž byl napaden� z�kon přijat. Jak navrhovatel rekapituluje, původně byl skupinou poslanců předložen dne 27. prosince 2013 n�vrh z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), (tisk 71/0). Tento n�vrh z�kona byl pot� nahrazen ve formě tzv. komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu zcela nov�m n�vrhem z�kona o st�tn� službě, projednan�m Poslaneckou sněmovnou Parlamentu Česk� republiky poprv� dne 16. července 2014 v r�mci druh�ho čten�, a pot�, co byl dne 27. srpna 2014 ze třet�ho čten� vr�cen do druh�ho čten�, byl dne 10. z�ř� 2014 Poslaneckou sněmovnou ve třet�m čten� schv�len. Sen�tem Parlamentu Česk� republiky byl n�vrh z�kona schv�len dne 1. ř�jna 2014. Došlo tak k tomu, že původn� novela tehdy platn�ho služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), ve zněn� pozdějš�ch předpisů, byla v průběhu dalš�ho legislativn�ho procesu v Poslaneck� sněmovně nahrazena n�vrhem z�kona o st�tn� službě, kter� z�roveň st�vaj�c� služebn� z�kon zrušil.

3. Popsan�m postupem byly podle n�zoru navrhovatele porušeny z�kladn� principy legislativn� činnosti stanoven� jak �stavou Česk� republiky (d�le jen "�stava") - čl. 41 odst. 2, tak z�konem č. 90/1995 Sb., o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (d�le t�ž "jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny"), konkr�tně ustanoven�m � 63 odst. 1 bodu 5 p�sm. a). Z�měnou pr�va poslanců předkl�dat n�vrh z�kona s pr�vem poslanců předkl�dat pozměňovac� n�vrh byla vyřazena vl�da z �stavn�ho pr�va předložit k n�vrhu z�kona o st�tn� službě stanovisko, bylo vyřazeno projedn�n� tohoto n�vrhu z�kona v Poslaneck� sněmovně v prv�m čten� a tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh postr�d� důvodovou zpr�vu. �čelem pozměňovac�ho n�vrhu nen� podle navrhovatele původn� n�vrh z�sadně měnit ani z�sadně rozšiřovat, jak se to stalo v projedn�van�m př�padě. Obdobn�mi př�pady se �stavn� soud opakovaně zab�val, a proto navrhovatel pouze odkazuje na n�lezy �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), n�lez sp. zn. Pl. �S 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), sp. zn. Pl. �S 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.).

4. Navrhovatel d�le uv�d�, že nen� podstatn�, že jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny pojem "komplexn� pozměňovac� n�vrh" nezn�, ani to, že z původn�ho n�vrhu novely služebn�ho z�kona byla do z�kona o st�tn� službě převzata zhruba jen polovina novelizačn�ch bodů. Za podstatn� navrhovatel naopak považuje, že tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh sv�m předmětem a �čelem vůbec neměnil původn� n�vrh, ale zcela jej nahradil nov�m n�vrhem z�kona. Navrhovatel napad� tento postup i při vědom�, že procedur�ln� aspekty je třeba posoudit i ve vazbě na principy materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu; k tomu pak upozorňuje na dalš� č�sti tohoto n�vrhu i na to, že z�kon bude v pln�m rozsahu aplikov�n v podstatě až od 1. července 2015.

II./b

Argumentace t�kaj�c� se tvrzen� proti�stavnosti jednotliv�ch ustanoven� z�kona

5. V dalš� č�sti n�vrhu navrhovatel zpochybňuje �stavnost n�že specifikovan�ch ustanoven� napaden�ho z�kona.

�prava pracovněpr�vn�ho vztahu tzv. ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech

6. Prvn� skupina n�mitek se t�k� � 1 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 172, 173, 178, � 184 odst. 2, � 189 z�kona o st�tn� službě. Podle navrhovatele je běžnou a zřejmě i z �stavn�ho hlediska přijatelnou legislativn� technikou, pokud z�kon, kter� upravuje služebn� poměry st�tn�ch zaměstnanců ve služebn�ch �řadech, odkazuje na instituty v jin�ch z�konech, v tomto př�padě předevš�m na instituty v z�koně č. 262/2006 Sb., z�kon�k pr�ce, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, aby se vyhnul opisov�n� těchto institutů ve vztahu ke st�tn�m zaměstnancům v z�koně o st�tn� službě; je tomu tak např. v � 98 až 100, 102 až 104, � 109 odst. 3, � 112 až 114, � 117 odst. 3, � 118 až 124, 131. Jinou věc� však je, pokud z�kon o st�tn� službě upravuje věci zaměstnanců, na něž se jinak vztahuje z�kon�k pr�ce; jde o � 1 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 172, 173, 178, � 184 odst. 2, � 189. V tomto druh�m př�padě jde podle navrhovatele o nepř�mou novelu z�kon�ku pr�ce [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.)], kter� neodpov�d� z�kladn�m principům pr�vn�ho st�tu, k nimž patř� nejen z�sady předv�datelnosti a srozumitelnosti z�kona, ale i jeho vnitřn� bezrozpornosti (srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 77/06), a z tohoto hlediska je podle n�zoru navrhovatele nepř�pustn�.

7. V�še uveden� tvrzen� navrhovatel doplňuje n�sleduj�c�mi argumenty. Podle � 4 z�kon�ku pr�ce se pracovněpr�vn� vztahy ř�d� z�kon�kem pr�ce, a nelze-li tento z�kon použ�t, ř�d� se občansk�m z�kon�kem, nikoliv tedy i z�konem o st�tn� službě. Podle � 1 odst. 2 z�kona o st�tn� službě tento z�kon d�le upravuje organizačn� věci zaměstnanců, kteř� pracuj� v z�kladn�m pracovněpr�vn�m vztahu, avšak z řady v�še uveden�ch napaden�ch ustanoven�, snad až na ustanoven� t�kaj�c� se systemizace, vypl�v�, že jde o celkov� ř�zen� pracovněpr�vn�ch vztahů. Podle � 2 odst. 1 p�sm. c) z�kona o st�tn� službě se tento z�kon nevztahuje na n�městka člena vl�dy, v rozporu s t�m však je ustanoven� � 173, kter� postaven� n�městka člena vl�dy upravuje. Jeho postaven� upravuje tak, že jej stav� mimo organizačn� uspoř�d�n� spr�vn�ho �řadu, neboli nepřizn�v� mu ž�dn� rozhodovac� kompetence, což, nehledě k v�še uveden�mu, vede navrhovatele k z�věru, že toto ustanoven� do z�kona o st�tn� službě nepatř�. N�městek člena vl�dy m� b�t v pracovn�m poměru, jeho druh pr�ce tedy m� b�t podle z�kon�ku pr�ce sjedn�n v pracovn� smlouvě, zde však je jeho pracovn� n�plň definov�na př�mo v � 173 odst. 1 z�kona o st�tn� službě, a to nav�c shodně s �kolem vymezen�m v � 9 odst. 8 z�kona o st�tn� službě pro n�městka pro ř�zen� sekce; rovněž tato skutečnost dle navrhovatele vede v z�jmu bezrozpornosti z�kona k n�vrhu na zrušen� � 173 citovan�ho z�kona.

8. �stavn� v�hrady vůči dalš�m jednotliv�m napaden�m ustanoven�m z�kona o st�tn� službě formuluje navrhovatel n�sledovně:

�prava oborů st�tn� služby nař�zen�m vl�dy

9. Podle � 5 odst. 2 z�kona o st�tn� službě vl�da stanov� nař�zen�m obory služby. Uveden� ustanoven� je podle n�zoru navrhovatele v rozporu s čl. 78 �stavy, podle něhož k proveden� z�kona a v jeho mez�ch je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen�. Ustanoven� nestanov� meze, v nichž se m� nař�zen� vl�dy pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani v�kladem z�kona. Z�kon nevymezuje pojem "obor služby", jak přitom vypl�v� např. z � 24 nebo 30, jde o pojem z hlediska z�kona z�sadn�. Z �stavn�ho hlediska jde o narušen� dělby moci mezi moc� z�konod�rnou a v�konnou a o narušen� principu předv�datelnosti pr�va a pr�vn� jistoty. V t�to souvislosti navrhovatel odkazuje na řadu n�lezů �stavn�ho soudu, např. na n�lezy sp. zn. Pl. �S 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.), sp. zn. Pl. �S 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. �S 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. �S 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. �S 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.). Poukazuje i na � 5 zrušen�ho služebn�ho z�kona, v němž podle n�zoru předkladatele meze stanoveny byly, neboť obory služby spojoval s činnostmi vypl�vaj�c�mi ze zvl�štn�ch z�konů.

�prava přek�žek ve službě nař�zen�m vl�dy

10. Ustanoven� � 104 odst. 2 z�kona o st�tn� službě stanov�, ve kter�ch př�padech n�lež� při přek�žk�ch ve službě st�tn�mu zaměstnanci plat. Ustanoven� � 104 odst. 3 citovan�ho z�kona stanov�, že vl�da může nař�zen�m stanovit dalš� přek�žky ve službě (tj. nad r�mec z�kona), za kter� př�sluš� st�tn�mu zaměstnanci plat. Uveden� ustanoven� odstavce 3 je ve zřejm�m rozporu s čl. 78 �stavy.

Stanoven� platov� tř�dy služebn�m org�nem pro činnost neuvedenou v katalogu spr�vn�ch činnost�

11. Ustanoven� � 145 odst. 3 z�kona o st�tn� službě stanov�, že pro nov� služebn� m�sto st�tn�ho zaměstnance, na kter�m maj� b�t vykon�v�ny činnosti neuveden� v katalogu spr�vn�ch činnost�, tj. v nař�zen� vl�dy podle odstavce 2, platovou tř�du stanov� služebn� org�n se souhlasem Ministerstva pr�ce a soci�ln�ch věc� a Ministerstva financ�. Uveden� ustanoven� je v rozporu se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu, zakl�d� pr�vn� nejistotu a vytv�ř�, mimo normativn� �pravu obsaženou v nař�zen� vl�dy, prostor pro libovůli při rozhodov�n�.

Formulace požadavku na dodržov�n� demokratick�ch z�sad �stavn�ho poř�dku pro přijet� do služebn�ho poměru

12. Ustanoven� � 22 z�kona o st�tn� službě stanov�, že do služebn�ho poměru lze přijmout pouze osobu, u kter� lze předpokl�dat, že bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku Česk� republiky a ř�dně vykon�vat službu. Uveden� ustanoven� t�m, že je založeno na subjektivn�, neprůkazn� a nič�m neomezen� domněnce, je v rozporu se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu. V t�to souvislosti odkazuje na � 30 odst. 1 větu druhou služebn�ho z�kona, kter� však byla do z�kona o st�tn� službě nevhodně přeformulov�na, ale původně zněla takto: "Do služby nelze jmenovat fyzickou osobu podle věty prvn�, u kter� nelze prokazatelně předpokl�dat, že bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku Česk� republiky a ř�dně vykon�vat službu."

Schvalov�n� systemizace někter�ch služebn�ch �řadů

13. Ustanoven� � 17 odst. 3 z�kona o st�tn� službě ve vět�ch prvn� a druh� stanov�, že n�vrh systemizace předkl�d� vl�dě ministr vnitra a systemizaci na n�sleduj�c� kalend�řn� rok schvaluje vl�da. Ve větě čtvrt� pak stanov�, že jde-li o systemizaci �řadu Rady pro rozhlasov� a televizn� vys�l�n�, Česk�ho telekomunikačn�ho �řadu, Energetick�ho regulačn�ho �řadu, �řadu pro ochranu hospod�řsk� soutěže, �řadu pro ochranu osobn�ch �dajů, Česk�ho statistick�ho �řadu nebo St�tn�ho �řadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vl�da bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, sn�žit počet služebn�ch m�st podle odstavce 1 p�sm. a) a b), tedy počet služebn�ch m�st st�tn�ch zaměstnanců a počet služebn�ch m�st představen�ch, a objem prostředků na platy st�tn�ch zaměstnanců oproti systemizaci pro předchoz� kalend�řn� rok.

14. V � 17 odst. 3 větě čtvrt� z�kona o st�tn� službě je obsažen z celkov�ho počtu třin�cti tzv. dalš�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy, vymezen�ch v � 2 odst. 1 z�kona č. 2/1969 Sb., o zř�zen� ministerstev a jin�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy Česk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, v�čet sedmi �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy, kter� předmětn� ustanoven� klade na roveň vl�dě, ne-li nad vl�du, a to přesto, že podle čl. 67 odst. 1 �stavy je vrcholn�m org�nem moci v�konn� vl�da, a nikoliv jin� org�n, jak by to jinak z � 17 odst. 3 věty čtvrt� z�kona o st�tn� službě mohlo plynout.

Stanoven� dalš�ch př�padů, ve kter�ch lze přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou

15. V � 21 odst. 1 a 2 z�kona o st�tn� službě jsou řešeny př�pady, kdy st�tn� zaměstnanec vykon�v� svoji funkci na dobu neurčitou a na dobu určitou. Odstavec 3 stanov�, že dalš� př�pady, ve kter�ch lze s ohledem na zvl�štn� povahu služby přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou, stanov� vl�da nař�zen�m. Pojem "zvl�štn� povaha služby" je neurčit�, ustanoven� odstavce 3 je rovněž v rozporu s čl. 78 �stavy.

II./c

Dalš� v�hrady k napaden�mu z�konu

16. V posledn� č�sti n�vrhu navrhovatel uv�d� př�kladm� v�čet nedostatků z�kona o st�tn� službě, kter� sice nejsou podle jeho n�zoru "s největš� pravděpodobnost� samy o sobě �stavně přezkoumateln�", ale předkl�daj� se k př�padn�mu posouzen� dalš�ch důsledků postupu schvalov�n� z�kona nam�tan�ho v�še (č�st II./a). Jedn� se o n�sleduj�c� argumenty:

- Podle � 31 odst. 2 z�kona o st�tn� službě nenastoup�-li st�tn� zaměstnanec do služby v den, kter� je uveden v rozhodnut� o přijet� do služebn�ho poměru, aniž mu v tom zabr�nila z�važn� přek�žka, nebo neuvědom�-li služebn� org�n o vzniku t�to přek�žky do 7 dnů, služebn� org�n rozhodnut� o přijet� do služebn�ho poměru zruš�. Toto ustanoven� je vnitřně rozporn�, resp. nesrozumiteln� a v mezn�ch př�padech i zneužiteln�. Je ot�zkou, zda �stavně konformn�m v�kladem lze překonat, že m�sto slova "nebo" mělo b�t v ustanoven� použito slovo "a".

- Podle � 165 vyd�n� rozhodnut� může b�t prvn�m �konem v ř�zen�, s v�jimkou k�rn� odpovědnosti nebo skončen� služebn�ho poměru. Uveden� ustanoven� slovn�m obratem "může b�t" bez konkretizace podm�nek vytv�ř� prostor pro pr�vn� nejistotu, neboť umožňuje v předem neurčen�ch př�padech vyloučit spr�vn�m ř�dem stanoven� postup zejm�na při zjišťov�n� podkladů pro rozhodnut� a jejich hodnocen�.

- Podle � 2 odst. 1 p�sm. a) a b) se z�kon o st�tn� službě nevztahuje, kromě jin�ho, na zaměstnance, kter� vykon�v� dalš� činnosti pro člena vl�dy, a na zaměstnance, kter� vykon�v� činnosti pro vedouc�ho �řadu vl�dy Česk� republiky (d�le jen "�řad vl�dy"). Aniž jsou tyto činnosti, resp. jejich organizačn� začleněn�, bl�že vymezeny, může při doslovn�m v�kladu nastat stav, že z�kon se na určit�m ministerstvu nebo na �řadu vl�dy nebude vztahovat na nikoho; ustanoven� tedy bude vyžadovat restriktivn� v�klad, prov�zen� ovšem subjektivn�mi, a nikoliv objektivn�mi krit�rii.

- Podle � 5 odst. 1 p�sm. g) služba zahrnuje spr�vu kapitoly st�tn�ho rozpočtu vůči organizačn�m složk�m st�tu a pr�vnick�m osob�m, s v�jimkou služebn�ho �řadu, ve kter�m je služba vykon�v�na, aniž je přihl�ženo k tomu, že spr�va kapitoly jako celku je zpravidla soustředěna v jednom �tvaru služebn�ho �řadu; podle � 5 odst. 1 p�sm. p) služba zahrnuje i zad�v�n� veřejn�ch zak�zek, aniž je přihl�ženo k tomu, že podle � 2 odst. 1 p�sm. j) se z�kon nevztahuje, kromě jin�ho, i na pomocn� a servisn� pr�ce, což jsou zřejmě i činnosti bezprostředně souvisej�c� se spr�vou majetku, resp. s hospodařen�m s majetkem, kde zad�v�n� veřejn�ch zak�zek je zcela běžn�, nehledě k tomu, že "zad�v�n� veřejn�ch zak�zek" je proces vy�sťuj�c� ve smyslu př�slušn�ho z�kona v "zad�n� veřejn�ch zak�zek", s č�mž � 5 odst. 1 p�sm. p) nepoč�t�.

- V � 10 odst. 1 p�sm. b) chyb� vyj�dřen�, kdo člena vl�dy pověřuje.

- Z � 13 odst. 2 vypl�v�, a projevuje se to v dalš�ch ustanoven�ch z�kona o st�tn� službě, že Ministerstvo vnitra, n�městek pro st�tn� službu a person�ln� ředitel sekce pro st�tn� službu jsou samostatn�mi org�ny nadan�mi samostatnou působnost�, ve skutečnosti jsou org�ny Ministerstva vnitra, a mohou tak jednat pouze jm�nem tohoto ministerstva, a nikoliv jm�nem sv�m.

- Ustanoven� � 19 odst. 3 stanov�, že v určit�ch př�padech může služebn� org�n do doby schv�len� organizačn� struktury služebn�ho �řadu nebo jej� změny prozat�mně postupovat tak, jako by navržen� organizačn� struktura nebo jej� změna byla schv�lena, přičemž nebude-li navržen� organizačn� struktura nebo jej� změna schv�lena, změny prozat�mně proveden� se od poč�tku ruš� a služebn� vztahy se navracej� v předešl� stav. Pokud se organizačn� struktura nebo jej� změny, s nimiž je prozat�mně spojena fikce schv�len�, maj� v př�padě jejich n�sledn�ho neschv�len� od poč�tku zrušit, vytv�ř� se t�m pr�vn� nejistota t�kaj�c� se např. i �konů do t� doby proveden�ch, včetně vynaložen� veřejn�ch prostředků s t�m spojen�ch.

- V � 30 odst. 2 nen� ve v�čtu n�ležitost� rozhodnut� pamatov�no na služebn� m�sto představen�ho, vykonat �spěšně �řednickou zkoušku nen� nepochybně pr�vn� povinnost, jak by to jinak mohlo z � 35 odst. 1 nebo z � 191 odst. 3 vyplynout.

- V � 37 odst. 1 nen� pamatov�no na př�pady, kdy určit� obor služby nebude patřit do působnosti ž�dn�ho �středn�ho spr�vn�ho �řadu.

- V � 83 odst. 1 větě druh� se předpokl�d�, že vl�da může v r�mci systemizace stanovit služebn� m�sta zaměstnanců, na kter�ch se rozhoduje při v�konu pr�v a povinnost� zprostředkovatele při realizaci dotačn� politiky. Z�kon č. 218/2000 Sb., o rozpočtov�ch pravidlech a o změně někter�ch souvisej�c�ch z�konů (rozpočtov� pravidla), ve zněn� pozdějš�ch předpisů, kter� upravuje poskytov�n� dotac�, však v souvislosti s nimi soukromopr�vn� institut zprostředkov�n� nezn�.

- Podle � 117 odst. 1 z�kona o st�tn� službě může služebn� org�n se st�tn�m zaměstnancem uzavř�t dohodu o v�konu služby z jin�ho m�sta, ve kter� se sjednaj� podm�nky v�konu služby. S ohledem na koncepci z�kona nebude m�t předmětn� dohoda soukromopr�vn�, ale veřejnopr�vn� charakter a z tohoto hlediska v z�koně chyb� �prava n�ležitost� takov� dohody, resp. smlouvy.

- V � 185 odst. 2 p�sm. c) se slova "a stanov� mu plat podle č�sti dev�t�" nev�ž� na předchoz� text a do uveden�ho ustanoven� nepatř�.

III.

Vyj�dřen� �častn�ků ř�zen� a vedlejš�ho �častn�ka ř�zen�

17. �stavn� soud si dle � 69 odst. 1 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� z�kona č. 18/2000 Sb., vyž�dal vyj�dřen� �častn�ků ř�zen� Poslaneck� sněmovny a Sen�tu Parlamentu Česk� republiky.

18. �stavn� soud zaslal n�vrh prezidenta republiky t�ž vl�dě [� 69 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (d�le jen "z�kon o �stavn�m soudu")] a veřejn�mu ochr�nci pr�v (� 69 odst. 3 z�kona o �stavn�m soudu).

19. Veřejn� ochr�nce pr�v př�pisem ze dne 21. listopadu 2014 informoval �stavn� soud o tom, že nevyužije pr�va vstoupit do ř�zen� jako vedlejš� �častn�k.

20. Vl�da usnesen�m ze dne 8. prosince 2014 č. 1043 doručen�m �stavn�mu soudu dne 11. prosince 2014 přistoupila do ř�zen� jako vedlejš� �častn�k. V t�mže usnesen� vl�da ukl�d� ministru pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu informovat �stavn� soud o tomto rozhodnut� vl�dy a vypracovat ve spolupr�ci s ministrem vnitra a zaslat �stavn�mu soudu vyj�dřen� vl�dy k projedn�van�mu n�vrhu prezidenta republiky. D�le vl�da zm�něn�m usnesen�m pověřila ministra vnitra zastupov�n�m vl�dy v ř�zen� před �stavn�m soudem.

III./a

Vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky

21. Ve vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny podepsan�m předsedou Janem Ham�čkem, kter� bylo �stavn�mu soudu doručeno dne 10. prosince 2014, je rekapitulov�n průběh legislativn�ho procesu tak, že n�vrh skupiny poslanců byl předložen Poslaneck� sněmovně dne 23. prosince 2013 a rozesl�n poslancům jako sněmovn� tisk 71. Stanovisko vl�dy bylo rozd�no poslancům dne 9. ledna 2014 jako tisk 71/1. Vl�da v něm vyj�dřila nesouhlas s n�vrhem z�kona s poukazem na legislativn� nedostatky a kolizi s �stavn�m poř�dkem Česk� republiky.

22. Prv� čten� n�vrhu z�kona bylo uskutečněno dne 22. ledna 2014, kdy Poslaneck� sněmovna přijala usnesen�, kter�m přik�zala n�vrh k projedn�n� �stavně pr�vn�mu v�boru a v�boru pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj a prodloužila lhůtu k projedn�n� n�vrhu ve v�borech na 90 dnů. Oba v�bory n�vrh z�kona projednaly a dne 27. června 2014 �stavně pr�vn� v�bor přijal usnesen�, kter�m doporučuje Poslaneck� sněmovně, aby n�vrh schv�lila ve zněn� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu. V�bor pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj usnesen� nepřijal.

23. Ve druh�m čten� dne 16. července 2014 prošel n�vrh z�kona obecnou i podrobnou rozpravou. N�vrh na zam�tnut� n�vrhu z�kona pod�n nebyl. V podrobn� rozpravě se sv�mi pozměňovac�mi n�vrhy vystoupilo 18 poslanců. Všechny pozměňovac� n�vrhy byly pod�ny ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu obsažen�mu v usnesen� �stavně pr�vn�ho v�boru. Ve třet�m čten� konan�m ve dnech 30. července a 1. a 27. srpna 2014 se Poslaneck� sněmovna na z�věr usnesla na opakov�n� druh�ho čten� tohoto n�vrhu z�kona.

24. N�vrh z�kona znovu projednaly oba v�bory, tj. �stavně pr�vn� v�bor a v�bor pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj. V�bor pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj na sv� 12. schůzi konan� dne 27. srpna 2014 přijal komplexn� pozměňovac� n�vrh a doporučil Poslaneck� sněmovně přijet� n�vrhu z�kona ve zněn� tohoto komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu. �stavně pr�vn� v�bor na sv� 16. schůzi konan� dne 27. srpna 2014 zrušil sv� usnesen� ze dne 27. června 2014 a konstatoval, že projednal komplexn� pozměňovac� n�vrh předložen� poslancem Janem Chvojkou, bere jej na vědom� a doporučuje Poslaneck� sněmovně, aby jej vzala za z�klad projedn�v�n�.

25. Opakovan� druh� čten� n�vrhu z�kona se konalo dne 2. z�ř� 2014, kdy n�vrh z�kona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobn� rozpravě nebyl pod�n n�vrh na zam�tnut� n�vrhu z�kona a pozměňovac� n�vrhy přednesli poslanec Jan Chvojka - komplexn� pozměňovac� n�vrh - a dalš�ch 14 poslanců, kteř� sv� pozměňovac� n�vrhy předkl�dali ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu poslance Jana Chvojky.

26. Třet� čten� n�vrhu z�kona proběhlo dne 10. z�ř� 2014, kdy byl n�vrh z�kona ve zněn� přijat�ch pozměňovac�ch n�vrhů schv�len počtem 127 poslanců ze 172 př�tomn�ch, přičemž 12 poslanců hlasovalo proti.

27. Poslaneck� sněmovna postoupila n�vrh z�kona Sen�tu dne 12. z�ř� 2014, kter� jej projednal a schv�lil na sv� 25. schůzi konan� dne 1. ř�jna 2014. Prezident republiky n�vrh z�kona nepodepsal, vr�til jej Poslaneck� sněmovně, kter� o něm znovu jednala dne 24. ř�jna 2014 a setrvala na sv�m n�vrhu. Z př�tomn�ch 166 poslanců hlasovalo pro n�vrh 123 poslanců a proti 12. N�sledně byl n�vrh z�kona doručen k podpisu předsedovi vl�dy, a to dne 30. ř�jna 2014. Z�kon byl vyhl�šen ve Sb�rce z�konů pod č. 234/2014 Sb.

28. Z�věrem Poslaneck� sněmovna ve sv�m vyj�dřen� konstatuje, že n�vrh z�kona byl přijat �stavně předepsan�m postupem, že s n�m �stavně předepsan�m postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podeps�n př�slušn�mi �stavn�mi činiteli a ř�dně vyhl�šen. Je na �stavn�m soudu, aby posoudil ot�zku �stavnosti z�kona nebo jeho jednotliv�ch ustanoven� a rozhodl o n�vrhu na zrušen�.

29. Podepsan� předseda Poslaneck� sněmovny Jan Ham�ček d�le uv�d�, že ačkoli podle odůvodněn� n�lezu sp. zn. Pl. �S 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) nejsou předsedov� komor Parlamentu opr�vněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyj�dřen� �častn�ka ř�zen� jsou opr�vněni jm�nem komory �stavn�mu soudu sdělit jen faktick� a nesporn� okolnosti projedn�v�n� n�vrhu z�kona, považuje za potřebn� vyj�dřit se v�slovně k č�sti n�vrhu, v němž prezident republiky uv�d� n�mitky k proceduře přijet� předmětn�ho z�kona. Toto vyj�dřen� nebylo projedn�no a schv�leno celou Poslaneckou sněmovnou, a nelze je proto považovat za vyj�dřen� jej�ho n�zoru. Předseda Poslaneck� sněmovny upozornil, že ot�zkou tzv. komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů se �stavn� soud ve sv�ch n�lezech již opakovaně zab�val, přičemž dospěl k z�věru, že se jedn� o jeden z institutů parlamentn� praxe, kter� se pohybuje v mez�ch �stavn�ho poř�dku. �stavn� soud v t�to souvislosti neshledal porušen� z�konod�rn�ho procesu, porušen� př�slušn�ch ustanoven� �stavy ani z�kona o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny, porušen� pr�v vl�dy nebo poslanců apod. �stavn� soud nezpochybnil tuto proceduru dosud ani v př�padě, že vzešla jako iniciativa určit�ho v�boru Poslaneck� sněmovny nebo poslanců. Komplexn� pozměňovac� n�vrh je podle n�zoru �stavn�ho soudu st�le jen pozměňovac�m n�vrhem ve smyslu � 63 odst. 1 bodu 5 p�sm. a) z�kona o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny. V posuzovan�m př�padě komplexn� pozměňovac� n�vrh sv�m předmětem, obsahem a z�kladn�m �čelem nevybočil z hranic vytyčen�ch původn�m poslaneck�m n�vrhem z�kona. Došlo sice ke změně formy z novely na n�vrh �pln�ho zněn� z�kona, tematicky se však �pln� zněn� z�kona nezměnilo, předmět a obsah komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu se vztahoval k předmětu a obsahu původn�ho n�vrhu, �čel komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu měl �zk� vztah k �čelu původn�ho n�vrhu a ani nedošlo k připojen� jin�ch n�vrhů z�konů, kter� by nesouvisely s předmětnou �pravou. Z těchto důvodů lze jednoznačně odm�tnout i n�zor naznačen� v n�vrhu prezidenta republiky, že by se mohlo jednat v dan�m př�padě o tzv. př�lepek. Rovněž lze odm�tnout n�mitku prezidenta republiky, že vl�da nemohla dostatečně uplatnit sv� pr�va, neboť v dan�m př�padě bylo zcela evidentn�, že komplexn� pozměňovac� n�vrh byl iniciov�n pr�vě vl�dou. Současně měla vl�da dostatečn� časov� prostor vyj�dřit se k n�vrhu v průběhu jeho projedn�v�n� v Poslaneck� sněmovně. Z hlediska přehlednosti pr�vn� �pravy a pr�vn� jistoty adres�tů lze hodnotit přijet� �pln�ho zněn� z�kona o st�tn� službě jako vhodnějš� postup než postup prostřednictv�m rozs�hl� novely č�taj�c� mnoho des�tek až stovek novelizačn�ch bodů. Přij�man� pr�vn� předpisy musej� b�t přehledn�, srozumiteln� a předv�dateln�, tud�ž přijet� nov�ho z�kona je pro adres�ty v�razně přehlednějš� a srozumitelnějš� než velmi rozs�hl� novelizace dosavadn�ho z�kona po jednotliv�ch novelizačn�ch bodech. Na z�kladě v�še uveden�ho vyjadřuje předseda Poslaneck� sněmovny přesvědčen�, že v průběhu projedn�v�n� a schvalov�n� předmětn�ho z�kona postupovala Poslaneck� sněmovna v souladu s �stavou, z�konem o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny a dosavadn� judikaturou �stavn�ho soudu.

