Ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů 161/1996 účinný od 12.06.1996
| Schválené: | 15.05.1996 |
| Účinnost od: | 12.06.1996 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Česká národní rada (ČNR). Parlament České republiky., Volby., Svobodná soutěž politických sil. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 15. května 1996 v plénu ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodněn
I.
Dne 12. nora 1996 byl doručen stavnmu soudu nvrh, opatřen 42 podpisy poslanců Parlamentu Česk republiky, jehož předmětem je požadavek na zrušen vše uvedench ustanoven zkona č. 247/1995 Sb. stavn soud nejprve ověřil formln nležitosti nvrhu a zjistil z připojenho podpisovho archu poslanců, že v jednom přpadě jde o duplicitn podpis. I když tm klesl počet poslanců na 41, jsou splněny zkonn podmnky 64 odst. 1 psm. b) zkona č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu.
stavn soud se dle zabval ověřenm formln přpustnosti nvrhu skupiny poslanců co do jeho obsahu a zjistil, že nvrh na zrušen ustanoven 35, 65 a 92 odst. 2 zkona č. 247/1995 Sb. je přpustn z hlediska čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy Česk republiky (dle jen "stava"). Naproti tomu nvrh skupiny poslanců, aby stavn soud rozhodl o zrušen uvedench ustanoven zkona podle čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy, odporuje stavě sam, protože ta v čl. 87 odst. 1 pod psmenem b) uvd zrušen jinch (nižšch) prvnch předpisů, než jsou zkony. Zrušen ustanoven zkona na zkladě čl. 87 odst. 1 psm. b) stavy nen tedy možn.
S vše uvedenmi vhradami splňuje však stavn stžnost formln předpoklady. Věcně napad skupina poslanců ustanoven zkona č. 247/1995 Sb., jež se tkaj zaveden tzv. volebnch kauc. Pokud jde o Poslaneckou sněmovnu, zkonn prava stanov, že politick strana nebo koalice, jejž kandidtn listina byla ve volebnm kraji zaregistrovna, slož do tř dnů po oznmen o registraci kauci 200 000 Kč, přičemž složen kauce je podmnkou zahjen tisku hlasovacch lstků přslušn politick strany nebo koalice. Pokud kauce nen složena, hlasovac lstky se nevytisknou. Kauci vrt krajsk volebn komise politick straně nebo koalici za podmnky, že tato strana či koalice postoupila do prvnho skrutinia, to znamen, že zskala alespoň 5 % odevzdanch platnch hlasů v celosttnm měřtku. Čstky, kter se nevracej, jsou přjmem sttnho rozpočtu.
Kromě kauc pro volby do Poslaneck sněmovny napad skupina poslanců tž kauce pro volby do Sentu ( 65 citovanho zkona). Zkonn prava tu vychz z toho, že jednotliv kandidti jsou povinni po oznmen o jejich registraci složit kauci 20 000 Kč a oznmit to obvodn volebn komisi. Složen kauce je podmnkou pro zahjen tisku hlasovacch lstků. Při nesložen kauce se hlasovac lstky netisknou. Tak v tomto přpadě je vrcen kauce tomu, kdo ji složil, vzno na podmnku jist mry volebnho spěchu; čstka se vrac, jestliže kandidt zsk ve volebnm obvodu alespoň 6 % z celkovho počtu odevzdanch platnch hlasů. Tak v tomto přpadě jsou čstky, kter se nevracej, přjmem sttnho rozpočtu.
Skupina poslanců vychz ve svm nvrhu z pojmu kauce jako synonyma jistoty, resp. zruky. Konstatuj, že v českm prvu byla kauce dosud institutem občanskho a obchodnho zvazkovho prva a že se j použv tž v občanskm soudnm řzen, v daňovm (sprvnm) řzen a v trestnm prvu procesnm, že kauce slouž předevšm k zajištěn soukromoprvnho zvazku anebo k zlohovn zkonn daňov povinnosti, a zdůrazňuj, že takov kauce za ždnch okolnost nepropad ve prospěch sttu. Pouze v trestnm řzen a ve specilnch přpadech maj kauce tž povahu sankce. Navrhovatel zdůrazňuj, že kauce zaveden zkonem č. 247/1995 Sb. (v textu nvrhu je zřejmě omylem uvedeno č. 247/1992 Sb.) svou povahou neodpovd obvyklmu pojmu kauce a je vlastně sankc "sui generis" připomnajc sttem organizovanou hazardn hru.
