Sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ve věci návrhu na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. 170/2015 účinný od 03.07.2015

Schválené: 12.05.2015
Účinnost od: 03.07.2015
Autor: Ústavního soudu
Oblast: TVORBA PRÁVA. LEGISLATIVA., Správa v rozmisťování pracovních sil, úřady práce., Zprostředkování zaměstnání. Zprostředkování práce., Zabezpečení v nezaměstnanosti.

Informace ke všem historickým zněním předpisu
HISTJUDDZEUPPČL

Sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ve věci návrhu na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. 170/2015 účinný od 03.07.2015
Přejít na §    
Informace ke konkrétnímu znění předpisu
Nález 170/2015 s účinností od 03.07.2015
Zobraziť iba vybrané paragrafy:
Zobrazit
170/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 55/13 dne 12. května 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci návrhu Krajského soudu v Hradci Králové podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Návrh na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se zamítá.

Odůvodněn

I.

Rekapitulace nvrhu

1. stavnmu soudu byl dne 10. 12. 2013 doručen nvrh Krajskho soudu v Hradci Krlov (dle tž jen „navrhovatel“) podan podle čl. 95 odst. 2 stavy Česk republiky (dle jen „stava“) ve spojen s ustanovenm 64 odst. 3 zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „zkon o stavnm soudu“) na zrušen 41 odst. 1 zkona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zněn zkona č. 367/2011 Sb., (dle tž „napaden ustanoven“).

2. Navrhovatel nvrh podal v souvislosti se svou rozhodovac činnost; jako přslušn soud v rmci sprvnho soudnictv projednval pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnut Ministerstva prce a socilnch věc (dle tž jen „ministerstvo“) č. j. 2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterm bylo potvrzeno rozhodnut řadu prce Česk republiky (dle tž jen „řad prce“) - krajsk pobočky v Hradci Krlov ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznn podpory v nezaměstnanosti M. M.

3. Navrhovatel uvedl, že ve vše uveden věci uzavřel M. M. se svm zaměstnavatelem, kterm byla Česk republika - řad pro zastupovn sttu ve věcech majetkovch, zemn pracoviště Hradec Krlov, pracovn poměr na dobu určitou, a to od 1. 10. 2008 do 30. 9. 2009. Doba trvn pracovnho poměru byla opakovanmi změnami pracovn smlouvy prodlužovna až do 31. 1. 2011. Od 27. 12. 2010 do 9. 2. 2012 byl M. M. v pracovn neschopnosti, v průběhu kter mu již řečenho dne 31. 1. 2011 skončil pracovn poměr na dobu určitou. Ždosti M. M. o podporu v nezaměstnanosti ze dne 13. 2. 2012 přslušn řad prce nevyhověl a rozhodl o nepřiznn podpory v nezaměstnanosti. Určujc pro prvn kvalifikaci přitom bylo ustanoven 39 odst. 1 psm. a) ve spojen s 41 zkona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „zkon o zaměstnanosti“), neboť M. M. v rozhodnm obdob 2 let před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn zskal dobu důchodovho pojištěn podle ustanoven 11 odst. 1 psm. a) a odst. 2 zkona č. 155/1995 Sb., o důchodovm pojištěn, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „zkon o důchodovm pojištěn“) pouze v dlce 11 měsců a 19 dn, ačkoliv zkon o zaměstnanosti vyžaduje pro čely přiznn podpory v nezaměstnanosti dobu pojištěn (zaměstnnm či jinou vdělečnou činnost či započtenm nhradn doby zaměstnn) v rozhodnm obdob alespoň 12 měsců. Předchzejc dobu zaměstnn (od 1. 10. 2008 do 12. 2. 2010) nebylo možn zohlednit, neboť nespadala do rozhodnho obdob 2 let před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn. Rozhodnut orgnu prvnho stupně potvrdilo i ministerstvo jako odvolac sprvn orgn. Pravomocn rozhodnut ministerstva ze dne 16. 4. 2012 napadl žalobce žalobou podle 65 odst. 1 zkona č. 150/2002 Sb., soudn řd sprvn.

4. Navrhovatel řzen přerušil a předložil stavnmu soudu nvrh podle čl. 95 odst. 2 stavy ve spojen s ustanovenm 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu na zrušen 41 odst. 1 zkona o zaměstnanosti, ve zněn zkona č. 367/2011 Sb.

5. Podle navrhovatele stvajc zněn napadenho ustanoven zkona o zaměstnanosti, zakotven zkonem č. 367/2011 Sb., kterm se měn zkon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zněn pozdějšch předpisů, a dalš souvisejc zkony, „popřelo legitimn očekvn žalobce na poskytnut odpovdajcho hmotnho zabezpečen formou podpory v zaměstnanosti, v jejž vši by se odrazila zcela po prvu i vše přjmu žalobcem dosahovan.“ Navrhovatel ve vztahu k tvrzen protistavnosti vše uvedenho ustanoven předestřel stavnmu soudu nsledujc argumenty. Předně popsal prvn pravu platnou do přijet zkona č. 367/2011 Sb., jenž novelizoval zkon o zaměstnanosti a zavedl mimo jin navrhovatelem napadenou prvn pravu rozhodnho obdob, v němž mus uchazeč o zaměstnn zskat dobu důchodovho pojištěn, tak, že ji zkrtil ze tř let na dva roky. Podle navrhovatele tm byla zavedena do českho prvnho řdu diskriminace osob, kter byly zaměstnny v pracovnm poměru na dobu určitou, za dobu trvn tohoto poměru se staly prce neschopnmi a jejich pracovn poměr skončil v průběhu trvn dočasn pracovn neschopnosti, jejž vznik, průběh ani dlku trvn nemohly objektivně ovlivnit.

6. Navrhovatel v tto souvislosti namtl, že nov prvn prava zaveden zkonem č. 367/2011 Sb. s činnost od 1. 1. 2012 přerušila koncepčn a logickou provzanost s 26 a 27 zkona č. 187/2006 Sb., o nemocenskm pojištěn, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen „zkon o nemocenskm pojištěn“), jež umožňuj uznat dočasnou pracovn neschopnost a pobrat přitom nemocensk v zsadě po maximln dobu dvou let. Pokud byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti zaměstnn a důchodově pojištěn před vznikem pracovn neschopnosti v předchozm zaměstnn po dobu 12 měsců (tj. 1 roku) předchzejcch maximln době dočasn pracovn neschopnosti s nrokem na vplatu nemocenskho, splnil podle dřvějšch předpisů zkonn podmnky pro přiznn podpory v nezaměstnanosti. Navrhovatel tento argument uzavřel konstatovnm, že přerušenm tto koncepčn a logick souvztažnosti může dojt k tomu, že se rozhodn obdob stanoven v 41 odst. 1 zkona o zaměstnanosti bude tkat vlučně doby, kdy žadatel o zaměstnn nemohl bt zaměstnn ani se nemohl aktivně zajmat o nov zaměstnn a hledat si ho, a to z objektivnho důvodu dočasn pracovn neschopnosti.

7. Navrhovatel v souvislosti s tm zdůraznil protistavn diskriminačn prvek napadenho ustanoven zkona o zaměstnanosti, neboť zaměstnanec v pracovnm poměru na dobu neurčitou, pokud je uznn dočasně prce neschopnm a pokud si tuto neschopnost myslně nepřivodil nebo nevznikla-li tato neschopnost jako bezprostředn nsledek opilosti zaměstnance nebo zneužit nvykovch ltek, spad podle 53 odst. 1 psm. a) zkona č. 262/2006 Sb., zkonk prce, ve zněn zkona č. 365/2011 Sb., do prvnho režimu ochrann doby, v nž plat zkaz vpovědi ze strany zaměstnavatele, a nen tedy možn, aby navrhovatelem napaden ustanoven představovalo překžku přiznn odpovdajcho hmotnho zabezpečen. Navc je zaměstnanec v pracovnm poměru na dobu neurčitou chrněn rovněž 53 odst. 2 zkonku prce, kter stanov: „Byla-li dna zaměstnanci vpověď před počtkem ochrann doby tak, že by vpovědn doba měla uplynout v ochrann době, ochrann doba se do vpovědn doby nezapočtv; pracovn poměr skonč teprve uplynutm zbvajc čsti vpovědn doby po skončen ochrann doby, ledaže zaměstnanec sděl zaměstnavateli, že na prodloužen pracovnho poměru netrv.“ Naproti tomu zaměstnanci v pracovnm poměru na dobu určitou konč smlouva uplynutm doby a zroveň mu dočasn pracovn neschopnost brn v hledn a zskn novho zaměstnn, a tm kvůli napadenmu ustanoven nemus vzniknout nrok na podporu v nezaměstnanosti (z důvodu nesplněn podmnky zskn potřebn doby důchodovho pojištěn).

8. Navrhovatel poukzal rovněž na 39 odst. 2 zkonku prce, kter stanov: „Doba trvn pracovnho poměru na dobu určitou mezi tmiž smluvnmi stranami nesm přeshnout 3 roky a ode dne vzniku prvnho pracovnho poměru na dobu určitou může bt opakovna nejvše dvakrt. Za opakovn pracovnho poměru na dobu určitou se považuje rovněž i jeho prodloužen ...“. Z něj vyplv, že pracovn poměr na dobu určitou může trvat až 9 let. To podle navrhovatele svědč o tom, že v pracovnm poměru na dobu určitou nejsou fluktuanti, ale v řadě přpadů naopak „vzorn pracovnci“ odvdějc do sttnho rozpočtu daně. Napaden ustanoven podle navrhovatele v praxi způsobuje, že pokud je takov zaměstnanec dle než rok nemocen a pracovn poměr mu skonč uplynutm doby, nerealizuje se ani prvek přiměřenosti, tj. odpovdajcho hmotnho zabezpečen vzhledem k dlce zaměstnn a vši přjmu, ale takov zabezpečen se nerealizuje vůbec, ačkoliv zaměstnanec pracujc 9 let oboj jistě legitimně očekv.

9. Navrhovatel rovněž upozornil, že napaden ustanoven a jm založen prvn režim zkona o zaměstnanosti nen jedinm existujcm přstupem k dotčen problematice v prvnm řdu Česk republiky, a odkzal na 5 odst. 2 psm. g) zkona o důchodovm pojištěn, podle něhož doba dočasn pracovn neschopnosti, kter vznikla v době vdělečn činnosti nebo v ochrann lhůtě, se pro čely důchodovho pojištěn považuje za dobu pojištěn [pozn. stavnho soudu: doba trvn dočasn pracovn neschopnosti se za vymezench podmnek považuje v důchodovm pojištěn za dobu nhradn - srov. 5 odst. 1 psm. u) ve spojen s 12 odst. 1 zkona o důchodovm pojištěn ve zněn činnm k 1. 1. 2012].

10. Navrhovatel konečně zmnil iniciativu skupiny poslanců, kteř, vědomi si nedostatků napadenho ustanoven, předložili v Parlamentu nvrh na změnu 41 odst. 3 zkona o zaměstnanosti, kter do předmětnho ustanoven vkldal psmeno g), jehož zněn obsahově koprovalo text 5 odst. 2 psm. g) zkona o důchodovm pojištěn. Navrhovatel pro upřesněn dodal, že Poslaneck sněmovna navrhovanou novelu, jež by odstranila nerovnost a zmněnou zkonnou překžku nezaviněn nemožnosti zskn doby pojištěn pro splněn zkonn podmnky požadovan zkonem o zaměstnanosti pro přiznn podpory v nezaměstnanosti, na sv 52. schůzi, konan dne 20. 3. 2013, většinou jednoho hlasu zamtla.

11. Navrhovatel svou hmotněprvn argumentaci uzavřel shrnutm, že podle jeho přesvědčen napaden ustanoven popřelo princip legitimnho očekvn pana M. M. na poskytnut odpovdajcho hmotnho zabezpečen, když by onen navc před činnost zkona č. 367/2011 Sb. splnil podmnky pro přiznn podpory v nezaměstnanosti. Ustanoven podle nzoru navrhovatele nerespektuje logickou provzanost s ustanovenmi dalšch prvnch předpisů a je diskriminujc vůči osobm v pracovnm poměru na dobu určitou. Navrhovatel uznal, že slabš prvn ochrana zaměstnanců v pracovnm poměru na dobu určitou je legitimn, nicmně vyjdřil nzor, že by neměla spočvat na skutečnostech, jež nemůže fyzick osoba ovlivnit (nezaviněn vznik dočasn pracovn neschopnosti a dlka jejho trvn). Navrhovatel uvedl, že „nežije ve sklenku“ a vnm, že změna v napadenm ustanoven, již přinesl zkon č. 367/2011 Sb., je vedena jak změrem motivovat občany k aktivnějšmu hledn zaměstnn, tak i snahou o spory veřejnch prostředků. Tento změr ovšem podle navrhovatele „nesm a nemůže bt nadřazen legitimnmu očekvn osob, kter se za stejnch podmnek (vkon zaměstnn) a při stejnch prvnch udlostech (vznik dočasn pracovn neschopnosti a dlka jejho trvn) dostanou, resp. dostvaj s činnost od 1. 1. 2012 do rozdlnho prvnho postaven ...“.

II.

Vyjdřen Poslaneck sněmovny a Sentu, vldy, veřejnho ochrnce prv, Ministerstva prce a socilnch věc a Českho statistickho řadu

12. Ve smyslu 42 odst. 4 a 69 odst. 1 zkona o stavnm soudu zaslal stavn soud nvrh na zrušen napadenho ustanoven častnkům a vedlejšm častnkům řzen a rovněž podle 48 odst. 2 ve spojen s 49 odst. 1 zkona o stavnm soudu poždal o vyjdřen Ministerstvo prce a socilnch věc a o sdělen a poskytnut součinnosti Česk statistick řad.