III./b

Vyj�dřen� Sen�tu Parlamentu Česk� republiky

30. Ve vyj�dřen� Sen�tu podepsan�m předsedou Milanem Štěchem, kter� bylo �stavn�mu soudu doručeno dne 28. listopadu 2014, je �vodem zm�něno, že prezident republiky podal n�vrh �stavn�mu soudu pot�, co po schv�len� n�vrhu z�kona v souladu s čl. 50 odst. 1 �stavy dne 8. ř�jna 2014 vr�til z�kon Poslaneck� sněmovně, přičemž prezident republiky svůj př�stup k t�to z�konn� �pravě uvedl již ve sv�m vystoupen� v Poslaneck� sněmovně dne 2. z�ř� 2014, ve kter�m se vyslovil jednoznačně proti institutu tzv. politick�ch n�městků. Poslaneck� sněmovna na sv� 19. schůzi dne 24. ř�jna 2014 na z�konu setrvala a z�kon o st�tn� službě byl dne 6. listopadu 2014 vyhl�šen v č�stce 99 Sb�rky z�konů pod č�slem 234/2014 Sb.

31. K procesu projedn�v�n� n�vrhu z�kona o st�tn� službě v podm�nk�ch Sen�tu se ve vyj�dřen� uv�d�, že uveden� n�vrh z�kona byl po jeho schv�len� v Poslaneck� sněmovně doručen Sen�tu dne 12. z�ř� 2014 a v Sen�tu byl v jeho 9. funkčn�m obdob� projedn�v�n jako sen�tn� tisk 336. N�vrh z�kona byl přik�z�n k projedn�n� ve třech v�borech, a to ve v�boru �stavně-pr�vn�m, kter� byl v�borem garančn�m, a d�le ve v�boru pro �zemn� rozvoj, veřejnou spr�vu a životn� prostřed� a ve v�boru pro zdravotnictv� a soci�ln� politiku. �stavně-pr�vn� v�bor n�vrh z�kona projednal na sv� 37. schůzi konan� dne 24. z�ř� 2014 a ve sv�m usnesen� č. 180 doporučil Sen�tu projedn�van� n�vrh z�kona schv�lit ve zněn� postoupen�m Poslaneckou sněmovnou. V�bor pro �zemn� rozvoj, veřejnou spr�vu a životn� prostřed� projednal n�vrh z�kona na sv� 30. schůzi konan� dne 30. z�ř� 2014 a ve sv�m usnesen� č. 114 doporučil Sen�tu projedn�van� n�vrh z�kona schv�lit ve zněn� postoupen�m Poslaneckou sněmovnou. V�bor pro zdravotnictv� a soci�ln� politiku projednal n�vrh z�kona na sv� 24. schůzi konan� dne 30. z�ř� 2014 a přijal usnesen�, jehož obsahem bylo, aby se tento v�bor - s ohledem na jeho působnost - n�vrhem z�kona nezab�val. Sen�t projednal n�vrh z�kona o st�tn� službě na sv� 25. schůzi dne 1. ř�jna 2014. Po vystoupen� zpravodajů v�borů byl předložen n�vrh, aby se Sen�t n�vrhem z�kona nezab�val, s poukazem na to, za jak�ch okolnost� byl n�vrh z�kona projedn�n a schv�len v Poslaneck� sněmovně. Tento n�vrh (o němž bylo hlasov�no po přest�vce na poradu klubu ČSSD) nebyl přijat, když z př�tomn�ch 71 sen�torek a sen�torů při kvoru 36 pro n�vrh hlasovalo 28 a proti bylo 32 sen�torek a sen�torů. N�sledně proběhla obecn� rozprava, přičemž ze strany někter�ch sen�torů byly k n�vrhu z�kona uvedeny tyto v�hrady:

- bylo pouk�z�no na stanovisko Rekonstrukce st�tu zaslan� sen�torům, jehož obsahem bylo hodnocen� toho, jak se n�vrh z�kona schv�len� Poslaneckou sněmovnou vypoř�dal s požadavky prosazovan�mi Rekonstrukc� st�tu; v tomto smyslu byl n�vrh z�kona hodnocen jako "nedostatečn� z hlediska vytvořen� podm�nek pro stabiln� a profesion�ln� fungov�n� česk� st�tn� spr�vy";

- v někter�ch vystoupen�ch bylo pouk�z�no na �dajnou politizaci v souvislosti s t�m, že z n�vrhu z�kona byla vypuštěna �prava t�kaj�c� se institutu Gener�ln�ho ředitelstv� a do n�vrhu z�kona byl zapracov�n institut tzv. politick�ch n�městků;

- v někter�ch vystoupen�ch byly uvedeny věcn� v�hrady ke konkr�tn�m ustanoven�m n�vrhu z�kona a bylo avizov�no předložen� pozměňovac�ch n�vrhů, pokud se n�vrh z�kona dostane do podrobn� rozpravy;

- k v�hrad�m t�kaj�c�m se nestandardn�ho legislativn�ho procesu bylo uvedeno, že šlo skutečně o nestandardn� proces, na druhou stranu však bylo pouk�z�no na to, za jak�ch okolnost� byl dan� legislativn� proces "spuštěn";

- k diskutovan� z�ležitosti t�kaj�c� se tzv. politick�ch n�městků bylo pouk�z�no na to, že tento institut je v řadě z�padn�ch zem� zcela běžn� a jeho funkce vych�z� pr�vě z �stavn�ho syst�mu.

32. Po skončen� obecn� rozpravy, v n�ž byl pod�n tak� n�vrh na zam�tnut� n�vrhu z�kona, bylo v souladu se z�konem č. 107/1999 Sb., o jednac�m ř�du Sen�tu, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, nejprve hlasov�no o n�vrhu schv�lit n�vrh z�kona ve zněn� postoupen�m Poslaneckou sněmovnou, jak ve sv�m usnesen� doporučily dva v�bory, a tento n�vrh byl schv�len; v hlasov�n� s pořadov�m č�slem 6 ze 71 př�tomn�ch sen�torek a sen�torů při kvoru 36 pro tento n�vrh hlasovalo 47 a proti bylo 15 sen�torek a sen�torů.

33. Předseda Sen�tu shrnul, že při projedn�v�n� n�vrhu z�kona v Sen�tu k němu sice byly vysloveny v�hrady, v ž�dn�m z vystoupen� však nebyla př�slušn� �prava hodnocena v tom smyslu, jako je tomu v n�vrhu prezidenta republiky, tedy že je v rozporu s �stavn�mi principy, ať již z hlediska samotn�ho legislativn�ho procesu, v němž byl přijat z�kon o st�tn� službě, nebo někter�ch jeho ustanoven� vyjmenovan�ch v podan�m n�vrhu. Při projedn�v�n� zm�něn�ho n�vrhu z�kona bylo zn�mo, že tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh byl připravov�n v působnosti vl�dy (při �řadu vl�dy, pot� na Ministerstvu vnitra) a byl tak� za �časti předsedy vl�dy a dalš�ch členů vl�dy projedn�n se z�stupci odborů a zaměstnavatelů, jak vypl�v� ze z�znamu zased�n� 110. plen�rn� schůze Rady hospod�řsk� a soci�ln� dohody Česk� republiky. V Sen�tu celkově i při vědom� určit�ch nedostatků n�vrhu z�kona přev�žil př�stup založen� na potřebě jeho včasn�ho přijet� s t�m, že někter� z kritizovan�ch �prav bude možn� v dalš�m obdob� změnit.

III./c

Vyj�dřen� vl�dy Česk� republiky

34. Dne 9. ledna 2015 obdržel �stavn� soud vyj�dřen� vl�dy zaslan� pověřen�m ministrem pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu Jiř�m Dienstbierem.

35. Vl�da �vodem uv�d�, že svou �čast v předmětn�m ř�zen� považuje za nutnou nejenom z důvodu potřeby vyvr�cen� tvrzen� obsažen�ch v n�vrhu prezidenta republiky, jež považuje za nedůvodn�, ale ch�pe ji t�ž jako př�ležitost k veřejn� obhajobě potřebnosti prezidentem republiky napaden�ho z�kona, jakož i racionality a �stavn� konformity procesu jeho přij�m�n�. Vl�da připom�n�, že prezidentem republiky napaden� z�kon představuje naplněn� 23 let trvaj�c�ho legitimn�ho oček�v�n� občanů Česk� republiky na přijet� a aplikaci v čl. 79 odst. 2 �stavy předv�dan�ho z�kona, kter� upravuje pr�vn� poměry st�tn�ch zaměstnanců v ministerstvech a jin�ch spr�vn�ch �řadech, přičemž služebn� z�kon č. 218/2002 Sb. nelze podle n�zoru vl�dy považovat za naplněn� uveden�ho legitimn�ho oček�v�n�, neboť před jeho �pln�m zrušen�m byla jeho �činnost, původně pl�novan� od 1. ledna 2004, celkem pětkr�t odložena, naposledy z�konem č. 445/2011 Sb. na 1. leden 2015. Nyn� napaden� z�kon je dle vl�dy z�roveň splněn�m z�vazku vl�dy vůči občanům Česk� republiky na přijet� funkčn�ho a kvalitn�ho z�kona o st�tn� službě, splněn�m z�vazku Česk� republiky vypl�vaj�c�ho z dokumentu Dohoda o partnerstv� pro programov� obdob� 2014-2020, resp. splněn� ex ante kondicionality pro čerp�n� evropsk�ch fondů, kter� jsou pro Českou republiku rezervov�ny pro l�ta 2014 až 2020, v�sledkem intenzivn� součinnosti odborn� veřejnosti, vl�dy a Parlamentu v průběhu legislativn�ho procesu, v�sledkem demokratick�ho diskursu veden�ho např�č politick�m spektrem, a to diskursu, v němž všichni z�častněn� dostali př�ležitost se s projedn�vanou materi� podrobně sezn�mit a informovaně se k n� vyj�dřit, a z�roveň t�ž i splněn� podm�nky prezidenta republiky pro jmenov�n� vl�dy (s odkazem na projev prezidenta republiky ze dne 10. ledna 2014).

1. K n�mitce ne�stavnosti procedury přij�m�n� z�kona

36. Vl�da se nejprve vyj�dřila k tvrzen� proti�stavnosti legislativn�ho procesu. Uvedla, že pr�vn� argumentace navrhovatele je založena předevš�m na obecn�m zpochybněn� �stavn� konformity procedury přij�m�n� z�kona na půdě Poslaneck� sněmovny ve smyslu tvrzen�ho nenaplněn� �stavn�ch pravidel parlamentn�ho pr�va, resp. nesplněn� požadavků �stavně souladn� legislativn� procedury. Konkr�tn� n�mitky navrhovatele pak směřuj� proti: 1. vyřazen� vl�dy z �stavn�ho pr�va předložit k n�vrhu z�kona o st�tn� službě stanovisko, 2. absenci důvodov� zpr�vy k n�vrhu z�kona a zejm�na pak 3. proti samotn�mu rozsahu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu předložen�ho �stavně pr�vn�m v�borem Poslaneck� sněmovny k n�vrhu poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), [sněmovn� tisk 71/8 (d�le t�ž jen "prvn� komplexn� pozměňovac� n�vrh")].

37. Vl�da �vodem přibližuje svůj vztah k textu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (prvn�ho i druh�ho), neboť pr�vě tyto n�vrhy se staly z�kladem prezidentem republiky napaden�ho z�kona. Form�lně-pr�vn� aspekty použit� institutu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu se pak z�roveň staly i předmětem n�vrhu na přezkum �stavnosti procesu přijet� z�kona �stavn�m soudem.

38. Role vl�dy coby inici�tora předložen�, resp. legislativně-technick�ho zpracovatele textu prvn�ho komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu je obecně zn�mou skutečnost�. I přesto, že jde podle vl�dy o evidentn� notorietu, nut� formulace obsažen� v odůvodněn� n�vrhu prezidenta republiky vl�du k tomu, aby stručně popsala svou roli v legislativn�m procesu, jehož v�sledkem je prezidentem republiky napaden� z�kon.

39. Vl�da připom�n� sv� programov� prohl�šen� ze dne 14. �nora 2014, v němž se mj. zav�zala k přijet� funkčn�ho a kvalitn�ho z�kona o st�tn� službě s t�m, že tento z�kon mus� zajistit pln� odpolitizov�n� st�tn� spr�vy, jasně definovat krit�ria pro přij�m�n� a odměňov�n� �ředn�ků, vytyčit podm�nky kari�rn�ho postupu a zajistit vysokou �roveň vzdělanosti �ředn�ků.

40. Usnesen�m ze dne 8. ledna 2014 č. 39 vl�da Jiř�ho Rusnoka vyj�dřila svůj nesouhlas s obsahem n�vrhu poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), (sněmovn� tisk 71). Důvodem byla předevš�m kolize řady ustanoven� předmětn�ho n�vrhu s �stavn�m poř�dkem i platn�m pr�vem.

41. Sv�m usnesen�m ze dne 3. �nora 2014 č. 85 vyslovila vl�da Bohuslava Sobotky svůj souhlas se zpětvzet�m řady n�vrhů z�konů, jež předložila Poslaneck� sněmovně vl�da Jiř�ho Rusnoka. Mezi těmito n�vrhy byl t�ž vl�dn� n�vrh změny služebn�ho z�kona a doprovodn�ho z�kona ke služebn�mu z�konu (sněmovn� tisk 96) a s n�m souvisej�c� vl�dn� n�vrh z�kona o změně z�konů souvisej�c�ch se z�konem o st�tn� službě (sněmovn� tisk 97). Vl�da zpětvzet� uveden�ch n�vrhů z�konů odůvodnila nutnost� "podrobit koncepci st�tn� služby dalš� odborn� i politick� diskuzi, jej�ž z�věry budou z důvodu racionalizace procesu projedn�v�n� t�to �pravy prom�tnuty do souběžně projedn�van�ho poslaneck�ho n�vrhu novely z�kona o st�tn� službě".

42. V n�vaznosti na usnesen� vl�dy č. 85/2014 projednala vl�da dne 5. března 2014 materi�l "Informace pro vl�du Česk� republiky o postupu v agendě st�tn� služby" (č. j. 195/14). Tento materi�l obsahoval popis prac� na př�pravě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (tj. informaci o zř�zen� a jedn�n� pracovn� skupiny pro z�kon o st�tn� službě Rady hospod�řsk� a soci�ln� dohody složen� z legislativců �řadu vl�dy, Ministerstva pr�ce a soci�ln�ch věc�, Ministerstva vnitra a Ministerstva financ� a z�stupců odborů a zaměstnavatelů a d�le informaci o jedn�n� politicko-expertn� skupiny k n�vrhu paragrafov�ho zněn� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu novely služebn�ho z�kona složen� ze z�stupců koaličn�ch stran, legislativců, odborn�ků na oblast st�tn� služby a nest�tn�ch neziskov�ch organizac�).

43. Souč�st� předmětn�ho materi�lu byl i dokument "Věcn� přehled komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ke sněmovn�mu tisku č. 71", kter� byl z�roveň předložen poslancům, odborn�kům, ale i širok� veřejnosti k diskusi (materi�l byl t�ž zveřejněn na internetov�ch str�nk�ch Poslaneck� sněmovny). Tento dokument obsahoval konkretizaci n�ležitost�, kter� jsou nutn� pro zajištěn� efektivn�, profesion�ln�, veřejn� z�jem h�j�c� a apolitick� st�tn� služby, avšak sněmovn� tisk 71/0 je buď neobsahoval, nebo je bylo nutno nově definovat. V př�padě možnosti volby různ�ch řešen� pak materi�l navrhoval variantn� řešen� určen� k odborn� a politick� diskusi.

44. Dne 5. května 2014 vl�da projednala materi�l "Časov� harmonogram implementace novely služebn�ho z�kona" (č. j. 430/14) a sv�m usnesen�m č. 325 uložila členům vl�dy, vedouc�m �středn�ch spr�vn�ch �řadů a vedouc�m ostatn�ch spr�vn�ch �řadů spolupracovat v r�mci sv� působnosti na plněn� časov�ho harmonogramu implementace a poskytnout vedouc�mu �řadu vl�dy a ministru pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu součinnost při jeho realizaci.

45. Dne 28. května 2014 vl�da sv�m usnesen�m č. 406 schv�lila mand�t pro ministra pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu pro jedn�n� s Evropskou komis� ve věci služebn�ho z�kona.

46. Vl�da z�roveň v průběhu roku 2014 přijala řadu dalš�ch usnesen� t�kaj�c�ch se implementace služebn�ho z�kona (např. usnesen� vl�dy ze dne 5. března 2014 č. 147 o přesunu problematiky person�ln�ch a vzděl�vac�ch činnost� ve st�tn� spr�vě z Ministerstva vnitra na �řad vl�dy; usnesen� vl�dy ze dne 9. dubna 2014 č. 242 k Dohodě o partnerstv� pro programov� obdob� let 2014 až 2020; usnesen� vl�dy ze dne 27. srpna 2014 č. 694 k agendě st�tn� služby).

47. Vl�da m� za to, že již samotn� v�še uveden� v�čet jej�ch ofici�ln�ch dokumentů (a jejich obsah) je dostatečn�m podkladem pro faktick� vyvr�cen� jak�koliv pochybnosti o porušen� dělby moci spoč�vaj�c� ve "vyřazen� vl�dy z �stavn�ho pr�va předložit k n�vrhu z�kona o st�tn� službě stanovisko". Je totiž evidentn�, že vl�da nebyla nikterak fakticky zkr�cena na sv�m �stavně zaručen�m pr�vu vyj�dřit se k n�vrhům z�konů, neboť se sama aktivně pod�lela na formulov�n� jeho obsahu i jeho legislativně-technick�m zpracov�n� (včetně jeho projedn�n� se soci�ln�mi partnery a odbornou veřejnost�). Komplexn� pozměňovac� n�vrh tak byl předkl�d�n s jej�m vědom�m a veřejně deklarovanou podporou - k porušen� dělby moci ani "pr�va na dobr� z�konod�rstv�" (jak jej definoval �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06) tak dle n�zoru vl�dy v dan�m př�padě nedošlo.

48. V�še uveden�, tedy aktivn� �čast vl�dy na př�pravě a formulov�n� textu z�kona, pak plat� nejenom pro prvn� komplexn� pozměňovac� n�vrh (sněmovn� tisk 71/8), ale t�ž pro tzv. druh� komplexn� pozměňovac� n�vrh (sněmovn� tisky 71/10 a 71/11), kter� byl sice předložen v�borem pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj, resp. poslancem Janem Chvojkou, jakožto v�sledek politick�ch jedn�n� stran vl�dn� koalice a opozice, avšak t�ž s vědom�m a veřejně deklarovanou podporou vl�dy, a z�roveň i pro n�vrh poslanců Romana Sklen�ka, Jaroslava Falt�nka a Jiř�ho Junka na vyd�n� z�kona o změně z�konů souvisej�c�ch s přijet�m z�kona o st�tn� službě (sněmovn� tisk 242).

49. Pokud prezident republiky d�le nam�t�, že "tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh postr�d� důvodovou zpr�vu", považuje vl�da tuto n�mitku za irelevantn� jak z faktick�ho, tak i �stavněpr�vn�ho hlediska. Prvn� komplexn� pozměňovac� n�vrh totiž doprov�zen důvodovou zpr�vou byl. Ta byla vypracov�na expertn�m t�mem zř�zen�m vl�dou (viz v�še) a fyzicky poskytnuta k dispozici nejenom poslancům, ale byla zpř�stupněna i širok� veřejnosti (na www.statnisluzba.cz). S ohledem na to, že uveden� webov� str�nky již tyto dokumenty neobsahuj�, vl�da v př�loze ke sv�mu vyj�dřen� pro �stavn� soud přikl�d� stejnopis uveden�ho dokumentu ze dne 29. května 2014, jehož souč�st� je i odůvodněn� jednotliv�ch navržen�ch ustanoven�.

50. S ohledem na v�še uveden� konstatov�n� faktu existence důvodov� zpr�vy pak vl�da toliko připom�n�, že �stavn� soud se ot�zkou n�sledků chyběj�c�ho odůvodněn� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu v minulosti opakovaně zab�val, přičemž dospěl k n�zoru, že absence odůvodněn� n�vrhu sama o sobě nevede k ne�stavnosti takto projedn�van�ho a schv�len�ho z�kona [viz např. n�lez sp. zn. Pl. �S 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 39].

51. Ot�zkou �stavnosti použit� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, jehož podstatou je nahrazen� cel�ho textu předložen�ho n�vrhu z�kona kompletn�m textem nov�m, resp. obecnou ot�zkou �stavně konformn� interpretace pramenů pr�va upravuj�c�ch legislativn� proces, se �stavn� soud v minulosti opakovaně podrobně zab�val [n�lezy sp. zn. Pl. �S 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. �S 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl. �S 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), sp. zn. Pl. �S 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), sp. zn. Pl. �S 56/05, sp. zn. Pl. �S 77/06, sp. zn. Pl. �S 24/07, sp. zn. Pl. �S 39/08, sp. zn. Pl. �S 42/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) ve zněn� opravn�ho usnesen� sp. zn. Pl. �S 42/08 ze dne 27. 5. 2009, sp. zn. Pl. �S 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.), sp. zn. Pl. �S 53/10, sp. zn. Pl. �S 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), sp. zn. Pl. �S 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)].

52. Vl�da připom�n�, že z�věry �stavn�ho soudu k ot�zce �stavn� konformity využit� institutu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu jsou shrnuty v bodech 39 a 40 odůvodněn� n�lezu sp. zn. Pl. �S 39/08 (stanovisko vl�dy n�sledně oba body cituje).

53. Ve světle shora popsan� role vl�dy v legislativn�m procesu a z�věrů vypl�vaj�c�ch z v�še uveden� relevantn� judikatury �stavn�ho soudu považuje vl�da derogačn� n�vrh prezidenta republiky za nedůvodn�, resp. považuje odůvodněn� t�to č�sti n�vrhu za projev přepjat�ho teoretick�ho formalismu, jehož akceptace �stavn�m soudem by pr�vě v dan�m př�padě znamenala faktick� z�sah do autonomie z�konod�rce, a t�m i porušen� dělby moci mezi moc� z�konod�rnou a soudn�. Lze si totiž jen těžko představit obhajitelnost derogace z�kona odůvodněn� toliko na z�kladě teze, že proveden� komplexn� modifikace pr�vn� �pravy formou novelizačn�ch bodů je �stavně konformn�, avšak proveden� po obsahov� str�nce totožn� modifikace formou nov�ho textu (nam�sto formy novelizačn�ch bodů a při zachov�n� materi�lně stejn�ho normativn�ho obsahu) již nikoliv.

54. I přes v�še uveden� považuje vl�da za vhodn�, aby sezn�mila �stavn� soud s důvody, kter� ji a z�konod�rce vedly k racion�ln� shodě na použit� institutu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, resp. typu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, jehož podstatou je nahrazen� cel�ho textu předložen�ho n�vrhu z�kona kompletn�m textem nov�m.

55. Vl�da nijak neskr�v�, že se v poč�tečn� f�zi legislativn�ho procesu odpovědně zab�vala i (v kontextu obsahu n�vrhu prezidenta republiky kruci�ln�) ot�zkou, zda předložit (ve smyslu čl. 41 odst. 2 �stavy) n�vrh z�kona obsahově totožn� s textem prvn�ho komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (č�mž by byly zcela eliminov�ny vešker� teoretick� pochybnosti o �stavn� konformitě form�ln� str�nky legislativn� procedury), nebo zda využ�t institutu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, jehož prostřednictv�m by byl modifikov�n text původn�ho n�vrhu z�kona - tedy n�vrhu poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon).

56. Kl�čovou roli při volbě mezi oběma v�še uveden�mi variantami sehr�lo, vedle v�še uveden�ch z�věrů vypl�vaj�c�ch z judikatury �stavn�ho soudu, zejm�na zohledněn� faktick� situace shrnut� v �vodn� č�sti vyj�dřen� vl�dy, resp. jej� časov� dimenze. Tedy 1. �stavně založen� legitimn� oček�v�n� přijet� funkčn�ho a kvalitn�ho z�kona o st�tn� službě, 2. z�vazek vl�dy toto oček�v�n� naplnit tak, aby takov�to z�kon nabyl �činnosti dnem 1. ledna 2015, 3. ot�zka legisvakance z�kona, 4. ot�zka vytvořen� předpokladů pro uskutečněn� potřebn�ch př�pravn�ch kroků k aplikaci z�kona v praxi ještě před jeho pl�novanou �činnost�, 5. ot�zka vypracov�n� a vyd�n� potřebn�ch prov�děc�ch pr�vn�ch předpisů a služebn�ch předpisů a v neposledn� řadě 6. ot�zka ex ante kondicionality pro čerp�n� evropsk�ch fondů, kter� jsou pro Českou republiku rezervov�ny pro l�ta 2014 až 2020.

57. Vl�da je proto přesvědčena, že zvolen� postup (upřednostněn� poslaneck� z�konod�rn� iniciativy před z�konod�rnou iniciativou vl�dy) byl racion�ln�, legitimn�, �stavně konformn� a nijak nenarušil rovnov�hu moc�.

58. K ot�zce �stavn� konformity typu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, jehož podstatou je nahrazen� cel�ho textu předložen�ho n�vrhu z�kona kompletn�m textem nov�m, vl�da uv�d�, že při př�pravě textů obou pozměňovac�ch n�vrhů věnovala maxim�ln� pozornost tomu, aby byly splněny všechny kautely �stavně konformn�ho legislativn�ho procesu, a to nejenom po str�nce form�ln�, ale zejm�na materi�ln�. Vl�da proto zejm�na pečlivě dbala na to, aby 1. se komplexn� pozměňovac� n�vrh vztahoval k předmětu n�vrhu poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon); 2. fundament�ln� �čel komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu měl �zk� vztah k fundament�ln�mu �čelu projedn�van�ho z�kona, resp. aby byl shodn� (�prava nejproblematičtějš�ch bodů z�kona č. 218/2002 Sb. tak, aby byl vytvořen funkčn� a modern� model st�tn� služby a jeho uveden� do praxe, po v�ce než 12 letech od přijet� původn�ho z�kona, bylo realizovateln�); 3. komplexn� pozměňovac� n�vrh obsahově vych�zel jak z původn�ho poslaneck�ho n�vrhu, tak zč�sti i z původn�ho vl�dn�ho n�vrhu obsažen�ho ve sněmovn�m tisku 97 (tzv. novela předložen� Rusnokovou vl�dou), kter� sice současn� vl�da vzala zpět, nicm�ně tak učinila proto, aby nebyly současně projedn�v�ny dva sněmovn� tisky s t�mž c�lem, což by legislativn� proces značně znepřehlednilo; 4. komplexn� pozměňovac� n�vrh reagoval na v�tky, jež k původn�mu poslaneck�mu n�vrhu uplatnila ve sv�m stanovisku vl�da (aby nebylo možno ani teoreticky uvažovat o obch�zen� vl�dy, resp. o porušen� principu dělby moci); tyto v�tky se t�kaly mj. toho, že původn� n�vrh nereaguje na podstatn� změny, k nimž od r. 2002 v pr�vn�m ř�du došlo, a že neobsahuje tzv. změnov� z�kon (tj. že neměn� jin� souvisej�c� z�kony, ač by to objektivně bylo potřebn�); 5. zvolen� postup (komplexn� pozměňovac� n�vrh) nezkracoval poslance na jejich pr�vu podrobně se s obsahem n�vrhu sezn�mit, podrobit jej parlamentn�mu diskursu a př�padně k němu podat vlastn� pozměňovac� n�vrhy. K ot�zce dodržen� v z�koně o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny vymezen�ho časov�ho a procedur�ln�ho r�mce projedn�n� obou komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů (v němž se prom�t� ochrana �stavn�ch garanc� re�ln�ho fungov�n� parlamentarismu) vl�da toliko konstatuje, že všechny lhůty i procedur�ln� postupy byly dodrženy, a pro detailnějš� informace odkazuje na vyj�dřen� předsedy Poslaneck� sněmovny.