Skupina poslanců se ve sv dalš argumentaci obrac k pravě aktivnho a pasivnho volebnho prva jakožto institutu prva stavnho. Vyslovuj nzor, že napaden zkon v ustanovench 35 a 65 porušuje stavn meze vkonu volebnho prva ve dvou podstatnch otzkch: zavd povinnost subjektů volebnho prva složit kauci jako podmnku pro vytištěn hlasovacch lstků a dle zavd institut "nevrcen kauce" a nevrcen kauce zařazuje mezi přjmy sttnho rozpočtu.
Pokud jde o prvn otzku, namtaj, že pravideln uskutečňovn voleb, jejich organizace a finančn zabezpečen je mezinrodněprvně převzatou a stavně stanovenou povinnost sttu. Ždn stavn norma nepřipoušt, aby stt podmiňoval splněn sv zkonn povinnosti zahjit tisk hlasovacch lstků složenm kauce a aby politickm stranm a občanům byla uložena povinnost jejich tisk financovat nebo jej garantovat kauc.
Tak propadnut kauce ve prospěch sttnho rozpočtu pokld skupina poslanců za odporujc jak stavnm předpisům, tak i mezinrodněprvnm zvazkům Česk republiky. Navrhovatel uvděj, že propadnut kauce ve prospěch sttu je zcela nezvisl na vůli a chovn subjektu a že vůbec nen vyvolno jeho protiprvnm chovnm. O tom, zda kandidt zsk alespoň 6 % z celkovho počtu platnch hlasů, rozhoduj vlučně voliči. Vnitřn rozpor volebnho zkona spatřuj i v tom, že volebn kauce odporuj 84 volebnho zkona, podle něhož se všechny vdaje orgnů sttn sprvy, obc a volebnch komis, spojen s volbami do Parlamentu, hrad ze sttnho rozpočtu. Ustanoven zkona o propadnut kauc ve prospěch sttu považuj za finančn sankci v neprospěch zaregistrovanch politickch stran a kandidtů za to, že ve volbch neuspěli, a současně za vynucen mimořdn přspěvek mně spěšnch politickch stran a kandidtů ve prospěch sttu.
Konečně pak se skupina poslanců obrac proti volebnm kaucm s poukazem na skutečnost, že nevytištěn hlasovacch lstků řdně přihlšench a oficilně zaregistrovanch kandidtnch listin a kandidtů z důvodu nesložen kauce je nestavnm zsahem do stavnho prva všech politickch stran podlet se na tvorbě Parlamentu a do stavnho prva jednotlivch občanů uchzet se o volebn přzeň voličů a o parlamentn mandt. Namtaj, že stava předpokld politick systm založen na svobodnm a dobrovolnm vzniku a na voln soutěži politickch stran respektujcch zkladn demokratick principy, zatmco ustanoven volebnho zkona politickm stranm a koalicm s menšm majetkovm zzemm faktickou možnost častnit se voleb odpraj. Kauce je překžkou voln soutěže a nut politick strany, aby se orientovaly na materiln strnku činnosti či hledaly podporu od jinch subjektů, z nichž plynou přjmy bez ohledu na demokratick cle a principy.