II. A.

Vyjdřen Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky

13. Poslaneck sněmovna sty svho předsedy ve svm vyjdřen sdělila, že předmětn nvrh zkona č. 367/2011 Sb. byl nvrhem vldnm. V jeho důvodov zprvě vlda napsala, že je slučiteln jak s stavou, tak zejmna s člnky 2 a 4 Listiny zkladnch prv a svobod (dle převžně jen „Listina“), že respektuje obecn zsady stavnho pořdku Česk republiky a nen v rozporu s nlezy stavnho soudu a že je rovněž slučiteln s mezinrodnmi smlouvami, ktermi je Česk republika vzna, a nen v rozporu s prvnmi akty Evropsk unie, judikaturou soudnch orgnů Evropsk unie, obecnmi prvnmi zsadami prva Evropsk unie ani s legislativnmi změry a nvrhy předpisů Evropsk unie.

14. Ke změně napadenho ustanoven 41 odst. 1 zkona o zaměstnanosti vlda v důvodov zprvě uvedla, že pravou rozhodnho obdob pro posuzovn nroků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci z poslednch 3 let na posledn 2 roky před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn dojde k přiblžen prvn pravy rozhodnho obdob obvyklm pravm v jinch evropskch zemch. Clem tto prvn pravy je motivovat uchazeče o zaměstnn ke zvšen vlastn aktivity při hledn a udržen zaměstnn.

15. Dle byl ve vyjdřen popsn průběh legislativnho procesu a bylo konstatovno, že zkon byl schvlen potřebnou většinou poslanců Poslaneck sněmovny. Po jeho zamtnut Sentem Poslaneck sněmovna nvrh zkona znovu projednala a schvlila hlasy 108 poslanců. Zkon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011, kter jej dne 22. 11. 2011 podepsal. Schvlen zkon byl doručen k podpisu předsedovi vldy dne 28. 11. 2011. Zkon byl publikovn ve Sbrce zkonů v čstce 128 pod čslem 367/2011 Sb.

16. Poslaneck sněmovna uzavřela sv vyjdřen konstatovnm, že zkonodrn sbor jednal v přesvědčen, že přijat zkon je v souladu s stavou a českm prvnm řdem. Je na stavnm soudu, aby posoudil stavnost tohoto zkona a vydal přslušn rozhodnut.

II. B.

Vyjdřen Sentu Parlamentu Česk republiky

17. Předseda Sentu nejprve upozornil na skutečnost, že v souvislosti se změnami, kter byly do prvnho řdu Česk republiky promtnuty v rmci zkona č. 367/2011 Sb., kterm se měn zkon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zněn pozdějšch předpisů, a dalš souvisejc zkony, se Sent vyjadřoval pro stavn soud již dvakrt [ve věci veden pod sp. zn. Pl. S 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a ve věci veden pod sp. zn. Pl. S 52/13 ze dne 9. 9. 2014 (219/2014 Sb.)], a vyjdřen Sentu se tedy budou do značn mry opakovat.

18. Předseda Sentu ve svm vyjdřen dle shrnul průběh legislativnho procesu. Uvedl, že Sent projednal předmětn nvrh zkona v mezch stavou stanoven kompetence stavně konformnm způsobem a nvrh zkona zamtl dne 13. 10. 2011. Sentn vhrady se však netkaly napadenho ustanoven. Zvěrem svho vyjdřen předseda Sentu ponechal posouzen stavnosti podnm napadenho ustanoven zcela na uvžen stavnho soudu.

II. C.

Vyjdřen veřejnho ochrnce prv

19. Veřejn ochrnce prv (dle tž jen „ochrnce“), kter do řzen vstoupil jako vedlejš častnk, se ve svm vyjdřen ztotožnil s nzorem navrhovatele ohledně namtan protistavnosti ke zrušen předkldanho ustanoven. Přitom sdělil, že se ve sv praxi setkv opakovaně „s absurdnm dopadem tto prvn pravy na přpady osob po dlouhodob pracovn neschopnosti“, což doložil i přiloženou „Vybranou kazuistikou šetřen veřejnho ochrnce prv“.

20. Zkrcen rozhodnho obdob podle ochrnce nepřznivě dopadlo na zaměstnance, kterm dle zkona o nemocenskm pojištěn vznikla dočasn pracovn neschopnost v ochrann lhůtě 7 dnů po skončen zaměstnn, popř. těsně před skončenm pracovnho poměru a trvala 1 rok a dle (byť jen o několik dnů). Tato doba je rovněž dobou důchodovho pojištěn. Ochrnce upozornil, že - na rozdl od pravy doby důchodovho pojištěn - pro čely nroku na podporu v nezaměstnanosti doba dočasn pracovn neschopnosti nen brna v potaz. K zskn podpory je totiž třeba splnit dobu důchodovho pojištěn zaměstnnm nebo jinou vdělečnou činnost, a to alespoň v dlce 12 měsců v poslednch 2 letech před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn. V praxi tedy podle ochrnce postač, aby byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti bezprostředně před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn v dočasn pracovn neschopnosti 366 dnů (přičemž zkon počt s dlkou doby dočasn pracovn neschopnosti 380 kalendřnch dnů, kter může bt prodloužena až o dalšch 350 dnů), a již mu nevznikne nrok na podporu v nezaměstnanosti. Z důvodu zkrcen dlky rozhodnho obdob z 3 let na 2 roky zůstvaj tito uchazeči o zaměstnn bez podpory v nezaměstnanosti i přesto, že často předtm dlouhodobě pracovali a odvděli pojistn.

21. Podle vyjdřen ochrnce vznikla v důsledku koncepce napadenho ustanoven alogick situace, kdy jsou uchazeči o zaměstnn odkazovni na poskytovn dvek ze systmu pomoci v hmotn nouzi, aniž by ale často v hmotn nouzi byli, a tak se bez podpory v nezaměstnanosti mohou do hmotn nouze naopak dostat. Proto m ochrnce za to, že stvajc prvn prava popr prvo na zajištěn přiměřenho hmotnho zajištěn sttem při ztrtě zaměstnn (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny zkladnch prv a svobod), jelikož v aktuln podobě nenavazuje na systm nemocenskho pojištěn, a zsadně tak odporuje legitimnmu očekvn žadatelů. Povinnost hradit pojistn v těchto přpadech zůstala nedotčena, avšak uchazeči o zaměstnn nevznikne nrok na podporu. Navc ochrnce poukzal na skutečnost, že nen možn plně popřt pojistn princip podpory v nezaměstnanosti, i když je nepochybn, že každ systm socilnho zabezpečen s sebou nese zvhodněn určitch socilnch skupin podle toho, je-li preferovno spše hledisko solidarity nebo upřednostňovna zsada ekvivalence. Byť je tato prava vyhrazena zkonodrci, ten nemůže postupovat libovolně, ale při stanoven preferenc mus přihlžet ke sledovanm veřejnm hodnotm.

22. Ochrnce rovněž vyslovil přesvědčen, že napaden ustanoven neobstoj v testu rozumnosti, a upozornil, že již ve sv Souhrnn zprvě za rok 2012, str. 19, doporučil Poslaneck sněmovně, aby odstranila neždouc důsledek zkrcen rozhodnho obdob pro posuzovn nroku na podporu v nezaměstnanosti u osob dlouhodobě pobrajcch nemocensk dvky, a to buď přidnm dalš nhradn doby zaměstnn ve smyslu ustanoven 41 odst. 3 zkona o zaměstnanosti, či jinm vhodnm způsobem (např. zavedenm institutu odstraňovn tvrdosti apod.).

II. D.

Sdělen vldy

23. Vlda prostřednictvm svho předsedy na zkladě ždosti o vyjdřen konstatovala, že nevyužije svho prva, vyplvajcho z ustanoven 69 odst. 2 zkona o stavnm soudu, na vstoupen do řzen. Zroveň však „formou amicus curiae brief“ předseda vldy sdělil, že ačkoliv m vlda za to, že napaden ustanoven zkona, resp. jm stanoven dlka rozhodnho obdob, je stavně konformn, hodl vlda ve zvšen mře akcentovat principy solidarity a odpovědnosti. Proto poždal ministryni prce a socilnch věc, „aby do připravovan novely zkona o zaměstnanosti (termn předložen vldě červenec 2014) vtělila prvn pravu obsaženou v minulm volebnm obdob zamtnutm sněmovnm tisku č. 911“, doplňujc mezi nhradn doby pojištěn i dočasnou pracovn neschopnost, a tedy řešc situaci, jež je důvodem předložen nvrhu, kter je předmětem tohoto řzen.

II. E.

Vyjdřen Ministerstva prce a socilnch věc

24. Ministerstvo ve svm vyjdřen zaslanm ministryn prce a socilnch věc navrhlo podn navrhovatele zamtnout. Na začtku citovalo zněn napadenho ustanoven a ohledně čelů novelizace sledovanch normotvůrcem odkzalo na důvodovou zprvu k nvrhu zkona č. 367/2011 Sb., kter uvděla, že změnou „dojde k přiblžen prvn pravy rozhodnho obdob obvyklm pravm v jinch evropskch zemch“, přičemž argumentačně použilo přklady Slovenska, Slovinska, Polska a Lotyšska. Podle důvodov zprvy pak hlavnm clem navrhovan pravy bylo „motivovat uchazeče o zaměstnn ke zvšen vlastn aktivity při hledn a udržen zaměstnn“.

25. Vyjdřen se dle zabvalo negativnm stanoviskem ministerstva z roku 2013 k navrhovatelem zmněnmu (viz bod 10 nlezu) poslaneckmu nvrhu zkona ke změně zkona o zaměstnanosti. Předevšm ministerstvo konstatovalo, že by podle jeho nzoru vedl k nerovnmu přstupu při posuzovn nroku na podporu v nezaměstnanosti, neboť by uchazeč o zaměstnn evidovan řadem prce, kter by onemocněl v ochrann lhůtě 7 dnů po skončen pracovnho poměru, měl započtenu pro vznik nroku na podporu v nezaměstnanosti dobu dočasn pracovn neschopnosti jako nhradn dobu zaměstnn, uchazeč o zaměstnn evidovan řadem prce, kter by onemocněl po tto lhůtě, však nikoliv. Ministerstvo ve sv argumentaci ve stanovisku z roku 2013 rovněž uvedlo, že nepřiznn podpory v nezaměstnanosti nevede k ohrožen jedince, resp. jeho domcnosti k socilnmu vyloučen, protože pokud se „ocitne v hmotn nouzi, jsou (mu) sttem poskytovny dvky pomoci v hmotn nouzi nebo dvky sttn sociln podpory.“

26. Ministerstvo dle uvedlo, že nesdl nzor navrhovatele, že napaden ustanoven je v rozporu s stavnm pořdkem, a to předevšm z nsledujcch důvodů. Ministerstvo se v souladu s tehdejšm normotvůrcem, kter zakotvil napaden ustanoven v prvnm řdu, nadle domnv, že „čelem zkrcen rozhodnho obdob je motivovat uchazeče o zaměstnn ke zvšen vlastn aktivity při hledn a udržen zaměstnn.“ Prodloužen rozhodnho obdob považuje za nesystmov řešen, neboť by tato změna byla relevantn pouze na vybran segment adrestů zkona o zaměstnanosti, totiž na ty uchazeče o zaměstnn, kteř by se po skončen pracovněprvnho vztahu nebo služebnho poměru stali dočasně prce neschopnmi.

27. Ministerstvo konečně v rmci sv argumentace přisvědčilo možnosti, že nastane stav nerovnosti při zskn nroku na podporu v nezaměstnanosti v důsledku napadenho ustanoven, ale s vhradou, že se to tk pouze přpadů, kdy dojde ke vzniku dočasn pracovn neschopnosti ještě za doby trvn pracovnho poměru.

28. I přes vslovnou vzvu původnho soudce zpravodaje se ministerstvo nevyjdřilo k informaci sdělen předsedou vldy ohledně intenc přpravy vldnho nvrhu novely zkona o zaměstnanosti (viz bod 23).

II. F.

Vyjdřen Českho statistickho řadu

29. V průběhu řzen dospěl stavn soud k zvěru, že vzhledem k předmětu řzen je ždouc zskat alespoň rmcov statistick daje o procentnm podlu pracovnch poměrů na dobu určitou v Česk republice na celkovm počtu pracovnch poměrů v Česk republice. Původn soudce zpravodaj se proto obrtil na zkladě 48 odst. 2 a 49 odst. 1 zkona o stavnm soudu na Česk statistick řad s ždost o součinnost. Česk statistick řad sdělil stavnmu soudu, že neprovd evidenci pracovnch poměrů v Česk republice ani nem k dispozici daje z evidenc jinch sttnch orgnů, kter by se tkaly rozdělen pracovnch poměrů na poměry na dobu určitou a neurčitou. Česk statistick řad nicmně poskytl stavnmu soudu odhadovan daje ohledně ekonomickho postaven subjektů, jež zskv cestou tazatelsk stě v domcnostech ve vzorku respondentů prostřednictvm „Vběrovho šetřen pracovnch sil“, dopočten na celou populaci.

II. G.

Změna soudce zpravodaje

30. Soudcem zpravodajem v projednvan věci byl původně v souladu s platnm rozvrhem prce určen soudce Radovan Suchnek. Pot, co nebyl jeho nvrh na neveřejnm jednn plna dne 5. 11. 2014 přijat, určil předseda stavnho soudu Pavel Rychetsk podle 55 zkona o stavnm soudu novho soudce zpravodaje.

III.

Inkriminovan ustanoven zkona o zaměstnanosti

31. Předmětem posouzen souladu s stavnm pořdkem je ustanoven 41 odst. 1 zkona o zaměstnanosti, kter zn nsledovně:

„(1) Rozhodnm obdobm pro posuzovn nroků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou posledn 2 roky před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn.“

IV.

Předpoklady přezkumu

32. Formlně bezvadn nvrh byl podn Krajskm soudem v Hradci Krlov podle čl. 95 odst. 2 stavy a 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu. K projednn nvrhu je stavn soud přslušn a jde o nvrh přpustn.