59. Vl�da v souvislosti s v�še uveden�m nezast�r�, že jej�m původn�m z�měrem bylo připravit "standardn�" komplexn� pozměňovac� n�vrh (tedy n�vrh, kter� by formou novelizačn�ch bodů měnil, vypouštěl či rozšiřoval n�vrh původn�). Až v průběhu legislativně-technick�ch prac� na př�pravě takov�hoto n�vrhu se však uk�zalo, že takto "standardně" formulovan� komplexn� pozměňovac� n�vrh by byl pro konečn� adres�ty normy značně nepřehledn� a fakticky by sv�m rozsahem nakonec tak jako tak představoval �plně nov� zněn� n�vrhu z�kona, jen s t�m rozd�lem, že by bylo rozděleno do několika stovek novelizačn�ch bodů.

60. S ohledem na v�še uveden�, jakož i na skutečnost, že nepřehlednost n�vrhu by měla zcela jistě za n�sledek omezen� re�ln� možnosti z�konod�rců takov� n�vrh kvalifikovaně projednat (což by bylo v rozporu se samotn�m principem parlamentn� demokracie), rozhodla se vl�da, po konzultac�ch s parlamentn�mi stranami, že prvn� komplexn� pozměňovac� n�vrh nebude zpracov�n (a předložen) ve formě novelizačn�ch bodů, ale ve formě komplexn�ho textu, tedy de facto "�pln�ho zněn�", neboť rozsah změn byl značn� (byť často šlo jen o potřebn� form�ln� zpřesněn�) a prom�tnut� všech těchto změn do "bodov� novely" by nejenom vedlo k menš� srozumitelnosti textu, ale t�ž i ke zv�šen� rizika vzniku form�ln�ch vad v průběhu legislativn�ho procesu.

61. Vl�da m� za to, že v průběhu parlamentn� procedury se prok�zalo, že šlo o postup prospěšn�, a jak již bylo uvedeno v�še, i �stavně aprobovateln�, neboť si lze jen těžko představit obhajitelnost derogace z�kona odůvodněnou toliko na z�kladě teze, že proveden� komplexn� modifikace pr�vn� �pravy formou novelizačn�ch bodů je �stavně konformn�, avšak proveden� po obsahov� str�nce totožn� modifikace formou nov�ho textu (nam�sto formy novelizačn�ch bodů) již nikoliv.

62. S ohledem na v�še uveden� m� vl�da za to, že n�vrh prezidenta republiky na zrušen� z�kona jako celku, tak jak je formulovan� v prvn� variantě petitu, by měl b�t zam�tnut jako nedůvodn�.

63. V př�padě, že by se �stavn� soud s argumentac� vl�dy neztotožnil a přistoupil k derogaci z�kona, pak vl�da veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativn�ho procesu totožnou pr�vn� �pravu a z�roveň připom�n� z�věr vypl�vaj�c� z n�lezu sp. zn. Pl. �S 56/05 (viz v�še): "�stavn� soud posoud� i dalš� okolnosti projedn�van� věci, pokud by form�ln� zrušen� pr�vn� �pravy znamenalo nebezpeč� opětovn�ho přijet� totožn� �pravy pouze s t�m rozd�lem, že budou dodrženy všechny aspekty z�konod�rn�ho procesu. V takov�m př�padě form�ln� a procedur�ln� aspekty přezkumu ustupuj� z hlediska principu proporcionality požadavkům materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, pr�vn� jistoty a efektivn� ochrany �stavnosti."

64. Vl�da se t�ž stručně vyjadřuje k tezi uveden� v n�vrhu prezidenta republiky, že "z�kon bude v pln�m rozsahu aplikov�n v podstatě až od 1. července 2015". Vl�da upozorňuje na skutečnost, že z�kon nabyl v přev�žn� č�sti �činnosti dnem 1. ledna 2015, přičemž někter� jeho ustanoven� měla stanovenou dř�vějš� �činnost, a to dnem vyhl�šen� z�kona, neboť ještě před �plnou �činnost� z�kona bylo třeba prov�st někter� z�sadn� kroky k jeho n�sledn� bezprobl�mov� aplikaci (zrušen� Gener�ln�ho ředitelstv� st�tn� služby při �řadu vl�dy, existuj�c�ho form�lně již od roku 2002; zř�zen� služebn�ho m�sta n�městka ministra vnitra pro st�tn� službu a organizačn�ho �tvaru s n�zvem sekce st�tn� služby v Ministerstvu vnitra jako n�hrad za zrušen� instituty gener�ln�ho ředitele st�tn� služby a Gener�ln�ho ředitelstv� st�tn� služby; "překlopen�" dosavadn�ch vedouc�ch spr�vn�ch �řadů v pracovn�m poměru do pozic vedouc�ch služebn�ch �řadů ve služebn�m poměru; zř�zen� služebn�ch m�st st�tn�ch tajemn�ků v ministerstvech a v �řadu vl�dy).

2. K n�mitk�m t�kaj�c�m se jednotliv�ch ustanoven� z�kona

K tvrzen� proti�stavnosti d�lč� �pravy pracovněpr�vn�ho vztahu tzv. ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech

65. K n�mitce, že napaden� ustanoven� � 1 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 172, 173, 178, � 184 odst. 2, � 189 z�kona o st�tn� službě jsou proti�stavn� nepř�mou novelou z�kon�ku pr�ce, vl�da uv�d�, že prezident republiky zaměňuje nepř�mou novelizaci z�kon�ku pr�ce, ke kter� nedošlo, se vztahem speciality př�slušn�ch ustanoven� z�kona o st�tn� službě t�kaj�c�ch se zaměstnanců v pracovn�m poměru vůči subsidi�rn�mu z�kon�ku pr�ce, kter� byla ve vztahu k "ostatn�m" zaměstnancům ve spr�vn�ch �řadech zvolena. Jedn� se o metodu lex specialis derogat legi generali, kter� je zcela obvykl� a př�pustn� [srov. např. z�kon č. 312/2002 Sb., o �ředn�c�ch �zemn�ch samospr�vn�ch celků a o změně někter�ch z�konů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, (d�le jen "z�kon o �ředn�c�ch �zemn�ch samospr�vn�ch celků"), nebo z�kon č. 563/2004 Sb., o pedagogick�ch pracovn�c�ch a o změně někter�ch z�konů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, kter� tak� obsahuj� speci�ln� ustanoven� k z�kon�ku pr�ce a kter� dosud nikdo za nepř�m� novely z�kon�ku pr�ce neoznačoval]. Speci�ln� ustanoven� se obecně uplatňuj� v př�padech, kdy existuje obecn� pr�vn� předpis, kter� však nemůže b�t natolik komplexn�, aby danou oblast reguloval beze zbytku. Z�kon�k pr�ce se tak při regulaci pr�vn�ch poměrů těchto zaměstnanců v pracovn�m poměru obecně aplikuje, pokud z�kon o st�tn� službě nestanov� jinak.

66. Vl�da t�ž nemůže souhlasit s tvrzen�m prezidenta republiky, že pracovněpr�vn� vztahy může regulovat toliko z�kon�k pr�ce se subsidiaritou občansk�ho z�kon�ku. Při akceptaci t�to teze by byly proti�stavn� všechny pracovněpr�vn� předpisy upravuj�c� pr�vn� poměry někter�ch skupin zaměstnanců, jako např�klad z�kon o �ředn�c�ch �zemn�ch samospr�vn�ch celků, z�kon č. 553/1991 Sb., o obecn� policii, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, z�kon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudc�ch, př�sed�c�ch a st�tn� spr�vě soudů a o změně někter�ch dalš�ch z�konů (z�kon o soudech a soudc�ch), ve zněn� pozdějš�ch předpisů - ve vztahu k asistentům soudců, justičn�m čekatelům a dalš�m soudn�m pracovn�kům, z�kon č. 283/1993 Sb., o st�tn�m zastupitelstv�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů - ve vztahu ke st�tn�m z�stupcům i dalš�m pracovn�kům ve st�tn�ch zastupitelstv�ch, z�kon č. 257/2000 Sb., o Probačn� a mediačn� službě a o změně z�kona č. 2/1969 Sb., o zř�zen� ministerstev a jin�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy Česk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, z�kona č. 65/1965 Sb., z�kon�k pr�ce, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, a z�kona č. 359/1999 Sb., o soci�lně-pr�vn� ochraně dět�, (z�kon o Probačn� a mediačn� službě), ve zněn� pozdějš�ch předpisů, apod. Vl�da d�le poznamen�v�, že pr�vn� předpis může obsahovat jak normy pr�va veřejn�ho, tak i pr�va soukrom�ho [typick�m př�kladem je Listina z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le t�ž jen "Listina")].

K tvrzen� proti�stavnosti �pravy oborů st�tn� služby

67. Prezident republiky nam�t� proti�stavnost � 5 odst. 2 z�kona o st�tn� službě pro nedostatečnost �pravy oborů st�tn� služby a potenci�ln� "doplňovac�" charakter nař�zen� vl�dy o oborech st�tn� služby nam�sto �stavně konformn�ho "prov�děc�ho" charakteru.

68. V prv� řadě je nutno konstatovat, že tvrzen� proti�stavnost by se t�kala nikoliv z�kona o st�tn� službě, n�brž nař�zen� vl�dy vydan�ho na z�kladě zmocněn� v tomto z�koně obsažen�ho. Porušen�m �stavy by bylo vyd�n� nař�zen� vl�dy, kter� by "doplňovalo" z�kon.

69. D�le vl�da považuje za potřebn� pouk�zat na skutečnost, že navrhovatel nedoceňuje v�znam � 1 odst. 1 p�sm. a) citovan�ho z�kona vymezuj�c�ho osobn� působnost z�kona na st�tn� zaměstnance vykon�vaj�c� ve spr�vn�ch �řadech st�tn� spr�vu, a to ve spojen� s � 5 odst. 1 citovan�ho z�kona obsahuj�c�m v�čet činnost�, jež jsou službou, kter� tuto osobn� působnost doplňuje. Jsou to pr�vě tato dvě ustanoven�, kter� vytv�řej� z�konn� r�mec oborů st�tn� služby (st�tn� spr�va vykon�van� spr�vn�mi �řady ve smyslu z�kona o st�tn� službě je vymezena zvl�štn�mi z�kony stanov�c�mi působnost těchto spr�vn�ch �řadů a st�tn� spr�va vykon�van� st�tn�mi zaměstnanci ve smyslu z�kona o st�tn� službě je pak jej� podmnožinou, neboť na v�konu st�tn� spr�vy se vedle nich pod�lej� např. i osoby ve služebn�m poměru podle z�kona č. 361/2003 Sb., o služebn�m poměru př�slušn�ků bezpečnostn�ch sborů, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, nebo voj�ci ve služebn�m poměru podle z�kona č. 221/1999 Sb., o voj�c�ch z povol�n�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů), kter� m� b�t d�le proveden nař�zen�m vl�dy. Z�kon tedy vymezil z�konn� r�mec oborů st�tn� služby, jejich podrobnou specifikaci pak z důvodu pružnějš� reakce na možn� změny působnosti služebn�ch �řadů ponechal na prov�děc�m pr�vn�m předpisu. Nař�zen� vl�dy o oborech služby ale může b�t vyd�no jen v mez�ch seznamu činnost� obsažen�ho v � 5 odst. 1 citovan�ho z�kona a samozřejmě tak� v mez�ch z�konů upravuj�c�ch působnost spr�vn�ch �řadů v oblasti st�tn� spr�vy (např. v př�padě př�pravy a prov�děn� spr�vn�ch �konů jde o des�tky z�konů z různ�ch oborů st�tn� spr�vy od životn�ho prostřed� přes dopravu až k soci�ln�mu zabezpečen�), protože působnost spr�vn�ch �řadů může b�t podle čl. 79 odst. 1 �stavy stanovena jen z�konem a jen v těchto z�konn�ch mez�ch může b�t dan� nař�zen� vl�dy tak� vyd�no. Nelze proto souhlasit s n�mitkou, že meze pro vyd�n� nař�zen� vl�dy nelze v�kladem dovodit; systematick�m v�kladem je nepochybně dovodit lze, zat�mco pouh�m izolovan�m gramatick�m v�kladem samotn�ho � 5 odst. 2 citovan�ho z�kona samozřejmě nikoliv.

70. Ustanoven� � 5 původn�ho služebn�ho z�kona, kter�m argumentuje prezident republiky, je pouze explicitn� deklarac� (nikoliv pravidlem) toho, co je v původn�m služebn�m z�konu definov�no s využit�m t�že legislativn� konstrukce, jakou pro vymezen� oborů st�tn� služby užil z�kon o st�tn� službě.

K tvrzen� proti�stavnosti stanoven� dalš�ch přek�žek ve službě nař�zen�m vl�dy

71. K napaden�mu � 104 odst. 2 z�kona o st�tn� službě vl�da uv�d�, že okruh přek�žek ve službě se v napaden�m ustanoven� stanov� odkazem na př�slušn� ustanoven� z�kon�ku pr�ce a nař�zen� vl�dy č. 590/2006 Sb., kter�m se stanov� okruh a rozsah jin�ch důležit�ch osobn�ch přek�žek v pr�ci. Vzhledem ke skutečnosti, že pr�va a povinnosti st�tn�ch zaměstnanců a zaměstnanců v pracovn�m poměru jsou odlišn�, a mohou tak nastat i odlišn� přek�žky ve službě, zmocňuje se vl�da k rozš�řen� okruhu přek�žek ve službě nad r�mec �pravy z�kon�ku pr�ce a jeho prov�děc�ch předpisů. Jedn� se tedy v z�sadě o obdobnou �pravu, jak� je v � 199 odst. 2 z�kon�ku pr�ce, podle kter� vl�da stanov� nař�zen�m okruh jin�ch důležit�ch osobn�ch přek�žek v pr�ci, než jsou uvedeny v � 191 z�kon�ku pr�ce, za kter� zaměstnavatel poskytne pracovn� volno, n�hradu mzdy nebo platu.

72. Podle čl. 78 �stavy je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen� k proveden� z�kona a v jeho mez�ch. Podle judikatury �stavn�ho soudu se vl�da mus� držet v mez�ch z�kona, kter� jsou buď vymezeny v�slovně, anebo vypl�vaj� ze smyslu a �čelu z�kona (n�lezy sp. zn. Pl. �S 17/95 a sp. zn. Pl. �S 45/2000). Vzhledem ke skutečnosti, že z�kon o st�tn� službě v � 104 odst. 3 zmocňuje vl�du vydat nař�zen� a v něm stanovit dalš� přek�žky ve službě, za něž př�sluš� st�tn�mu zaměstnanci plat, pohybuje se nař�zen� v mez�ch z�kona, a vl�da tak jeho rozpor s �stavou neshled�v�, a to i s ohledem na obdobnou �pravu v z�kon�ku pr�ce, kter� z tohoto hlediska napadena nebyla, a to ani ze strany prezidenta republiky.

K tvrzen� proti�stavnosti stanoven� platov� tř�dy služebn�m org�nem pro činnost neuvedenou v katalogu spr�vn�ch činnost�

73. Napaden� ustanoven� � 145 odst. 3 z�kona o st�tn� službě dle vl�dy vych�z� v podstatě doslovně z �pravy obsažen� v � 136 odst. 3 služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb., jenž byl nahrazen z�konem o st�tn� službě, tzn. z doned�vna platn� souč�sti pr�vn�ho ř�du Česk� republiky. �čelem ustanoven� je překlenout obdob�, kdy služebn� �řad mus� bezprostředně zač�t nově vykon�vat činnost, kter� však nen� uvedena v katalogu spr�vn�ch činnost� (vyd�van�m nař�zen�m vl�dy), do doby, než bude provedena př�slušn� novela nař�zen� vl�dy, kter� danou činnost do katalogu spr�vn�ch činnost� dopln�. St�tn�mu zaměstnanci, kter� bude tuto novou činnost vykon�vat, tak za ni mus� n�ležet plat, přičemž stanoven� platov� tř�dy by mělo odpov�dat z�sadě, že zaměstnanec m� pr�vo na spravedlivou odměnu za pr�ci (čl. 28 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod), tj. že za stejnou pr�ci nebo za pr�ci stejn� hodnoty př�sluš� všem zaměstnancům u stejn�ho zaměstnavatele stejn� plat. Ani v ostatn�ch aspektech nemůže stanoven� platov� tř�dy podl�hat libovůli př�slušn�ch spr�vn�ch org�nů. Je nutno m�t na paměti, že určen� platov� tř�dy je v�konem působnosti v oblasti veřejn� spr�vy realizovan� ve formě spr�vn�ho aktu, což znamen� aplikaci ustanoven� z�kona o st�tn� službě o ř�zen� ve věcech služby na z�kladě � 159 odst. 1 p�sm. d) tohoto z�kona se subsidi�rn�m použit�m z�kona č. 500/2004 Sb., spr�vn� ř�d, ve zněn� pozdějš�ch předpisů. Pr�vn� ř�d tak vytv�ř� dostatečn� "mantinely", kter� navrhovatelem nam�tanou nejistotu a libovůli vylučuj�. Uveden� ustanoven� je tedy podle n�zoru vl�dy plně v souladu s �stavn�m poř�dkem.

K tvrzen� proti�stavnosti stanoven� požadavku na dodržov�n� demokratick�ch z�sad �stavn�ho poř�dku Česk� republiky pro přijet� do služebn�ho poměru

74. K napaden�mu ustanoven� � 22 z�kona o st�tn� službě stanovuj�c�mu požadavek na dodržov�n� demokratick�ch z�sad �stavn�ho poř�dku Česk� republiky pro přijet� do služebn�ho poměru vl�da uv�d�, že v souladu s � 159 odst. 1 p�sm. a) z�kona o st�tn� službě se o přijet� do služebn�ho poměru vede ř�zen� ve věcech služby, tj. postupuje se podle spr�vn�ho ř�du (� 160 z�kona o st�tn� službě). V průběhu ř�zen� tak mus� b�t dodržov�ny z�kladn� z�sady činnosti spr�vn�ch org�nů a dalš� pravidla ř�zen� ve věcech služby, rozhodnut� mus� b�t odůvodněno a je soudně přezkoumateln� na z�kladě čl. 36 odst. 2 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod a z�kona č. 150/2002 Sb., soudn� ř�d spr�vn�, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, což plat� i pro v�še uveden� předpoklad přijet� do služebn�ho poměru. Nejedn� se tak o subjektivn� či neprůkazn� hodnocen�, jak nam�t� prezident republiky.

75. Nam�tan� ustanoven� je dle vl�dy naopak reflex� n�lezu �stavn�ho soudu sp. zn. Pl. �S 9/01 ze dne 5. 12. 2001 (N 192/24 SbNU 419; 35/2002 Sb.), kter� v r�mci posuzov�n� �stavnosti z�kona č. 451/1991 Sb., kter�m se stanov� někter� dalš� předpoklady pro v�kon někter�ch funkc� ve st�tn�ch org�nech a organizac�ch Česk� a Slovensk� Federativn� Republiky, Česk� republiky a Slovensk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, konstatoval, že z�konod�rce by měl upravit předpoklady př�stupu k veřejn�m funkc�m v cel�m rozsahu a zakotvit v normě s takto obecnou působnost� osobn� předpoklady př�mo ve vztahu k demokratick� společnosti. �stavn� soud v citovan�m n�lezu t�ž pouk�zal na relevantn� judikaturu Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va (rozsudek ve věci Vogt proti Německu ze dne 26. 9. 1995 č. 17851/91 a rozsudek ve věci Pellegrin proti Francii ze dne 8. 12. 1999 č. 28541/95). Ve stanovisku vl�da n�sledně rekapituluje �vahy Evropsk�ho soudu pro lidsk� pr�va a �stavn�ho soudu t�kaj�c� se nezbytnosti loajality st�tn�ch zaměstnanců, resp. zaměstnanců veřejn� služby vůči st�tu a �stavn�m principům.

K tvrzen� proti�stavnosti odlišn� procedury schvalov�n� systemizace někter�ch služebn�ch �řadů

76. Napadan� ustanoven� � 17 odst. 3 z�kona o st�tn� službě je v�jimkou pro tzv. regul�tory, vypl�vaj�c� ze specifick�ho postaven� těchto �řadů (z požadavku na nez�vislost těchto �řadů zakotven�ho v předpisech Evropsk� unie). Ustanoven� představuje z�ruku pro jejich nez�visl� a nestrann� rozhodov�n� založenou na tom, že vl�da nemůže bez souhlasu toho, kdo stoj� v čele př�slušn�ho �řadu (tedy toho, kdo garantuje nez�visl� postaven� �řadu), omezit person�ln� substr�t �řadu a finančn� prostředky na platy, a t�m fakticky regulovat (omezovat) činnost �řadu. Pokud by tato v�jimka nebyla v z�konu o st�tn� službě uvedena, bylo by stanoven� systemizace zcela mimo re�lnou rozhodovac� pravomoc toho, kdo stoj� v čele �řadu, přestože za ř�dn� v�kon jeho působnosti nese plnou odpovědnost. �prava postaven� tzv. regul�torů stran systemizace v z�konu o st�tn� službě je rovněž v souladu s judikaturou Soudn�ho dvora Evropsk� unie (např. v rozsudku ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07 Soudn� dvůr Evropsk� unie konstatoval, že org�ny dozoru při plněn� sv�ch �kolů mus� m�t zajištěn prostor a podm�nky jednat objektivně a nestranně a za t�mto �čelem mus� b�t chr�něny před jak�mkoli vnějš�m vlivem, včetně př�m�ho či nepř�m�ho vlivu st�tu, a nikoli pouze před vlivem organizac�, na kter� dohl�ž�).

K tvrzen� proti�stavnosti stanoven� dalš�ch př�padů, ve kter�ch lze s ohledem na zvl�štn� povahu služby přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou

77. V napaden�m ustanoven� � 21 odst. 3 z�kona o st�tn� službě je pojem "zvl�štn� povaha služby" bezesporu neurčit�m pr�vn�m pojmem. Z�konod�rce nicm�ně jeho bližš� vymezen� neponechal na uv�žen� jednotliv�ch služebn�ch �řadů, jak je u neurčit�ch pr�vn�ch pojmů obvykl�, ale s ohledem na pr�vn� jistotu svěřil jeho vymezen� prov�děc�mu pr�vn�mu předpisu. Z�měrně zde vytvořil prostor pro to, aby vl�da sama zhodnotila, ve kter�ch dalš�ch př�padech, vyjma př�padů uveden�ch v � 21 odst. 2 citovan�ho z�kona (podle tohoto ustanoven� se do služebn�ho poměru na dobu určitou přijme osoba, kter� dosud �spěšně nevykonala �řednickou zkoušku, a d�le v př�padě, jde-li o nahrazen� dočasně nepř�tomn�ho zaměstnance), je možn� přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou, aby bylo možn� pružněji reagovat na př�padn� v�voj tohoto pojmu.

78. Vl�da může vyd�vat nař�zen� z vlastn�ho podnětu i bez z�konn�ho zmocněn�, neboť je k tomu zmocněna čl. 78 �stavy. Může jej ovšem vyd�vat jen k proveden� z�kona a v jeho mez�ch. Použit�m neurčit�ho pr�vn�ho pojmu ve zmocňovac�m ustanoven� z�kona však nemůže podle n�zoru vl�dy doj�t k tomu, že nař�zen� vl�dy bude vyd�no praeter legem.

79. S ohledem na všechny v�še uveden� argumenty vl�da z�věrem sv�ho vyj�dřen� navrhuje, aby �stavn� soud n�vrh prezidenta republiky na zrušen� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, nebo jeho jednotliv�ch ustanoven� zam�tl.

IV.

Replika navrhovatele

80. Vyj�dřen� �častn�ků ř�zen� i vedlejš�ho �častn�ka ř�zen� byla zasl�na navrhovateli na vědom� a k př�padn� replice. Navrhovatel sv�ho pr�va repliky využil, přičemž podrobně se vyj�dřil zejm�na ke stanovisku vl�dy.

IV./a

Replika k vyj�dřen� komor Parlamentu

81. K vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny, resp. jej�ho předsedy navrhovatel odkazuje na sv� n�že uveden� stanovisko k vyj�dřen� vl�dy, kter� je ve srovn�n� s vyj�dřen�m Poslaneck� sněmovny rozs�hlejš�. Pro �plnost dod�v�, že v n�vrhu předložen�m �stavn�mu soudu se ani nenaznačuje, že by se v dan�m př�padě jednalo o "př�lepek", jak by to jinak mohlo z vyj�dřen� předsedy Poslaneck� sněmovny vyplynout.

82. Obdobně jako ve vztahu k vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny se i ve vztahu k vyj�dřen� Sen�tu odkazuje na n�že uveden� stanovisko k vyj�dřen� vl�dy, pokud jde o to, kdy je tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh �stavně akceptovateln�, a kdy již nikoli, a o m�ru součinnosti moci v�konn� s poslanci při dopracov�n� n�vrhu z�kona. Z�roveň se upozorňuje na zm�nku, obsaženou ve vyj�dřen� předsedy Sen�tu, že k v�hrad�m v obecn� rozpravě patřilo, byť to konečn� schv�len� z�kona v Sen�tu neovlivnilo, že z�kon byl skutečně přijat v nestandardn�m legislativn�m procesu.

IV./b

Replika k vyj�dřen� vl�dy

83. K vyj�dřen� vl�dy navrhovatel uv�d�, že stanovisko vl�dy zaslan� �stavn�mu soudu vl�da neprojednala a neschv�lila. Z materi�ln�ho hlediska tak vznik� pochybnost, zda jde skutečně o stanovisko vl�dy, anebo o vyj�dřen� osobn�ho stanoviska ministra pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu, zaujat� př�padně ve spolupr�ci s ministrem vnitra. Navrhovatel však dod�v�, že tuto věc neuplatňuje jako procesn� n�mitku, neboť vych�z� z toho, že podstatnějš� je, zda a nakolik jsou relevantn� argumenty uveden� ve vyj�dřen�, avšak upozorňuje na ni, neboť zapad� do celkov�ho kontextu procesn�ch pochyben�.

84. K tvrzen� �časti vl�dy na př�pravě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu navrhovatel uv�d�, že by bylo zvl�štn�, pokud by se moc v�konn� vůbec nezaj�mala o poslaneck� n�vrh z�kona, kter� se j� bezprostředně t�k�, a pokud by sv� odborn�ky nevyužila k tomu, aby poslancům s legislativn�m zpracov�n�m n�vrhu pomohli. �ředn�ci ani členov� vl�dy nepředstavuj� vl�du, jak ji vymezuje a způsob jej�ho jedn�n� stanov� �stava. Z toho hlediska argumentace uveden� ve vyj�dřen� vl�dy, vyd�van� za n�zory a aktivity vl�dy, je zav�děj�c�.

K proceduře přijet� napaden�ho z�kona

85. Navrhovatel ve sv� replice trv� na tom, že procedura, v r�mci kter� byl napaden� z�kon přijat, je v rozporu se z�kladn�mi principy legislativn�ho procesu zakotven�ho �stavou. V dan�m př�padě došlo k situaci, kdy byl st�vaj�c� z�kon nahrazen koncepčně zcela novou z�konnou �pravou s t�m, že tato nov� �prava byla předložena formou tzv. komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu až v r�mci druh�ho čten� n�vrhu z�kona. Nebyl tak dodržen standardn� legislativn� postup, kdy n�vrh z�kona tak z�sadn�ho charakteru, jak�m je z�kon o st�tn� službě, tzn. z�kladn� kodex služby st�tn�ch zaměstnanců, je předkl�d�n jako vl�dn� n�vrh z�kona, a je tedy opatřen důvodovou zpr�vou, proch�z� připom�nkov�m ř�zen�m, je projedn�n vl�dou a jej�mi legislativn�mi org�ny, to vše před t�m, než k projedn�n� n�vrhu z�kona přistoup� Parlament. Napaden� z�kon byl však projedn�n na z�kladě poslaneck�ho n�vrhu z�kona, ke kter�mu nav�c vl�da původně zaujala negativn� stanovisko, ve kter�m mimo jin� upozornila na kolizi předlohy s �stavn�m poř�dkem Česk� republiky. Teprve v r�mci opakovan�ho druh�ho čten� n�vrhu z�kona byl předložen komplexn� pozměňovac� n�vrh, v jehož zněn� byl napaden� z�kon n�sledně schv�len. Vzhledem k těmto skutečnostem je tak navrhovatel přesvědčen, že v dan�m př�padě byla porušena ř�dn� z�konod�rn� procedura zaručen� �stavou a př�slušn�mi navazuj�c�mi pr�vn�mi předpisy, což mimo jin� vedlo rovněž k nedostatkům z�kona, na kter� navrhovatel poukazuje ve sv�m n�vrhu. Jejich v�skyt lze přič�tat pr�vě např�klad absenci proveden� připom�nkov�ho ř�zen�.