V tto souvislosti namtaj rovněž porušen zsady rovnosti ve volbch tm, že je možn nepřipustit k časti na volbch subjekty, kter nemaj v celosttnm měřtku 1 600 000 Kč pro jedny volby. Tato čstka se může z hlediska jinch subjektů zdt nepodstatnou, může však u menšch subjektů s nevelkm majetkovm zzemm vst k vyloučen z voleb. Skupina poslanců vyslovuje nzor, že jakkoli čstka, bez ohledu na jej vši, jako podmnka vkonu pasivnho volebnho prva zvhodňuje subjekty, kter jsou lpe připraveny k soutěži na ekonomickm poli než k soutěži na poli myšlenek a ide. Rovnost je třeba chpat jako možnost častnit se moci zkonodrn bez jakhokoli majetkovho omezen. Volebn zkon však může v naplněn pasivnho volebnho prva činně zabrnit zaregistrovanm stranm a kandidtům prvě pro nedostatek majetku. V zvěru svho nvrhu poukazuje skupina poslanců na rozpor volebnho zkona, pokud jde o jeho ustanoven o kaucch, s čl. 5 a čl. 19 odst. 1 a 2 stavy a s čl. 4 odst. 1, 2 a 4, čl. 11 odst. 2, čl. 20 odst. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny zkladnch prv a svobod a dodv, že Česk republika je vzna i ve svm volebnm prvu mezinrodnmi smlouvami, zejmna tž čl. 3 Dodatkovho protokolu k mluvě o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod, v nž se uvd zvazek konat volby za podmnek, kter zajist svobodn vyjdřen nzorů lidu na volbu zkonodrnho sboru. V tto souvislosti tž poukazuj na zkaz diskriminace podle čl. 14 mluvy.
Nvrh skupiny poslanců zaslal stavn soud podle 69 zkona č. 182/1993 Sb. Parlamentu Česk republiky se ždost o psemn vyjdřen do 30 dnů ode dne doručen. Na tuto vzvu obdržel dne 22. března 1996 stavn soud psemn vyjdřen Poslaneck sněmovny Parlamentu Česk republiky, podepsan jejm předsedou PhDr. Milanem Uhdem, v němž se uvd, že volebn zkon i ve svch ustanovench o kaucch byl schvlen předepsanou většinou a prošel řdnm procesem schvalovn a vyhlšen, takže představuje stupeň dosaženho konsensu v rmci Parlamentu. Pokud jde o důvody zaveden volebnch kauc, cituje se jednak potřeba omezen roztřštěnosti politickch sil v Česk republice, jež by mohla vst ke ztžen funkce zastupitelskho orgnu, a zejmna pak se poukazuje na vysok nklady, jež sttu vznikaj při tisku hlasovacch lstků za předpokladu, že soupeřcch politickch stran a kandidtů je neměrně vysok počet. Konečně pak odkazuje vyjdřen Parlamentu Česk republiky na důvodovou zprvu k vldnmu nvrhu volebnho zkona, v jejž obecn čsti se uvd, že "se v zkoně zakotvuj kauce kandidujcch politickch stran při volbch do Poslaneck sněmovny a do Sentu, a to na zkladě zkušenost ze zahranič, konkrtně z Francie".
II.
Podle 13 zkona č. 182/1993 Sb. se pro zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven, tj. pro rozhodnut podle čl. 87 odst. 1 psm. a) stavy, vyžaduje většina alespoň devti přtomnch soudců. Nvrh na zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven je zamtnut v přpadě, jestliže se pro něj tato zkonem požadovan většina nevyslov, tj. i v přpadě, kdy se pro zamtnut vyslov pouze menšina soudců, většina, hlasujc pro zrušen, čt však mně než devět soudců (Pl. S 36/93, Pl. S 4/95).
V rozhodovan věci se většina osmi soudců vyslovila pro zrušen 35 zkona č. 247/1995 Sb. a pro zamtnut nvrhu na zrušen 65 a 92 odst. 2 zkona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi soudců se vyslovila pro zamtnut nvrhu v celm rozsahu.