33. stavn soud konstatuje, že podle ustlen judikatury stavnho soudu nen zsadně možno nvrhem brojit proti novelizujcmu prvnmu předpisu, neboť takov prvn předpis nem obecně samostatnou prvn existenci; tu zskv až jako součst prvnho předpisu novelizovanho [srov. např. usnesen sp. zn. Pl. S 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), usnesen sp. zn. Pl. S 26/13 ze dne 5. 8. 2014 (obě dostupn na http://nalus.usoud.cz)].

34. Uveden však neznamen, že nvrh směřujc proti novele zkona či jej čsti (jako je tomu v projednvan věci) by nemohl bt stavnm soudem podroben meritornmu přezkumu vůbec. Vjimkou dovolujc takov přezkum je ověřovn stavnosti procedury přijet novelizujcho prvnho předpisu [srov. např. nlez sp. zn. Pl. S 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)], dle je to situace, v nž jsou napadena přechodn ustanoven novelizujcho prvnho předpisu [srov. např. nlez sp. zn. Pl. S 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].

35. Proto stavn soud akcentoval při ověřen stavnosti proceduru přijet a kompetence orgnu, kter napaden ustanoven vydal, a taktž zkon č. 367/2011 Sb. jako ten prvn předpis, jenž pro prvn posouzen věci zsadnm způsobem změnil zněn a implicite i vznamov obsah napadenho ustanoven, a to v rovině sledovn koherence celkov prvn pravy dotčenho prvnho institutu.

V.

Podmnky aktivn legitimace navrhovatele

36. Podle čl. 95 odst. 2 stavy ve spojen s 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu je soud oprvněn podat nvrh na zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven, jež maj bt aplikovny v rmci jeho rozhodovac činnosti, dojde-li k zvěru o jejich rozporu s stavnm pořdkem.

37. Zkladn podmnky aktivn legitimace shrnul stavn soud v usnesen sp. zn. Pl. S 37/10 ze dne 18. 12. 2012 (dostupn na http://nalus.usoud.cz), kde mimo jin konstatoval: „16. Předtm, než stavn soud přistoup k věcnmu posouzen nvrhu dle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zkonem požadovan nležitosti a zda jsou vůbec dny podmnky jeho projednn stanoven zkonem č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, ve zněn pozdějšch předpisů, (dle jen ‚zkon o stavnm soudu‘). Podle ustanoven 64 odst. 3 zkona o stavnm soudu nvrh na zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven je oprvněn podat tž soud v souvislosti se svou rozhodovac činnost podle čl. 95 odst. 2 stavy. Podle čl. 95 odst. 2 stavy plat, že dojde-li soud k zvěru, že zkon, jehož m bt při řešen věci použito, je v rozporu s stavnm pořdkem, předlož věc stavnmu soudu. 17. stavn soud se nejprve mus zabvat otzkou, zda byla naplněna podmnka stanoven v člnku 95 odst. 2 stavy, tj. zda navrhovatelem tvrzen rozpor s stavnm pořdkem se tk zkona, jehož m bt použito při řešen věci zahjen před Krajskm soudem v Hradci Krlov, neboť dospěl-li by k zvěru, že by tato podmnka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podn aktivně legitimovn, resp. nvrh by byl podn ‚někm zjevně neoprvněnm‘, jak normuje ustanoven 43 odst. 1 psm. c) zkona o stavnm soudu. 18. Ve smyslu zvěrů usnesen stavnho soudu sp. zn. Pl. S 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 [usnesen sp. zn. Pl. S 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353), dostupn in http://nalus.usoud.cz] je podmnka nvrhovho oprvněn soudu vysloven v čl. 95 odst. 2 stavy, aby požadavek zrušen zkona směřoval proti tomu, ‚jehož m bt při řešen věci použito‘, splněna, ‚jedn-li se o zkon, resp. jeho jednotliv ustanoven, jehož aplikace m bt bezprostředn ...‘, přpadně ‚je nezbytn jeho nevyhnuteln aplikace, a nikoli jen hypotetick použit, resp. jin širš souvislosti ...‘ [srov. tž nlez sp. zn. Pl. S 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), dostupn in http://nalus.usoud.cz]. Z čelu a smyslu (konkrtn) kontroly stavnosti prvnch norem pak plyne, že zkon, ‚jehož m bt při řešen věci použito‘, je pouze ten (resp. jeho ustanoven), jenž překž tomu, aby bylo dosaženo ždoucho (stavně konformnho) vsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by vsledek před nm probhajcho řzen jin.“

38. stavn soud se principy aktivn legitimace v přpadě nvrhu soudu zabval rovněž např. v usnesen sp. zn. Pl. S 34/11 ze dne 3. 4. 2012, usnesen sp. zn. Pl. S 30/09 ze dne 2. 4. 2013 či nlezu sp. zn. Pl. S 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (44/2014 Sb.).

39. Jak již bylo řečeno v bodě 2 nlezu, navrhovatel podal nvrh na zrušen napadenho ustanoven v souvislosti se svou rozhodovac činnost, kdy jako přslušn soud v rmci sprvnho soudnictv projednval pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnut Ministerstva prce a socilnch věc č. j. 2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterm bylo potvrzeno rozhodnut řadu prce Česk republiky - krajsk pobočky v Hradci Krlov ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznn podpory v nezaměstnanosti M. M. Rozhodn pro prvn posouzen věci je po strnce hmotněprvn mimo jin prvě napaden ustanoven, jež m bt nevyhnutelně aplikovno. Tm je zroveň dna aktivn legitimace tohoto soudu k podn nvrhu na jeho zrušen.

VI.

Popis legislativn procedury přijmn napadench ustanoven zkona

40. Podle 68 odst. 2 zkona č. 182/1993 Sb., ve zněn zkona č. 48/2002 Sb., stavn soud v rmci řzen o kontrole stavn konformity norem přezkoumv soulad napadenho ustanoven (resp. prvnho předpisu, jehož je toto ustanoven součst) s stavnm pořdkem ze tř zkladnch hledisek. Prvnm je existence přslušn pravomoci a působnosti orgnu, kter napaden zkon vydal, druhm je dodržen stavně předepsan procedury při přijmn normy a třetm je hledisko jeho vlastnho obsahu, tj. jeho obsahovho souladu s stavnm pořdkem. U poslednho hlediska se tedy jedn o přezkum meritorn. Tm je dna logick posloupnost přezkumu.

41. Ze sněmovnch tisků a těsnopiseckch zprv, jakož i vyjdřen předsedkyně Poslaneck sněmovny a předsedy Sentu bylo zjištěno, že vlda předložila nvrh zkona Poslaneck sněmovně dne 25. 5. 2011. Poslaneck sněmovna schvlila nvrh zkona dne 9. 9. 2011. Z přtomnch 143 poslanců hlasovalo pro nvrh zkona 84, proti bylo 58 zkonodrců. Dne 19. 9. 2011 postoupila Poslaneck sněmovna nvrh zkona Sentu, kter jej projednal dne 19. 10. 2011 a zamtl jej. Z 58 přtomnch sentorů pro zamtnut hlasovalo 35, proti bylo 18. Poslaneck sněmovna o vrcenm nvrhu zkona znovu jednala ve dnech 3.-6. 11. 2011 a setrvala na j schvlenm zněn nvrhu zkona. Z přtomnch 179 poslanců hlasovalo pro toto původn zněn nvrhu zkona 108, proti 69. Zkon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011 a ten jej podepsal dne 22. 11. 2011. Schvlen zkon byl doručen k podpisu předsedovi vldy dne 28. 11. 2011. Zkon byl publikovn ve Sbrce zkonů dne 6. 12. 2011 v čstce č. 128 pod č. 367/2011 Sb.

42. Na zkladě posouzen shora uvedench dajů stavn soud konstatuje, že zkon č. 367/2011 Sb., novelizujc zkon o zaměstnanosti ve zněn napadenho ustanoven, byl tedy přijat po řdně provedenm zkonodrnm procesu, podepsn přslušnmi stavnmi činiteli a vyhlšen ve Sbrce zkonů, tzn. že napaden ustanoven bylo z hlediska pravomoci a kompetence přijato k tomu stavou určenmi orgny stavně konformnm způsobem.

VII.

Referenčn hlediska pro posouzen nvrhu

VII. A.

Judikatura stavnho soudu ve věci socilnch prv - zkladn vchodiska a otzka legitimnho očekvn

43. Podle italskho prvnho filozofa Norberta Bobbia proběhlo uznn lidskch prv ve třech fzch: nejprve byla uznna a) prva na svobodu, tj. prva, kter omezuj moc sttu a nechvaj jednotlivcům a skupinm sfru svobody od sttu; v druh fzi byla obhjena b) politick prva, jež nechpou svobodu jenom negativně jako nezasahovn, ale pozitivně jako (veřejnou) autonomii; a nakonec byla vyhlšena c) sociln prva, jež zdůrazňuj hodnoty blahobytu, a nikoliv již jen formln rovnosti. Tato prva lze podle Bobbia nazvat svobodami prostřednictvm a s pomoc sttu (viz Bobbio, N. L'eta dei diritti. Torino: Einaudi, s. 26 a nsl.). Ještě rozšřenějš než Bobbiova je ale genealogie zmiňujc tři generace lidskch prv, z nichž prvn jsou občansk a politick prva, druh ekonomick, sociln a kulturn prva a třet tzv. prva solidarity. Pro prva druh generace jsou přitom voleny jin způsoby institucionalizace než pro tradičn prva prvn generace. Odlišnosti prv prvn generace a prv druh generace se v několika rozhodnutch dotknul i stavn soud, ačkoliv explicitně konceptem „generace prv“ neoperoval [srov. již nlez sp. zn. Pl. S 32/95 ze dne 3. 4. 1996 (N 26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.), v němž stavn soud poukzal mj. na rozdlnosti pravy „Hospodřskch, socilnch a kulturnch prv“, kter jsou buď konkretizovna v samotn Listině, či je jejich konkretizace přenechna zkonu; v nlezu sp. zn. Pl. S 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) pak stavn soud dovodil, že tato prva „vyžaduj ke sv realizaci součinnosti dalšch faktorů; nepůsob bezprostředně jako prva vše zmněn ... Cel tato hlava čtvrt ve svm souhrnu je zvisl na dosažen hospodřsk a sociln rovni sttu a s tm spojen vši životn rovně“; srov. tž nlez sp. zn. Pl. S 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)].

44. K dogmatice prv „druh generace“ přispěl zsadnm způsobem nlez sp. zn. Pl. S 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), kter v přpadě socilnch prv poukzal na jejich pojmov znak, kterm je „skutečnost, že nemaj bezpodmnečnou povahu a je možn se jich domhat pouze v mezch zkonů [čl. 41 odst. 1 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen ,Listina‘)]. Toto ustanoven dv pravomoc zkonodrci stanovit konkrtn podmnky realizace socilnch prv. Zkonn proveden nesm bt v rozporu s stavnmi principy, jinmi slovy, přslušn zkony nesm stavně zaručen sociln prva popřt či anulovat. Při provděn stavn pravy, zakotven v Listině, se zkonodrce mus řdit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterho při použvn ustanoven o mezch zkladnch prv a svobod mus bt šetřeno jejich podstaty a smyslu. U socilnch prv lze konstatovat, že jejich souhrnnm omezenm je prvě skutečnost, že nejsou, na rozdl např. od zkladnch prv a svobod, přmo vymahateln na zkladě Listiny. Jejich omezenost spočv prvě v nutnosti zkonnho proveden, kter je ovšem zroveň podmnkou konkrtn realizace jednotlivch prv. 53. Tyto skutečnosti souvis se specifickm charakterem socilnch prv, kter jsou zvisl zejmna na ekonomick situaci sttu. roveň jejich poskytovn reflektuje nejen hospodřsk a sociln vvoj sttu, ale i vztah sttu a občana, založen na vzjemn odpovědnosti a na uznn principu solidarity. Mra, v jak se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v prvnm řdu danho sttu, určuje tak charakter tohoto sttu (např. jako sttu socilnho) ... 54. Při realizaci socilnch prv se tedy od sttu vyžaduje nejen jejich uznn, ale tak jeho konkrtn aktivita, kter umožn realizaci těchto prv. Plněn poskytovan v rmci socilnch prv pochzej ze sttnho rozpočtu a odpovědnost za tato plněn spočv zcela na straně sttu. Je-li to stt, kdo je a bude vzn socilnmi plněnmi, pak tak mus mt možnost stanovit konkrtn podmnky takovho plněn ...“. To ale „nesm popřt samotnou existenci konkrtnho socilnho prva, či ve svm důsledku vyloučit jeho realizaci. V rmci těchto mez m zkonodrce poměrně širokou možnost upravit proveden jednotlivch socilnch prv, včetně možnosti jejich změn. 56. ... specifick charakter socilnch prv v ždnm přpadě neznamen, že by jimi zkonodrce nebyl vzn. Zakotven jejich existence v Listině znamen, že při zkonn pravě mus bt zachovn jist minimln standard těchto socilnch prv. V ždnm přpadě tedy nesm dojt k faktickmu popřen toho kterho socilnho prva, protože je zroveň třeba dostt principům stanovenm v Listině. Mru jejich dodržen je třeba posuzovat v každm jednotlivm přpadě realizace těchto prv zkonnou pravou.“