86. Navrhovatel nesouhlas� se stanoviskem vl�dy, dle kter�ho vl�da k n�vrhu z�kona o st�tn� službě předložila sv� stanovisko a pod�lela se na vytv�řen� tohoto n�vrhu. Skutečnost� je, že vl�da, kter� na z�kladě čl. 76 odst. 1 �stavy rozhoduje ve sboru, se ve smyslu čl. 44 odst. 1 �stavy k prvn�mu ani k druh�mu, fin�ln�mu, komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu nevyj�dřila. Pokud vl�da ve sv�m vyj�dřen� odkazuje na řadu materi�lů, kter� projedn�vala, pak, odhl�dne-li se od těch, kter� se budouc� pr�vn� �pravy t�kaj� jen nepř�mo, přich�z� v �vahu zřejmě jen materi�l projednan� na schůzi vl�dy dne 5. března 2014, kter� měl informativn� povahu, obsahoval věcn� přehled komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ke sněmovn�mu tisku 71 a t�kal se ovšem prvn�ho komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, kter� ještě poč�tal s Gener�ln�m ředitelstv�m st�tn� služby, d�le materi�l, kter� vl�da projednala na sv� schůzi dne 5. května 2014 a kter� obsahoval časov� harmonogram implementace novely služebn�ho z�kona, v němž se poč�talo s existenc� pracovn� skupiny pro z�kon o st�tn� službě Rady hospod�řsk� a soci�ln� dohody a s politicko-expertn� skupinou složenou ze z�stupců koaličn�ch stran, legislativců a odborn�ků na oblast st�tn� služby, nebo materi�l, kter� vl�da projednala na sv� schůzi dne 27. srpna 2014, kter� obsahoval mand�t pro ministra vnitra a ministryni pro m�stn� rozvoj pro jedn�n� s Evropsku komis� ve věci služebn�ho z�kona a informaci o agendě st�tn� služby, kter� se t�kala postupů souvisej�c�ch s implementac� budouc�ho z�kona. Pod�l �ředn�ků vybran�ch resortů na dopracov�v�n� poslaneck�ho n�vrhu z�kona nelze nepochybně směšovat s �stavn�m pr�vem vl�dy vyj�dřit se k n�vrhu z�kona, jehož předkladatelem nen� vl�da; �ředn�ci nejsou vl�da.

87. Uveden� materi�ly, na kter� vl�da ve sv�m vyj�dřen� odkazuje, tak zcela zřejmě nelze ch�pat ve smyslu vyj�dřen� vl�dy dle čl. 44 odst. 1 �stavy. Tento institut (tzn. vyj�dřen� ve smyslu čl. 44 odst. 1 �stavy) m� však v r�mci legislativn�ho procesu z�sadn� v�znam, neboť je jedn�m z předpokladů ř�dn�ho posouzen� a projedn�n� n�vrhu z�kona Parlamentem. Pr�vu vl�dy vyj�dřit se k n�vrhu z�kona totiž odpov�d� rovněž pr�vo dalš�ch �častn�ků z�konod�rn�ho procesu zn�t n�zor vl�dy na projedn�van� n�vrh z�kona. Spolu s důvodovou zpr�vou tak vyj�dřen� vl�dy ve smyslu čl. 44 odst. 1 �stavy přisp�v� k ř�dn�mu projedn�n� n�vrhu z�kona, při němž doch�z� ke konfrontaci různ�ch n�zorov�ch hledisek a kdy poslanci a sen�toři na z�kladě takov� konfrontace hlasuj� s vědom�m n�zorov�ch hledisek všech stran. To směřuje k zachov�n� otevřenosti, veřejnosti a kontroly z�konod�rn�ho procesu, kter� jsou nezbytnou souč�st� demokratick�ch z�sad, na nichž je postaven demokratick� pr�vn� st�t. V dan�m př�padě však vyj�dřen� vl�dy stejně jako př�slušn� důvodov� zpr�va absentuj�.

88. Pokud jde o tvrzen� vl�dy t�kaj�c� se absence důvodov� zpr�vy, jsou dle n�zoru navrhovatele zav�děj�c�. Vl�dou zmiňovan� důvodov� zpr�va nebyla k prvn�mu komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu zřejmě předložena poslancům v podobě sněmovn�ho tisku, byla um�stěna na internetov� str�nce, kde se již nenach�z�, a k druh�mu komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu nebyla předložena vůbec. Je nepochybn�, že absence důvodov� zpr�vy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu sama o sobě ještě nevede k ne�stavnosti z�kona, tuto ot�zku je však nutn� posuzovat v širš�ch souvislostech, jak již navrhovatel uvedl v�še.

89. Navrhovatel d�le v replice konstatuje, že naprost� většina n�lezů �stavn�ho soudu, na kter� odkazuje vl�da, se předmětn�ho probl�mu net�k� a zb�vaj�c� č�st n�lezů �stavn�ho soudu v ž�dn�m př�padě nepop�r� z�věry z n�lezů �stavn�ho soudu, na něž se v n�vrhu prezidenta republiky odkazuje a v nichž je zřetelně a zcela jednoznačně vymezen rozd�l mezi uplatněn�m z�konod�rn� iniciativy v podobě předložen� n�vrhu z�kona a pozměňovac�m n�vrhem. Na z�kladě těchto navrhovatelem označen�ch n�lezů lze dospět k z�věru, že druh� komplexn� pozměňovac� n�vrh přes�hnul původn� n�vrh, když upravil zcela novou koncepci z�kona o st�tn� službě, a překročil tak extenzivně sv�m obsahem i rozsahem původně projedn�van� n�vrh z�kona. Předmětn� komplexn� pozměňovac� n�vrh tak nenaplnil charakteristick� znak pozměňovac�ho n�vrhu, neboť ve vztahu k původn�mu n�vrhu z�kona nevykazoval znak akcesority, ale od tohoto n�vrhu naopak v�znamně odbočil, respektive jej v pln�m rozsahu nahradil. Z�věr vl�dy, že v dan�m př�padě došlo k naplněn� tzv. pravidla �zk�ho vztahu, je proto nutn� s ohledem na v�še uveden� odm�tnout a naopak konstatovat, že předmětn� komplexn� pozměňovac� n�vrh představuje novou z�konod�rnou iniciativu. Schv�len�m n�vrhu z�kona ve zněn� druh�ho komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu tak byl obejit institut z�konod�rn� iniciativy a porušena dělba moci jako jeden z principů demokratick�ho pr�vn�ho st�tu. K �vaze, že při vypracov�n� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu formou novelizačn�ch bodů k původn�mu n�vrhu novely z�kona č. 218/2002 Sb., kdy by se takto dos�hlo zněn� z�kona č. 218/2002 Sb., kter� by bylo shodn� s textem z�kona o st�tn� službě, a bylo by tak dosaženo �stavn� konformity, navrhovatel pro �plnost konstatuje, že tato �vaha je ve zřejm�m rozporu s � 63 odst. 1 bodem 5 p�sm. a) z�kona o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny, kter� připoušt� měnit v r�mci původn�ho n�vrhu jen někter� jeho č�sti.

90. K vyj�dřen� vl�dy, že pokud �stavn� soud z�kon o st�tn� službě zruš�, vl�da předlož� totožnou pr�vn� �pravu, navrhovatel nezauj�m� stanovisko a n�zor na toto vyj�dřen� ponech�v� plně na �stavn�m soudu.

91. Důvodov� zpr�va, stanovisko vl�dy k n�vrhu z�kona i prv� čten� jsou samy o sobě jen d�lč� jevov� str�nky legislativn�ho procesu. Cel� legislativn� proces je spjat s pravidly, kter� jsou sice form�ln�, nikoli však samo�čeln�; jejich �čelem je působit k vytv�řen� kvalitn�ho pr�vn�ho ř�du demokratick�ho pr�vn�ho st�tu. Existuje re�ln� riziko, že pokud se připust�, aby ofici�ln� projedn�v�n� zcela nov�ho n�vrhu komplexn�ho z�kona mohlo zač�t až na �rovni druh�ho čten�, jak tomu bylo v tomto př�padě, může to m�t negativn� a dopředu neodhadnuteln� důsledky pro cel� pr�vn� ř�d.

92. Zm�nku navrhovatele o pln� aplikovatelnosti z�kona od 1. července 2015 pak v replice navrhovatel rozv�d� tak, že vych�zel ze z�věrů �stavn�ho soudu, že ne vždy je nutno zrušit z�kon, jinak přijat� za nedodržen� všech procesn�ch postupů, pokud by to mělo narušit opr�vněnou důvěru občanů v pr�vo. Takov� stav by mohl nastat, pokud des�tky tis�c zaměstnanců začnou po 1. červenci 2015 pod�vat ž�dosti o přijet� do služebn�ho poměru a v n�vaznosti na to maj� b�t do konce roku 2015 do služebn�ho poměru přijati.

K d�lč� �pravě pracovněpr�vn�ho vztahu tzv. ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech

93. Navrhovatel opakuje v�hradu vůči vztahu z�kona o st�tn� službě a z�kon�ku pr�ce s t�m, že z�kon o st�tn� službě zakl�d� obousměrn� vztah k z�kon�ku pr�ce, a to způsobem, kter� zaměstnance v pracovn�m poměru stav� do postaven�, kter� nen� s pr�vn�m ř�dem ř�dně prov�z�no, a zakl�d� tak nepřehlednost pr�vn� �pravy. Ve spr�vn�ch, resp. služebn�ch �řadech budou vedle st�tn�ch zaměstnanců zaměstn�ni i zaměstnanci, na kter� se meritorně vztahuje z�kon�k pr�ce. Z�kon o st�tn� službě však s nimi rovněž poč�t�, avšak bez prov�zanosti na z�kon�k pr�ce.

94. Navrhovatel zmiňuje několik př�kladů neprov�zanosti obou předpisů. Ve vztahu k � 178 z�kona o st�tn� službě, podle kter�ho může služebn� org�n za určit�ch okolnost� obsadit služebn� m�sto osobou v pracovn�m poměru na dobu určitou podle pracovněpr�vn�ch předpisů, nam�t� navrhovatel založen� nerovnosti mezi st�tn�mi zaměstnanci a zaměstnanci. Jednak v tom smyslu, že k v�konu t�že pr�ce museli st�tn� zaměstnanci, na rozd�l od zaměstnanců, splnit určit� předpoklady, a na druh� straně i v tom smyslu, že s v�jimkou platu se zaměstnanci ocitnou v nerovn�m pr�vn�m postaven� se st�tn�mi zaměstnanci vykon�vaj�c�mi tut�ž pr�ci ve služebn�m poměru.

95. Z�kony, na kter� je ve stanovisku vl�dy poukazov�no, všechny v�slovně anebo mlčky předpokl�daj� subsidi�rn� použit� z�kon�ku pr�ce, aniž jej př�mou novelou měn�. Jde o z�kony, kter� kromě jin�ho upravuj� podm�nky a způsob v�konu určit�ch specializovan�ch činnost� s t�m, že v ostatn�m se na ně vztahuje z�kon�k pr�ce, a v tomto smyslu je lze přirovnat k t� č�sti z�kona o st�tn� službě, kter� se t�k� st�tn�ch zaměstnanců. Ž�dn� ze z�konů, na kter� vl�da odkazuje, však neřeš� pracovněpr�vn� vztahy dalš�ch zaměstnanců, jak to jinak čin� z�kon o st�tn� službě, přestože nepochybně tito dalš� zaměstnanci, kromě těch, již vykon�vaj� z�konem upravenou specializovanou činnost, jsou jak u �zemn�ch samospr�vn�ch celků, tak u školsk�ch pr�vnick�ch osob, soudů, st�tn�ho zastupitelstv� i u Probačn� a mediačn� služby; z tohoto hlediska se argumentace vl�dy m�j� s argumentac� navrhovatele.

96. Pokud jde o nesouhlas vl�dy s tvrzen�m navrhovatele, že pracovněpr�vn� vztahy může regulovat toliko z�kon�k pr�ce se subsidiaritou občansk�ho z�kon�ku, pak navrhovatel znovu poukazuje na � 4 z�kon�ku pr�ce, jehož ustanoven� zn�: "Pracovněpr�vn� vztahy se ř�d� t�mto z�konem; nelze-li použ�t tento z�kon, ř�d� se občansk�m z�kon�kem, a to vždy v souladu se z�kladn�mi z�sadami pracovněpr�vn�ch vztahů." K tomu navrhovatel dod�v�, že �čelem z�konů, na kter� vl�da ve stanovisku odkazuje, je upravit ve veřejn�m z�jmu předpoklady pro v�kon určit�ch činnost�, př�p. funkc� a způsob v�konu těchto činnost� a funkc�, přičemž pracovněpr�vn� �prava obsažen� v z�kon�ku pr�ce na tyto z�kony, s odchylkami, kter� jsou v nich v souladu s jejich �čelem uvedeny, plynule navazuje. Pro vztah pr�vn� �pravy t�kaj�c� se zaměstnanců v z�koně o st�tn� službě a z�kon�ku pr�ce to však podle n�zoru navrhovatele neplat�.

Ke zmocněn� pro nař�zen� vl�dy stanov�c� obory služby

97. Navrhovatel k argumentu vl�dy, že nam�tan� proti�stavnost by se mohla t�kat až nař�zen� vl�dy, nikoliv samotn�ho z�kona, uv�d�, že nen� racion�ln� čekat, až nař�zen� vl�dy bude �stavn�m soudem zrušeno pro ne�stavnost a z�roveň bude zrušeno zmocněn� k jeho vyd�n�.

98. Argumentace vl�dy, že z�konn� r�mec pro vyd�n� nař�zen� vl�dy podle � 5 odst. 2 z�kona o st�tn� službě lze dovodit z � 1 odst. 1 p�sm. a) ve spojen� s � 5 odst. 1 citovan�ho z�kona, se jev� jako �čelov�. Institut oboru služby m� b�t z�sadn�m pro vymezen� st�tn�ch zaměstnanců ve smyslu z�kona o st�tn� službě a pro jejich odlišen� od ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech, přesto však z�kon tento pojem, a to alespoň prostřednictv�m jeho z�kladn�ch charakteristik, kter� by měl vykazovat, nevymezuje. Tyto z�kladn� pojmov� znaky ve smyslu v�še uveden�m, kter� by představovaly z�konn� meze pro nař�zen� vl�dy vydan� dle � 5 odst. 2 citovan�ho z�kona, a tedy z�klad pro systematick� uspoř�d�n� v�konu st�tn� spr�vy, kter� je mnohovrstevn�, složen� ze značn�ho počtu různ�ch druhů činnost�, rozhodně nelze spatřovat v ustanoven� � 5 odst. 1 tohoto z�kona. Navrhovatel m� proto za to, že zakotven�m ustanoven� � 5 odst. 2 z�kona o st�tn� službě došlo k delegaci �pravy problematiky, jež m� b�t upravena z�konem, na moc v�konnou, č�mž z�konod�rce rezignoval na svoji z�konod�rnou povinnost, a narušil tak princip dělby moci. V důsledku tohoto postupu rovněž vznik� mimo jin� riziko subjektivn�ho př�stupu, kter� může b�t vystaven nejrůznějš�m vlivům.

Ke zmocněn� vl�dy stanovit okruh přek�žek ve službě

99. Argumentace vl�dy odkazem na obdobnou �pravu obsaženou v � 199 odst. 2 z�kon�ku pr�ce je podle n�zoru navrhovatele zav�děj�c�. Zmocněn� pro vl�du stanovit okruh přek�žek, uveden� v � 199 odst. 2 z�kon�ku pr�ce, navazuje alespoň na � 199 odst. 1, zat�mco zmocněn� v � 104 odst. 3 z�kona o st�tn� službě nenavazuje na nic a ž�dn� z�konn� meze neobsahuje. T�m nen� řečeno, že � 199 odst. 2 z�kon�ku pr�ce je �stavně zcela konformn�. Krit�rium smyslu a �čelu z�kona se v dan�m př�padě jev� jako nevyužiteln�.

Ke stanoven� platov� tř�dy služebn�m org�nem pro činnost neuvedenou v katalogu spr�vn�ch činnost�

100. Podle navrhovatele již z vyj�dřen� vl�dy vypl�v�, že bude-li třeba obsadit služebn� m�sto nekryt� v př�slušn�m nař�zen� vl�dy katalogem spr�vn�ch činnost�, bude nutno nař�zen� vl�dy změnit. Nab�z� se tedy řešen� urychlit v takov�ch př�padech legislativn� proces, než tuto věc po přechodnou dobu řešit mimo nař�zen� vl�dy postupem, kter� je v rozporu se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu. Samotn� použit� procesn�ch pravidel v těch situac�ch, o kter�ch vl�da hovoř�, pr�vn� nejistotu při postupu mimo nař�zen� vl�dy neodstran�; procesn� pravidla nemohou nahradit chyběj�c� hmotněpr�vn� �pravu.

K požadavku na dodržov�n� demokratick�ch z�sad �stavn�ho poř�dku Česk� republiky pro přijet� do služebn�ho poměru

101. Navrhovatel uv�d�, že nejde o z�ležitost loajality st�tn�ch �ředn�ků, jak by mohlo vyplynout z vyj�dřen� vl�dy, ale o zcela nevhodn� přeformulov�n� � 30 odst. 1 věty posledn� původn�ho služebn�ho z�kona ("Do služby nelze jmenovat ... osobu ..., u kter� nelze prokazatelně předpokl�dat, že bude dodržovat demokratick� z�sady ..."). Ustanoven� � 22 z�kona o st�tn� službě zn�: "Do služebn�ho poměru lze přijmout pouze osobu, u kter� lze předpokl�dat, že bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady ...".

102. Původn� služebn� z�kon vyžadoval "průkazn� předpoklad", že osoba nebude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku a ř�dně vykon�vat službu. T�m, že � 22 z�kona o st�tn� službě onu "průkaznost" vypustil a nav�c negativn� zněn� věty změnil n�hradou slova "nelze" slovem "lze" na jej� pozitivn� zněn�, obsah cel�ho ustanoven� značně zrelativizoval. Dle st�vaj�c�ho zněn� citovan�ho ustanoven� je splněn� z�kladn�ho předpokladu pro přijet� do služebn�ho poměru ponech�no de facto na uv�žen� př�slušn� odpovědn� osoby, respektive org�nu, přičemž z�kon ž�dn�m způsobem nevymezuje z�sady či meze, kter�mi by se tato �vaha měla ř�dit. Procesn� pravidla, na kter� vl�da ve sv�m vyj�dřen� odkazuje, nelze ch�pat jako materi�ln� vymezen� r�mce, ve kter�m je možn� se při posuzov�n� splněn� uveden�ho předpokladu pohybovat, a tento materi�ln� r�mec jimi nelze nahrazovat. Splněn� předmětn�ho předpokladu je ponech�no na subjektivn� a nič�m neomezen� domněnce, což je dle navrhovatele v rozporu se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu, zejm�na s principem pr�vn� jistoty a předv�datelnosti spr�vn�ch rozhodnut�, neboť jak již navrhovatel rovněž uvedl, vytv�ř� prostor pro libovůli při rozhodov�n�, v r�mci kter� může doch�zet k porušov�n� �stavně zaručen�ch pr�v občanů Česk� republiky, zejm�na pr�va na rovn� zach�zen� či �stavně zakotven�ho z�kazu diskriminace, neboť se dan� ustanoven� může st�t n�strojem pro manipulaci v�sledků v�běrov�ho ř�zen� na obsazen� voln�ho služebn�ho m�sta.

Ke schvalov�n� systemizace někter�ch služebn�ch �řadů

103. Navrhovatel uv�d�, že vyj�dřen� vl�dy, v němž je obhajov�na pr�vn� �prava, na z�kladě n�ž bude m�t sedm z celkov�ho počtu třin�cti tzv. dalš�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy vůči vl�dě fakticky pr�vo veta, pokud jde o systemizaci a objem prostředků na platy, vyvol�v� pochybnosti v řadě směrů. Vl�da zařazuje mezi regul�tory i Česk� statistick� �řad, nebo tzv. regul�tory zaměňuje s org�ny dozoru, což vyvol�v� dojem, že jen těchto sedm org�nů mus� m�t zajištěn prostor a podm�nky jednat objektivně a nestranně, a přehl�ž�, že v konečn�m důsledku systemizace a objem prostředků na platy v jednotliv�ch kapitol�ch nen� věc� vl�dy, ale Poslaneck� sněmovny, kter� schvaluje st�tn� rozpočet v detailn� struktuře, a že jde o org�ny podř�zen� vl�dě a vl�da je za ně odpovědna. Podle navrhovatele postr�d� logiku a zn� zvl�štně představa vl�dy, že by prostřednictv�m rozpočtu vl�da mohla ohrožovat jejich činnost.

104. Nen� zn�mo, že by někter� z těchto org�nů byl ve sv� činnosti, kter� se mus� ř�dit z�kony, ohrožov�n. Pokud by někdy v budoucnu tomu mělo b�t jinak, věc lze řešit jin�mi pr�vn�mi n�stroji, než se snaž� řešit � 17 odst. 3 věta čtvrt� z�kona o st�tn� službě.

Ke stanoven� dalš�ch př�padů, ve kter�ch lze přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou

105. Navrhovatel v replice uv�d�, že jeho tvrzen� v n�vrhu, že pojem "zvl�štn� povaha služby" je neurčit�, bylo do n�vrhu zapracov�no pro př�pad, že by �častn�k nam�tal, že meze pro nař�zen� vl�dy jsou d�ny pr�vě t�mto pojmem. Jinak ovšem ustanoven� � 21 z�kona o st�tn� službě je dle navrhovatele cel� v rozporu s čl. 78 �stavy ve sv� podstatě.

V.

Upuštěn� od �stn�ho jedn�n�

106. �stavn� soud neoček�val od �stn�ho jedn�n� dalš� objasněn� věci, pročež od něj upustil dle ustanoven� � 44 věty prvn� z�kona o �stavn�m soudu.

VI.

Form�ln� předpoklady projedn�n� n�vrhu a �stavnost procedury přijet� napaden�ho z�kona

107. N�vrh byl pod�n opr�vněn�m org�nem [� 64 odst. 1 p�sm. a) z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu] a splňuje všechny form�ln� n�ležitosti.

108. �vodem �stavn� soud považuje za nutn� vypoř�dat se s pochybnostmi navrhovatele obsažen�mi v replice, zda stanovisko vl�dy je skutečně stanoviskem vl�dy, či pouze "osobn�m stanoviskem ministra pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu, zaujat� př�padně ve spolupr�ci s ministrem vnitra". Vl�da na sv� schůzi konan� dne 8. prosince 2014 projednala materi�l nazvan� "Vyj�dřen� vl�dy Česk� republiky k n�vrhu prezidenta republiky na zrušen� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, nebo jeho jednotliv�ch ustanoven�, veden�mu pod spisovou značkou Pl. �S 21/14" a přijala k němu usnesen� zaslan� �stavn�mu soudu, kter�m mj. schvaluje vstup vl�dy do zm�něn�ho ř�zen�, ukl�d� ministru pro lidsk� pr�va, rovn� př�ležitosti a legislativu vypracovat ve spolupr�ci s ministrem vnitra stanovisko vl�dy k n�vrhu prezidenta republiky a zaslat toto vyj�dřen� �stavn�mu soudu. �stavn� soud v tomto ohledu respektuje autonomii vl�dy i způsob, jak�m sv� stanovisko ve vztahu ke konkr�tn�mu ř�zen� před �stavn�m soudem zpracuje. Na rozd�l od situace zm�něn� v n�lezu sp. zn. Pl. �S 24/07, na kter� upozorňuje ve sv�m vyj�dřen� předseda Poslaneck� sněmovny Jan Ham�ček, podle jehož z�věru předseda komory Parlamentu nemůže bez dalš�ho tvořit vůli př�slušn� komory pro �čely vyj�dřen� směřovan�ho k �stavn�mu soudu, zde bylo opr�vněn� konkr�tn�ho ministra zpracovat vyj�dřen� vl�dy založeno jednor�zov�m pověřen�m ze strany vl�dy, tedy usnesen�m vl�dy ve vztahu ke konkr�tn�mu prob�haj�c�mu ř�zen� před �stavn�m soudem. Pokud si vl�da při pověřen� konkr�tn�ho ministra zpracov�n�m vl�dn�ho stanoviska nevyhradila pr�vo z�věrečn�ho schv�len� uveden�ho stanoviska, šlo o jej� autonomn� politick� rozhodnut�, kter� �stavn� soud respektuje.

109. �stavn� soud v ř�zen� o přezkumu pr�vn�ch předpisů vždy zkoum� ve smyslu � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, ve zněn� z�kona č. 48/2002 Sb., zda napaden� předpis byl přijat v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem. V prvn� č�sti petitu navrhovatel navrhuje zrušen� napaden�ho z�kona jako celku pr�vě z důvodu tvrzen�ho proti�stavn�ho způsobu přijet� tohoto z�kona.

VI./a

Průběh legislativn�ho procesu

110. �stavn� soud na z�kladě veřejně př�stupn�ch tisků Poslaneck� sněmovny a Sen�tu, jakož i stenoz�znamů z jejich jedn�n� (vše dostupn� na www.psp.cz, www.senat.cz) zjistil n�sleduj�c� skutečnosti:

111. Dne 23. prosince 2013 byl Poslaneck� sněmovně předložen n�vrh poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), obsahuj�c� 104 novelizačn�ch bodů. N�vrh byl rozesl�n poslancům jako sněmovn� tisk 71. Vl�da ve sv�m stanovisku vyj�dřila s n�vrhem z�kona nesouhlas (tisk 71/1). Předseda Poslaneck� sněmovny určil zpravodajem n�vrhu poslance Jana Chvojku.

112. Poslaneck� sněmovna 22. ledna 2014 na sv� 5. schůzi přik�zala v prv�m čten� n�vrh z�kona k projedn�n� �stavně pr�vn�mu v�boru a v�boru pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj a prodloužila lhůtu k projedn�n� n�vrhu ve v�borech o 30 dnů (tj. na 90 dnů).

113. �stavně pr�vn� v�bor k n�vrhu z�kona přijal dne 27. června 2014 usnesen� č. 52, kter�m doporučuje Poslaneck� sněmovně, aby n�vrh schv�lila ve zněn� komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu �stavně pr�vn�ho v�boru (tisk 71/8). V�bor pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj na sv� schůzi dne 27. června 2014 usnesen� nepřijal.

114. Druh� čten� proběhlo 16. července 2014 na 12. schůzi Poslaneck� sněmovny. V podrobn� rozpravě se sv�mi pozměňovac�mi n�vrhy vystoupilo 18 poslanců, přičemž pozměňovac� n�vrhy byly pod�ny ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu �stavně pr�vn�ho v�boru (všechny pozměňovac� n�vrhy jsou obsaženy v tisku 71/9). Na z�věr třet�ho čten� dne 27. srpna 2014 se Poslaneck� sněmovna usnesla na opakov�n� druh�ho čten� (hlasov�n� č. 107, usnesen� č. 393).

115. N�vrh z�kona znovu projednal �stavně pr�vn� v�bor a 27. srpna 2014 přijal usnesen� (tisk 71/11), v němž mj.:

"I. ruš� usnesen� č. 52 ze dne 27. června 2014 k tisku 71;

II. konstatuje, že komplexn� pozměňovac� n�vrh k tisku 71 byl doručen na zač�tku jedn�n� �stavně pr�vn�ho v�boru dne 27. srpna 2014 poslancem JUDr. Janem Chvojkou,

III. projednal komplexn� pozměňovac� n�vrh poslance JUDr. Jana Chvojky a bere jej na vědom�,

IV. doporučuje Poslaneck� sněmovně Parlamentu ČR, aby vzala komplexn� pozměňovac� n�vrh poslance JUDr. Jana Chvojky za z�klad projedn�v�n�".

116. N�vrh z�kona znovu projednal takt�ž v�bor pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj, kter� 27. srpna 2014 přijal svůj komplexn� pozměňovac� n�vrh a doporučil Poslaneck� sněmovně přijet� n�vrhu z�kona ve zněn� tohoto komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (tisk 71/10).

117. Opakovan� druh� čten� n�vrhu z�kona se konalo dne 2. z�ř� 2014, z�kon prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobn� rozpravě nebyl pod�n n�vrh na zam�tnut� n�vrhu z�kona. Pozměňovac� n�vrhy předneslo 15 poslanců. Poslanec Jan Chvojka přednesl komplexn� pozměňovac� n�vrh, dalš�ch 14 poslanců sv� pozměňovac� n�vrhy předkl�dalo ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu poslance Jana Chvojky (všechny pozměňovac� n�vrhy jsou obsahem tisku 71/12, komplexn� pozměňovac� n�vrh poslance Jana Chvojky je uveden pod p�smenem B1).

118. Třet� čten� n�vrhu z�kona proběhlo dne 10. z�ř� 2014 na 14. schůzi Poslaneck� sněmovny. Ze stenoz�znamu ze 14. schůze vypl�v�, že komplexn� pozměňovac� n�vrh poslance Jana Chvojky (tisk 71/12, p�smeno B1), doporučen� usnesen�m �stavně pr�vn�ho v�boru (tisk 71/11), byl Poslaneckou sněmovnou schv�len (hlasov�n� č. 6, př�tomno 171, pro 127, proti 11). Všechny dalš� schv�len� pozměňovac� n�vrhy se vztahovaly ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu poslance Jana Chvojky. O komplexn�m pozměňovac�m n�vrhu v�boru pro veřejnou spr�vu a region�ln� rozvoj nebylo hlasov�no, neboť byl dle slov zpravodaje n�vrhu z�kona Jana Chvojky obsahově totožn� s jeho komplexn�m pozměňovac�m n�vrhem, kter� byl odsouhlasen jako z�klad pro dalš� pozměňovac� n�vrhy (stenografick� z�pis ze 14. schůze Poslaneck� sněmovny, 10. z�ř� 2014).