Stanovisko relevantn menšiny, vedouc k nedosažen zkonem požadovanch devti hlasů pro zrušen zkona nebo jeho jednotlivch ustanoven, se zakld na nsledujcch argumentech:
Podle ustanoven 35 odst. 2 zkona č. 247/1995 Sb. je ve volbch do Poslaneck sněmovny politick strana nebo koalice povinna složit kauci 200 000 Kč ve všech volebnch krajch, v nichž byla kandidtn listina politick strany nebo koalice zaregistrovna. Podle odstavce 4 citovanho ustanoven se kauce politick straně nebo koalici vrac, pokud postoupila do prvnho skrutinia, tj. v přpadě, jestliže politick strana zskala vce než 5 % hlasů nebo v přpadě koalice vce než v 49 odst. 2 a 3 zkona č. 247/1995 Sb. požadovan počet hlasů. V tto souvislosti nutno rovněž zmnit nrok politick strany na stl přspěvek v přpadě zskn nejmně 3 % hlasů ve volbch do Poslaneck sněmovny, přičemž tento přspěvek čin nejmně 3 000 000 Kč ročně ( 20 odst. 4 a 6 zkona č. 424/1991 Sb., o sdružovn v politickch stranch a v politickch hnutch, ve zněn pozdějšch předpisů).
Obdobn povinnost jako pro volby do Poslaneck sněmovny je stanovena i pro volby do Sentu, a to pro každho, jehož přihlška byla registrovna, složit kauci 20 000 Kč ( 65 odst. 2 zkona č. 247/1995 Sb.). Podle odstavce 4 citovanho ustanoven se kauce vrac tomu, kdo zskal ve volebnm obvodu alespoň 6 % z celkovho počtu platnch hlasů.
Ačkoli volebn zkon spojuje zakotven volebn kauce se zahjenm tisku hlasovacch lstků, nejedn se o přspěvek na volby, nbrž o speciln prvn institut tvořc jednu z podmnek volitelnosti.
Čl. 5 stavy a čl. 22 Listiny zkladnch prv a svobod zakotvuj ochranu svobodn soutěže politickch stran, přičemž tomuto čelu podřizuj zkonnou pravu všech politickch prv a svobod, tudž i prva volebnho. Podle čl. 19 odst. 1 a 2 stavy a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny zkladnch prv a svobod plat všeobecnost a rovnost pasivnho volebnho prva pro volby do Parlamentu Česk republiky. Čl. 14 mluvy o ochraně lidskch prv a zkladnch svobod ve spojen s čl. 3 Dodatkovho protokolu k tto mluvě zakotvuje zkaz diskriminace v prvn pravě svobodnch voleb.
V posuzovan věci nutno tedy zodpovědět otzku, zdali je volebn kauce takovm komponentem zkonn pravy volebnho prva, jenž omezuje svobodnou soutěž politickch stran.
Za svobodn lze považovat takov volby, v nichž existuje svoboda vstupovat se svou politickou alternativou do volebnho procesu (tj. existuje svoboda zakldn politickch stran a svoboda navrhovn kandidtů na funkce poslanců ve většinovm systmu), dle svoboda uchzet se o podporu voličů a komunikovat s veřejnost, jakož i svoboda voliče vybrat z vce politickch alternativ, reprezentovanch vce politickmi stranami a vce kandidty na funkce poslanců.
stavn systm Česk republiky je založen na principu reprezentativn demokracie (čl. 2 stavy), přičemž podle čl. 19 odst. 1 a 2 stavy se volby do Poslaneck sněmovny konaj podle zsad poměrnho zastoupen a volby do Sentu podle zsad většinovho systmu.
Princip reprezentativnosti obsahuje předevšm odvozenost složen zastupitelskho sboru od politick struktury občansk veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimln reprezentativnosti subjektů (politickch stran a hnut) zčastněnch na politick soutěži. Jeho promtnutm je minimln reprezentativnost jako nležitost nvrhu na registraci politick strany podle 6 odst. 2 psm. a) zkona č. 424/1991 Sb., ve zněn pozdějšch předpisů. Obdobn požadavek je vyjdřen i v přpadě nezvislho kandidta pro volby do Sentu v podmnce jeho přihlšky podle 61 odst. 6 zkona č. 247/1995 Sb.
Prvn řd Česk republiky obsahuje tedy nejen aposteriorn nstroje integrace politickho systmu (ktermi jsou omezujc klauzule), nbrž i nstroje apriorn.
čelem existence politickch stran je politick reprezentace čsti veřejnosti, čast ve volbch a snaha jejich prostřednictvm zskat zastoupen v zastupitelskch sborech, předevšm v Parlamentě, přpadně v dalšch volench orgnech veřejn moci.