45. V bodech 39 a 40 nlezu sp. zn. Pl. S 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) stavn soud uvedl, že se „ve svch nlezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci socilnch prv zakotvench v hlavě čtvrt Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah socilnch prv (...) je limitovn možnostmi sttnho rozpočtu podloženmi vsledky hospodařen sttu. Teprve v rmci těchto možnost se uplatn limity dan přslušnmi člnky Listiny upravujcmi sociln prva. Posouzen otzky čelnosti a vhodnosti zkonn pravy v tto oblasti stavn soud ponechv v pravomoci zkonodrce, do jehož činnosti stavn soud kromě přpadů zjištěn nestavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otzky svou podstatou politick. Pojmovm znakem socilnch prv je skutečnost, že nemaj bezpodmnečnou povahu a je možn se jich domhat pouze v mezch platnch zkonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přm vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zkonnho vymezen, kter je pak současně i podmnkou konkrtn realizace jednotlivch socilnch prv [viz nlezy stavnho soudu sp. zn. Pl. S 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. S 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. I když ustanoven člnku 41 odst. 1 Listiny umožňuje zkonodrci stanovit konkrtn podmnky realizace socilnch prv, jejich zkonn vymezen nesm bt v rozporu s stavnmi principy, jinak řečeno, zkony, kter je upravuj, nesm stavně zaručen sociln prva zcela popřt či je anulovat. Stejně jako v přpadě zkladnch prv a svobod přmo vymahatelnch na zkladě Listiny mus i v přpadě socilnch prv zkonodrce respektovat pravidlo uveden v čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při použvn ustanoven o mezch zkladnch prv a svobod mus bt šetřeno jejich podstaty a smyslu.“

46. Vše uveden lze shrnout tak, že s ohledem na zněn čl. 41 odst. 1 Listiny je pro přezkum stavnosti zkonů obsahujcch pravu socilnch prv dn užš prostor, než je tomu u prv prvn generace [a tak prv obsažench v hlavch III a V Listiny - srov. nlez sp. zn. Pl. S 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotven jejich existence v Listině znamen (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny), že při zkonn pravě mus bt zachovn jist minimln standard (tj. existuje určit spodn mez omezen, esenciln obsah) socilnch prv. Jinak konkrtn vyvžen liberlnho a socilnho hlediska zsadně stanov parlamentn většina [stavn soud proto v bodě 45 nlezu sp. zn. Pl. S 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) uvedl, že „ustanoven čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož prv uvedench v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domhat pouze v mezch zkonů, kter tato ustanoven provděj, vyjadřuje přesvědčen stavodrce, že prava socilnch prv je legitimnm předmětem politickho zpolen (tj. je primrně v rukou zkonodrce) a pouze sekundrně a v omezen mře lze stavn garance socilnch prv považovat za otzku judiciln.“]. Rozhodovn o rozsahu socilnch prv patř mezi vznamn politick otzky, kter jsou v prv řadě předmětem volebn soutěže, a nakonec o nich proto rozhoduj volen reprezentanti v zkonodrnm sboru. Sociln prva lze totiž řadit mezi tzv. „bytostně sporn či diskutabiln pojmy“ (esentiallly contested concepts), o jejichž nejhlubšm vznamu se vede napřč společnost bouřliv veřejn debata a politick diskuse. Proto mus bt v jejich přpadě stavn soud zdrženlivějš vůči demokratick vůli zkonodrce, kter by měla reflektovat momentln vůli společnosti. Meze tohoto respektu jsou pak v prv řadě stanoveny čl. 4 odst. 4 Listiny. V bodě 81 nlezu sp. zn. Pl. S 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) pak zobecnil stavn soud vchodiska sv judikatury ve věci socilnch prv do třech tez: „Dle prvn z nich je pro přezkum stavnosti zkonů obsahujcch pravu socilnch prv dn užš prostor, než je tomu u zkladnch prv podle hlavy druh, třet a pt Listiny, prostor, jenž je vymezen ustanovenmi čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tez druhou je zkaz (vyloučen) libovůle při jejich pravě (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny) a tez třet je nezbytnost zkonn pravy socilnch prv (čl. 41 odst. 1 Listiny).“

47. Ve shodě s judikaturou Spolkovho stavnho soudu, kter představuje s ohledem na doktrinrn propracovanost vznamn inspiračn zdroj, m zsadn interpretačn vznam pro stanoven minimlnho standardu jednotlivch zkladnch prv lidsk důstojnost (čl. 1 odst. 1 Zkladnho zkona, resp. čl. 1 Listiny a tž preambule stavy). Z hodnoty lidsk důstojnosti Spolkov stavn soud dovozuje stavněprvn nrok na plněn spočvajc v zaručen lidsky důstojnho existenčnho minima, kter zahrnuje „jak fyzickou existenci člověka, tedy vživu, ošacen, zařzen domcnosti, přstřeš, vytpěn, hygienu a zdrav, tak tak zajištěn možnosti pěstovat mezilidsk vztahy a minimln mru časti na společenskm, kulturnm a politickm životě, neboť člověk jako osoba existuje nutně v socilnch vazbch“ [srov. odst. 135 rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 - Harz IV, odlišn stanovisko soudce Jana Musila k nlezu sp. zn. Pl. S 8/07; srov. obdobně vklad Elišky Wagnerov: jde-li o komponent zkladnho prva spočvajcho v nroku na plněn, tj. předevšm v přpadě socilnch prv, u nichž dominuje komisivn povinnost ze strany sttu, resp. veřejn moci, je lidsk důstojnost zmiňovna jako nepodkročiteln mez při vahch zkonodrce, a proto „v přpadech, kdy Listina vslovně garantuje určit sociln prva (...), je povinnost zkonodrce zformulovat jejich obsah a rozsah tak, aby nevykročil z mez danch podstatou stavn garance, přičemž minimln hranice prv (podstata a smysl) je opět jištěna lidskou důstojnost, jejž zajištěn je čelem prv“ - viz Wagnerov, E. vod. In: E. Wagnerov, V. Šimček, T. Langšek, I. Pospšil a kol. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o mře solidarity nezbytn pro to, aby jednotlivci mohli sv prva a svobody tak relně uskutečňovat, je sice předevšm věc zkonodrce, nicmně jeho uvžen podlh určitm limitům vyplvajcm z nejvyšš stavn hodnoty, jž je lidsk důstojnost.]. Plat přitom, že „osoby, kter jsou schopny zskvat prostředky pro sv životn potřeby samostatně, nebude stt zatěžovat daňovou povinnost ve vztahu k určit minimln čsti přjmů, jejž zdaněn by se do jejich poměrů mohlo promtnout nepřiměřeně tživě. V krajnm přpadě by dokonce mohlo bt dotčeno i jejich prvo na důstojn život, a tedy s ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny, podle něhož m každ, kdo je v hmotn nouzi, prvo na takovou pomoc, kter je nezbytn pro zajištěn zkladnch životnch potřeb, by tento zsah stejně musel bt kompenzovn v rmci socilnho zabezpečen“ [bod 33 nlezu sp. zn. Pl. S 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (162/2014 Sb.)].

48. stavn soud se již v minulosti vyjdřil i k možnosti existence legitimnho očekvn v přpadě socilnch prv. V bodě 68 nlezu sp. zn. Pl. S 2/08 [uveden argument v dan věci směřoval (bod 19) ke změnm zkona č. 88/1968 Sb., o prodloužen mateřsk dovolen, o dvkch v mateřstv a o přdavcch na děti z nemocenskho pojištěn, spočvajcm ve zrušen poskytovn peněžit pomoci v mateřstv osamělm ženm a ve zrušen nroku na peněžitou pomoc v mateřstv u uchazečů o zaměstnn] uvedl, že uplatněn tohoto argumentu „nen v oblasti socilnch prv zcela namstě. Jak již bylo vše rozebrno, tato prva jsou odvisl zejmna od vvoje ekonomick a životn rovně dan hospodařenm sttu. Ve vztahu ke sttu, kter upadne do hospodřskch potž (viz v nedvn době Rusko, Argentina či Mexiko), se každ, byť sebelegitimnějš nrok, stv iluzornm a poškozeni jsou v podstatě všichni. S tm souvis i otzka ,již jednou přiznanch nroků‘, kter v přpadě socilnch prv nelze brt jako statick. To prokazuje i novodob historie Česk republiky, kdy levicově orientovan vldy měly tendenci nejrůznějš sociln dvky zmnožovat, zatmco pravicověji orientovan vldy maj tendenci opačnou. Vždy se ale mus pohybovat ve shora již naznačench mezch danch Listinou.“

49. Je možno si ovšem představit i situace, kdy m aplikace legitimnho očekvn v oblasti socilnch prv sv msto. Tak např. podle Evropskho soudu pro lidsk prva (dle tž jen „ESLP“) je aplikace legitimnho očekvn podle čl. 1 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod na sociln dvky, a to jak přspěvkov, tak nepřspěvkov, možn za předpokladu, že vnitrosttn prvo přiznv jednotlivci prvo na sociln dvku (srov. bod 51 rozhodnut velkho sentu ve věci Stec a dalš proti Spojenmu krlovstv, 6. 7. 2005, č. 65731/01 a 65900/01). Podle ESLP je-li vše sociln dvky redukovna či eliminovna, může to představovat zsah do legitimnho očekvn nabyt majetku. Ovšem o takov zsah nemůže jt, pokud jednotlivec nenaplňuje či přestane naplňovat podmnky vnitrosttnho prva pro přiznn dvky. Tak např. ESLP neakceptoval existenci legitimnho očekvn stěžovatele za situace, kdy švdsk parlament dne 21. prosince 2000 zrušil k 5. noru 2001 možnost zskat podporu v nezaměstnanosti skrze čast a dokončen pracovnho školen po dobu šesti měsců, přičemž stěžovatel pracovn školen sice započal, ale nedokončil. ESLP v tomto kontextu poznamenal, že si stěžovatel musel bt již v zimě roku 2000 vědom dan novelizace zkona (srov. rozhodnut Bladh v. Švdsko, 10. 11. 2009, č. 46125/06). Podle ESLP je dle důležit, že za situace, kdy je určit konkrtn sociln dvka z důvodu veřejnho zjmu pozměněna, což může mt za důsledek jej redukci, jsou určit osobě dostupn obecn sociln dvky, přičemž nen rozhodn ani to, že za určitch okolnost na ně ani nemus doshnout (srov. Brems, E. Indirect Protection of Social Rights by the European Court of Human Rights. In: Daphne Barak-Erez and Aeyal M. Gross. Exploring Social Rights. Between Theory and Practise. Eds. Oxford: Hart, 2007, s. 155 a nsl.).

50. I podle stavnho soudu za stavu, že nastane zkonem předpokldan pojistn udlost, již samotn splněn ostatnch podmnek u žadatelů konstituuje legitimn očekvn, že obdrž přslušn plněn. Jakkoliv změna zkonem stanovench podmnek pro vznik a trvn tohoto nroku proto mus tuto skutečnost zohlednit [bod 263 nlezu sp. zn. Pl. S 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. stavn soud považoval za problematick stanoven novho důvodu vyřazen z evidence uchazečů o zaměstnn v důsledku odmtnut nabdky vykonvat veřejnou službu, jelikož „působ současně jako změna podmnek pro vznik a trvn nroku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nrok může vzniknout jen evidovanmu uchazeči ( 39 zkona o zaměstnanosti). Jejm důsledkem je tak v prvn řadě zsadn omezen nroku, kter se uplynutm doby dvou měsců stv nrokem podmněnm přijetm přpadn nabdky. Jde nepochybně o velmi zsadn změnu, jež může v zvislosti na věku uchazeče, kter odmtne předmětnou nabdku, znamenat zkrcen podpůrč doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsců, a mt tak zsadn negativn průmět do jeho sociln situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolv pochybnosti skutečnost, že zkonodrce nijak nezohlednil legitimn očekvn častnků tohoto pojištěn ve vztahu k rozhodnmu obdob a nestanovil přiměřen přechodn ustanoven, kter by pro takovto změny vytvořila delš časov rmec“ (bod 264). stavn soud nicmně v danm nlezu nezvažoval přpadnou intenzitu tohoto zsahu z hlediska principu prvn jistoty nebo důvěry v prvo, ale položil si otzku obecnějš, a to zda toto omezen lze akceptovat již s ohledem na samotn obsah dan povinnosti.

VII. B.

Prvo na přiměřen hmotn zabezpečen v nezaměstnanosti

51. Ustanoven čl. 26 odst. 3 Listiny zakotvuje prvo zskvat prostředky pro sv životn potřeby prac a prvo těch, kteř toto prvo nemohou bez sv viny vykonvat, na hmotn zajištěn v přiměřenm rozsahu. Jak ze socilnch, tak ekonomickch důvodů je nutn minimalizovat ekonomickou škodu a osobn rozvrat, kter s sebou ztrta zaměstnn přinš. Stejně tak je ale důležit poskytnout nezaměstnanm pozitivn incentivy, aby se stali znovu zaměstnanmi co nejdřve, jak je to možn. V obecn rovině je podstatou a smyslem prva na přiměřen hmotn zajištěn v přpadě nemožnosti prvo na prci vykonvat, realizovan v tomto přpadě skrze institut podpory v nezaměstnanosti, krtkodobě zmrnit vpadek přjmů, kter ušel v důsledku zkonem vymezen sociln udlosti (tj. ztrty zaměstnn). Ostatně prvě od vše nahrazovanho přjmu se obvykle odvj vše vyplcen sociln dvky. Mechanismus realizace předmětnho prva tak spočv v tom, že stt nezaměstnanm dočasně při naplněn zkonnch podmnek poskytuje jistou vši finančnch prostředků, jelikož (objektivně) nastala nemožnost realizovat jejich stavně zaručen prvo na zskn prostředků pro jejich životn potřeby prac. Plat přitom, že ten, kdo nesplňuje podmnky nroku na tuto podporu, je pak odkzn na pomoc v hmotn nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny.