119. V hlasov�n� č. 53 (usnesen� č. 395) byl n�vrh z�kona schv�len ve zněn� přijat�ch pozměňovac�ch n�vrhů (př�tomno 172, pro 127, proti 12).

120. Poslaneck� sněmovna postoupila n�vrh z�kona Sen�tu dne 12. z�ř� 2014. Sen�t jej na sv� 25. schůzi konan� dne 1. ř�jna 2014 projednal a schv�lil. Prezident republiky přijat� z�kon vr�til Poslaneck� sněmovně, kter� dne 24. ř�jna 2014 na něm setrvala (př�tomn�ch 166, pro 123, proti 12). Schv�len� z�kon byl doručen k podpisu předsedovi vl�dy 30. ř�jna 2014. Z�kon byl vyhl�šen 6. listopadu 2014 ve Sb�rce z�konů (v č�stce 99) pod č. 234/2014 Sb.

121. Z�kon nabyl �činnosti 1. ledna 2015, s v�jimkou ustanoven� � 13, 184, 185, 186, 187, 202 a 206, kter� nabyla �činnosti dnem vyhl�šen� z�kona, tj. 6. listopadu 2014.

VI./b

Posouzen� �stavn� konformity legislativn�ho procesu

122. �stavn� soud se k ot�zce �stavn� souladnosti legislativn�ho procesu již mnohokr�te vyj�dřil. Již v n�lezu sp. zn. Pl. �S 5/02 �stavn� soud zdůraznil obecn� požadavek "st�losti, přesvědčivosti a nezbytnosti pr�vn�ch aktů, na nichž pr�vn� st�t, a souvztažně tak� život občanů v něm, spoč�v�; takov�chto aktů, a tak� dosažen� potřebn� autority z�konod�rn�ch sborů nelze však dos�ci jinak než respektem k pravidlům (z�sad�m legislativn� činnosti), kter� si ostatně Poslaneck� sněmovna jako v�znamn� nositel z�konod�rn� moci pro tuto svou činnost z�konem sama stanovila" (č�st V).

123. Předevš�m je třeba vych�zet z toho, že �stavn� soud je soudn�m org�nem ochrany �stavnosti, a nikoliv běžn� z�konnosti (čl. 83 �stavy). V př�padě dozoru nad dodržov�n�m pravidel legislativn�ho procesu je přitom třeba m�t na zřeteli, že �stavn� poř�dek upravuje pouze někter� legislativn� pravidla a jejich podstatn� č�st je ponech�na �pravě obsažen� v obou jednac�ch ř�dech komor Parlamentu. Důvodem pro zrušen� z�kona proto nemůže b�t prost� nerespektov�n� někter�ho ustanoven� jednac�ho ř�du jedn� z komor, n�brž teprve porušen� �stavn� normy.

124. K tomu je třeba doplnit, že při hodnocen� �stavn� konformity legislativn�ho procesu �stavn� soud vych�z� z toho, že jeho pravidla nejsou samo�čeln�, n�brž jsou nastavena poměrně podrobně a jednoznačně pr�vě proto, aby nedoch�zelo k jejich zneuž�v�n� a k potlačov�n� pr�v jednotliv�ch akt�rů. Derogačn� z�sah �stavn�ho soudu by proto mohl přich�zet do �vahy v z�sadě ve dvou př�padech: při porušen� někter� normy zakotven� př�mo v �stavě (srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 5/02), anebo pokud by v důsledku porušen� jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny či Sen�tu došlo k porušen� někter�ho �stavn�ho pr�va, principu či hodnoty. Těmito hodnotami jsou zejm�na pr�vn� jistota a předv�datelnost pr�va plynouc� z charakteristiky Česk� republiky jako pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), voln� soutěž politick�ch stran (čl. 5 �stavy) a ochrana menšin (čl. 6 �stavy), za kterou je nutno v uveden�m kontextu považovat zejm�na parlamentn� opozici (v př�padě zneužit� stavu legislativn� nouze srov. n�lezy sp. zn. Pl. �S 55/10 či sp. zn. Pl. �S 53/10).

125. �stavn� vady legislativn�ho procesu, kter� navrhovatel v�slovně formuluje, lze shrnout n�sledovně: 1. vyřazen� vl�dy z �stavn�ho pr�va předložit k n�vrhu z�kona o st�tn� službě stanovisko a vyřazen� projedn�n� n�vrhu z�kona v Poslaneck� sněmovně v prv�m čten�, 2. absence důvodov� zpr�vy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu, 3. komplexn� pozměňovac� n�vrh sv�m předmětem a �čelem vůbec neměnil původn� n�vrh, ale zcela jej nahradil nov�m n�vrhem z�kona.

126. Všechny v�še uveden� v�hrady �zce souvis� s problematikou �stavn�ch limitů pozměňovac�ch n�vrhů. Bez dalš�ho totiž plat�, že u každ�ho pozměňovac�ho n�vrhu chyb� vyj�dřen� vl�dy ve smyslu čl. 44 odst. 1 �stavy, neboť vl�da se dle �stavy vyjadřuje k n�vrhům z�konů, nikoli k pozměňovac�m n�vrhům. Stejně tak u ž�dn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (ať pod�van�ho ve v�boru nebo v podrobn� rozpravě ve druh�m čten�) nedoch�z� z povahy věci k jeho projedn�n� na pl�nu v prvn�m čten�. Odůvodněn� pozměňovac�ho n�vrhu takt�ž nebylo, až do novelizace jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny proveden� z�konem č. 265/2014 Sb. s �činnost� od 1. března 2015, z�konn�m požadavkem.

127. Jinak řečeno, všechny uveden� v�hrady maj� �stavn� relevanci pr�vě až ve spojitosti s posouzen�m toho, do jak� m�ry byly zachov�ny �stavn� požadavky formulovan� �stavn�m soudem (srov. n�že) na pozměňovac� n�vrhy. Nevhodnost legislativn�ho postupu spoč�vaj�c�ho v obch�zen� prv�ho čten�, ve znemožněn� vyj�dřen� vl�dy či v absenci zdůvodněn� pozměňovac�ho n�vrhu byla �stavn�m soudem formulov�na na pozad� než�douc� praxe tzv. "př�lepků", kdy se ve druh�m čten� k n�vrhu z�kona přid� ve formě pozměňovac�ho n�vrhu materie věcně nesouvisej�c� se samotn�m n�vrhem z�kona.

128. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06 (viz v�še) se �stavn� soud problematikou pozměňovac�ch n�vrhů obs�hle zab�val. Podle �stavn�ho soudu "požadavek předv�datelnosti z�kona jako souč�st principu pr�vn�ho st�tu přest�v� b�t naplňov�n v okamžiku, kdy novelizace z�kona je souč�st� jin�ho z�kona ve form�ln�m smyslu, jehož obsah s novelizovan�m z�konem nijak nesouvis�. Orientace adres�ta pr�vn� normy v pr�vn�m ř�du se bez použit� př�strojů informačn�ch technologi� st�v� zcela nemožnou" (bod 39). "Pr�vo pod�vat k n�vrhům z�konů během parlamentn� rozpravy pozměňovac� n�vrhy se odvozuje z pr�va z�konod�rn� iniciativy, nicm�ně nen� s n�m totožn�, neboť je přirozeně omezeno sf�rou vyhrazenou pr�vě realizaci pr�va z�konod�rn� iniciativy. Již z potřeby odlišen� z�konod�rn� iniciativy a pozměňovac�ho n�vrhu, a to kvůli dodržen� zv�šen�ch �stavn�ch n�roků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovac� n�vrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkl�danou pr�vn� �pravu, tedy neměl by ji ani z�sadně měnit, ani z�sadně rozšiřovat, a t�m m�ně by se měl pohybovat mimo předmět z�konod�rn� iniciativy, resp. n�vrhu z�kona" (bod 49). "Vybočen� z omezen�ho prostoru vyhrazen�ho pozměňovac�m n�vrhům může nab�t povahy překročen� intenzity dan�ho n�vrhu anebo povahy extenzivn�ho překročen� předmětu vymezen�ho n�vrhem z�kona. Prvn� př�pad b�v� U. S. doktr�nou označov�n jako tzv. legislativn� jezdci (�€šlegislative riders'), jejichž použ�v�n� je v USA často a vzrušeně diskutov�no, nicm�ně je považov�no sice za než�douc�, avšak �stavně konformn� ..." (bod 50). "Od tohoto prvn�ho př�padu je však nutn� odlišit druh� př�pad naz�van� �€šwild riders' (tzv. divoc� jezdci). V tomto př�padě jde o překračov�n� krit�ri� testu uplatňovan�ho na z�kladě tzv. germaneness rule, tj. pravidla �zk�ho vztahu. Jin�mi slovy, jde o testov�n� ot�zky, zda v konkr�tn�m př�padě jde o ř�dn� pozměňovac� n�vrh anebo o n�vrh, pro kter� se v česk�m prostřed� vžilo označen� tzv. �€špř�lepek'. V tomto př�padě se technikou pozměňovac�ho n�vrhu k n�vrhu z�kona připoj� �prava zcela jin�ho z�kona, s legislativn� předlohou nesouvisej�c�ho" (bod 51).

129. �stavn� soud tak ve shora citovan�m n�lezu sp. zn. Pl. �S 77/06 uzavřel, že "�stavně konformn� v�klad ustanoven�, jež upravuj� pr�vo pod�vat pozměňovac� n�vrhy k projedn�van�mu n�vrhu z�kona, vyžaduje, aby pozměňovac� n�vrh skutečně toliko pozměňoval předkl�danou pr�vn� �pravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla �zk�ho vztahu, podle kter�ho se pozměňovac� n�vrh mus� t�kat t�hož předmětu n�vrhu, kter� je v legislativn�m procesu pr�vě projedn�v�n, by dan� pozměňovac� n�vrh neměl vybočit z omezen�ho prostoru vyhrazen�ho pozměňovac�m n�vrhům v podobě extenzivn�ho překročen� předmětu projedn�van�ho n�vrhu z�kona" (bod 73).

130. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.) pak �stavn� soud opět potvrdil, že při rozlišen� př�pustn�ho pozměňovac�ho n�vrhu a nepř�pustn�ho "př�lepku" je kl�čov�m krit�riem, "zda existuje �zk� vztah mezi obsahem a �čelem původn�ho n�vrhu z�kona a obsahem a �čelem posuzovan�ho pozměňovac�ho n�vrhu" (bod 57).

131. Navrhovatel však upozorňuje ještě na dalš� aspekt problematiky, když uv�d�, že "komplexn� pozměňovac� n�vrh sv�m předmětem a �čelem vůbec neměnil původn� n�vrh, ale zcela jej nahradil nov�m n�vrhem z�kona". Navrhovatel tak zpochybňuje, že ačkoli jde o n�vrh pozměňovac�, neprov�d� "pozměněn�" n�vrhu, ale fakticky nahrazuje jeden n�vrh (novelu původn�ho služebn�ho z�kona) n�vrhem zcela nov�m (nov�m z�konem o st�tn� službě). To pot� navrhovatel zdůrazňuje i v replice k vyj�dřen� vl�dy s t�m, že jde fakticky o novou z�konod�rnou iniciativu.

132. Praxe spoč�vaj�c� v tom, že pozměňovac� n�vrh form�lně nepozměňuje n�vrh z�kona (formou novelizačn�ch bodů), ale jeho obsahem je tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrh (tedy podoba �pln�ho zněn� nov�ho z�kona), již předmětem posouzen� �stavn�ho soudu v minulosti byla, byť zat�m nikdy nešlo o nahrazen� novely již platn�ho z�kona z�konem zcela nov�m. U komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů se pak lze setkat s těmi deficity legislativn�ho procesu, na kter� navrhovatel upozorňuje a kter� byly t�ž �stavn�m soudem kriticky reflektov�ny v předchoz� judikatuře, tj. zejm�na s absenc� důvodov� zpr�vy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu či absenc� vyj�dřen� vl�dy k tomuto komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu.

133. V posuzovan� věci je tak nutno odlišit dva aspekty probl�mu. Jedn�m je forma komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, druh�m je jeho obsah spoč�vaj�c� v předložen� zcela nov�ho z�kona.

134. Pokud jde o samotnou formu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, �stavn� soud byl již v�cekr�t v minulosti konfrontov�n s n�vrhem na zrušen� z�kona přijat�ho na z�kladě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, přičemž sama existence komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu nebyla nikdy derogačn�m důvodem [srov. n�lezy sp. zn. Pl. �S 56/05, sp. zn. Pl. �S 24/07, sp. zn. Pl. �S 42/08, sp. zn. Pl. �S 33/09 ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) či sp. zn. Pl. �S 39/08]. Navzdory v�še zm�něn�m deficitům, kter� z formy komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu nevyhnutelně plynou, nepovažoval �stavn� soud za nezbytn� z�kony takto přijat� rušit.

135. Svůj př�stup ke komplexn�m pozměňovac�m n�vrhům pak �stavn� soudu shrnul v n�lezu sp. zn. Pl. �S 39/08 tak, že "tzv. komplexn� pozměňovac� n�vrhy jsou již delš� dobu souč�st� reglementov�ho pr�va v Česk� republice. Na jejich z�kladě jsou schvalov�ny i z�kony �stavn�. �stavn� soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v př�padě, že vzešla jako iniciativa určit�ho v�boru Poslaneck� sněmovny při projedn�v�n� vl�dn�ch n�vrhů z�konů (obvykl� př�pad), ani v př�padě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vl�dy, kter� t�m usilovala eliminovat nepř�zniv� dopady poslaneck�ch n�vrhů .... Jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny pojem komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu nezn�. Jedn� se o jeden z institutů parlamentn� praxe, kter� se však pohybuje v mez�ch �stavn�ho poř�dku, kdy se n�vrh z�kona projedn�v� na z�kladě z�konod�rn� iniciativy opr�vněn�ho navrhovatele podle čl. 41 odst. 2 �stavy ..., avšak podkladem pro jedn�n� je pr�vě komplexn� pozměňovac� n�vrh ... To však neznamen�, že subjekt s pr�vem z�konod�rn� iniciativy přest�v� b�t �€šp�nem n�vrhu', neboť se jedn� st�le o jeho z�konod�rnou iniciativu. Proto pouze on s t�mto n�vrhem (byť v podobě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu) disponuje a může jej vz�t zpět bez dalš�ho do ukončen� rozpravy ve druh�m čten�, ve kter�m se na podkladě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu o jeho z�konod�rn� iniciativě jedn� (� 64 ve spojen� s � 86 odst. 6 z�kona č. 90/1995 Sb., o jednac�m ř�du Poslaneck� sněmovny), se souhlasem Poslaneck� sněmovny ještě i ve třet�m čten�" (bod 40). �stavn� soud v citovan�m n�lezu t�ž připomněl, že na z�kladě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu byly schv�leny dvě kl�čov� souč�sti �stavn�ho poř�dku, a to Listina z�kladn�ch pr�v a svobod i �stava (bod 41).

136. �stavn� soud nepovažoval za rozporn� s �stavn�mi z�sadami legislativn�ho procesu, ani pokud byl komplexn�m pozměňovac�m n�vrhem vnesen do z�kona nov� institut či �prava, kterou navržen� předloha neobsahovala. Podstatn� byla věcn� souvislost dan� shodn�m předmětem �pravy. Např. v již v�še citovan�m n�lezu sp. zn. Pl. �S 39/08 posuzoval �stavn� soud komplexn� pozměňovac� n�vrh t�kaj�c� se novely z�kona o soudech a soudc�ch (č. 314/2008 Sb.), přičemž komplexn� pozměňovac� n�vrh �stavně pr�vn�ho v�boru (tisk 425/1, Poslaneck� sněmovna Parlamentu Česk� republiky, 5. volebn� obdob�) obsahoval t�ž t�mata, kter� v n�vrhu z�kona (tisk 425, 5. volebn� obdob�) obsažena nebyla (jmenov�n� a odvol�v�n� soudn�ch funkcion�řů či zaveden� jejich funkčn�ch obdob�). Věcn� souvislost dan� shodn�m předmětem �pravy (regulace činnosti soudů a soudců) však byla zachov�na. Stejně tak �stavn� soud neshledal v n�lezu sp. zn. Pl. �S 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) vady v legislativn�m procesu ve vztahu k napaden�mu z�konu č. 181/2007 Sb., o �stavu pro studium totalitn�ch režimů a o Archivu bezpečnostn�ch složek a o změně někter�ch z�konů, ačkoli tento z�kon byl přijat na z�kladě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, kter� dle samotn�ho vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny (bod 16 n�lezu) "přinesl z�sadn� koncepčn� změny" oproti předložen�mu n�vrhu.

137. V nyn� posuzovan�m př�padě nen� sporn�, že z věcn�ho pohledu se jak původn� n�vrh z�kona [n�vrh z�kona poslanců Romana Sklen�ka, Jeron�ma Tejce a dalš�ch na vyd�n� z�kona, kter�m se měn� z�kon č. 218/2002 Sb., o službě st�tn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech a o odměňov�n� těchto zaměstnanců a ostatn�ch zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech (služebn� z�kon), tisk 71], tak komplexn� pozměňovac� n�vrh [n�vrh poslance Jana Chvojky (tisk 71/10, resp. 71/12)] t�kaj� v obecn� rovině totožn� materie, tedy �pravy pr�vn�ch poměrů zaměstnanců st�tu ve smyslu čl. 79 odst. 2 �stavy, je zde však př�tomen nov�, �stavn�m soudem dosud neřešen� aspekt komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů, a to nahrazen� novely z�kona z�konem zcela nov�m.

138. V t�to souvislosti pak �stavn� soud konstatuje, že posouzen� souvislosti komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu s pozměňovanou předlohou nelze vztahovat pouze k posouzen� shody předmětu pr�vn� regulace, ale t�ž k �čelu, kter� komplexn� pozměňovac� n�vrh sleduje, tj. k tomu, zda jeho �čelem je st�le pozměněn� předlohy, nebo jej� nahrazen�. Jinak řečeno, je podstatn�, zda pozměňovac� n�vrh st�le form�lně pozměňuje předlohu, nebo již ji nahrazuje nov�m n�vrhem z�kona, kter� však nebyl obsahem z�konod�rn� iniciativy.

139. V t�to souvislosti �stavn� soud opět zdůrazňuje již v�še uveden� z�věr, že "z potřeby odlišen� z�konod�rn� iniciativy a pozměňovac�ho n�vrhu, a to kvůli dodržen� zv�šen�ch �stavn�ch n�roků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovac� n�vrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkl�danou pr�vn� �pravu, tedy neměl by ji ani z�sadně měnit, ani z�sadně rozšiřovat, a t�m m�ně by se měl pohybovat mimo předmět z�konod�rn� iniciativy, resp. n�vrhu z�kona" (n�lez sp. zn. Pl. �S 77/06, bod 49). Pozměňovac� n�vrh m� b�t podle �stavn�ho soudu "svou povahou n�vrhem akcesorick�m k n�vrhu, kter� byl pod�n v podobě z�konod�rn� iniciativy podle čl. 41 �stavy. Proto � 63 odst. 1 bod 5 p�sm. a) jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny Parlamentu Česk� republiky ... požaduje, aby se j�m vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily někter� č�sti �€špůvodn�ho n�vrhu'" (n�lez sp. zn. Pl. �S 56/05, bod 41).

140. Požadavek akcesorick�ho vztahu pozměňovac�ho n�vrhu k n�vrhu z�kona, tedy požadavek na pouh� pozměněn� předlohy formou pozměňovac�ho n�vrhu, však nen� v nyn� posuzovan�m př�padě naplněn, neboť pozměňovac� n�vrh předlohu (maj�c� podobu novelizačn�ch bodů ve vztahu k původn�mu služebn�mu z�konu) nedoplňuje o nov� novelizačn� body, resp. podobu novelizačn�ch bodů neměn�, ale formu novelizace nahrazuje formou nov�ho z�kona.

141. Z v�še uveden�ho pohledu je tak nutno přisvědčit navrhovateli, že komplexn� pozměňovac� n�vrh, ze kter�ho vzešel nyn� napaden� z�kon, neodpov�d� požadavkům � 63 odst. 1 bodu 5 p�sm. a) jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny ani nesplňuje požadavek akcesority ve vztahu k n�vrhu z�kona tak, jak je �stavn�m soudem vyžadov�n. Samotn� forma komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu je sice �stavn�m soudem tolerov�na, nen� však př�pustn� formou komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu předložit ve druh�m čten� n�vrh nov�ho z�kona, kter� z povahy věci nemůže pozměňovat či doplňovat původn� předlohu.

142. Z judikatury �stavn�ho soudu však vypl�v�, že i při shled�n� form�ln� vady v legislativn�m procesu nepřistupuje bez dalš�ho "automaticky" k derogaci pr�vn�ho předpisu, kter� z takto vadn�ho legislativn�ho procesu vzešel: "V n�lezu č. 37/2007 Sb. �stavn� soud ... upozornil, že př�padn� posuzov�n� obdobn�ch porušen� z�sad legislativn�ho procesu v minulosti spoj� s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany opr�vněn� důvěry občanů v pr�vo, pr�vn� jistoty a nabyt�ch pr�v, př�padně ve vazbě na dalš� �stavn�m poř�dkem chr�něn� principy, z�kladn� pr�va, svobody a veřejn� statky. �stavn� soud proto musel posoudit i dalš� okolnosti př�padu, aby nebyla jeho role omezena pouze na přezkum stovek procedur�ln�ch pochyben� obou sněmoven a jejich ř�d�c�ch org�nů, aniž to mělo jak�koli dopad na posouzen� materi�ln� �stavnosti pr�vn�ho ř�du. Pokud by �stavn� soud začal takto odůvodněn�m n�vrhům na zrušen� z�kona vyhovovat pouze z uveden�ch procedur�ln�ch důvodů na pomez� �stavn�ho poř�dku a reglementov�ho pr�va, vytvořil by se stav značn� pr�vn� nejistoty zejm�na tam, kde by jinak napaden�mu z�konu nebylo z hlediska obsahov�ho možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti, kter� by měly �stavn� soud v�st k tomu, aby se neomezil pouze na přezkum dodržen� �zk�ho vztahu původn�ho n�vrhu a pozměňovac�ho n�vrhu" (n�lez sp. zn. Pl. �S 56/05, bod 44). V citovan�m n�lezu tak �stavn� soud dospěl k z�věru, že navzdory nedodržen� požadavků na legislativn� proces nepřistoup� k derogaci napaden�ho z�kona. "V takov�m př�padě by form�ln� zrušen� pr�vn� �pravy ... znamenalo nebezpeč�, kdy totožn� �prava bude přijata znovu, pouze s t�m rozd�lem, že budou dodrženy všechny požadavky z�konod�rn�ho procesu. �stavn� soud dospěl k z�věru, že v projedn�van� věci form�ln� a procedur�ln� aspekty přezkumu ustupuj� z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, pr�vn� jistoty a efektivn� ochrany �stavnosti" (bod 45). Uveden�ho n�lezu se ostatně dovol�v� ve sv�m vyj�dřen� t�ž vl�da, kter� zde "veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativn�ho procesu totožnou pr�vn� �pravu".

143. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 55/10 (viz v�še) �stavn� soud d�le rozlišil "mezi t�m, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativn�ho procesu vůbec byly splněny podm�nky pro přijet� určit�ho z�kona (např. z důvodu absence souhlasu jedn� z komor) nebo zda se jedn� o vadu, v jej�mž důsledku byla zasažena �stavn�m poř�dkem garantovan� pr�va jednotliv�ch �častn�ků z�konod�rn�ho procesu, jejichž využit� je plně v jejich dispozici". �stavn� soud připomněl, že nen� jeho �lohou "zkoumat, zda by projedn�n� n�vrhu z�kona �stavně konformn� procedurou vedlo k jin�mu v�sledku (obsahu z�kona), než tomu bylo na z�kladě vadn� procedury. Jeho �kolem je chr�nit �stavn� principy, kter� se k předepsan� proceduře vztahuj�." Z�roveň je však povinen "br�t zřetel i k dalš�m souvislostem, předevš�m vz�t v �vahu možn� dopady na soukrom� osoby z hlediska respektu k principu pr�vn� jistoty a dobr� v�ry v platnost pr�va" (body 103-105).

144. �stavn� soud tak musel posoudit, zda je možn� d�t z hlediska principu proporcionality přednost před derogac� předpisu "požadavkům principů materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, pr�vn� jistoty a efektivn� ochrany �stavnosti", resp. t�ž posoudit "možn� dopady na soukrom� osoby z hlediska respektu k principu pr�vn� jistoty a dobr� v�ry v platnost pr�va".

145. Stejně tak při tomto vyv�žen� musel �stavn� soud zohlednit z�kladn� �stavn� �čely, pro kter� ve sv� judikatuře formuloval požadavky na kvalitu legislativn�ho procesu, a posoudit m�ru jejich dotčen�. Požadavky na kvalitu legislativn�ho procesu nejsou samo�čeln�. Navzdory tomu, že �stava ani jin� č�st �stavn�ho poř�dku většinu aspektů legislativn�ho procesu v�slovně neřeš�, tj. nezakotvuje požadavky na kvalitu či obsah pozměňovac�ch n�vrhů, dovodil �stavn� soud �stavn� relevanci těchto požadavků ochranou důležit�ch �stavn�ch hodnot, resp. �stavn�ch �čelů, skrze kter� je potom možno postup porušuj�c� pod�stavn� pr�vo (jednac� ř�d Poslaneck� sněmovny) považovat t�ž za postup proti�stavn�. Těmito hodnotami jsou typicky pr�vn� jistota a předv�datelnost pr�va jako komponenty pr�vn�ho st�tu či voln� soutěž politick�ch stran a ochrana menšin, zejm�na pr�va parlamentn� opozice (srov. bod 124).

146. Je tak rozd�l v situaci, kdy vada z�konod�rn�ho procesu bude spoč�vat např. v absenci souhlasu jedn� z komor, a půjde tak o zjevn� rozpor s form�ln�m požadavkem �stavy, popř. jin�ho �stavn�ho z�kona na straně jedn�, a situaci, kdy bude proti�stavnost porušen� pod�stavn�ho pr�va (jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny) dovozov�na pomoc� obecn�ch �stavn�ch principů, kdy je pot� možno zvažovat způsob či m�ru dotčen� toho �stavn�ho �čelu (principu), pro jehož ochranu �stavn� soud formuluje požadavky na kvalitu legislativn�ho procesu, tedy např. t�ž na podobu či kvalitu pozměňovac�ch n�vrhů.

147. Důležit� je tedy t�ž posoudit, do jak� m�ry byly napaden�m postupem dotčeny principy pr�vn� jistoty a předv�datelnosti pr�va (jako komponenty pr�vn�ho st�tu), kter� jsou důležit�mi �stavn�mi �čely, pro jejichž ochranu doch�z� ke konstitucionalizaci někter�ch z�konn�ch požadavků kladen�ch na legislativn� proces. Stejně tak je důležit� posoudit, zda došlo k tvrzen�mu nam�tan�mu porušen� pr�v vl�dy, popř. jin�ch subjektů z�konod�rn�ho procesu.

148. Pokud jde o pr�va jednotliv�ch subjektů z�konod�rn�ho procesu, je nepochybn�, že navrhovatel� novely služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb. poslanci Roman Sklen�k, Jeron�m Tejc a dalš� zůst�vali "p�ny n�vrhu" a mohli kdykoli do ukončen� druh�ho čten� vz�t n�vrh zpět, a to dokonce dvakr�t, s ohledem na skutečnost, že druh� čten� bylo opakov�no a komplexn� pozměňovac� n�vrh předložen (po politick�ch diskus�ch a v určit� modifikovan� podobě) opakovaně. Jak �stavn� soud shora uvedl, neměl dosud důvod zpochybnit praxi komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů ani v př�padě, že "by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vl�dy, kter� t�m usilovala eliminovat nepř�zniv� dopady poslaneck�ch n�vrhů", což je i nyn� posuzovan� př�pad podtržen t�m, že vl�da se k n�vrhu z�kona skupiny poslanců vyj�dřila negativně (usnesen� vl�dy ze dne 8. ledna 2014, sněmovn� tisk 71/1).

149. Faktick� role vl�dy v legislativn�m procesu �st�c�m do přijet� napaden�ho z�kona �zce souvis� t�ž s tvrzenou vadou legislativn�ho procesu t�kaj�c� se vyřazen� vl�dy z pr�va předložit sv� stanovisko k n�vrhu z�kona (fakticky ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu, kter� se stal z�kladem napaden�ho z�kona). Ze shora rekapitulovan�ho vyj�dřen� vl�dy je zřejm�, že se vl�da nejen nec�t� dotčena neumožněn�m v�konu jej� �stavn� kompetence vyj�dřit se ke každ�mu n�vrhu z�kona ve smyslu čl. 44 odst. 1 �stavy, naopak se sama k původu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu hl�s�.