Z hlediska voleb nutno tedy v prvn řadě svobodu politick soutěže spatřovat v stavnosti podmnek volitelnosti politickch stran. Při posuzovn souladu napadench ustanoven volebnho zkona s stavnmi zkony a s mezinrodnmi smlouvami podle čl. 10 stavy je proto klčovou otzkou, zdali zkonem vyžadovan volebn kauce lze podřadit do rmce podmnek minimln reprezentativnosti strany, resp. nezvislho kandidta a zdali zkonodrce zvolil za tm čelem adekvtn prostředek (tj. zdali minimln reprezentativnost lze prokazovat pouze určitm počtem podpisů sympatizantů politick strany, resp. určitm počtem jejch členů nebo i jinmi prostředky).
Smysl volebn kauce ve volbch do Poslaneck sněmovny je působen ve směru omezen časti ve volbch stranm, jejichž reprezentativnost je nižš než 3 % odevzdanch hlasů (v opačnm přpadě je totiž garantovn sttn přspěvek nebo i vrcen kauce). Jde tudž o určit akcesorium k omezujc klauzuli podle 49 zkona č. 247/1995 Sb. Clem tohoto akcesoria je omezit počet politickch stran a hlasů pro ně odevzdanch, k nimž se při zjišťovn volebnch vsledků a přidělovn mandtů podle 49 odst. 3 zkona č. 247/1995 Sb. nepřihlž.
Obdobn smysl a cl sleduje i volebn kauce v přpadě voleb do Sentu.
Argumentem ve prospěch vhodnosti kauc jako podpůrnho nstroje vypovdajcho o minimln reprezentativnosti strany, jakož i nstroje minimalizujcho počet hlasů, ke kterm se při zjišťovn volebnch vsledků nepřihlž, mohou bt možn spory o pravost podpisovch listin nebo o okolnostech jejich pořizovn.
Při poměřovn omezen možnosti časti ve volbch volebn kauc a smyslu a čelu volebn kauce je potřeba zejmna zvžit intenzitu tohoto omezen, tj. skutečnost, do jak mry vška kauce pro nezvisl kandidty a politick strany z pohledu požadavku minimln reprezentativnosti je podmnkou stavně nepřijatelnou.
Pokud m kauce plnit svůj čel a smysl a současně neomezovat svobodnou a volnou soutěž politickch sil, mus v propočtu na počet sympatizantů, naplňujc podmnku minimln reprezentativnosti, představovat nepatrnou sumu, neomezujc ani nejběžnějš osobn vdaje. Tato podmnka je v prvn pravě voleb do obou komor Parlamentu Česk republiky splněna, i když u voleb do Poslaneck sněmovny na mezn hranici nosnosti.
Uveden důvody vedly k zvěru o souladu ustanoven 35, 65 a 92 odst. 2 zkona č. 247/1995 Sb. s stavnmi zkony a mezinrodnmi smlouvami podle čl. 10 stavy, a tm k zamtnut nvrhu na jejich zrušen.