52. Zkonnou pravou je toto prvo realizovno předevšm podporou v nezaměstnanosti a podporou v rekvalifikaci. Předmětn prvo přitom „maj jen ti, kteř ,beze sv viny‘ nemohou zskvat prostředky pro sv životn potřeby prac (a zroveň nejsou nezpůsobil k prci ...). Jedn se tedy o prceschopn uchazeče o zaměstnn, kteř usiluj zaměstnn si najt a nezavinili ztrtu předchozho zaměstnn“ (srov. Wintr, J. Komentř k čl. 26 Listiny. In: E. Wagnerov, V. Šimček, T. Langšek, I. Pospšil a kol. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 586). O tom, co (již) je ono přiměřen hmotn zajištěn, rozhoduje do značn mry zkonodrce, jehož diskrece však nen absolutn. K zsahu do minimlnho standardu tohoto zkladnho prva by podle vše zmněnho Komentře (srov. ibid.) mohlo dojt tehdy, pakliže by „bylo zjištěno a prokzno, že nov prvn prava snižuje realizaci stavně zaručenho standardu socilnch dvek až k praktickmu znemožněn jejich realizace, či dokonce k jejich plošnmu odejmut“ (viz bod 78 nlezu sp. zn. Pl. S 2/08).

53. K interpretaci hmotnho zajištěn v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny se pak stavn soud vyslovil v bodě 262 nlezu sp. zn. Pl. S 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v němž uvedl, že: „zkonodrci nlež stanovit konkrtn způsob, jakm bude uplatněn tohoto prva realizovno, jakož i provdět jeho přpadn změny. Jm zvolenou prvn pravou ale nesm dojt k faktickmu popřen tohoto socilnho prva (nlez sp. zn. Pl. S 2/08, body 54 a 56; tž nlez sp. zn. Pl. S 54/10, body 46 až 49). Vždy mus bt dbno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny)“. Zroveň ale plat, že „nrok na podporu v nezaměstnanosti nen neměnn a nelze vyloučit, že jej zkonodrce do budoucna rozšř nebo omez. Přpadn změny se přitom mohou tkat jak vše podpory, tak dlky podpůrč doby nebo podmnek, za nichž nrok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zkonem stanoven rozsah prv, jejichž čelem je hmotn zajištěn v nezaměstnanosti, bude i nadle umožňovat reln uplatňovn předmětnho stavně zaručenho prva. Zroveň mus bt brn zřetel na to, že uveden nrok je u uchazeče o zaměstnn podmněn tm, že v rozhodnm obdob zskal dobu důchodovho pojištěn v dlce alespoň 12 měsců, po kterou za něj muselo bt toto pojištěn hrazeno [ 39 odst. 1 psm. a) zkona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve zněn zkona č. 382/2008 Sb., ve spojen s 11 zkona č. 155/1995 Sb., o důchodovm pojištěn, ve zněn pozdějšch předpisů]“ (srov. bod 263 nlezu sp. zn. Pl. S 1/12).

54. stavn soud dle poznamenv, že zatmco „zkonn proveden prva na přiměřen hmotn zabezpečen ve stř, při nezpůsobilosti k prci a při ztrtě živitele (čl. 30 odst. 1 Listiny), stejně jako prva na zdravotn pči (čl. 31 Listiny), je dodnes na zkonn rovni realizovno předevšm systmem obligatornho socilnho pojištěn (důchodovho, nemocenskho a zdravotnho)“ (Wintr, J. - opětovně citovno - viz vše, s. 629), je inkriminovan prvo na hmotnou podporu v nezaměstnanosti materilně zajišťovno povinnm přspěvkem na sttn politiku zaměstnanosti. Je-li stavn prvo na přiměřen hmotn zabezpečen ve stř, při trval či dlouhodob nezpůsobilosti k prci a při ztrtě živitele realizovno systmem důchodovho pojištěn, zahrnujcm starobn, invalidn a pozůstalostn (vdovsk, vdoveck a sirotč) důchody, a dle systmem nemocenskho pojištěn pro přpady krtkodob nezpůsobilosti k prci, pak je zkonnm provedenm prva na přiměřen hmotn zajištěn těch, kteř bez viny nemohou pracovat (a to podle čl. 26 odst. 3 věty druh Listiny), hmotn podpora v nezaměstnanosti. Hmotn zajištěn (jak podle čl. 26 odst. 3, tak podle čl. 30 odst. 1 Listiny) přitom představuje vyšš standard než zajištěn zkladnch životnch podmnek (čl. 30 odst. 2 Listiny). Nejde nicmně o pojistn systm (viz ale kvalifikaci označen podpory v nezaměstnanosti jako pojištěn v bodě nsledujcm), kter by byl přmo Listinou vyžadovn, jak je tomu v přpadě veřejnho pojištěn na bezplatnou zdravotn pči a na zdravotn pomůcky podle čl. 31 Listiny.

55. Ač se stavn soud v minulosti nominlně vyslovil, že v přpadě podpory v nezaměstnanosti jde o pojistn systm (bod 263 nlezu sp. zn. Pl. S 1/12) a podobn označen se objevuj i vzhledem k systematickmu zařazovn přspěvku na sttn politiku zaměstnanosti do „pojistnho na sociln zabezpečen“ i v odborn literatuře, zachovv si ve srovnn s klasickm veřejnm pojištěnm zsadn odlišn znaky. Předně jde v jejm přpadě (tž) o součst sttn politiky zaměstnanosti [viz 2 odst. 1 psm. i) zkona o zaměstnanosti, podle něhož „sttn politika zaměstnanosti ... zahrnuje ... poskytovn podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci.“]. Podpora v nezaměstnanosti je jednm z druhů „dalšch služeb“, ktermi se realizuje prvo na zaměstnn ( 10 zkona o zaměstnanosti). Zkon zroveň stanov dvě podmnky pro jeho realizaci, tj. že fyzick osoba a) chce a může pracovat a b) o prci se uchz [podobně čl. 20 Evropskho zkonku socilnho zabezpečen (publikovn jako sdělen Ministerstva zahraničnch věc č. 90/2001 Sb. m. s.) a čl. 20 mluvy Mezinrodn organizace prce č. 102 o minimln normě socilnho zabezpečen (publikovna jako sdělen Ministerstva zahraničnch věc č. 461/1991 Sb.) stanov, že „kryt sociln udlost zahrnuje zastaven vdělku, jak je stanoveno vnitrosttnmi prvnmi předpisy, způsoben nemožnost zskat vhodn zaměstnn, pokud je chrněn osoba schopna prce a ochotna pracovat.“]. U osob, kter jsou např. delš dobu nemocn, se vychz z toho, že možnost pracovat u nich dna nen, a proto se v jejich přpadě postupuje podle jinch pravidel a jejich hmotn zajištěn se řeš v rmci jinho socilnho subsystmu.

56. Ačkoliv lze podporu v nezaměstnanosti nepochybně do širšho pojet sociln ochrany zařadit, nelze ji ještě ztotožňovat s klasickmi dvkami a službami socilnho zabezpečen (přp. s obligatornmi systmy socilnho pojištěn). Podpora v nezaměstnanosti totiž nen v Česk republice zavedena jako součst socilnho pojištěn: tato materie je - pod podobou sttn politiky zaměstnanosti - součst pracovnho prva v jeho širšm kontextu. Prvn prava zaměstnanosti je pak jednou ze tř velkch oblast - kromě individulnho a kolektivnho pracovnho prva - spadajcch do pracovnho prva (srov. Bělina, M. a kol. Pracovn prvo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 3 a nsl.), resp. celho komplexu sttn politiky zaměstnanosti. Toto začleněn do pracovnho prva nen nijak změněno ani podmnkou zskn jednoho roku důchodovho pojištěn z titulu zaměstnn [ 39 odst. 1 psm. a) zkona o zaměstnanosti], jelikož ta představuje jen technick vyjdřen - ostatně v tomto zkoně a předchoz prvn pravě zaměstnanosti několikrt změněnho - požadavku na jeden rok zaměstnn určit kvality a rozsahu ve vymezenm obdob před vznikem nezaměstnanosti. Sociln udlost, kterou podpora řeš, je ztrta přjmu z vdělečn činnosti způsoben nemožnost zskat přiměřen zaměstnn, a to u osob, kter pracovat mohou. Minimlnm standardem u podpory v nezaměstnanosti nen poskytovn dvky po celou dobu nezaměstnanosti (čl. 24 mluvy Mezinrodn organizace prce č. 102 o minimln normě socilnho zabezpečen a čl. 21 Evropskho zkonku socilnho zabezpečen); udržet „nepodkročiteln“ stav důstojnosti (viz bod 47) mus tudž při delš nezaměstnanosti jin systmy.

57. Byť se obecně hovoř o zabezpečen v nezaměstnanosti jako o jednom z odvětv českho systmu prva socilnho zabezpečen, vyskytuj se i nzory, že přspěvek na sttn politiku zaměstnanosti se svm charakterem (spše než pojistnmu) blž dani (srov. Vesel, J. a kol. Prvo socilnho zabezpečen. Praha: Linde, 2013, s. 40). To by mělo pak sv důsledky v tom, že obecně plat, že za daň nen možno požadovat konkrtn protiplněn, zatmco u pojištěn nlež protiplněn v přpadě pojistn udlosti [nicmně, jak na to upozornil stavn soud v bodě 41 nlezu sp. zn. Pl. S 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), ačkoliv daň představuje takov plněn do veřejnho rozpočtu, vyznačujc se nečelovost a neekvivalentnost, tj. daň se ukld jako jednostrann povinnost bez nroku pltce na konkrtn protiplněn ze strany sttu, tato neekvivalentnost dan nen absolutn, jelikož skrze to, že placen dan je přspěvkem k vytvřen materilnho zkladu pro poskytovn veřejnch statků, mohou bt tmto způsobem uspokojeny i zjmy pltce]. Nejčastěji bv podpora v nezaměstnanosti označovna za časově omezenou (tj. krtkodobou) sociln dvku (podobně např. Vesel, J. - opětovně citovno - viz vše, s. 248). Rozdl mezi sttnm financovnm socilnch dvek a financovnm prostřednictvm socilnho pojištěn je potom možno „vyjdřit tak, že ve sttnm systmu občan odvd sttu daně, kter plynou do sttn pokladny a z n jsou pak na zkladě sttem (parlamentem) schvlenho rozpočtu občanu vyplceny za podmnek stanovch zkonem dvky socilnho zabezpečen. Naopak v socilnm pojištěn občan povinně pojišťuje sm sebe pro přpad budouc pojistn (sociln) udlosti anebo občana pojišťuje někdo jin (zaměstnavatel, stt)“ (Trster, P. a kol. Prvo socilnho zabezpečen. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 77 a nsl.).

VIII.

Vlastn přezkum

VIII. A.

Rozhodn obdob - obecn vahy

58. Navrhovatel se v petitu svho podn domhal zrušen ustanoven 41 odst. 1 zkona o zaměstnanosti, ve zněn zkona č. 367/2011 Sb., neboť od 1. 1. 2012 došlo ke změně dlky rozhodnho obdob pro posuzovn nroku na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci (nov zněn tak zn: „Rozhodnm obdobm pro posuzovn nroků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou posledn 2 roky před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn.“). Ačkoliv navrhovatel považoval napadenou změnu za nekoncepčn řešen nerespektujc logickou provzanost různch předpisů prva socilnho zabezpečen, petit svho nvrhu směřoval nikoliv ke všem takto podle jeho nzoru provzanm ustanovenm, nbrž toliko k ustanoven stanovujcmu (resp. zkracujcmu) dobu rozhodnho obdob. Tm je tak podstatnm způsobem vymezena možnost rozsahu přezkumu ze strany stavnho soudu i relevance dalš navrhovatelovy argumentace pro rozhodnut tto věci. stavn soud, vzn petitem nvrhu, musel nejprve zkoumat povahu napadenho ustanoven, protože prvě od něj se vešker jeho dalš vahy mohou odvjet. V socilnm zabezpečen (pojištěn) se zcela běžně a typicky užvaj instituty, kter sleduj „pracovn život“ před vznikem sociln udlosti. Je to přirozen, slouž-li tyto systmy k zajištěn určitho životnho standardu v době, kdy nelze bez vlastnho zaviněn prostředky na živobyt zskat vlastn prac, přičemž smyslem a čelem těchto systmů je nahradit ušl pracovn přjem. Klasickm nstrojem je zvislost nroku na dvku na v minulosti zskan době pojištěn (minimln době přslušnosti k systmu) obvykle vyjadřovan v systmech podpory v nezaměstnanosti dobou placen pojistnho anebo dobou zaměstnn anebo určitou vš vdělku v přesně vymezenm časovm obdob před vznikem sociln udlosti. Svm charakterem nvrh směřuje k přezkumu dlky (rozsahu) obdob, ve kterm m trvat zaměstnn (definovan za pomoc předpisů o důchodovm pojištěn v dlce 12 měsců), jež je způsobil založit nrok na podporu v nezaměstnanosti. Ačkoliv vymezen tto doby m odlišn charakter od jinch dob (a lhůt), kter stavn soud již posuzoval, nelze odhldnout od zkladn charakteristiky, totiž, že jde o určit časov vymezen (pozorovac obdob) před vznikem sociln udlosti, kter je relevantn pro vznik nroku na dvku. Otzka položen stavnmu soudu tedy zn: Je pozorovac obdob, tedy časově vymezen obdob dvou let před vznikem nezaměstnanosti, protistavn pro vymezen okruh zaměstnanců (zde zaměstnanců pracujcch v pracovnm poměru na dobu určitou, kteř strvili dva roky v pracovn neschopnosti a pot se stali nezaměstnanmi)? Třebaže v posuzovan věci nelze bez dalšho aplikovat vešker nosn rozhodovac důvody stavnho soudu vžc se k přezkumu určitch dob a lhůt v podstavnm prvu, považuje stavn soud za vhodn připomenout, jak na stanoven určitho časovho rmce v zkoně nahlž. Obecně je nutno zdůraznit, že k těmto temporlnm otzkm stavn soud tradičně zachovv a priori zdrženliv postoj.