150. Vl�dou zm�něn� materi�l nazvan� "Věcn� přehled komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ke sněmovn�mu tisku č. 71", kter� byl předložen k odborn� diskusi ještě před zpracov�n�m samotn�ho textu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu a byl dostupn� na internetov�ch str�nk�ch Poslaneck� sněmovny (pozn. č. 1), si jako �čel předsevzal konkretizovat t�mata "k implementaci do tzv. Tejcovy novely služebn�ho z�kona (sněmovn� tisk č. 71), kter� jsou nutn� pro efektivn�, profesion�ln�, veřejn� z�jem h�j�c� a apolitickou st�tn� službu. Věcn� zad�n� je rozděleno do jednotliv�ch oblast� a prim�rně se věnuje n�ležitostem, kter� tzv. Tejcova novela buď neobsahuje, anebo je nutn� je nově definovat. Zad�n� se tedy nedot�k� všech aspektů služebn�ho z�kona, ale předevš�m změnov�ch. Tento dokument stvrzuje v�choz� politickou dohodu koaličn�ch stran, kter� bude legislativně-technicky dopracov�na skupinou legislativců při �řadu vl�dy. V př�padě různ�ch možn�ch řešen� obsahuje dokument varianty k odborn� diskusi. Věcn� přehled umožňuje aktivn� zapojen� všech poslanců a poslankyň do odborn� debaty o podobě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu k novele služebn�ho z�kona a uplatněn� jejich z�sadn�ch připom�nek dř�ve, než př�slušn� v�bory Poslaneck� sněmovny začnou projedn�vat n�vrh jeho paragrafov�ho zněn�. D�le bude při �řadu vl�dy ustavena politicko-odborn� skupina ze z�stupců politick�ch stran a z�stupců �řadu vl�dy (UV), Ministerstva financ� (MF) a Ministerstva pr�ce a soci�ln�ch věc� (MPSV), kter� dopracuje n�vrh v oblasti odměňov�n� a vzděl�v�n�. Tzv. koaličn� novela bude veřejně diskutov�na se spr�vn�mi �řady, opozic�, z�stupci odborů a neziskov�mi organizacemi."

151. Z vyj�dřen� vl�dy zaslan�ho �stavn�mu soudu, jakož i z v�še uveden�ho "Věcn�ho přehledu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ke sněmovn�mu tisku č. 71" je patrn�, že připravovan� komplexn� pozměňovac� n�vrh byl vl�dn� iniciativou na z�kladě dohody koaličn�ch stran.

152. �stavn� soud v n�lezech sp. zn. Pl. �S 77/06 a sp. zn. Pl. �S 39/08 souhlasně zm�nil n�zor pr�vn� vědy, že "vl�da by měla u tzv. komplexn�ch pozměňovac�ch n�vrhů trvat na sv�m pr�vu vyj�dřit se k n�vrhu z�kona podle čl. 44 �stavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou z�konod�rnou iniciativu" (Kysela, J. Tvorba pr�va v ČR: truchlohra se šťastn�m koncem? Pr�vn� zpravodaj, 2006, č. 7). S vědom�m tohoto př�stupu �stavn�ho soudu tak nic nebr�nilo vl�dě se vůči obsahu či formě komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ohradit či trvat na sv�m vyj�dřen� dle čl. 44 �stavy, platilo-li by tvrzen� navrhovatele, že vl�da byla na sv�m pr�vu zkr�cena. Každ� člen vl�dy m� pr�vo se �častnit jedn�n� Poslaneck� sněmovny s pr�vem přednostn�ho slova (čl. 38 odst. 1 �stavy). �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 39/08 nav�c při posuzov�n� možn�ho zkr�cen� pr�va vl�dy se k n�vrhu z�kona vyj�dřit nepovažoval za rozhodnou form�ln� neexistenci vyj�dřen� vl�dy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu, n�brž faktickou roli vl�dy v legislativn�m procesu, resp. ve vztahu k dan�mu komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu, přičemž bral v potaz např. t�ž souhlasn� vyj�dřen� člena vl�dy při parlamentn� rozpravě.

153. Ze stenoz�znamů z 12. a 14. schůze Poslaneck� sněmovny (7. volebn� obdob�) při projedn�v�n� tisku 71 však nic podobn�ho neplyne a faktick� postup vl�dy (resp. jej�ch členů) při projedn�v�n� tisku 71 o ničem podobn�m nesvědč�. Vl�da se naopak k původu a obsahu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ve vyj�dřen� zaslan�m �stavn�mu soudu hl�s�. Jakkoli form�lně vyj�dřen� vl�dy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu chyb�, fakticky nebyla pr�va vl�dy nijak dotčena, neboť vl�da byla sama inici�torem komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu a měla možnost kdykoli během legislativn�ho procesu, platila-li by teze navrhovatele o zkr�cen� �stavn�ch kompetenc� vl�dy, na tuto skutečnost upozornit či se př�mo dom�hat sv�ho pr�va se vyj�dřit.

154. Lze tedy uzavř�t, že m�-li b�t jedn�m z �čelů derogačn�ho z�sahu �stavn�ho soudu ochrana pr�va vl�dy vyj�dřit se k n�vrhu z�kona, pak tento �čel v nyn� posuzovan�m př�padě absentuje.

155. Pokud jde o př�padn� dotčen� pr�v jin�ch subjektů z�konod�rn�ho procesu, zdůraznil �stavn� soud ve shora zm�něn�ch n�lezech sp. zn. Pl. �S 55/10 a sp. zn. Pl. �S 53/10, že členov� Parlamentu musej� m�t skutečnou možnost sezn�mit se s obsahem předložen�ho n�vrhu a zaujmout k němu stanovisko v r�mci jeho projedn�v�n� v př�slušn� komoře Parlamentu nebo v jej�ch org�nech, k čemuž mus� m�t dostatečn� čas. �čelem je umožněn� konfrontace důvodů pro přijet� či nepřijet� př�slušn�ho n�vrhu z�kona, kdy z�stupci občanů mus� veřejně zdůvodňovat a obhajovat sv� n�vrhy a veřejnost m� možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentn� půdě je t�ž z�rukou svobodn� soutěže politick�ch sil (čl. 5 �stavy).

156. V nyn� posuzovan�m př�padě však k dotčen� pr�v parlamentn� menšiny nedošlo, resp. to nen� ani v�slovně nam�t�no. Jak bylo shora uvedeno, již věcn� z�měr komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu byl předložen nejen parlamentn�, n�brž i širš� veřejn� diskusi (srov. např. vyj�dřen� Rekonstrukce st�tu k Věcn�mu přehledu komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu ke sněmovn�mu tisku č. 71 ze dne 25. 2. 2014, dostupn� na http://rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/8076-vyjadreni-k-vecnemu-prehledu-komplexniho-pozmenovaciho-navrhu-ke-snemovnimu-tisku-c.-71). Prvn� verze komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu (tisk 71/8) obsahovala t�ž odůvodněn�. Nav�c pokud jde o relevanci odůvodněn� pozměňovac�ho n�vrhu, s�m navrhovatel v replice uv�d�, že "je nepochybn�, že absence důvodov� zpr�vy ke komplexn�mu pozměňovac�mu n�vrhu sama o sobě ještě nevede k ne�stavnosti z�kona".

157. Pro �plnost je nutno dodat, že z �dajů dostupn�ch na internetov�ch str�nk�ch Poslaneck� sněmovny (http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71), jakož i z vyj�dřen� Poslaneck� sněmovny jako �častn�ka ř�zen� vypl�v�, že všechny z�konn� lhůty při projedn�v�n� tisku 71 byly dodrženy.

158. Lze uzavř�t, že takt�ž �stavn� �čel spoč�vaj�c� v ochraně jin�ch subjektů z�konod�rn�ho procesu nebyl v posuzovan�m př�padě dotčen. Naopak z př�stupu vl�dy, kter� byla faktick�m inici�torem a tvůrcem komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu, lze vysledovat sp�še snahu o transparentn� a otevřen� př�stup.

159. Jak bylo shora naznačeno, důležit�m �stavn�m �čelem, kter� �stavn� soud sleduje při kontrole �stavn� souladnosti legislativn�ho procesu, je t�ž přehlednost a předv�datelnost z�konů, resp. pr�vn�ho ř�du jako celku (n�lez sp. zn. Pl. �S 77/06, bod 39), např. v souvislosti s tzv. "utajen�mi z�kony" (t�ž n�lez, bod 54), kdy pozměňovac�m n�vrhem přidan� materie do z�kona reguluj�c�ho věcně odlišnou oblast nen� tematicky zachycena v n�zvu z�kona, a st�v� se tak v pr�vn�m ř�du skrytou. Tento �stavn� �čel, na z�kladě kter�ho formuloval �stavn� soud požadavky na kvalitu pozměňovac�ch n�vrhů, však v posuzovan�m př�padě opět absentuje, neboť v�sledkem nyn� posuzovan�ho legislativn�ho procesu je schv�len� zcela nov�ho z�kona o st�tn� službě, kter� tak nemůže b�t považov�n za nepředv�datelnou či skrytou č�st pr�vn�ho ř�du, kter� by adres�ty pr�va při pr�ci s pr�vn�m ř�dem jakkoli m�tla.

160. Hodnota pr�vn� jistoty je při v�še naznačen�m v�žen� nezbytnosti derogace z�kona na straně jedn� a nepřistoupen� k derogaci na straně druh� př�tomna na obou stran�ch. Na straně jedn� je dotčena v př�padě, kdy je z�kon přijat způsobem odporuj�c�m pravidlům jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny, na straně druh� však může b�t dotčena pr�vě t�ž derogac� takto přijat�ho z�kona. Při zvažov�n� intenzity z�sahu do hodnoty pr�vn� jistoty, ať již samotn�m legislativn�m postupem, či naopak možnou derogac� napaden�ho z�kona, musel vz�t �stavn� soud do �vahy zcela specifickou situaci souvisej�c� s pr�vn�m zakotven�m st�tn� služby v Česk� republice. Z�kon č. 218/2002 Sb., kter� měl b�t n�vrhem z�kona poslanců Sklen�ka, Tejce a dalš�ch rozs�hle novelizov�n, měl nab�t po několika odkladech �činnosti až 1. ledna 2015 (až na drobn� v�jimky), tedy ve shodn� okamžik (opět na drobn� v�jimky) jako nyn� napaden� z�kon č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě. Nahl�ženo tedy optikou �stavn�ho �čelu pr�vn� jistoty (předv�datelnosti a přehlednosti pr�vn�ho ř�du), je nutno konstatovat, že tento �čel nen� nijak z�sadně dotčen v situaci, kdy "na vstupu" z�konod�rn�ho procesu existuje novela z�kona, kter� m� rozs�hle měnit dvan�ct let platn�, již třicetkr�t novelizovan�, ale st�le (až na drobn� v�jimky) ne�činn� z�kon upravuj�c� postaven� st�tn�ch zaměstnanců, a "na v�stupu" tohoto procesu existuje nikoli rozs�hl� novela původn�ho z�kona, ale nov� z�kon, kter� však upravuje z hlediska předmětu �pravy tot�ž. Okamžik �činnosti z�konn� �pravy st�tn� služby dan� původn�m z�konem z roku 2002 (ve zněn� řady jeho novel včetně chystan� rozs�hl� novely poslanců Sklen�ka, Tejce a dalš�ch) na straně jedn� a zcela nov� �pravy obsažen� v napaden�m z�koně o st�tn� službě na straně druh� by byl přitom shodn�. Z hlediska adres�tů pr�va nejde tud�ž o situaci, kter� by narušila princip pr�vn� jistoty tak z�sadně jako př�padn� derogace takto přijat�ho předpisu.

161. Naopak derogace napaden�ho z�kona by do principu pr�vn� jistoty a důvěry v pr�vo zas�hla velmi v�znamně, neboť všichni zaměstnanci st�tn� spr�vy, kteř� přech�zej� do režimu st�tn� služby, by se pot�, co se po dvaceti dvou letech od �činnosti �stavy podařilo důsledně naplnit jej� čl. 79 odst. 2 a uv�st v život syst�m st�tn� služby, opět po několika měs�c�ch �činnosti z�kona ocitli ve stavu pr�vn� nejistoty ohledně fungov�n� cel� st�tn� spr�vy, resp. jej�ho person�ln�ho z�kladu.

162. Uveden�mu důsledku by nezabr�nilo ani př�padn� odložen� vykonatelnosti derogačn�ho n�lezu, neboť nelze, pr�vě z pohledu ochrany pr�vn� jistoty, připustit, aby činnost st�tn� spr�vy a fungov�n� nov� st�tn� služby bylo vystaveno trval� nejistotě ohledně toho, zda se ve vymezen�m časov�m obdob� (dan�m odkladem vykonatelnosti n�lezu) podař� prosadit a schv�lit stejnou či obdobnou verzi z�kona o st�tn� službě. V př�padě opaku by se vykonatelnost� derogačn�ho n�lezu ocitl person�ln� z�klad st�tn� spr�vy Česk� republiky ve stavu pr�vn�ho vakua. Je třeba opět připomenout, že důvodem derogace by přitom nebyla ochrana subjektů z�konod�rn�ho procesu, kter� by se c�tily dotčeny postupem porušuj�c�m pravidla z�konod�rn�ho procesu, ale ochrana objektivn�ch hodnot plynouc�ch z principu pr�vn�ho st�tu, jejichž porušen� vadn� legislativn� proces představuje. Důsledky derogace by však byly, pr�vě z hlediska principů pr�vn�ho st�tu, nepoměrně z�važnějš�.

163. Je tak nutno vidět rozd�l v derogaci pr�vn�ho předpisu, kter� v době vykonatelnosti derogačn�ho n�lezu ještě nebyl �činn�, či nebyl ještě aplikov�n, a předpisu, na jehož z�kladě prob�h� zcela z�sadn� reforma person�ln�ho z�kladu st�tn� spr�vy v Česk� republice. Na tento aspekt ostatně �stavn� soud upozornil již v n�lezu sp. zn. Pl. �S 56/05, kde ve vztahu k prvn�mu z n�lezů, kter� se ot�zkou limitů pozměňovac�ch n�vrhů zab�val na pozad� "př�lepku" vložen�ho do z�kona o bank�ch, uvedl: "Nelze pominout i skutečnost, že v př�padě n�lezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovan� z�kon. V iniciačn�m př�padě čl. II a čl. III z�kona č. 443/2006 Sb., kter�m se měn� z�kon č. 319/2001 Sb., kter�m se měn� z�kon č. 21/1992 Sb., o bank�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, totiž z�kon ještě aplikov�n nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednor�zovou z�ležitost�." (bod 45).

164. Z hlediska jistoty pr�vn�ho zakotven� st�tn� služby nelze přehl�dnout ani v�hrady, kter� vůči neexistenci st�tn� služby v Česk� republice dlouhodobě zazn�valy t�ž ze strany Evropsk� unie, jakož ani skutečnost, že čerp�n� v�znamn�ch finančn�ch prostředků Českou republikou z fondů Evropsk� unie bylo podm�něno pr�vě zakotven�m st�tn� služby. Zde je nutno t�ž zm�nit, že existence st�tn� služby jakožto podm�nka vstupu do Evropsk� unie byla před vstupem Česk� republiky do Evropsk� unie splněna pr�vě přijet�m služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb., kter� však nikdy nenabyl (až na drobn� v�jimky) �činnosti, neboť jeho �činnost byla n�sledn�ch dvan�ct let odkl�d�na, naposledy k datu 1. ledna 2015. I s ohledem na z�vazky Česk� republiky vůči Evropsk� unii nelze považovat př�padn� derogačn� z�sah vůči napaden�mu z�konu za přiměřenou reakci ve vztahu k pochyben�, kter� vadu z�konod�rn�ho procesu vyvolalo.

165. �stavn� soud tak uzav�r�, že z hlediska způsobu přij�m�n� napaden�ho z�kona došlo k porušen� � 63 odst. 1 bodu 5 p�sm. a) jednac�ho ř�du Poslaneck� sněmovny, tedy z hlediska dosavadn� judikatury �stavn�ho soudu k pochyben�, kter� je t�ž v rozporu s �stavou. �stavn� soud nemůže aprobovat postup, v jehož r�mci je novela z�kona (zde novela služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb.) nahrazena při projedn�v�n� v Poslaneck� sněmovně formou komplexn�ho pozměňovac�ho n�vrhu zcela nov�m z�konem (zde napaden� z�kon č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě). Nen� pak naplněn požadavek akcesority pozměňovac�ho n�vrhu, kter� vyžaduje, aby pozměňovac� n�vrh toliko pozměňoval či doplňoval původn� předlohu, nikoli ji zcela nahrazoval nov�m z�konem, byť by se věcně jednalo o stejn� předmět pr�vn� regulace.

166. Z�roveň však �stavn� soud musel zv�žit, zda by př�padn� derogace napaden�ho z�kona nebyla v rozporu s hodnotami materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, pr�vn� jistoty a efektivn� ochrany �stavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 �stavy), přičemž došel k z�věru, že ochrana uveden�ch hodnot v nyn� posuzovan�m př�padě přev�ž� nad z�jmem na derogaci napaden�ho z�kona, jak je vyloženo v�še v bodech 142-164.

167. Politick� důvody, kter� vl�du vedly k uveden�mu postupu a kter� vl�da rozv�d� ve sv�m vyj�dřen� rekapitulovan�m v�še, nepř�sluš� �stavn�mu soudu hodnotit.

168. �stavn� soud proto n�vrh na zrušen� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, neshledal důvodn�m.

VII.

Posouzen� �stavnosti jednotliv�ch napaden�ch ustanoven� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě

VII./a

Obecn� v�chodiska při přezkumu souladu ustanoven� z�kona s �stavn�m poř�dkem

169. �stavn� soud dlouhodobě v př�padě ř�zen� o kontrole pr�vn�ch předpisů zdůrazňuje z�sadu přednosti �stavně konformn�ho v�kladu z�kona nebo jeho jednotliv�ho ustanoven� před jeho derogac�, s t�m, že je povinnost� všech org�nů veřejn� moci interpretovat a aplikovat pr�vo se zřetelem na požadavek ochrany z�kladn�ch pr�v a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 �stavy).

170. Jak zdůraznil �stavn� soud např. v n�lezu sp. zn. Pl. �S 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), v demokratick�m pr�vn�m st�tě, kter� je ch�p�n předevš�m jako materi�ln� pr�vn� st�t, nelze připustit užit� platn�ho z�konn�ho ustanoven� způsobem odporuj�c�m někter� z fundament�ln�ch �stavn�ch z�sad. Povinnost soudů nal�zat pr�vo neznamen� pouze vyhled�vat př�m�, konkr�tn� a v�slovn� pokyny v z�konn�m textu, ale t�ž povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkr�tn�m pr�vem, i tam, kde jde o interpretaci abstraktn�ch norem, �stavn�ch z�sad, ustanoven� Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod a z�vazků plynouc�ch z mezin�rodn�ch smluv. Z mnoha mysliteln�ch v�kladů z�kona je tedy třeba v každ�m př�padě použ�t pouze takov� v�klad, kter� respektuje �stavn� principy (je-li takov� v�klad možn�), a ke zrušen� ustanoven� z�kona pro ne�stavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčen� ustanoven� použ�t, aniž by byla �stavnost porušena (princip minimalizace z�sahu do pravomoci jin�ch org�nů veřejn� moci).

171. K tvrzen� neurčitosti řady napaden�ch ustanoven�, resp. vnitřn� rozpornosti někter�ch č�st� napaden�ho z�kona �stavn� soud připom�n�, že "neurčitost někter�ho ustanoven� pr�vn�ho předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem pr�vn� jistoty, a tud�ž i pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), toliko tehdy, jestliže intenzita t�to neurčitosti vylučuje možnost stanoven� jeho normativn�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů" [např. n�lez sp. zn. Pl. �S 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.) či n�lez sp. zn. Pl. �S 44/03 (viz v�še)].

172. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 56/05 pak �stavn� soud zdůraznil, že "nejasnosti v z�konn� �pravě mus� odstraňovat judikatura obecn�ch soudů a odstraněn� př�padn�ch nejednotnost� v rozhodov�n� obecn�ch soudů je v kompetenci Nejvyšš�ho soudu. �stavn� soud již v�cekr�t konstatoval, že do t�to oblasti může vstoupit jen v př�padě, kdy se současně jedn� o porušen� �stavn�ho poř�dku a nepřesnost, neurčitost a nepředv�datelnost pr�vn� �pravy extr�mně narušuje z�kladn� požadavky na z�kon v podm�nk�ch pr�vn�ho st�tu."

173. �stavn� rozměr je typicky d�n tehdy, jestliže m� nepředv�datelnost pr�vn� �pravy dopad do sf�ry �stavně zaručen�ch pr�v. Např. ve vyhovuj�c�m n�lezu sp. zn. Pl. �S 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.), na kter� navrhovatel t�ž odkazuje, šlo o zrušen� z�konn� �pravy zasahuj�c� do osobn� svobody garantovan� v čl. 8 Listiny.

VII./b

Posouzen� �stavnosti � 1 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 172, 173, 178, � 184 odst. 2, � 189 - tvrzen� porušen� principu předv�datelnosti, srozumitelnosti a bezrozpornosti pr�vn�ho ř�du a nepř�m� novelizace z�kon�ku pr�ce

174. Text napaden�ch ustanoven� je n�sleduj�c� (margin�ln� rubriky, označen� paragrafů, popř. n�vět�, kter� nejsou n�vrhem napadeny, jsou v někter�ch č�stech pro přehlednost ponech�ny a uvedeny v z�vorce):

"[� 1]

(2) Tento z�kon d�le upravuje organizačn� věci t�kaj�c� se zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech, kteř� pracuj� v z�kladn�m pracovněpr�vn�m vztahu.

[Služebn� předpis]

[� 11]

(3) Služebn� předpis je pro st�tn�ho zaměstnance z�vazn�; služebn� předpis je z�vazn� i pro zaměstnance v pracovn�m poměru vykon�vaj�c�ho činnosti podle � 5 a pro osobu ve služebn�m poměru podle jin�ho z�kona zařazenou k v�konu služby ve služebn�m �řadu. Služebn� �řad je povinen zajistit, aby tyto osoby byly se služebn�mi předpisy ř�dně sezn�meny a měly k nim zajištěn př�stup.

...

[� 14]

[Vedouc� služebn�ho �řadu]

(2) Vedouc� služebn�ho �řadu d�le pln� �koly souvisej�c� s pracovněpr�vn�mi vztahy zaměstnanců ve spr�vn�m �řadu.

...

[� 15]

[St�tn� tajemn�k]

(3) St�tn� tajemn�k d�le pln� �koly souvisej�c� s pracovněpr�vn�mi vztahy zaměstnanců ve spr�vn�m �řadu.

...

� 16

Zvl�štn� ustanoven� o plněn� někter�ch �kolů služebn�ho �řadu

Nadř�zen� služebn� �řad pln� v organizačn�ch věcech služby, služebn�ch vztahů st�tn�ch zaměstnanců a pracovněpr�vn�ch vztahů zaměstnanců ve spr�vn�m �řadu �koly za služebn� �řad, v němž službu vykon�v� nebo v pracovn�m poměru pracuje celkem m�ně než 25 osob, a za obvodn� b�ňsk� �řad, okresn� spr�vu soci�ln�ho zabezpečen�, oblastn� inspektor�t pr�ce, Odvolac� finančn� ředitelstv� nebo finančn� �řad.

...

[� 78]

[Představen� je d�le povinen]

c) plnit vůči podř�zen�m zaměstnancům povinnosti vedouc�ho zaměstnance podle z�kon�ku pr�ce,

...

[� 85]

(5) Odstavce 1 až 4 plat� obdobně i pro zaměstnance v pracovn�m poměru vykon�vaj�c�ho činnosti podle � 5 a pro osobu ve služebn�m poměru podle jin�ho z�kona zařazenou k v�konu služby ve služebn�m �řadu.

...

� 172

Systemizace pracovn�ch m�st

Pro stanoven� systemizace pracovn�ch m�st zaměstnanců ve spr�vn�m �řadu plat� � 17 a 18 obdobně s t�m, že počet m�st n�městků člena vl�dy a zaměstnanců, kteř� vykon�vaj� pr�ci pro člena vl�dy, včetně zaměstnanců zařazen�ch v kabinetu člena vl�dy, nebo zaměstnanců, kteř� vykon�vaj� pr�ci pro vedouc�ho �řadu vl�dy, a jejich platov� tarif určuje a objem prostředků na jejich platy navrhuje př�slušn� člen vl�dy nebo vedouc� �řadu vl�dy. Kabinetem člena vl�dy se rozum� �tvar v ministerstvu nebo v �řadu vl�dy, v jehož působnosti je formulov�n� politik v�lučně pro člena vl�dy.

...

� 173

N�městek člena vl�dy

(1) N�městek člena vl�dy je z�stupcem člena vl�dy, s v�jimkou věc�, kter� vyhrazuje členovi vl�dy z�kon. Zejm�na je opr�vněn �častnit se m�sto člena vl�dy jedn�n� schůze vl�dy a zastupovat jej na schůzi v�boru nebo komise Poslaneck� sněmovny včetně vyšetřovac� komise, nen�-li v�slovně požadov�na osobn� �čast člena vl�dy, nebo na schůzi v�boru nebo komise Sen�tu.

(2) Pracovn� m�sto n�městka člena vl�dy nen� v organizačn�m uspoř�d�n� spr�vn�ho �řadu stupněm ř�zen�; člen vl�dy může m�t nejv�še 2 takov� n�městky.

(3) N�městek člena vl�dy je v pracovn�m poměru ke st�tu a jmenuje a odvol�v� jej př�slušn� člen vl�dy; n�městek člena vl�dy, kter� nen� pověřen ř�zen�m ministerstva, je zařazen v �řadu vl�dy.

...

� 178

(1) Služebn� org�n může obsadit služebn� m�sto osobou v pracovn�m poměru na dobu určitou podle pracovněpr�vn�ch předpisů, jestliže

a) st�tn� zaměstnanec nevykon�v� službu z důvodu dočasn� neschopnosti k v�konu služby po dobu delš� než 1 kalend�řn� měs�c,

b) st�tn� zaměstnanec vykon�v� vojensk� cvičen� nebo mimoř�dnou službu,

c) st�tn� zaměstnankyně čerp� mateřskou dovolenou nebo st�tn� zaměstnankyně nebo st�tn� zaměstnanec čerp� rodičovskou dovolenou,

d) st�tn� zaměstnanec byl zproštěn služby na z�kladě usnesen� o zah�jen� trestn�ho st�h�n� pro trestn� čin nebo z důvodu vazby,

e) st�tn�mu zaměstnanci byl přerušen v�kon služby za �čelem dalš�ho vzděl�n� nebo odborn� st�že,

f) st�tn� zaměstnanec byl přeložen, nebo

g) st�tn� zaměstnanec byl zařazen mimo v�kon služby.

(2) Se zaměstnancem uveden�m v odstavci 1 se sjednaj� požadovan� činnosti jako druh pr�ce v pracovn� smlouvě a př�sluš� mu plat podle č�sti dev�t�.

(3) Zaměstnanci uveden�mu v odstavci 1 se na jeho ž�dost umožn� vykonat �řednickou zkoušku.

...

[� 184]

[Systemizace a systemizace pracovn�ch m�st]

(2) Systemizace podle odstavce 1 se zaměřuj� zejm�na na vymezen� služebn�ch m�st st�tn�ch zaměstnanců a pracovn�ch m�st zaměstnanců.

...

� 189

N�městek člena vl�dy

Dosavadn� vedouc� zaměstnanec, kter� ke dni 1. července 2015 pracuje jako n�městek člena vl�dy, nejde-li o n�městka podle � 188 odst. 3 p�sm. a), se považuje za n�městka člena vl�dy podle � 173 odst. 2."

175. �stavn� v�hrada navrhovatele vůči všem shora rekapitulovan�m ustanoven�m spoč�v� v tvrzen�, že z�kon o st�tn� službě v označen�ch č�stech "neodpov�d� z�kladn�m principům pr�vn�ho st�tu, k nimž patř� nejen z�sady předv�datelnosti a srozumitelnosti z�kona, ale i jeho vnitřn� bezrozpornosti" s odkazem na shora rekapitulovan� n�lez ve věci legislativn�ch "př�lepků" sp. zn. Pl. �S 77/06. Navrhovatel považuje napaden� ustanoven� za nepř�mou novelizaci z�kon�ku pr�ce.

176. �stavn� soud při posouzen� shora rekapitulovan�ch napaden�ch ustanoven� z�kona o st�tn� službě nedoch�z� k z�věru, že jde o pr�vn� �pravu, kter� by se př�čila požadavkům materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu, jej�ž normativn� obsah by nebylo možno stanovit obvykl�mi interpretačn�mi metodami, ať již v r�mci napaden�ho z�kona, tak v r�mci pr�vn�ho ř�du jako celku.

177. Navrhovatel odkazuje na � 4 z�kon�ku pr�ce, podle něhož se "pracovněpr�vn� vztahy ... ř�d� t�mto z�konem; nelze-li použ�t tento z�kon, ř�d� se občansk�m z�kon�kem, a to vždy v souladu se z�kladn�mi z�sadami pracovněpr�vn�ch vztahů", z čehož dovozuje nemožnost dalš�ho speci�ln�ho předpisu t�kaj�c�ho se jak�koli regulace pracovněpr�vn�ch vztahů.