Odlišná stanoviska 1.Odlišné stanovisko soudce JUDr. Miloše Holečka Pro nedosažení kvalifikované většiny 9 soudců podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jíž je zapotřebí k přijetí rozhodnutí pléna o zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, byl ve věci Pl. ÚS 3/96 dne 15. května 1996 v plném rozsahu zamítnut návrh skupiny poslanců na zrušení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů. K tomuto rozhodnutí zaujímám podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto: 1. Podle mého soudu měl být zrušen § 35, neboť toto ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s čl. 5 Ústavy České republiky a s čl. 4 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Čl. 5 Ústavy stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Čl. 22 Listiny základních práv a svobod stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. 2. V projednávané věci jde o posouzení ústavnosti kaucí, jejichž složení podmiňuje podle § 35 volebního zákona vytištění hlasovacích lístků a tím i účast politických stran a koalicí na volbách do Poslanecké sněmovny. Toto ustanovení je podle mého přesvědčení v rozporu s Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod. Je povinnosti státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5 Ústavy. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti stran je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky. Z uvedených důvodů zastávám názor, že § 35 zákona č. 247/1995 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a proto měl být jako protiústavní podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušen, a to dnem ústavního vyhlášení nálezu. Toto rozhodnutí by mělo za následek, že pojem kauce v § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., i při zachování jeho plného znění, by se vztahoval pouze na kandidáty do Senátu. 2.Odlišné stanovisko soudců JUDr. Vladimíra Klokočky a JUDr. Vladimíra Paula 1. Ústava stanoví v čl. 5 jako základní a v článku 9 jako nedotknutelný princip volnou soutěž politických stran. To znamená, že ty organizace, kterým byl na základě zákona přiznán statut politické strany, nelze v účasti na volbách omezit. Článek 22 Listiny základních práv a svobod dokonce ukládá povinnost "umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil". Ze všech myslitelných zásahů státu do voleb je tím nejméně odůvodnitelným právě příkaz k vykázání majetku jakožto volebního faktoru a jak průkazu o zaplacení 1,6 mil. Kč "vstupného" do volební arény. Tím méně lze akceptovat argument, že složením velké finanční částky strana prokazuje svou "reprezentativnost". Reprezentativnost pro volební účely nelze nahrazovat reprezentativností bankovního konta. Reprezentativní je ta strana, která byla řádně zaregistrována podle zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a tím uznána způsobilou k "účasti na vytváření zákonodárných sborů" (§ 1 zák. č. 424/1991 Sb., v platném znění). Porušení rovnosti šancí volebních stran kaucemi je evidentní. Ne každá strana má své ochotné banky a své ochotné sponzory. 2. Důvodová zpráva k volebnímu zákonu a stanovisko Poslanecké sněmovny operují vysokými náklady na tisk hlasovacích lístků. Tento argument není věrohodný ve státě s vyrovnaným rozpočtem, ve státě, který si současně může dovolit volbu nikoli jedné, ale dvou komor Parlamentu a který navíc u voleb do Senátu předpokládá hlasování ve dvou kolech, pro něž se budou tisknout hlasovací lístky nikoli jednou, ale dvakrát. 3. Také jako opatření proti tříštění politické reprezentace, tj. jako integrační stimul s cílem funkčního parlamentu, nejsou volební kauce ani vhodné, ani ústavně přípustné. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích (u nás 5 %, resp. 7, 9 a 11 %). Omezovací klauzule mají tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tj. poté, co byla ukončena volná soutěž stran a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. 4. Odůvodnění nálezu slučuje neslučitelné, když označuje omezovací klauzuli za "aposteriorní nástroj integrace" a volební kauce za "nástroj apriorní". Ve skutečnosti je mezi nimi podstatný rozdíl z hlediska jejich funkce: omezovací klauzule působí k integraci politické reprezentace ve složení zastupitelského sboru (poté, co volná soutěž stran již proběhla), kdežto volební kauce působí v jiném směru, totiž vyloučení resp. omezení volební účasti stran. Proto také nelze volební kauce charakterizovat jako pouhé akcesorium omezovacích klauzulí, jak to činí odůvodnění nálezu. 