59. Již v nlezu sp. zn. Pl. S 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) stavn soud k pojmu lhůty v obecn rovině konstatoval, že „smyslem prvnho institutu lhůty je snžen entropie (neurčitosti) při uplatňovn prv, resp. pravomoc, časov omezen stavu nejistoty v prvnch vztazch (...), urychlen procesu rozhodovn s clem relnho dosažen zamšlench clů. Tyto důvody vedly k zaveden lhůt již před tisci lety.“ Rozsah stavnho přezkumu zkonnch ustanoven zakotvujcch lhůty pak stavn soud vymezil v nlezu sp. zn. Pl. S 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), kde uvedl, že „rušen lhůt porušuje zsady prvnho sttu, neboť vznamně zasahuje do principu prvnch jistot, kter je jednou ze zkladnch nležitost současnch demokratickch prvnch systmů. Lhůta sama o sobě nemůže bt protistavn. Může se však takto jevit s ohledem na konkrtn okolnosti.“

60. Různ situace možn protistavnosti lhůty pak stavn soud shrnul v nlezu sp. zn. Pl. S 6/05 ze dne 13. 12. 2005 [(N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.); srov. tž nlez sp. zn. Pl. S 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)], dle něhož „lhůta prima facie bez dalšho nemůže vykazovat znaky protistavnosti“ a „protistavnost lhůty může bt konstatovna teprve v dialogu s konkrtnmi okolnostmi posuzovan věci.“ Za konkrtn okolnosti neboli hlediska kontextulnho posouzen stavnosti lhůty s ohledem na svou dosavadn judikaturu stavn soud označil: 1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k n časově omezen možnosti uplatněn stavně garantovanho prva (nroku), přpadně k n vymezenmu časovmu seku omezen subjektivnho prva [např. nlez sp. zn. Pl. S 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]; 2. svvoli zkonodrce při stanoven lhůty (jejm zakotven anebo zrušen) [např. nlez sp. zn. Pl. S 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]; 3. stavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je vsledkem zrušen určit zkonn podmnky uplatněn prva pro jej protistavnost, přičemž se tmto zrušenm pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynut lhůt již v důsledku derogace bez dalšho možnost uplatněn prva neotevr [např. nlez sp. zn. Pl. S 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nlez sp. zn. Pl. S 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.)].

61. V bodě 37 nlezu sp. zn. Pl. S 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.) konečně stavn soud konstatoval, že „lhůta prima facie bez dalšho nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protistavnosti; tyto pak mohou bt dny teprve ‚konkrtnmi okolnostmi‘ posuzovan věci, jinmi slovy, ‚posouzen stavnosti lhůty je posouzenm kontextulnm‘ [nlez sp. zn. Pl. S 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito konkrtnmi okolnostmi jsou dle dosavadn judikatury stavnho soudu zejmna nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu ke lhůtou časově omezen možnosti uplatněn stavně garantovanho prva [nlez sp. zn. Pl. S 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)] nebo svvole zkonodrce při stanoven lhůty (jejm zakotven nebo zrušen) [nlez sp. zn. Pl. S 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)].“

62. K nvrhům na přezkum nejrůznějšch „rozhodnch obdob“ byl stavn soud nejčastěji povoln v restitučnch věcech: tak např. v nlezu sp. zn. Pl. S 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.) stavn soud uvedl, že „stanoven tzv. ‚rozhodnho obdob‘, konkrtně jeho počtku k datu 25. nora 1948, se opr o rozumn a objektivn důvody, když zkonodrce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za kterou již v zsadě nelze bez nebezpeč dalšho řetězen odškodněn až do doby předmnichovsk republiky či ještě dle.“ V bodě 176 nlezu sp. zn. Pl. S 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.) pak stavn soud konstatoval, že „otzka vymezen tzv. rozhodnho obdob nem - jak vyplv rovněž z dosavadn judikatury stavnho soudu - stavněprvn relevanci, neboť se jedn o rozhodnut politick, a jeho stanoven tak nen věc stavnho přezkumu.“

63. Podle nzoru stavnho soudu je nicmně možno hlediska kontextulnho posouzen stavnosti lhůty (viz bod 61) vzthnout i na dlku rozhodnho obdob, kter zkonodrce urč jako pozorovac pro určen potřebn minimln doby přslušnosti k systmu socilnho zabezpečen (otzka svvole při jejm stanoven), resp. přiměřeněji na dlku doby důchodovho pojištěn ve vztahu k dlce rozhodnho obdob (otzka disproporcionality lhůty). Zkonodrce m přitom velkou diskreci v tom, jakou dlku rozhodnho obdob zvol, nesm nicmně zashnout do prva na přiměřen hmotn zajištěn tak, aby byla fakticky znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnmu odejmut (viz bod 52). K tomu by ovšem mohlo dojt snad pouze tehdy, pokud by byl stanoven poměr dlky časti na důchodovm pojištěn ve vztahu k dlce rozhodnho obdob tak vysok, že by z možnosti vzniku nroku na podporu vylučoval podstatnou čst pracujc populace. O to však v posuzovan věci zjevně nemůže jt a netřeba to dle prověřovat. stavn soud v tomto kontextu poukazuje na praxi dalšch evropskch zem, z nž vyplv, že česk prava nijak nevybočuje z akceptovatelnch prvnch řešen (systm MISSOC použvan pro srovnvn systmů sociln ochrany v rmci Evropsk unie dv jasn představy o tom, jak vypadaj prvn pravy v Evropě: pozorovac obdob dvou let maj cca dvě třetiny členskch sttů Evropsk unie, existuj i pravy daleko přsnějš, např. Bulharsko k 1. 7. 2014 vyžaduje 9 měsců pojištěn dosažench v 15 měscch před vznikem nezaměstnanosti, Lotyšsko dokonce v poslednch 12 měscch, existuj však i člensk stty, kter maj pozorovac obdob delš, obvykle třlet, leč je jich dnes menšina - Francie, Maďarsko, Litva, Slovensko, Dnsko, Španělsko, Estonsko. Je nutno vidět, že obvykle jsou zkladn podmnky vzniku nroku na dvku v nezaměstnanosti ještě určitm způsobem modifikovny anebo stanoveny eventulně).

64. Obdob v dlce dvou let před vznikem sociln udlosti (tj. zde ztrty přjmu z vdělečn činnosti, kter je způsobena nemožnost zskat přiměřen zaměstnn) představuje tzv. rozhodn obdob pro posuzovn nroku na podporu v nezaměstnanosti a na podporu při rekvalifikaci. Plat, že v rmci rozhodnho obdob mus žadatel o podporu v nezaměstnanosti naakumulovat dostatečn počet hodin strvench v zaměstnn (což je legislativně-technicky vyjdřeno dobou časti na důchodovm pojištěn), aby doshl vzniku nroku na podporu. Podmnku jednoho roku zaměstnn určit „kvality“ - což je vyjdřeno onou podmnkou jednoho roku důchodovho pojištěn zskanho z titulu zaměstnn [srov. 39 odst. 1 psm. a) zkona o zaměstnanosti] - je nutno naplnit ve vymezenm pozorovacm obdob před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn; tj. danou podmnku jednoho roku určitho zaměstnn měl uchazeč o podporu splnit v předchzejcch dvou letech před zařazenm do evidence uchazečů o zaměstnn.

65. Tato podmnka tzv. kvalifikačn doby je v socilnch systmech (vyspělch zem) běžn a je předvdna tž různmi mezinrodnmi dokumenty. Např. čl. 23 Evropskho zkonku socilnho zabezpečen předvd zajištěn dvky „alespoň těm chrněnm osobm, jež splnily kvalifikačn dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabrnilo zneužit“ (obdobně viz čl. 23 mluvy Mezinrodn organizace prce č. 102 o minimln normě socilnho zabezpečen). čel zakotven takovho obdob spočv jednak 1. v zabrněn zneužvn podpory v nezaměstnanosti, kter (čstečně a dočasně) nahrazuje přjem těm, kdo realizovali sv prvo zskvat sv životn potřeby prac, ale teď již objektivně (bez sv viny) tak činit nemohou, jednak 2. v (legislativně-technickm) vymezen toho, zda měl stěžovatel vůbec přjem z pracovn činnosti a popřpadě v jak vši. Konkrtn vymezen vše podpory v nezaměstnanosti totiž předpokld vymezen obdob, jež je relevantn pro zjištěn žadatelova přjmu, z něhož se pak odvj vše podpory, pokud jde o systm, jenž vže vši dvky na v minulosti dosažen přjem.

66. Jak vyplv z vše citovanho komparativnho pohledu (viz databzi MISSOC: http://www.missoc.org/), je aktuln česk prava dlky rozhodnho obdob (tj. dva roky) zcela srovnateln s jinmi evropskmi zeměmi. Jde-li o poměr přslušn doby pojištěn (či obdobnho kritria pro splněn podmnky danho počtu zaměstnn nebo jin vdělečn činnosti potřebnho pro vznik nroku na podporu v nezaměstnanosti) k rozhodnmu obdob, jsou i v jinch zemch poměry analogick (např. v Německu mus bt nezaměstnan osoba pojištěna ve 12 měscch během poslednch dvou let, navc došlo k podobnmu posunu ke kratšmu rozhodnmu obdob jako v Česk republice). Je proto možno akceptovat argument z důvodov zprvy k novele zkona, že zkrcenm dlky rozhodnho obdob došlo k jistmu přiblžen k prvnm pravm v jinch evropskch zemch. S ohledem na zahraničn pravy je zcela evidentn, že dlka rozhodnho obdob nen (obecně) zjevně nepřiměřen ve vztahu k podmnce jednoročn dlky časti na důchodovm pojištěn (tj. 12 měscům zaměstnn). Nov prvn prava tak rozhodně nesnižuje standard poskytovn podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickmu znemožněn jej realizace, či dokonce k jejmu plošnmu odnět (to by mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmnka časti na důchodovm pojištěn tměř v totožn dlce, jakou m dlka rozhodnho obdob).

67. Otzky, ktermi se stavn soud nadle bude muset zabvat, se tkaj možn svvole zkonodrce při zakotven rozhodnho obdob (tj. otzkou legitimnho očekvn) a možnou stavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů - zaměstnanců zaměstnanch na dobu určitou a neurčitou.

VIII. B.

Legitimn očekvn - retrospektivita

68. Pokud jde o argument, podle něhož napaden ustanoven popřelo princip legitimnho očekvn žadatele na poskytnut odpovdajcho hmotnho zabezpečen, jelikož by ten před činnost zkona č. 367/2011 Sb. splnil podmnky pro přiznn podpory v nezaměstnanosti, tj. že se žalobce za stejnch podmnek (vkon zaměstnn) a při stejnch prvnch udlostech (vznik dočasn pracovn neschopnosti a dlka jejho trvn) dostal s činnost od 1. 1. 2012 do rozdlnho prvnho postaven, a v tomto ohledu jde tedy o pravu protistavn, ani tomu nemohl stavn soud přisvědčit.

69. Pojem legitimnho očekvn je možno v dan věci spojit s majetkovm zjmem, kter spad dle svho obsahu pod ochranu člnku 11 odst. 1 Listiny a člnku 1 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod upravujcch prvo každho pokojně užvat svůj majetek [srovnej blže nlez stavnho soudu sp. zn. Pl. S 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nlez ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. S 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně nlez ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. S 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)]. Podle ustlen judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva je pojem „majetek“, obsažen v uvedenm člnku Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod, třeba vykldat tak, že m autonomn obsah, kter nen omezen na vlastnictv hmotnho jměn a nezvis na formln kvalifikaci vnitrosttnho prva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stžnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, 129). Může proto zahrnovat jak „existujc majetek“, tak majetkov hodnoty včetně pohledvek, na jejichž zkladě stěžovatel může tvrdit, že m přinejmenšm „legitimn očekvn“ (sperance lgitime/legitimate expectation) doshnout činnho užvn vlastnickho prva (viz věc Gratzinger a Gratzingerov proti Česk republice z r. 2002 nebo věc Zvolsk a Zvolsk proti Česk republice z r. 2001). Předmětem ochrany podle zmněnho člnku je tedy nejen nabyt, tj. existujc majetek, ale tak legitimn očekvn nabyt takovho majetku. Aplikace legitimnho očekvn je přitom možn na sociln dvky, a to jak přspěvkov, tak nepřspěvkov, ale jen za předpokladu, že vnitrosttn prvo přiznv jednotlivci prvo na sociln dvku (viz bod 49).

70. Jak stavn soud uvedl v nlezu sp. zn. Pl. S 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), zkonodrce je povinen „při změně prvn regulace zohledňovat dosavadn prvn stav a změny mus provdět citlivě a jen v mře nezbytn pro dosažen cle regulace. Trvat na takovm chovn zkonodrce je nutn, neboť se tm garantuje stabilita sfry svobodnho jednn. Zkony vymezuj zkladn strukturu, v jejmž rmci se realizuj svobodn aktivity. Jsou-li nejist hranice zkonnch požadavků, tj. nejsou-li respektovna legitimn očekvn založen na zkonu, je nejist i svoboda. Proto je ochrana legitimnho očekvn integrln součst vldy prva (srov. přiměřeně nlez ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. S 167/05, Sbrka rozhodnut, svazek 37, nlez č. 94, ...). Přihlžen k legitimnm očekvnm je nepominutelnou dimenz zkonnosti (srov. k tomu Rawls, J. Teorie spravedlnosti, Praha: Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z přkazu respektovat legitimn očekvn vyplvajc z dosavadn prvn pravy samozřejmě nelze dovodit zkaz změny prvn pravy. Jde jen o to, aby při rozhodovn o volbě způsobu proveden změny zkonodrce k těmto očekvnm přihlžel a neignoroval, že adresti norem sv chovn (a volbu mezi různmi alternativami) po delš dobu přizpůsobovali požadavkům odlišnho obsahu.“

71. stavn soud se nejprve obecně zabval změnou dlky rozhodnho obdob ze tř na dva roky. Tato změna je podle nzoru stavnho soudu obecně přpustn, a proto nijak nemůže ohrozit legitimn očekvn žadatelů. Nrok na podporu v nezaměstnanosti se co do rozsahu vždy odvj od platn prvn pravy a vznik až splněnm všech zkonnch podmnek. Jednotliv zaměstnanci si proto mus bt vědomi, že v budoucnu může ze strany zkonodrce dojt ke změně podmnek, v důsledku čehož se nemohou spolhat na trval zachovn dosavadn prvn pravy. Institut legitimnho očekvn totiž nechrn nezměnitelnost rozhodnho obdob do budoucna, jelikož určen jeho rozsahu je (a to i v tomto přpadě) zvisl přinejmenšm na ekonomick situaci sttu a rovněž čstečně i politickch vahch (prioritch), kter se pak mohou zcela legitimně projevit i v pravch organizace poskytovn podpory v nezaměstnanosti. Byl-li by součst stavnho pořdku obecn imperativ nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) sttn podpory (dovozen z některho z obecnch stavnch principů), byla by zpochybněna argumentačn linie dosavadn judikatury ve věcech jist „politick“ povahy socilnch prv, jejichž nepodkročitelnou mez představuj toliko zvazky plynouc z stavnho principu lidsk důstojnosti (viz bod 47).