178. �stavn� z�klad t�to argumentace však nen� zcela zjevn�. V př�padě tvrzen� kolize mezi dvěma různ�mi pr�vn�mi předpisy (z�kon o st�tn� službě a z�kon�k pr�ce) je nutno při interpretaci napaden�ch ustanoven� zv�žit vztah speciality a obecnosti konkr�tn�ch ustanoven� zmiňovan�ch předpisů (interpretačn� metoda "lex specialis derogat legi generali"). Nelze tvrdit, že možnost intepretace př�slušn�ch ustanoven� z�kona o st�tn� službě spoč�vaj�c� v jejich speci�ln� povaze ve vztahu k obecn�mu a subsidi�rně použit�mu z�kon�ku pr�ce je �stavně vyloučena.

179. Ostatně � 1 vymezuj�c� působnost z�kona o st�tn� službě uv�d�, že se z�kon vztahuje mj. "na pr�vn� poměry st�tn�ch zaměstnanců vykon�vaj�c�ch ve spr�vn�ch �řadech st�tn� spr�vu" [odst. 1 p�sm. a)], stejně jako to, že upravuje "organizačn� věci t�kaj�c� se zaměstnanců ve spr�vn�ch �řadech, kteř� pracuj� v z�kladn�m pracovněpr�vn�m vztahu" (napaden� odstavec 2). Z argumentace navrhovatele nen� zřejm�, proč by měl b�t v�klad spoč�vaj�c� ve speci�ln�m postaven� z�kona o st�tn� službě (resp. jeho jednotliv�ch ustanoven�) ve vztahu k z�kon�ku pr�ce jako �stavně nekonformn� zcela vyloučen. Př�padn� politick� vhodnost či koncepčnost uveden�ho řešen� je jinou ot�zkou a jej� hodnocen� �stavn�mu soudu nepř�sluš�.

180. Tento způsob v�kladu vztahu z�kon�ku pr�ce a speci�ln�ch předpisů upravuj�c�ch pr�vn� poměry někter�ch skupin zaměstnanců je nav�c v pr�vn� praxi běžn� (např. z�kon o �ředn�c�ch �zemn�ch samospr�vn�ch celků či z�kon č. 553/1991 Sb., o obecn� policii, ve zněn� pozdějš�ch předpisů), a nelze jej tak považovat za nepředv�dateln�, resp. stoj�c� zcela mimo r�mec možn�ch v�kladů vztahu z�kona o st�tn� službě a z�kon�ku pr�ce, a tedy dovozovat, že nen� možno napaden� ustanoven� �stavně konformně vyložit a je nutno přistoupit k jejich derogaci.

181. Tot�ž plat� o speci�lně formulovan� v�hradě vůči � 173 (upravuj�c�mu postaven� n�městka člena vl�dy), kter� dle navrhovatele "do z�kona o st�tn� službě nepatř�", přičemž sp�še než o zpochybněn� �stavn� konformity dan�ho ustanoven� jde o polemiku s vhodnost� zvolen�ho řešen� či s vhodnost� zařazen� dan�ho institutu do z�kona. �stavn� soud přitom nepřehl�dl, že z�kon o st�tn� službě na straně jedn� [� 2 odst. 1 p�sm. c)] stanov�, že se tento z�kon nevztahuje na n�městka člena vl�dy, a v rozporu s t�mto vymezen�m ratione personae v � 173 postaven� n�městka člena vl�dy upravuje. Tento př�stup svědč� o nezvl�dnut� legislativn� technice, kter� vede k rozporu v z�koně a tak� k překr�v�n� kompetenc� s n�městkem pro ř�zen� sekce. Požadavek na bezrozpornost z�kona by však mohl dos�hnout �stavn�ho rozměru v př�padě, kdy nelze ani za pomoci běžně už�van�ch v�kladov�ch postupů rekonstruovat z�měr z�konod�rcův. Nen� pochyb o tom, že z�měrem z�konod�rce bylo upravit v tomto z�koně postaven� n�městka člena vl�dy a tento z�měr byl - byť technicky nevhodně - do z�kona zapracov�n (k vnitřn�mu souladu z�kona by postačovalo v � 2 uv�st, že n�městek člena vl�dy nevykon�v� svou funkci ve služebn�m poměru či nějak obdobně). Nen� věc� �stavn�ho soudu posuzovat věcnou vhodnost existence n�městků členů vl�dy v tomto či obdobn�m postaven�; �stava se totiž o funkci n�městka člena vl�dy zmiňuje jen v souvislosti se zastupov�n�m člena vl�dy ve schůzi v�boru, komise nebo vyšetřovac� komise Poslaneck� sněmovny (čl. 38 odst. 2). Nalezen� rozpor tak nem� �stavn� rozměr.

182. V replice navrhovatele jsou rozvedeny př�klady neprov�zanosti obou předpisů (z�kon�ku pr�ce a z�kona o st�tn� službě), přičemž ve vztahu k napaden�mu � 178 zazn�v� nov� �stavn� argument v n�vrhu původně neuveden�, spoč�vaj�c� v tom, že t�mto ustanoven�m je založeno nerovn� postaven� mezi "st�tn�mi zaměstnanci" (tj. osobami ve služebn�m poměru) a "zaměstnanci" (tj. osobami v pracovněpr�vn�m vztahu). Nerovnost spoč�v� dle navrhovatele v tom, že služebn� org�n může za určit�ch okolnost� obsadit služebn� m�sto osobou v pracovn�m poměru na dobu určitou podle pracovněpr�vn�ch předpisů, přičemž osoby ve služebn�m poměru musely, na rozd�l od zaměstnanců v pracovněpr�vn�m vztahu, splnit určit� předpoklady.

183. S ohledem na to, že rozlišen� mezi osobami v režimu st�tn� služby a osobami v pracovněpr�vn�m vztahu nen� založeno na ž�dn�m ze zak�zan�ch důvodů rozlišov�n� (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny), lze n�mitku nerovnosti ch�pat pouze ve smyslu porušen� z�kazu libovůle ze strany z�konod�rce při rozlišov�n� subjektů a pr�v ve smyslu ochrany rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. n�lez sp. zn. Pl. �S 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může b�t porušena pouze v př�padě, kdy jde o nerovnost extr�mn�, př�padně tu, kter� sch�z� jak�koliv �čel a smysl, a jedn� se tak o libovůli [srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či n�lez sp. zn. I. �S 173/13 ze dne 20. 8. 2014 ve zněn� opravn�ho usnesen� sp. zn. I. �S 173/13 ze dne 10. 9. 2014]. �stavn� soud pak posuzuje existenci rozumn�ch (racion�ln�ch) důvodů pro uveden� odlišn� zach�zen� [srov. usnesen� sp. zn. I. �S 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesen� sp. zn. I. �S 4664/12 ze dne 3. 4. 2014, dostupn� na http://nalus.usoud.cz].

184. V posuzovan�m př�padě doch�z� k situaci, kdy se s odlišn�mi osobami (osoby ve služebn�m poměru a osoby v pracovněpr�vn�m vztahu) zach�z� shodně, tj. z�kon umožňuje, aby dočasně osoba v pracovněpr�vn�m poměru obsadila služebn� m�sto z důvodů v z�koně vymezen�ch. Jakkoli i shodn� zach�zen� s odlišn�mi subjekty může b�t nerovn�m zach�zen�m, v nyn� posuzovan� situaci �stavn� soud neshled�v�, že by dočasn� obsazen� služebn�ho m�sta osobou v pracovněpr�vn�m (nikoli služebn�m) poměru bylo projevem libovůle z�konod�rcovy bez racion�lně akceptovateln�ho zdůvodněn�, resp. bez �čelu či smyslu. Důvody uveden�ho postupu jsou ostatně z�konod�rcem vymezeny taxativně v napaden�m � 173 odst. 1 a spoč�vaj� v dočasn� nemožnosti osoby ve služebn�m poměru (st�tn�ho zaměstnance) službu vykon�vat. Jde o důvody zcela racion�ln� (dočasn� neschopnost k v�konu služby, vojensk� cvičen�, mateřsk� či rodičovsk� dovolen� apod.), přičemž �čel dan� �pravy je takt�ž zjevn�, a to dočasně vyřešit nepř�tomnost zaměstnance ve služebn�m poměru. S t�m souvis� t�ž skutečnost, že uveden� "provizorium" je ze z�kona možn� jen uzavřen�m smlouvy na dobu určitou. �stavn� soud uzav�r�, že zvolen� řešen� nelze považovat za libovůli z�konod�rcovu zakl�daj�c� �stavně neakceptovatelnou nerovnost.

VII./c

Posouzen� �stavnosti � 5 odst. 2 - tvrzen� porušen� čl. 78 �stavy

185. Zněn� napaden�ho ustanoven�:

"[� 5]

[Služba a obory služby]

(2) Vl�da stanov� nař�zen�m obory služby."

186. Z�kladn�m v�chodiskem pro posouzen� �stavnosti v�še uveden�ho ustanoven� z�kona o st�tn� službě je čl. 78 �stavy, kter� stanov�: "K proveden� z�kona a v jeho mez�ch je vl�da opr�vněna vyd�vat nař�zen�. Nař�zen� podepisuje předseda vl�dy a př�slušn� člen vl�dy."

187. Vl�da je tak opr�vněna vyd�vat nař�zen� vl�dy bez zmocněn� v z�koně, a to na rozd�l od ministerstev, jin�ch spr�vn�ch �řadů a org�nů �zemn� samospr�vy, kter� mohou ve smyslu čl. 79 odst. 3 �stavy vyd�vat podz�konn� předpisy na z�kladě a v mez�ch z�kona, jsou-li k tomu z�konem zmocněny.

188. S ohledem na skutečnost, že vl�da m� �stavn� opr�vněn� (gener�ln� zmocněn�) prov�st nař�zen�m vl�dy jak�koli z�kon, resp. jak�koli jeho ustanoven�, je ot�zka dodržen� �stavn�ch podm�nek vyj�dřen�ch slovy "k proveden� z�kona" a "v jeho mez�ch" v prv� řadě ot�zkou posouzen� konkr�tn�ho nař�zen� vl�dy, nikoli z�konn�ho zmocněn�, neboť to vl�da ke sv� normotvorn� činnosti nepotřebuje. Obecně tedy plat�, že derogace jak�hokoli z�konn�ho zmocněn� k vyd�n� nař�zen� vl�dy nijak neměn� pravomoc vl�dy nař�zen� vydat, neboť to je založeno samotnou �stavou v čl. 78.

189. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 45/2000 (viz v�še) �stavn� soud při přezkumu nař�zen� vl�dy (nikoli z�konn�ho zmocněn�) uvedl: "[�]stavn� vymezen� odvozen� normotvorby exekutivy spoč�v� na n�sleduj�c�ch z�sad�ch: - nař�zen� mus� b�t vyd�no opr�vněn�m subjektem, - nař�zen� nemůže zasahovat do věc� vyhrazen�ch z�konu (nemůže tedy stanovit prim�rn� pr�va a povinnosti), - mus� b�t zřejm� vůle z�konod�rce k �pravě nad z�konn� standard (mus� b�t tedy otevřen prostor pro sf�ru nař�zen�)."

190. V nyn� posuzovan�m př�padě je zjevn�, že z�konem je zmocněn opr�vněn� org�n (vl�da), a zřejm� je i vůle z�konod�rce k �pravě nad z�konn� standard, neboť navzdory gener�ln�mu zmocněn� v �stavě z�konod�rce vl�du v�slovně zmocňuje k �pravě ot�zek v z�koně podrobně neupraven�ch.

191. Při posuzov�n� �stavnosti samotn�ho z�konn�ho zmocněn� tak bude podstatn� posoudit, zda z dikce z�konn�ho zmocněn� nen� zjevn�, že z�konod�rce zmocňuje vl�du k normotvorbě, kter� j� �stavně nepř�sluš�.

192. Typicky půjde o situaci, kdy by byla vl�da zmocněna upravit ot�zky �stavně vyhrazen� z�konod�rci, např. ukl�d�n� prim�rn�ch povinnost� (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovov�n� mez� z�kladn�ch pr�v a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu v�hrad z�kona obsahuje t�ž �stava (např. čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a dalš�). �stavn� soud tak v minulosti zrušil z�konn� zmocněn�, kter� zmocňovalo vl�du k regulaci oblast� vyhrazen�ch z�konu dle čl. 31 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod [sp. zn. Pl. �S 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)] či z�konn� zmocněn�, kter� v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezen� skutkov� podstaty trestn�ho činu na nař�zen� vl�dy [n�lez sp. zn. Pl. �S 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V obou n�lezech �stavn� soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se sf�ra ochrany z�kladn�ch pr�v a svobod dostala pod pravomoc moci v�konn�, kter� k tomu nen� opr�vněn�. V n�lezu sp. zn. Pl. �S 13/12 �stavn� soud s odkazem na n�lez �stavn�ho soudu Československ� republiky č. j. �st. 120/22-2/10 ze dne 7. listopadu 1922 (�ředn� list republiky Československ� 1922: 284, 5605-5608) připomněl, že již v poč�tc�ch budov�n� demokratick� republiky v tuzemsku bylo konstatov�no, že z�konod�rn� akt obsahuj�c� vpravdě delegaci z�konod�rn� moci na vl�du by měnil �stavn� listinu t�m, že by k n� připojil dosud neobsaženou v�hradu, že moc z�konod�rnou vykon�v� N�rodn� shrom�žděn� jen potud, pokud ji nedelegovalo na vl�du.

193. D�le půjde o situaci, kdy je ze samotn�ho zněn� z�konn�ho zmocněn� zjevn�, že z�konod�rce ukl�d� vl�dě nař�zen�m upravit ot�zky stoj�c� mimo předmět prov�děn�ho z�kona (tedy mimo meze dan� obsahem a �čelem prov�děn�ho z�kona). Limity podz�konn� normotvorby vl�dy vyžadovan� čl. 78 �stavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotn�ho zmocňovac�ho ustanoven�, ani z prov�děn�ho z�kona jako celku. Jak připomněl �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), vl�da "nepotřebuje v�slovnou delegaci v př�slušn�m z�koně, nař�zen� však nemůže vybočit ze z�konn�ch mez� - nemůže tedy b�t praeter legem. Jinak řečeno, mus� se držet v mez�ch z�kona, kter� jsou buď vymezeny v�slovně anebo vypl�vaj� ze smyslu a �čelu z�kona."

194. Posledn� problematickou situac� pak může b�t zmocněn� k vyd�n� nař�zen� vl�dy v oblastech, kde došlo ve smyslu čl. 10a �stavy k přenesen� pravomoc� na nadn�rodn� organizaci nebo instituci, tj. kde vnitrost�tn� org�n svou kompetenci vykon�vat nemůže v rozsahu, ve kter�m k přenosu pravomoc� podle čl. 10a �stavy došlo [k tomu srov. n�lez sp. zn. Pl. �S 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), kter� se však touto ot�zkou zab�val v souvislosti s posouzen�m �stavnosti nař�zen� vl�dy, nikoli z�konn�ho zmocněn�].

195. Pokud však z�konn� zmocněn� někter� z v�še uveden�ch deficitů nem�, bude nutno posuzovat z hlediska naplněn� podm�nek čl. 78 �stavy až konkr�tn� nař�zen� vl�dy, u kter�ho lze na z�kladě jeho obsahu a formulace dovodit, zda se pohybuje v mez�ch z�kona, nebo zda tyto meze překračuje.

196. Navrhovatel napad� � 5 odst. 2 z�kona o st�tn� službě s t�m, že "ustanoven� nestanov� meze, v nichž se m� nař�zen� vl�dy pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani v�kladem z�kona". Jak již bylo shora uvedeno, meze pro nař�zen� vl�dy nemus� vypl�vat z konkr�tn�ho z�konn�ho zmocňovac�ho ustanoven� (zde napaden� � 5 odst. 2), kter� ostatně vl�da ke sv� normotvorbě d�ky gener�ln�mu �stavn�mu zmocněn� ani nepotřebuje, n�brž mohou b�t dovozeny "ze smyslu a �čelu z�kona".

197. V � 5 odst. 1 p�sm. a) až t) stanov� z�kon o st�tn� službě v�čet činnost�, kter� vymezuje jako "službu" [legislativn� zkratka pro st�tn� službu zaveden� v � 1 odst. 1 p�sm. b) z�kona o st�tn� službě]. V � 1 a 2 je pak vymezen předmět �pravy a rozsah působnosti z�kona o st�tn� službě. Nenast�v� zde tak situace, kdy zmocněn� ukl�d� vl�dě upravovat ot�zky vyhrazen� z�konu nebo upravovat ot�zky nach�zej�c� se zjevně mimo předmět z�konn� �pravy a kdy by již z pouh� z�konn� dikce bylo zřejm�, že se vl�da při vyd�n� nař�zen� nemůže pohybovat "v mez�ch z�kona", jak j� ukl�d� �stava.

198. Z obsahu a �čelu z�kona, zejm�na pak z jeho � 5 odst. 1 vymezuj�c�ho činnosti spadaj�c� pod st�tn� službu, lze dovodit meze, ve kter�ch se vl�da při sv� nařizovac� činnosti bude pohybovat. Obory služby tedy nejsou tematickou oblast�, kter� by se ocitala mimo obsah a �čel z�kona o st�tn� službě, stejně tak nejde o ot�zky, u kter�ch by bylo možno z �stavn�ho poř�dku dovodit v�hradu z�kona. Posouzen� toho, zda se konkr�tn� nař�zen� vl�dy pohybuje v mez�ch z�kona, je pak již věc� přezkumu onoho nař�zen� vl�dy.

VII./d

Posouzen� �stavnosti � 21 odst. 3, � 104 odst. 3 - tvrzen� porušen� čl. 78 �stavy

199. Napaden� ustanoven� � 21 odst. 3 a � 104 odst. 3 z�kona o st�tn� službě posuzuje �stavn� soud společně s ohledem na tvrzen� shodn� důvod proti�stavnosti napadan�ch ustanoven�.

200. Zněn� napaden�ch ustanoven�:

"[� 21]

(3) Dalš� př�pady, ve kter�ch lze s ohledem na zvl�štn� povahu služby přijmout osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou, stanov� vl�da nař�zen�m.

...

[SLUŽEBN� VOLNO]

[Přek�žky ve službě na straně st�tn�ho zaměstnance a služebn� volno]

[� 104]

(3) Vl�da může nař�zen�m stanovit dalš� přek�žky ve službě, za kter� př�sluš� st�tn�mu zaměstnanci plat."

201. V � 21 odst. 2 z�kon o st�tn� službě stanov�, že "[d]o služebn�ho poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, kter� dosud �spěšně nevykonala �řednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v př�padech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepř�tomn�ho zaměstnance." Napaden� ustanoven� � 21 odst. 3 citovan�ho z�kona potom umožňuje, aby vl�da nař�zen�m stanovila dalš� př�pady, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebn�ho poměru na dobu určitou, a to "s ohledem na zvl�štn� povahu služby". Podle navrhovatele je pojem "zvl�štn� povaha služby" neurčit�, a tud�ž v rozporu s čl. 78 �stavy.

202. Obdobně � 104 odst. 2 z�kona o st�tn� službě stanov�, ve kter�ch př�padech n�lež� při přek�žk�ch ve službě st�tn�mu zaměstnanci plat. Napaden� ustanoven� � 104 odst. 3 citovan�ho z�kona pak opět stanov�, že vl�da může nař�zen�m stanovit dalš� přek�žky ve službě, za kter� př�sluš� st�tn�mu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 �stavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanoven� podm�nek "nad r�mec z�kona".

203. �vodem �stavn� soud odkazuje na všechna shora uveden� v�chodiska, pokud jde o posuzov�n� souladu z�konn�ho zmocněn� k vyd�n� nař�zen� vl�dy s �stavn�m poř�dkem. Opět plat�, že �stavn� soud nyn� neposuzuje �stavnost konkr�tn�ho nař�zen� vl�dy, ale pouze �stavnost z�konn�ho zmocněn�.

204. Vůle z�konod�rce upravit někter� ot�zky nař�zen�m vl�dy nad z�konn� standard je z dikc� obou napaden�ch ustanoven� zjevn�, ať již jde o stanoven� možnost� přijet� do služebn�ho poměru na dobu určitou či vymezen� přek�žek ve službě, za kter� př�sluš� zaměstnanci plat.

205. Ani jedno z napaden�ch ustanoven� neupravuje ot�zky, u kter�ch plat� v�hrada z�kona, tj. kter� jsou �stavně zapovězeny k �pravě ve formě podz�konn� normotvorby.

206. Stejně tak napaden� ustanoven� nezmocňuj� vl�du k �pravě oblast�, kter� se nach�z� mimo předmět �pravy z�kona, tedy k �pravě takov�ch ot�zek, u kter�ch by se nař�zen� vl�dy muselo nutně pohybovat mimo meze z�kona.

207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu "zvl�štn� povaha služby", opět plat�, že meze pro vyd�n� nař�zen� vl�dy nemus� b�t stanoveny explicitně v z�konn�m zmocňovac�m ustanoven�, kter� vl�da ke sv� normotvorbě ani nepotřebuje, postač� jejich dovozen� ze smyslu a �čelu z�kona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovac�m ustanoven� stanoveny neurčit�m pr�vn�m pojmem "zvl�štn� povaha služby", je nutno dodat, že uveden� neurčit� pr�vn� pojmy jsou běžnou souč�st� pr�vn�ho ř�du a předmětem standardn�ho v�kladu pr�vn�ch předpisů. Z�konem vymezen� neurčit� pr�vn� pojem pak org�ny st�tn� spr�vy interpretuj�, popř. je př�mo v podz�konn�ch předpisech upřesňuj�, jsou-li nad�ny normotvornou pravomoc�. Jak uv�d� teorie spr�vn�ho pr�va, "rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vz�t v �vahu všechny možn� podm�nky aplikace s ohledem na měn�c� se okolnosti s sebou přin�šej� poměrně širok� využit� tzv. neurčit�ch pr�vn�ch pojmů ... Neurčit� pr�vn� pojmy zahrnuj� jevy nebo skutečnosti, kter� nelze �spěšně zcela přesně pr�vně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, b�v� podm�něn �rovn� pozn�n� v technick�ch věd�ch i časem a m�stem aplikace normy. Z�konod�rce vytv�ř� prostor spr�vě, aby zhodnotila, zda konkr�tn� př�pad patř� do rozsahu neurčit�ho pojmu. Vyžaduje předevš�m jej� odbornost. Někde j� napom�h�, snaž� se uv�st co nejv�ce charakteristick�ch znaků věc� nebo jevů, kter� m� neurčit� pojem zahrnovat, někdy t�ž ukl�d�, aby byl pojem zpřesněn samotnou spr�vou v prov�děc�ch předpisech" (Hendrych D. a kol. Spr�vn� pr�vo. Obecn� č�st. 8. vyd�n�. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).

208. Opět by pak bylo věc� až posuzov�n� konkr�tn�ho nař�zen� vl�dy, pokud by nař�zen� z takto (byť neurčit�m pr�vn�m pojmem) stanoven�ch mez� vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 �stavy. Samo o sobě však použit� neurčit�ho pr�vn�ho pojmu pro stanoven� mez� normotvorby vl�dy proti�stavnost nezakl�d�.

209. Jak připomenul �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 13/12, pokud �stavod�rce svěřil určitou kompetenci v�hradně z�konu, "vyloučil t�m v jin�ch př�padech možnou a ž�douc� sekund�rn� �pravu věc� nepředv�dateln�ch v momentu přijet� z�kona, podl�haj�c� čast�m změn�m, podrobnostem zejm�na technicistn�ho charakteru, kdy z�konn� z�klad může obsahovat jen to nejpodstatnějš�". Pr�vě důvody spoč�vaj�c� ve "zvl�štn� povaze služby" mohou b�t (slovy citovan�ho n�lezu sp. zn. Pl. �S 13/12) "nepředv�dateln� v momentu přijet� z�kona" či "podl�haj�c� čast�m změn�m", a tud�ž způsobil� k bližš�mu upřesněn� podz�konn�m pr�vn�m předpisem.

210. U obou napaden�ch ustanoven� doch�z� k tomu, že někter� př�pady, kter� m� jinak dle z�konn�ho zmocněn� vymezovat nař�zen� vl�dy, upravuje z�kon s�m (př�pady přijet� do služebn�ho poměru na dobu určitou v � 21 z�kona o st�tn� službě či přek�žky ve v�konu služby v � 104. Z uveden�ho navrhovatel dovozuje (v�slovně ve vztahu k � 104 odst. 3), že jde o �pravu "nad r�mec z�kona".

211. Z obou ustanoven� je však zřejm� vůle z�konod�rce někter� ot�zky upravit př�mo v z�koně a někter� ponechat k proveden� formou nař�zen� vl�dy. Nejde-li obecně o ot�zky, u kter�ch plat� v�hrada z�kona, tak jak byla vymezena v�še, nelze tento postup považovat za proti�stavn�. V�hradu z�kona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že někter� ot�zky, kter� m� upravit vl�da nař�zen�m, specifikuje již př�mo s�m z�konod�rce (např. někter� přek�žky ve službě), pokud jin� ot�zky (dalš� přek�žky ve službě) v�slovně exekutivě přenech�v�. T�mto postupem sice z�konod�rce br�n� vl�dě, aby upravila odlišně ty přek�žky ve službě, kter� se rozhodl specifikovat př�mo z�konod�rce s�m, naopak však vl�dě umožňuje v�slovn�m zmocněn�m, aby specifikovala přek�žky dalš�. Nejde tak o �pravu "nad r�mec z�kona", neboť z�kon s touto �pravou poč�t� a v�slovně vl�dě tuto kompetenci svěřuje. Je věc� z�konod�rce, kter� oblasti uprav� s�m a ke kter�m zmocn� exekutivu, resp. ponech� vl�dě prostor k jej� normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnějš� reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocněn� někter� z v�še vymezen�ch př�padů (v�še sub VII./c), v nichž zmocněn� možn� nen� (typicky oblasti regulace s v�hradou z�kona, zejm. stanoven� povinnost� či mez� z�kladn�ch pr�v). V obou posuzovan�ch př�padech však o narušen� v�hrady z�kona nejde, zejm�na pak nejde o ukl�d�n� povinnost� ani o z�sah do z�kladn�ch pr�v.

212. Meze podz�konn� pr�vn� �pravy přek�žek ve službě lze dovodit jednak z �čelu a smyslu institutu přek�žek ve službě (resp. přek�žek v pr�ci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch přek�žek, kter� z�konod�rce upravil s�m v�slovně. Nelze sice vyloučit exces v�konn� moci při sekund�rn� normotvorbě, což je však opět již ot�zkou �stavnosti konkr�tn�ho prov�děc�ho pr�vn�ho předpisu.

VII./e

Posouzen� �stavnosti � 145 odst. 3 - tvrzen� rozpor se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu zakl�daj�c� pr�vn� nejistotu a možnost libovůle

213. Zněn� napaden�ho ustanoven�:

"[� 145]

[Zvl�štn� ustanoven� o platov�m tarifu a platov�ch tř�d�ch]

(3) Pro nov� služebn� m�sto st�tn�ho zaměstnance, na kter�m se maj� vykon�vat činnosti neuveden� v katalogu spr�vn�ch činnost�, platovou tř�du stanov� služebn� org�n se souhlasem Ministerstva pr�ce a soci�ln�ch věc� a Ministerstva financ�."

214. Navrhovatel považuje napaden� ustanoven� za rozporn� se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu, zakl�daj�c� pr�vn� nejistotu a vytv�řej�c�, mimo normativn� �pravu obsaženou v nař�zen� vl�dy (katalog spr�vn�ch činnost�), prostor pro libovůli při rozhodov�n�.

215. Jak již �stavn� soud shora zm�nil, v př�padě ř�zen� o kontrole pr�vn�ch předpisů je vždy nutno zvažovat, zda existuje �stavně konformn� možnost interpretace napaden�ho z�konn�ho ustanoven�, přičemž teprve v př�padě, že �stavně konformn� v�klad nen� možn�, lze přistoupit k derogaci napaden�ho ustanoven�.

216. Podle vyj�dřen� vl�dy je �čelem napaden�ho ustanoven� překlenout obdob�, kdy služebn� �řad mus� bezprostředně zač�t nově vykon�vat činnost, kter� však nen� uvedena v katalogu spr�vn�ch činnost� (vyd�van�m nař�zen�m vl�dy), do doby, než bude provedena př�slušn� novela nař�zen� vl�dy, kter� danou činnost do katalogu spr�vn�ch činnost� dopln�.

217. Z�konn� ustanoven� m� tedy zjevně za c�l zajistit možnost stanoven� platov�ho ohodnocen� st�tn�ho zaměstnance do doby, než bude do nař�zen� vl�dy vymezuj�c�ho katalog spr�vn�ch činnost� př�slušn� činnost novelizac� doplněna. Z hlediska c�le pr�vn� �pravy tak jde o naplněn� požadavku čl. 28 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (pr�vo zaměstnanců na spravedlivou odměnu za pr�ci).

218. Tvrzen�mu riziku pr�vn� nejistoty a libovůle plynouc� z uveden�ho ustanoven� však dle n�zoru �stavn�ho soudu dostatečně br�n� �stavn� principy, jejichž optikou je nutno uveden� ustanoven� aplikovat a interpretovat. Při stanoven� platov� tř�dy mus� služebn� org�n db�t principu rovn�ho zach�zen� při odměňov�n� (za obdobnou pr�ci obdobn� odměna), jednak postupuje v procesn�m r�mci předv�dan�m z�konem o st�tn� službě [ř�zen� ve věcech služby dle � 159-169 z�kona o st�tn� službě, mj. t�ž ve věcech rozhodov�n� o odměňov�n� dle � 159 odst. 1 p�sm. d)], resp. předv�dan�m v r�mci subsidi�rně aplikovateln�ho spr�vn�ho ř�du (� 160 z�kona o st�tn� službě).

219. �stavn� soud m� za to, že samotn� dikce napaden�ho ustanoven� tak nen� v rozporu s principy pr�vn�ho st�tu, naopak jeho �stavně konformn� intepretace a zejm�na aplikace je možn�, tud�ž k derogačn�mu z�sahu ze strany �stavn�ho soudu nen� d�n prostor.

VII./f

Posouzen� �stavnosti � 22 - tvrzen� rozpor se z�kladn�mi principy pr�vn�ho st�tu

220. Zněn� napaden�ho ustanoven�:

"� 22

Z�kladn� předpoklad pro přijet� do služebn�ho poměru

Do služebn�ho poměru lze přijmout pouze osobu, u kter� lze předpokl�dat, že bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku Česk� republiky a ř�dně vykon�vat službu."

221. Podle navrhovatele napaden� ustanoven� porušuje principy pr�vn�ho st�tu, neboť je "založeno na subjektivn�, neprůkazn� a nič�m neomezen� domněnce".

222. Ani u nyn� posuzovan�ho ustanoven� neshled�v� �stavn� soud proti�stavn� vadu, resp. nedoch�z� k z�věru, že by nebylo možno dan� ustanoven� vyložit �stavně konformně. �čel napaden�ho ustanoven� je zjevn�, a to zajistit loajalitu zaměstnanců veřejn� služby vůči st�tu, resp. vůči �stavn�mu syst�mu a �stavn�m principům. �čel ustanoven�, kter� vl�da ve sv�m vyj�dřen� takt�ž s odkazem na př�slušnou judikaturu zdůrazňuje, však nen� předmětem sporu, předmětem sporu je pouze formulace ustanoven�.

223. Formulaci "lze předpokl�dat" ovšem opět nelze vykl�dat izolovaně, n�brž v kontextu požadavků dokazov�n� pro zjištěn� stavu věci ve spr�vn�m ř�zen� ve smyslu � 50 a n�sl. spr�vn�ho ř�du, resp. obecně požadavků na spr�vn� rozhodnut�. Jak již bylo zm�něno shora v souvislosti s posuzov�n�m �stavnosti � 145 odst. 3, z�kon o st�tn� službě upravuje ř�zen� ve věcech služby se subsidi�rn�m použit�m spr�vn�ho ř�du, přičemž toto ř�zen� se dle � 159 odst. 1 p�sm. a) z�kona o st�tn� službě vede i ve věcech přijet� do služebn�ho poměru.

224. Z�kladem pro přijet� do služebn�ho poměru tedy nemůže b�t v podm�nk�ch materi�ln�ho pr�vn�ho st�tu subjektivn� neprůkazn� či nič�m neomezen� domněnka org�nu veřejn� moci, jak uv�d� navrhovatel. Naopak rozhodnut� o přijet� do služebn�ho poměru mus� vych�zet se skutkov�ho stavu zjištěn�ho z�konn�mi důkazn�mi prostředky, mus� b�t ř�dně odůvodněn� a nav�c podl�h� soudn�mu přezkumu.

225. Navrhovatel v t�to souvislosti upozorňuje na dikci � 30 z�kona č. 218/2002 Sb., podle něhož "do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ..., u kter� nelze prokazatelně předpokl�dat, že bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku Česk� republiky a ř�dně vykon�vat službu". Faktick� rozd�l mezi současně napadenou a navrhovatelem zm�něnou �pravou je v absenci slova "prokazatelně" v napaden� �pravě. To však nic neměn� na skutečnosti, že pokud spr�vn� org�n dojde k z�věru, že u konkr�tn�ho žadatele o přijet� do služebn�ho poměru nelze předpokl�dat, že "bude ve službě dodržovat demokratick� z�sady �stavn�ho poř�dku Česk� republiky a ř�dně vykon�vat službu", mus� tuto skutečnost prok�zat a sv� z�věry ř�dně odůvodnit.

226. Intepretace dan�ho ustanoven� vedouc� k z�věru, že jeho obsahem m� b�t norma stanov�c�, že do služebn�ho poměru lze přijmout pouze osobu, u kter� lze "neprokazatelně" předpokl�dat dodržov�n� určit�ch z�sad, je v materi�ln�m pr�vn�m st�tě nemožn�.

227. Opět je nutno uzavř�t, že napaden� ustanoven� lze vyložit �stavně konformně a prostor pro derogačn� z�sah �stavn�ho soudu zde nen�.

VII./g

Posouzen� �stavnosti � 17 odst. 3 věty čtvrt� - tvrzen� porušen� čl. 67 odst. 1 �stavy

228. Zněn� napaden�ho ustanoven�:

"[� 17]

[Systemizace]

[(3) Systemizaci schvaluje vl�da na n�sleduj�c� kalend�řn� rok. N�vrh systemizace předkl�d� vl�dě ministr vnitra. Vl�da je opr�vněna upravit v souvislosti se schvalov�n�m systemizace organizačn� strukturu služebn�ho �řadu.] Jde-li o systemizaci �řadu Rady pro rozhlasov� a televizn� vys�l�n�, Česk�ho telekomunikačn�ho �řadu, Energetick�ho regulačn�ho �řadu, �řadu pro ochranu hospod�řsk� soutěže, �řadu pro ochranu osobn�ch �dajů, Česk�ho statistick�ho �řadu nebo St�tn�ho �řadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vl�da bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, sn�žit počet služebn�ch m�st podle odstavce 1 p�sm. a) a b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 p�sm. c) oproti systemizaci pro předchoz� kalend�řn� rok."

229. Tvrzen� proti�stavnost napaden�ho ustanoven� spoč�v� dle navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy v něm uveden�ch "klade na roveň vl�dě, ne-li nad vl�du", č�mž porušuje čl. 67 odst. 1 �stavy, podle něhož "vl�da je vrcholn�m org�nem v�konn� moci". Ve vyj�dřen� vl�dy je tomuto tvrzen� oponov�no s odkazem na povahu těchto spr�vn�ch �řadů jako tzv. regul�torů a požadavek jejich nez�vislosti v předpisech Evropsk� unie (viz bod 76).

230. �stavn� soud konstatuje, že si je vědom složitosti t�to problematiky z hlediska historie vzniku tohoto typu org�nů v 19. stolet� či ještě dř�ve, v�voje jejich legislativn�ho a judikatorn�ho řešen� a současn�ho stavu z hlediska potřeb modern�ho st�tu a jeho mezin�rodn�ho začleněn�. Stejně tak bere na zřetel v�voj odborn� diskuse na t�ma situov�n� takov�ch org�nů v syst�mu v�konn� moci založen�m na hierarchick�m uspoř�d�n� a současně na parlamentn� odpovědnosti vl�dy jako vrcholn�ho org�nu v�konn� moci vůči Poslaneck� sněmovně (čl. 67 odst. 1 a čl. 68 odst. 1 �stavy). T�to věci neprospěla ani změna koncepce z�kona na �seku �pravy systemizace (srov. � 14 a 15 služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb.), kter� �stavn�m v�chodiskům organizace veřejn� spr�vy a st�tn� služby v jej�m r�mci hověla daleko v�ce s ohledem na zabudov�n� parlamentn�ho prvku v řešen� t�to sporn� ot�zky a reflektov�n�m diskuse o těchto tzv. nez�visl�ch spr�vn�ch �řadech, kter� tehdy prob�hala zejm�na v obou komor�ch Parlamentu a ve vl�dě (srov. tisk 1134, Poslaneck� sněmovna, III. volebn� obdob�, 2001, viz t�ž bod 236).

231. Nicm�ně s ohledem na v�zanost petitem n�vrhu je třeba zdůraznit, že n�vrh prezidenta republiky v t�to č�sti nesměřuje k napaden� či zpochybněn� samotn� existence tzv. nez�visl�ch spr�vn�ch �řadů. Jeho n�vrh lze stručně charakterizovat tak, že pouze zpochybňuje ustanoven� � 17 odst. 3 věty čtvrt� z�kona o st�tn� službě, kter� m� v rozporu s �stavn�m postaven�m vl�dy omezovat jej� možnost upravovat ot�zky systemizace jako n�stroje pro organizaci služebn�ch �řadů z hlediska počtu služebn�ch m�st, st�tn�ch zaměstnanců, m�st představen�ch a objemu prostředků na platy (srov. � 17 odst. 1 z�kona o st�tn� službě).

232. Z ustanoven� � 17 odst. 1 z�kona o st�tn� službě podle n�zoru �stavn�ho soudu vypl�v�, že v př�padě jednotliv�ch složek systemizace služebn�ch �řadů se jedn� o kl�čov� prostředek, kter�m vl�da může dost�t sv� odpovědnosti �stavně zakotven�ho vrcholn�ho org�nu v�konn� moci za ř�dn� fungov�n� st�tn� spr�vy, jej�mž person�ln�m z�kladem budou zaměstnanci na služebn�ch m�stech klasifikovan�ch platov�mi tř�dami. K tomu, aby došlo k vyřazen� tohoto prostředku či k oslaben� možnost� (a současně �stavn� odpovědnosti a kompetenc�) vl�dy na tomto kl�čov�m �seku, proto musej� b�t nalezeny odpov�daj�c� �stavn� kautely; nelze se spokojit s př�padnou argumentac� v rovině pod�stavn�ho pr�va (� 21 a � 28 odst. 1 z�kona Česk� n�rodn� rady č. 2/1969 Sb., o zř�zen� ministerstev a jin�ch �středn�ch org�nů st�tn� spr�vy Česk� republiky, ve zněn� pozdějš�ch předpisů) vedenou s odkazem na to, že �prava tzv. nez�visl�ch spr�vn�ch �řadů je založena jednak v z�konech speci�ln�ch, jednak pozdějš�ch. V př�padě přednostn�ho použit� pravidla lex superior může řešen� kolize v rovině pod�stavn�ho pr�va za pomoc� pravidel lex specialis a lex posterior nastoupit až ve druh� řadě.

233. �stavn� soud přitom nikterak nezpochybňuje skutečnost, že regulace či spr�va určit�ch specifick�ch oblast� veřejn� moci vyžaduje nez�visl� postaven� regulačn�ch org�nů (regulace m�di�, telekomunikac�, ochrana osobn�ch �dajů, regulace trhu s energiemi, statistika, jadern� bezpečnost, ochrana hospod�řsk� soutěže). Uplatněn� prvků nez�vislosti, kter� se mohou př�pad od př�padu lišit, však zde mus� b�t omezen� a mus� respektovat �stavn� poř�dek. V tomto směru je možno odk�zat na potřebu zvl�štn�ch z�ruk někter�ch �stavn�ch pr�v (čl. 1 odst. 1 �stavy), potřebu zajištěn� ř�dn�ho chodu st�tu, stejně jako na potřebu plněn� mezin�rodn�ch z�vazků st�tu (čl. 1 odst. 2, čl. 10a �stavy).

234. �stavn� soud však dospěl k z�věru, že v t�to konkr�tn� věci z�sah do �stavně zakotven�ho mechanismu vztahů org�nů moci z�konod�rn� a v�konn� nebyl na m�stě z důvodů, kter� budou uvedeny d�le. Takov� průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti (což je v demokratick�m pr�vn�m st�tě tot�ž) parlamentně odpovědn� vl�dy nen� nutn� ani v př�padě požadavků plynouc�ch z předpisů pr�va Evropsk� unie, ze kter�ch lze jinak dovodit požadavek na nez�vislost regulačn�ch či jin�ch org�nů, tzn. předevš�m efektivn� struktur�ln� oddělen� rozhodovac� činnosti spr�vn�ch org�nů od z�jmů subjektů podř�zen�ch takov� regulaci a dozoru v někter�ch specifick�ch oblastech veřejn� spr�vy.

235. Specifika postaven� uveden�ch spr�vn�ch org�nů (tzv. nez�visl�ch spr�vn�ch �řadů) je třeba hodnotit syst�mově v kontextu celkov�ho �stavn�ho uspoř�d�n� Česk� republiky jako parlamentn� demokracie, v n�ž se ot�zky pravomoc� a kompetenc� v r�mci veřejn� moci nutně v�ž� na parlamentn� odpovědnost vl�dy za v�kon st�tn� spr�vy. K tomu, aby byl někter� z org�nů vyňat z tohoto syst�mu a legitimačn�ho řetězce (kter� mus� zpětně v�st od konkr�tn�ho aktu veřejn� moci až k čl. 2 odst. 1 �stavy), nen� podle n�zoru �stavn�ho soudu vždy nezbytně nutn� v�slovn� �stavn� zakotven� vztahu nez�vislosti, i když tak �stava v řadě př�padů čin�. Lze pouk�zat např. na zakotven� nez�vislosti či neodpovědnosti v př�padě členů komor Parlamentu Česk� republiky (čl. 26), zejm�na pak na �pravu vztahů st�tn� moci a �zemn� samospr�vy (čl. 101 odst. 4, čl. 105), na zakotven� postaven� soudn� moci (čl. 81 a 82), Nejvyšš�ho kontroln�ho �řadu (čl. 97) či Česk� n�rodn� banky (čl. 98), ale např. i na vymezen� odpovědnostn�ch vazeb ve vztahu Parlamentu, prezidenta republiky a vl�dy (čl. 63 odst. 4, čl. 65 a čl. 68 odst. 1 �stavy).

236. S takov�m vymezen�m se však nesetk�v�me u soustavy spr�vn�ch �řadů a jim př�buzn�ch instituc� veřejn� spr�vy, za kterou nese vl�da odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou v�konu st�tn� spr�vy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoř�-li �stava o odpovědnosti ve st�tn�m organizačn�m pr�vu, tak je to neoddělitelně spjato s ot�zkou konstrukce pravomoc� org�nů veřejn� moci jako odpovědnosti jak v pozitivn�m, tak negativn�m smyslu (viz k tomu Klement, J. H. Verantwortung. T�bingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n., s. 338 n.). Z �stavně zakotven�ho principu demokratick�ho pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy) plyne odpovědnost za určit� �sek ř�zen� (zde včetně v�lučn�ho opr�vněn� předložit n�vrh z�kona o st�tn�m rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 �stavy), kter� současně vyjadřuje kompetenci vl�dy v t�to oblasti rozhodovat, ř�dit, kontrolovat či usměrňovat a slaďovat činnost dalš�ch prvků syst�mu moci v�konn�, resp. st�tn� spr�vy. V�jimkou zde může b�t v př�padě střetu dvou veřejn�ch z�jmů jen ochrana z�kladn�ch pr�v a svobod, zajištěn� z�kladn�ch funkc� chodu st�tu nebo plněn� mezin�rodn�ch z�vazků, přičemž se zpravidla tyto oblasti překr�vaj�. Na okraj je v t�to souvislosti možno připomenout pokus řešit tuto problematiku v�slovnou �pravou v samostatn�m čl. 80a �stavy v r�mci sen�tn�ho n�vrhu novely �stavy (tisk 1134, Poslaneck� sněmovna, III. volebn� obdob�, 2001), kter� měl stanovit, že "[o]rg�ny moci v�konn� nez�visl� na vl�dě lze zř�dit a jejich působnost stanovit pouze z�konem". Konečně je třeba nad r�mec řešen� ot�zky dodat, že přerušen� onoho legitimačn�ho řetězce v bodu "vl�da" mus� b�t vykompenzov�no jin�mi legitimačn�mi důvody takov� v�jimky (požadavky na obsazen� funkce, odbornost, praxe, jin� vlastnosti, omezen� uv�žen�, v�zanost na z�kon, funkčn� obdob� atd.).

237. Nepřijet� zm�něn�ho n�vrhu na novelizaci �stavy proto nelze vykl�dat jako důkaz ne�stavnosti samotn� nez�vislosti, n�brž jen jej�ch určit�ch prvků v jinak hierarchicky uspoř�dan�m syst�mu spr�vn�ch �řadů a jejich vykonavatelů či nositelů, a to přitom prvků nez�vislosti, jejichž �prava je vyhrazena z�konu, kter� mus� respektovat dělbu moci a moc� a kl�čov� funkce vl�dy v n�. Je proto z�sadn� rozd�l v situaci, kdy vl�da takov� syst�m ovl�d� a uspoř�d�v� za pomoci jednotliv�ch složek systemizace st�tn� služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Česk�m statistick�m �řadem při poř�d�n� sč�t�n� lidu nebo s �řadem pro ochranu osobn�ch �dajů, �řadem pro ochranu hospod�řsk� soutěže atd. při plněn� jejich kompetenc�. V určit�ch ot�zk�ch rozhodov�n� - jako to např. v�slovně stanov� � 28 z�kona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobn�ch �dajů a o změně někter�ch z�konů - jsou nositel� těchto �řadů vyv�z�ni z povinnosti ř�dit se ve sv� specifick� regulačn� působnosti pokyny, usnesen�mi, směrnicemi atd., neboť je to v dan� oblasti vyv�ženo jin�m veřejn�m z�jmem (ochrana soukrom�, hospod�řsk� soutěže, př�stup k informac�m atd.).

238. Z tohoto pohledu ustanoven� věty čtvrt� � 17 odst. 3 z�kona o st�tn� službě z hlediska testu �stavnosti neobst�lo. �stavn�mi v�chodisky jsou zde dělba moci, parlamentn� demokracie, odpovědnost vl�dy za ř�zen� st�tu cestou st�tn� spr�vy a role vl�dy při př�pravě st�tn�ho rozpočtu. V neposledn� řadě pak tak� ustanoven� čl. 79 odst. 2 �stavy, kter� v�slovně hovoř� (na rozd�l např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o �pravě pr�vn�ch poměrů st�tn�ch zaměstnanců v ministerstvech a jin�ch spr�vn�ch �řadech. T�m tato �stavn� norma evidentně směřuje k zvl�štn�m z�ruk�m jejich postaven� odpov�daj�c�m jejich �kolům při v�konu st�tn� spr�vy jako celku, přičemž z �stavn� �pravy - na rozd�l od uveden�ch v�jimek z hierarchick� soustavy - nikterak nevypl�v�, že by měly b�t v�znam a z�ruky ř�dn�ho v�konu st�tn� služby z tohoto hlediska jin� než např. v takov�ch kl�čov�ch spr�vn�ch �řadech, jak� působ� v oblastech vnitra, obrany, zahranič�, spravedlnosti či financ�. V tomto směru je rovněž třeba pouk�zat na syst�movou �pravu t�to ot�zky v � 15 původn�ho služebn�ho z�kona č. 218/2002 Sb. spojenou s v�hradou z�kona a veřejn�ho z�jmu. Současně plat�, že Parlament se nemůže vzd�t v�konu sv� kontroln� působnosti vůči vl�dě t�m, že z oblasti jej� odpovědnosti vyjme rozhodov�n� o kl�čov�ch ot�zk�ch fungov�n� st�tn� služby t�m, že jej� rozhodnut� učin� z�visl�m na souhlasu vedouc�ho spr�vn�ho �řadu. Dan� ustanoven� neobstoj� ani z hlediska jakkoli konstruovan�ho testu racionality. To proto, že z�sah do �stavně zakotven� pozice vl�dy nen� založen na ochraně uveden�ch spr�vn�ch �řadů a instituc� před možnost� narušit nez�vislost jejich rozhodov�n� o z�konem vymezen�ch specifick�ch ot�zk�ch jejich kompetence. Je-li to v těchto oblastech (viz bod 233) akceptovateln� či dokonce ž�douc�, v oblasti systemizace to znač� pokus o vyprazdňov�n� �stavn� kompetence a současně parlamentn� odpovědnosti vl�dy.

239. To vše shrnuto čin� napaden� ustanoven� � 17 odst. 3 věty čtvrt� z�kona o st�tn� službě pokusem vstupuj�c�m do evidentn�ho střetu s takov�mi pravidly fungov�n� mechanismu st�tn� moci v Česk� republice, jako jsou čl. 2 odst. 1, čl. 42 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 68 odst. 1 a čl. 79 odst. 2 �stavy. Za ř�dn� chod st�tn� spr�vy a nyn� i st�tn� služby nese odpovědnost vl�da vůči Poslaneck� sněmovně, nikoli vůči předsedům několika �středn�ch spr�vn�ch �řadů různ�ho typu. T�to odpovědnosti ji nemůže zbavit ani z�kon Parlamentu, byť by s n�m vl�da souhlasila. �stavn� soud proto přistoupil ke zrušen� napaden�ho ustanoven�.

VII./h

Posouzen� �stavnosti � 31 odst. 2 a � 165

240. Ustanoven� � 31 odst. 2 a � 165 z�kona o st�tn� službě jsou napad�na s t�m, že "nejsou s největš� pravděpodobnost� sama o sobě �stavně přezkoumateln�, ale předkl�daj� se ... k př�padn�mu posouzen� dalš�ch důsledků postupu nam�tan�ho v�še" (sub II/a), tedy důsledků tvrzen�ho vadn�ho legislativn�ho procesu.

241. Vůči napaden�m ustanoven�m navrhovatel vzn�š� v�hrady t�kaj�c� se legislativně-technick�ch nepřesnost� či formulačn�ch nedostatků ("př�kladm� v�čet nedostatků z�kona o st�tn� službě"). U ž�dn�ho z napaden�ch ustanoven� však nen� vznesena konkr�tn� n�mitka proti�stavnosti obsahu napaden�ho ustanoven�, což navrhovatel v�ce m�ně připoušt�, neboť �čelem předestřen� tvrzen�ch vad z�kona m� b�t sp�še ilustrace nevhodnosti procesu vedouc�ho k přijet� tohoto z�kona.

242. �stavn�mu soudu však nepř�sluš� spekulovat, zda by jinak předložen� či jin�m způsobem projednan� n�vrh z�kona vedl k vyšš� preciznosti legislativně-technick�ho zpracov�n� či nižš� m�ře legislativně-technick�ch nedostatků.

243. Pokud jde o samotn� obsah napaden�ch ustanoven�, �stavn� soud zde odkazuje na v�chodiska přezkumu v�še zm�něn� (sub VII/a), zejm�na pak opakuje, že "nejasnosti v z�konn� �pravě mus� odstraňovat judikatura obecn�ch soudů ... �stavn� soud již v�cekr�t konstatoval, že do t�to oblasti může vstoupit jen v př�padě, kdy se současně jedn� o porušen� �stavn�ho poř�dku a nepřesnost, neurčitost a nepředv�datelnost pr�vn� �pravy extr�mně narušuje z�kladn� požadavky na z�kon v podm�nk�ch pr�vn�ho st�tu" (sp. zn. Pl. �S 56/05), jakož i to, že "neurčitost někter�ho ustanoven� pr�vn�ho předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem pr�vn� jistoty, a tud�ž i pr�vn�ho st�tu (čl. 1 odst. 1 �stavy), toliko tehdy, jestliže intenzita t�to neurčitosti vylučuje možnost stanoven� jeho normativn�ho obsahu pomoc� obvykl�ch interpretačn�ch postupů" (sp. zn. Pl. �S 10/06).

244. Jak připomenul �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): "Jazykov� v�klad představuje pouze prvotn� přibl�žen� se k aplikovan� pr�vn� normě. Je pouze v�chodiskem pro objasněn� a ujasněn� si jej�ho smyslu a �čelu (k čemuž slouž� i řada dalš�ch postupů, jako logick� a systematick� v�klad, v�klad e ratione legis atd.)."

245. Podle �stavn�ho soudu napaden� ustanoven� nevykazuj� takov� vady, že by jejich normativn� obsah byl zcela nepoznateln�, a byl by tak d�n př�mo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 �stavy vymezuj�c�m Českou republiku jako pr�vn� st�t.

246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napaden�ch ustanoven� nen� vzn�šena jak�koli �stavn� ot�zka, nezab�val se �stavn� soud shora zm�něn�mi ustanoven�mi podrobněji. Jak ostatně připomněl �stavn� soud v n�lezu sp. zn. Pl. �S 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či v n�lezu sp. zn. Pl. �S 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede ž�dn� důvody nam�tan� proti�stavnosti napadan�ho z�kona, neunese břemeno tvrzen� a takov� n�vrh nen� způsobil� meritorn�ho projedn�n�.

247. Stanoven� konkr�tn�ho normativn�ho obsahu předpisů pod�stavn�ho pr�va jejich interpretac� je v prv� řadě věc� org�nů aplikuj�c�ch pr�vo, zde zejm�na spr�vn�ch �řadů, resp. soudů v př�padě soudn�ho přezkumu. S ohledem na pozici �stavn�ho soudu jako soudn�ho org�nu ochrany �stavnosti (čl. 83 �stavy) tak nen� jeho �stavn� rol� pod�stavn� pr�vo vykl�dat a jeho normativn� obsah upřesňovat dř�ve, než k tomu přistoup� org�ny veřejn� moci povolan� k aplikaci a interpretaci pod�stavn�ho pr�va. Teprve pot� a nav�c za situace, že by v konkr�tn�m př�padě došlo k interpretaci či aplikaci napaden�ch ustanoven� způsobem proti�stavn�m, otev�r� se prostor pro př�padn� z�sah ze strany �stavn�ho soudu. Nyn� v r�mci abstraktn� kontroly napaden�ch ustanoven� však jak�koli ot�zka �stavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzen� nejasnosti či nepřesnosti) nebyla vznesena.

VII./ch

Posouzen� n�mitek vůči � 2 odst. 1 p�sm. a) a b), � 5 odst. 1 p�sm. g), � 10 odst. 1 p�sm. b), � 13 odst. 2, � 19 odst. 3, � 30 odst. 2, � 37 odst. 1, � 83 odst. 1, � 117 odst. 1, � 185 odst. 2 p�sm. c) ve slovech "a stanov� mu plat podle č�sti dev�t�".

248. Navrhovatel v odůvodněn� n�vrhu (srov. bod 16) formuluje v�hrady k řadě dalš�ch v�še uveden�ch ustanoven� z�kona o st�tn� službě opět s t�m, že "nejsou s největš� pravděpodobnost� sama o sobě �stavně přezkoumateln�" a představuj� př�kladm� v�čet nedostatků z�kona o st�tn� službě. S ohledem na to, že předmět ř�zen� před �stavn�m soudem je vymezen n�vrhem, nemohl se �stavn� soud �stavnost� v�še rekapitulovan�ch ustanoven� zab�vat, neboť z n�vrhu na zah�jen� ř�zen� je zjevn�, že navrhovatel zrušen� těchto ustanoven� nepožaduje.

VIII.

Z�věr

249. Ze shora uveden�ch důvodů �stavn� soud vyhověl n�vrhu na zrušen� � 17 odst. 3 věty čtvrt� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, neboť dospěl k z�věru o rozporu tohoto ustanoven� s �stavou (bod 239).

250. Ve zb�vaj�c� č�sti n�vrh zam�tl, neboť shledal, že i přes v�še rekapitulovan� vady legislativn�ho procesu by zrušen� z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, jako celku zas�hlo �stavně chr�něn� hodnoty předv�datelnosti pr�va a pr�vn� jistoty v�ce než samotn� vady v legislativn�m procesu, resp. než existence z�kona v takov�m procesu přijat�ho. Z�roveň dospěl k z�věru, že ustanoven� � 1 odst. 2, � 5 odst. 2, � 11 odst. 3, � 14 odst. 2, � 15 odst. 3, � 16, � 21 odst. 3, � 22, � 31 odst. 2, � 78 p�sm. c), � 85 odst. 5, � 104 odst. 3, � 145 odst. 3, � 165, 172, 173, 178, � 184 odst. 2 a � 189 z�kona č. 234/2014 Sb., o st�tn� službě, nejsou z hlediska sv�ho obsahu s �stavn�m poř�dkem Česk� republiky v rozporu.

251. Jakkoliv �stavn� soud podan�mu n�vrhu s v�jimkou n�vrhu na zrušen� � 17 odst. 3 věty čtvrt� nevyhověl, je z obsahu odůvodněn� tohoto n�lezu zřejm�, že nezakl�d� přek�žku rei iudicatae ve vztahu k př�padn�mu budouc�mu přezkumu jednotliv�ch ustanoven� z�kona o st�tn� službě, samozřejmě s v�jimkou �stavnosti legislativn�ho procesu, k němuž se již �stavn� soud vracet nehodl�. Je totiž třeba vidět, že nyn� proveden� přezkum z�kona o st�tn� službě byl učiněn v situaci, kdy se teprve stal souč�st� platn�ho pr�va, a na z�kladě n�vrhu zaměřen�ho na určit� aspekty pr�vn� �pravy, a je proto obt�žn� a přesahuj�c� možnosti �stavn�ho soudu zcela dom�šlet, jak�m způsobem bude v budoucnu aplikov�n, resp. jak� praktick� nedostatky se teprve mohou vyjevit a kter� nebude možn� překlenout �stavně konformn�m v�kladem. Tento n�lez proto nem� ambici zcela uzavř�t př�padn� budouc� diskurs nad �stavnost� někter�ho konkr�tn�ho ustanoven� z�kona o st�tn� službě.

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jaroslav Fenyk, Pavel Rychetský, Vladimír Sládeček, Radovan Suchánek, Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a David Uhlíř a k jeho odůvodnění soudci Jan Filip a Jiří Zemánek.