72. stavn soud se dle zvlště zabval možnost změnit dlku rozhodnho obdob necel dva měsce před činnost nov prvn pravy. Ač ke změně dlky rozhodnho obdob došlo dva měsce před koncem roku 2011 (tj. 6. 11.), zkon byl platn od prosince roku 2011 a činnost novho ustanoven byla již od 1. 1. 2012, nen možno bez dalšho konstatovat nepředvdatelnost dan změny, jelikož vůbec nejde o normu, kter by snad šlo přizpůsobovat sv jednn (viz vše nlez sp. zn. Pl. S 38/04 a contrario). Jak v přpadě dlouhodob nemoci, tak v přpadě nslednho uzdraven a schopnosti uchzet se o zaměstnn jde totiž o do značn mry nepředvdateln sociln udlosti, s nimiž kalkulovat nelze (nlez sp. zn. Pl. S 38/04 se vztahoval na takov adresty prvnch norem, kteř realizovali sv svobodn aktivity, přičemž sv chovn přizpůsobovali požadavkům těchto norem). Navc, samotn podpora v nezaměstnanosti je konstruovna pro to, aby dočasně zmrňovala dopad ztrty zaměstnn na finančn situaci těch osob, kter zskvaly prostředky pro sv životn potřeby prac, nikoliv těch, kter toho nebyly dlouhodobě schopny (např. proto, že byly dlouhodobě nemocn). Konstrukce rozhodnho obdob proto předpokld, že nemoc nebude trvat přliš dlouhou dobu, což považuje stavn soud za možn a rozumn (docela logick, byť mohou existovat jistě i jin legitimn alternativy - viz nže přpad Kanady), jelikož v přpadě těchto osob nedv ždnho smyslu nahrazovat ušl přjem (ždn pracovn přjem totiž neušel), a nadto by pak absentovala jasn metodika jeho vyčslen. Ostatně, v době, kdy došlo ke změně prvn pravy, žalobce nemohl ani s jistotou předpokldat, že za několik měsců bude znovu prceschopn a že by si při hledn novho zaměstnn snad mohl „vypomoci“ podporou v nezaměstnanosti. Za nepředvdatelnch okolnost tohoto typu proto nen namstě užt princip legitimnho očekvn. Naopak lze řci, že jak nemoc, tak nezaměstnanost představuj dost neočekvan sociln udlosti (napřklad ve srovnn s jinou udlost, kter dosti pravděpodobně nastane - stř), a proto nelze přpadn očekvn na budouc podporu v nezaměstnanosti s ohledem na odpracovn 12 měsců v rozhodnm obdob uplatňovat. Na krtkodob sociln udlosti tohoto typu nelze pojem legitimnho očekvn vztahovat i z toho důvodu, že žalobce nemohl předpokldat, že se stane dva měsce po nov pravě nezaměstnanm, jelikož existovaly rovnocenn alternativy, totiž že by mohl přejt do invalidity (vyššho stupně invalidity) nebo by si mohl najt prci; všechny tyto možnosti byly pro něj zřejmě otevřeny.

73. Projednvan přpad je pak nutno odlišovat tž od přpadu řešenho v nlezu sp. zn. Pl. S 1/12, v němž se prvn prava dotkala „hmotn existence a skutečn realizace esencilnho obsahu stavně zaručenho socilnho prva na přiměřen hmotn zajištěn v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tm, že již po dvou měscch, a nadto v některch přpadech bez jakchkoliv objektivně přezkoumatelnch důvodů, připouštěla vyřazen uchazeče o zaměstnn z evidence těchto uchazečů s popsanmi důsledky ztrty přiměřenho hmotnho zajištěn“, zatmco v nyn projednvanm přpadě jde toliko o legislativně-technickou konstrukci rozhodnho obdob, kter se nijak nevymyk evropskm standardům. Šlo tak o zcela přpustnou změnu zkonnch podmnek pro zskn podpory v nezaměstnanosti, kter na rozdl od přpadu řešenho v nlezu sp. zn. Pl. S 1/12 nevyžadovala od žadatelů stavně problematickou povinnost konat (uchazeč o zaměstnn musel akceptovat nabdku vykonvat veřejnou službu, jinak by se totiž aktualizoval důvod pro jeho vyřazen z evidence uchazečů o zaměstnn). Navc, jak bylo rozebrno vše (bod 72), nikdo stojc na mstě analogickm mstu žalobce by nemohl vzhledem k nahodilosti sv situace očekvat, že v budoucnu zcela jistě spln nroky předvdan zkonem.

74. Uveden přstup je podle nzoru stavnho soudu v souladu s vše uvedenou judikaturou ESLP (bod 49), přičemž stavn soud považuje za podstatn, že žalobci zůstala otevřena cesta k obecnm socilnm dvkm. Na samotn zvěr stavn soud poznamenv, že tyto zvěry jsou zvlště relevantn pro oblast sociln politiky, kter - jak přilhavě uvedl Spolkov stavn soud - „je citliv na omezen svobody (Gestaltungsfreiheit) zkonodrce; stle se měnc poměry v oblasti sociln politiky vyžaduj, aby bylo zkonodrci přenechno co možn nejvce svobody (srov. BVerfGE 39, 302 [315]). Spolkov stavn soud proto mus stle dbt na to, aby jeho judikatura zkonodrci nepřiměřeně neztěžovala přizpůsoben prva na změnu socilnch a hospodřskch poměrů (srov. BVerfGE 69, 272 [304]). Pro oblast pojištěn nezaměstnanch to plat obzvlšť. Jeho funkceschopnost zvis na vvoji ekonomiky a situace na pracovnm trhu, ale tak na pochopen a subjektivnm chovn pojištěnch. Při změně takovch podmnek mus zkonodrce moci reagovat rychle. Mimo to je nutn širok tvůrč svoboda zkonodrce, neboť plněn z pojištěn nezaměstnanch nen na rozdl od důchodovho pojištěn měrn přspěvkům do něj (srov. BVerfGE 51, 115 [124]; 72, 9 [20]). Pro posouzen poskytovanho plněn proto chyb regulativ ekvivalence plněn, takže zkonodrce mus mt jin možnosti k nutnm vyrovnnm“ [1 BvL 29, 30, 33, 34, 36/83 (usnesen ze dne 18. 11. 1986), odlišn stanovisko soudce Katzensteina].

VIII. C.

Diskriminace

75. Idel rovnosti lidskch bytost je konstitutivn čst materilnho pojmu prva modernity, v němž nerovnostřsk politick řdy nemohou projt testem legitimity. Rovn důstojnost lidskch bytost je pak i argumentem pro rovnost v stavně zaručench prvech. Implikuje zkladn prvo na podl svobody, kter je rovn podlu všech ostatnch lidskch bytost.

76. Listina zkladnch prv a svobod nezakazuje jakkoliv rozlišovn, nbrž nepřpustnm je jen rozlišovn z určitch důvodů nebo rozlišovn určitm způsobem. Zkaz diskriminace proto neznamen „zkaz jakhokoliv vyčleňovn, nbrž pouze takovho, kter je morlně zvadn a snižuje důstojnost člověka“ (srov. Bobek, M. Zkaz diskriminace. In: E. Wagnerov, V. Šimček, T. Langšek, I. Pospšil a kol. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 101). V bodě 55 nlezu sp. zn. Pl. S 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) citoval stavn soud nzor soudce ESLP Zupančiče, dle něhož „vešker rozhodovac procesy uvnitř všech tř složek sttn moci se tkaj tvorby a vkonu různch rozhodnut s ohledem na různ situace. V tomto smyslu ,diskriminovat‘ [tj. vnmat a konstatovat rozdly] nen nic špatnho, ledaže by se určit konkrtn konstatovn rozdlů vztahovalo, slovy stavnho prva, na tzv. ,problematickou kategorii‘, tedy na jedno z kritri uvedench v taxativnm včtu člnku 14 Evropsk mluvy o lidskch prvech. Tyto problematick kategorie nejsou nic jinho než vjimkou z obecnho pravidla, kter umožňuje použt pro jin než problematick kategorie jakkoli rozlišujc rozhodovac proces. Zkaz diskriminace s ohledem na určitou konkrtn odlišnost je tedy vjimkou, nikoli pravidlem. To nicmně neznamen, že by diskriminace byla u problematickch kategori přsně zakzna. Ve skutečnosti je diskriminace uvnitř uvedench kategori povolena, pokud jsou spolu s n uplatněna kritria rovn ochrany, proporcionality a racionality“ (viz nesouhlasn stanovisko soudce Boštjana Zupančiče ve věci Burdenovy proti Spojenmu krlovstv ze dne 29. 4. 2008, přehled rozsudků Evropskho soudu pro lidsk prva 6/2008, s. 319).

77. V bodech 50-52 usnesen sp. zn. I. S 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 (dostupn na http://nalus.usoud.cz) stavn soud podrobněji rozebral to, že „čl. 3 odst. 1 Listiny se ... uplatn pouze, pokud je důvodem odlišnho zachzen pohlav, rasa, barva pleti, jazyk, vra a nboženstv, politick či jin smšlen, nrodn nebo sociln původ, přslušnost k nrodnostn nebo etnick menšině, majetek, rod nebo jin postaven. ... [J]in postaven mus ... bt obdobn demonstrativně vyjmenovanm kategorim. Mus se tedy tkat nějak osobn vlastnosti, kterou zpravidla nelze ovlivnit (např. pohlav, rasa), či mus jt o důvody spočvajc na osobnch volbch održejcch osobnostn rysy každho z ns, jako je nboženstv či politick nzory. ... Lze dodat, že Evropsk soud pro lidsk prva vykld obdobně čl. 14 evropsk mluvy o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod, kter obsahuje podobn demonstrativn včet diskriminačnch důvodů (viz např. rozhodnut Peterka proti Česk republice ze dne 4. 5. 2010 č. 21990/08). Neznamen to však, že zkonodrce může v těchto situacch libovolně rozlišovat. Rovnost chrněn čl. 1 Listiny totiž takovto omezen nem a dopad na všechny rozlišovac důvody [srovnej např. nlez sp. zn. Pl. S 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.) či usnesen sp. zn. I. S 2006/12 ze dne 15. 1. 2014, bod 17]. Je však ustlenou judikaturou stavnho soudu, že tato rovnost podle čl. 1 Listiny může bt porušena pouze v přpadě, kdy jde o nerovnost extrmn, přpadně tu, kter schz jakkoliv čel a smysl, a jedn se tak o libovůli [viz nlez sp. zn. Pl. S 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].“

78. stavněprvn vchodiska sv rozhodovac činnosti tkajc se principu rovnosti musel stavn soud vzthnout k charakteru přezkoumvan prvn normy. Navrhovatel poukazoval ve svm podn na to, že tytž skutečnosti, kter nen možn objektivně ovlivnit (jako vznik dočasn pracovn neschopnosti a dlka jejho trvn), se odlišně, a to zsadnm způsobem, promtnou do prva na hmotn zabezpečen ve formě podpory v nezaměstnanosti u dvou zkladnch forem pracovnho poměru. Jinak řečeno, podle nzoru navrhovatele dochz k neospravedlniteln diskriminaci mezi pracovnmi poměry na dobu určitou a neurčitou (ostatně předtm žalobce takto argumentoval v žalobě proti rozhodnut sprvnho orgnu). Namtanm diskriminačnm důvodem je tedy to, zda byl pracovn poměr uzavřen na dobu určitou či neurčitou.

79. Vyšel-li stavn soud z charakteru přezkoumvan prvn normy, pak podle jeho nzoru nejde v projednvan věci o přpad diskriminace přm, podle nž by se s danou osobou zachzelo odlišně z důvodu, jenž by byl jednm ze zakzanch důvodů vyčleňovn. Naopak konstrukce rozporovan prvn normy je založena na zcela neutrlnm kritriu. stavn soud proto musel přezkoumat dotčenou prvn normu z hlediska nepřm (resp. zprostředkovan nebo skryt) diskriminace, jejž stavn vchodisko spočv v čl. 3 odst. 1 Listiny. Předpokladem nepřm diskriminace je dle stavněprvn dogmatiky to, že určit obecn prvn prava, jež formlně neobsahuje ždnou zakzanou diskriminačn klasifikaci, vyvolv diskriminaci při sv aplikaci (Bobek, M., Boučkov, P., Khn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 52). Předmětem nepřm diskriminace je proto nepřzniv (resp. nerovn) dopad obecnch pravidel, kter jsou v obecn rovině formlně v pořdku a aplikuj se „rovně“. Přčinou bv vadn konstrukce normy, kdy na zkladě zdnlivě neutrlnho kritria je ze zakzanho důvodu (např. rasa, etnick původ, pohlav, sexuln orientace, věk, zdravotn postižen, nboženstv nebo vra atd.) určit skupina osob znevhodněna oproti ostatnm, přičemž dan kritrium nen věcně odůvodněno oprvněnm čelem a prostředky k jeho dosahovn jsou přiměřen a nezbytn (srov. ibid.). Jinak řečeno, plat, že v přpadě nepřm diskriminace bylo jako kritrium rozlišovn zvoleno kritrium na prvn pohled neutrln, kter však nepřiměřeně dopad na chrněnou skupinu (viz Bobek, M. Zkaz diskriminace. In: E. Wagnerov, V. Šimček, T. Langšek, I. Pospšil a kol. Listina zkladnch prv a svobod. Komentř. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 109).

80. stavn soud poznamenv, že shodně s prvn dogmatikou pak např. antidiskriminačn zkon [zkon č. 198/2009 Sb., o rovnm zachzen a o prvnch prostředcch ochrany před diskriminac a o změně některch zkonů (antidiskriminačn zkon), ve zněn pozdějšch předpisů] vymezuje v 3 odst. 1 nepřmou diskriminaci jako „takov jednn nebo opomenut, kdy na zkladě zdnlivě neutrlnho ustanoven, kritria nebo praxe je z některho z důvodů uvedench v 2 odst. 3 [sem patř důvody jako rasa, etnick původ, nrodnost, pohlav, sexuln orientace, věk, zdravotn postižen, nbožensk vyznn, vra či světov nzor] osoba znevhodněna oproti ostatnm. Nepřmou diskriminac nen, pokud toto ustanoven, kritrium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimnm clem a prostředky k jeho dosažen jsou přiměřen a nezbytn.“

81. V projednvan věci ovšem neplat, že by zvolen kritrium mělo diskriminačn vsledek na určitou stavně chrněnou skupinu, jak ji vymezuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatel nepředložil ždn argument, že by inkriminovan norma nepřiměřeně dopadala na určitou chrněnou skupinu, a ani stavn soud nem ždn důvod se domnvat, že by tomu tak v projednvan věci snad bylo. V dan věci nelze namtan diskriminačn důvod podřadit ani pod pojem „jin postaven“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny.

82. Je-li v přpadě nepřm diskriminace nezbytn, aby na prvn pohled neutrln kritrium dopadalo o poznn silněji na chrněnou skupinu, jejmž by byl žalobce členem, tak nejenže zaměstnanci na dobu určitou bez dalšho zsadně takovou skupinu netvoř (chrněn skupina je totiž definovna podle etnickch, rodovch, pohlavnch nebo jinch znaků), nbrž přpad zaměstnance, jehož kauza byla důvodem (pro) podn nvrhu obecnho soudu, je do značn mry individualizovan, jelikož vyplv z konjunkce nahodilch faktorů, jakmi byly dlouhodob žalobcovy zdravotn problmy způsobujc pracovn neschopnost v dlce přesahujc jeden rok a listopadov novelizace předmětnho ustanoven zkona, k nž došlo v situaci, kdy byl žalobce ještě v pracovn neschopnosti. Podle nzoru stavnho soudu se proto za danch jedinečnch okolnost nemůže jednat o stavně zakzanou nepřmou diskriminaci, jelikož již z jejho stavně-dogmatickho vymezen vyplv, že nesměřuje k individualizovan ochraně konkrtnho prva nějak osoby (srov. Fredman, S. Discrimination Law. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 183). V jejm přpadě se totiž nejedn o otzku jednotlivho osudu, nbrž o „strukturln“ nerovnosti a jejich dopady. Mus jt tedy o diskriminačn zachzen se (navc s tzv. chrněnou, jistmi atributy tedy vymezenou) skupinou, nikoliv jen o odlišn zachzen s jednotlivci. Posuzovn nepřm diskriminace se totiž odpoutv od konkrtnch stěžovatelů, a proto by bylo nepřpustnm aktivismem ze strany stavnho soudu rozhodovat o stavn konformitě napaden prvn normy s ohledem na individualizovan přpad žalobce.

83. Jak ostatně vyplv i z navrhovatelova podn, i podle něj nešlo v dan věci nakonec vlučně o skutečnost, že měl pracovn poměr sjednan na dobu určitou v kontrastu s pracovnm poměrem na dobu neurčitou, ale o pracovn poměr na dobu určitou při pracovn neschopnosti trvajc dle než jeden rok. Nen tudž problmem samo uzavřen pracovnho poměru na dobu určitou, nbrž mus se k tomu připojit ještě dalš, a to značně nepředvdateln a nahodil okolnosti. Proto považuje stavn soud namtanou diskriminaci pracovnch poměrů na dobu určitou ve srovnn s pracovnmi poměry na dobu neurčitou za zavdějc, jelikož v kauze, kter se tk navrhovatelovo podn, nastalo spojen několika faktorů (tj. dan žalobce se v době trvn tohoto poměru stal prceneschopnm, jeho pracovn poměr skončil v průběhu trvn dočasn pracovn neschopnosti, a později byl žalobce shledn prceschopnm). Dotčen ustanoven obsahuje neutrln pravidlo, dvoulet obdob, jež je stejn pro všechny skupiny zaměstnanců, ovšem může dopadnout odlišně na někter specifick, ovšem nepředvdateln situace, a to proto, že složitost lidskch životů se jen těžce vměstnv do těchto zkonnch podmnek. Ačkoliv pracovn poměr na dobu neurčitou může poskytovat vyšš mru ochrany z hlediska skončen pracovnho poměru (zaměstnanci nelze dt vpověď během pracovn neschopnosti, přpadně pokud mu vpověď byla dna před vznikem pracovn neschopnosti, pracovn poměr trv ještě po určitou dobu po jejm skončen), lze si představit situace, kdy ani existence pracovnho poměru na dobu neurčitou v kombinaci s vpověd a s pracovn neschopnost nezajist uchazeči o zaměstnn nrok na podporu v nezaměstnanosti.

84. Uveden zvěry lze pak vzthnout i k argumentaci veřejnho ochrnce prv „Vybranou kazuistikou šetřen veřejnho ochrnce prv“ (bod 20), z nž nelze ještě dovozovat existenci určit, natož pak chrněn skupiny, jejž existence by měla bt pro stavn soud důvodem vysloven protistavnosti rozporovanho ustanoven. Neobstoj pak ani argument, že se dan přpady nedaj řešit v systmu hmotn nouze (viz body 55-56). stavn pořdek představuje vzjemně propojen strukturln celek, kter směřuje k ochraně nejvyšš hodnoty lidsk důstojnosti a lidsky důstojnho života, přičemž volba konkrtnho systmu, jak udržet stav důstojnosti, je již zležitost zkonodrce. Podpora v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny mus bt garantovna pouze u osob, kter prvě ztratily přjem z vdělečn činnosti, jelikož nemohou zskat přiměřen zaměstnn, tj. u těch, kdo maj možnost pracovat a jsou ochotn pracovat, zatmco u těch, kteř byli dlouhodobě nemocn, se naproti tomu v zsadě vychz z absence tto možnosti, a proto se postupuje podle jinch pravidel a jejich situace se pak řeš v rmci jinho druhu socilnch dvek. To lze vztahovat i na situaci, kdy určit osoby znovu nabydou schopnosti pracovat, ovšem v důsledku dlouhodob nemoci nespln již zkonem stanoven podmnky (resp. určitou dobu časti na důchodovm pojištěn v rmci rozhodnho obdob), jelikož jejich pracovn neschopnost trvala dle než jeden rok.

IX.

85. V přpadě socilnch prv obecně plat, že by se stavn soud neměl pokoušet nahrazovat racionln vahu zkonodrce svou vlastn vahou, jakkoliv by snad mohla bt rovněž (ba dokonce možn ještě vce) racionln. Plat přitom, že „množstv konkrtnch racionlnch řešen připadajcch v vahu v jednom konkrtnm přpadě řešen distribuce veřejnch statků může bt poměrně vysok, což je dno samotnou vsledečnou povahou pozitivnch zvazků. Soudy ovšem poskytuj pouze ochranu subjektivnm prvům, odpovědnost za volbu způsobu distribuce veřejnch statků naopak nlež zkonodrn moci“ (srov. Boučkov, P. Rovnost a sociln prva. Praha: Auditorium, 2009, s. 37). Tyto zvěry je možno vztahovat např. i k argumentaci navrhovatele stran koncepčn a logick provzanosti danho ustanoven s jinmi ustanovenmi zkonů (bod 6) a stejně tak k argumentaci veřejnho ochrnce prv stran rozdlů mezi podporou v nezaměstnanosti a důchodovm pojištěnm (bod 20). Nadto stavn soud přesto poznamenv, že dlka podpůrč doby v nemocenskm pojištěn byla stanovena historicky dosti velkoryse; to však ještě neznamen, že by bylo nezbytn tuto dobu automaticky stavět naroveň dobm přslušnosti k jinm systmům (např. v důchodovm pojištěn se tak nezohledňuje jakkoli doba nezaměstnanosti apod.). Napaden norma upravuje toliko dlku rozhodnho obdob, neupravuje nhradn doby, kter byly navrhovateli - jak lze dovozovat z jeho podn - tž trnem v oku (bod 9); nhradn doby zaměstnn definuje 41 odst. 3, resp. 2 zkona o zaměstnanosti. Svm způsobem tak problmem pro navrhovatele nebyla samotn dlka rozhodnho obdob, nbrž spše absence toho, že by se doba dočasn pracovn neschopnosti, kter vznikla v době vdělečn činnosti nebo v ochrann lhůtě, pro čely podpory v nezaměstnanosti považovala za dobu nhradn (přpadně, že by bylo rozhodn obdob rozšřeno o tu dobu, kdy zaměstnanec nemohl z důvodu nezvisejcho na jeho vůli pracovat, jak je to např. upraveno v Kanadě). stavn soud poukazuje na prvn pravu na Slovensku, kde existuje pojištěn v nezaměstnanosti (zkon č. 461/2003 Sb., o socilnom poisten), přičemž v 104 odst. 2 citovan zkon stanov, že pojištěnec, kter byl po skončen vkonu činnosti zaměstnance v pracovnm poměru na dobu určitou zařazen do evidence nezaměstnanch, m nrok na dvku v nezaměstnanosti, pokud byl v poslednch čtyřech letech před zařazenm do evidence pojištěn z vkonu činnosti zaměstnance v pracovnm poměru na dobu určitou nejmně dva roky. Jde o vjimku z pravidla, podle kterho jinak nrok vznikne, jestliže v poslednch třech letech byl pojištěn dva roky. Pro pracovn poměry na dobu určitou se prodlužuje rozhodn obdob jako lex specialis. Je ale již na zkonodrci, zda přijme takovouto, k zaměstnancům zaměstnanm na dobu určitou, přpadně k zaměstnancům dočasně nezpůsobilm k prci z důvodu pracovn neschopnosti přece jen vstřcnějš pravu. stavn soud nepřehldl, že Poslaneck sněmovna projednv jako tisk 296/0 změnu zkona o zaměstnanosti, přičemž vlda navrhla, aby přpady dlouhodob pracovn neschopnosti byly za vymezench podmnek považovny pro čely podpory v nezaměstnanosti za dobu nhradn. Tato prava se ovšem m vztahovat toliko na řzen o podpoře v nezaměstnanosti zahjen po činnosti tto novelizace.

X.

86. Shrnuto, normativn obsah stavn normy čl. 26 odst. 3 Listiny je dle omezen čl. 41 odst. 1 Listiny, protože se ho jako prva lze dovolat pouze v mezch zkonů, kter tato ustanoven provděj. stavně zaručen prvo podle čl. 26 odst. 3 Listiny lze realizovat prostřednictvm „provděcho“ zkona, jenž stanovuje konkrtn obsah tohoto zkladnho prva. Zkonodrce tak mus z obsahovho hlediska dbt na to, aby takovm zkonem nebyly dotčeny podstata a smysl danho zkladnho prva (čl. 4 odst. 4 Listiny), totž pak plat pro orgny veřejn moci, jež je aplikuj a interpretuj. Z tohoto pohledu se však otzka, zda poskytovn podpory v nezaměstnanosti nlež uchazeči o zaměstnn za situace, kdy byla změněna dlka rozhodnho obdob ze tř na dva roky, jev nikoliv jako rozhodujc, neboť je na vůli zkonodrce, za jakch podmnek hmotn zabezpečen v takovchto přpadech poskytne, tedy zda nějakm způsobem „zvhodn“ postaven těch, kteř pracovali v rmci rozhodnho obdob ve většm poměru než ostatn. Přezkoumvan prvn prava nijak neodporuje čelu stavn garance podpory hmotnho zajištěn těch, kdo bez sv viny nemohou zskvat prostředky pro sv životn potřeby prac.

87. Toliko jako obiter dictum ovšem stavn soud k navrhovatelovu nvrhu ještě poznamenv, že někter problmy obdobnho typu, jak vznesl navrhovatel, lze řešit rozšřenm přechodnch ustanoven novelizace zkona. Napaden ustanoven je prima facie neutrln: stanov, že rozhodnm obdobm pro posouzen toho, zda byla naplněna podmnka jednoho roku důchodovho pojištěn, bude obdob dvou let před vznikem sociln udlosti. Jeho derogac nelze řešit nepřzniv dopady do vysoce individualizovan věci, jež byla podkladem podn nvrhu k stavnmu soudu (viz bod 82). stavn soud m za to, že by bvalo bylo možno z hlediska racionlnho a socilně citlivho zkonodrce uvažovat o zakotven napřklad jednoročnho přechodnho obdob, v němž by se u nroků vzniklch v tomto prvnm roce činnosti nov prvn pravy alternativně ještě zkoumalo naplněn doby zaměstnn podle dřve platn pravy. Nicmně tento „nedostatek“ nelze hodnotit jako nestavn (viz body 72-74) - spše jde o politickou vůli parlamentn většiny nebo možn i o (ne)schopnost domyslet důsledky pravy.

88. stavn soud konstatuje, že nebyly shledny důvody pro vyhověn nvrhu na zrušen v zhlav citovanho ustanoven napadenho zkona, a proto byl nvrh zamtnut.

Načítávám znění...
MENU
Videonávod k používaniu systému
Hore