5. Mimořádně závažnou otázkou, kterou nevzali na vědomí navrhovatelé ani jejich odpůrci, je skutečnost, že smysl a funkce volební kauce má své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systémem, platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž prvý je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východiska pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. O nediferencovaném přístupu k otázkám kaucí svědčí i sama důvodová zpráva k volebnímu zákonu, podle níž došlo k zakotvení volebních kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny a Senátu "na základě zkušeností ze zahraničí, konkrétně z Francie". Toto tvrzení je třeba kategoricky odmítnout. 6. Při diferencovaném pohledu na odlišný význam kaucí v obou typech volebních systémů zjišťujeme, že u většinových soustav s malými volebními obvody je sice volební kauce často (ne vždy) zavedena. I tu má však kauce pouze odrazující a nikoli zabraňující funkci. Jde o volební poplatek v minimální částce, která se vesměs pohybuje do jedné čtvrtiny průměrného měsíčního příjmu (zatímco u nás je to 20 000 Kč pro volby do Senátu). Důvodem těchto poplatků je skutečnost, že v rámci malých jednomandátových obvodů lze těžko čelit pokušení jednotlivců a malých skupin kandidovat také z jiných než z vážných politických důvodů, protože náklady, které jim při této volební soutěži vznikají, jsou poměrně nízké. Z tohoto důvodu se pro volby do Senátu volební kauce v principu jeví jako přijatelná, i když její výše je relativně značně vysoká. 7. Tam, kde se uplatňuje soustava poměrného zastoupení (volby do Poslanecké sněmovny), vyhýbají se integrační stimuly přímo záměrně apriornímu zásahu, který by limitoval účast ve volební soutěži, protože hlasování voličů má být v maximální možné míře věrohodným obrazem voličského sboru. Z8kroky proti tříštění politické reprezentace proto v systémech poměrného zastoupení probíhají vesměs až následně, tj. po svobodném a neomezeném hlasování voličů, a to pomocí zvláštních technik při rozdělování mandátů, zpravidla též při použití pětiprocentní omezovací klauzule. To je totiž účinný způsob, jak při dodržení neomezené volební soutěže působit k tomu, aby roztříštěné politické složení Poslanecké sněmovny neohrozilo efektivní činnost zákonodárného sboru. Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klauzuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy jako je Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauci neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie. 3.Odlišné stanovisko soudce JUDr. Vlastimila Ševčíka Ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35 odst. 2 až 5, § 65 a § 92 odst. 2 zák. č. 247/1995 Sb. (Pl. ÚS 3/96) zaujal jsem vůči přijatému nálezu, jakož i vůči jeho odůvodnění, odlišné stanovisko (§ 14 zák. č. 182/1993 Sb.), a to v podstatě z následujících důvodů: 1. K procesní stránce věci: Přijatým nálezem bylo o návrhu skupiny poslanců rozhodnuto zamítavým výrokem (§ 70 odst. 2 zák. č.182/1993 Sb.), tedy způsobem, jako by rozhodnutí mělo svůj základ v posouzení merita věci (návrhu), a to se všemi procesními důsledky z toho vyplývajícími (res iudicata); ve skutečnosti však, jak ostatně správně uvádí odůvodnění přijatého nálezu, ke zrušení napadených částí zákona č. 247/1995 Sb. - proti většinovému stanovisku pléna Ústavního soudu - nedošlo pro nedostatek k tomu potřebných hlasů (§ 13 al. 2 in fine zák. č. 182/1993 Sb.). Tato procesní problematika je zcela shodná s tou, která nastala již dříve ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení čl. II. zák. č. 216/1993 Sb. (Pl. ÚS 36/93, nález publikován pod č. 132/1993 Sb. a pod č. 24 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky - sv. 1, C. H. Beck, Praha, 1994), v níž jsem, z téhož důvodu jako v této věci, zaujal odlišné stanovisko, a proto se na již dříve podané zdůvodnění odvolávám a béřu je za své i v této věci. Zamítavý výrok přijatého nálezu (pro důvody vyložené dříve) je podle mého názoru v rozporu s ustanovením § 13, § 68 odst. 2, § 70 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., a proto mám za to, že (s příslušným výkladem jinak mlčícího zákona o Ústavním soudu) návrh poslanců Poslanecké sněmovny měl být odmítnut, neboť ve věci tak politicky exponované a ústavně závažné není na místě vytvářet zamítavým výrokem - přes existující možnost v budoucnu odchýlit se od již zaujatého právního názoru (§ 13 zák. č. 182/1993 Sb.) - procesně významnou překážku rei iudicatae (§ 35 zák. č. 182/1993 Sb.). V této souvislosti však nelze přehlédnout, že závěr odůvodnění přijatého nálezu, totiž, že k zamítnutí návrhu skupiny poslanců došlo pro důvody v něm vyložené, je ve zřetelném rozporu s procesním stavem věci; nikoli tyto důvody, ale nesplnění formální podmínky co do potřebného počtu hlasů - přes opačný většinový názor v meritu věci - byly pro osud podaného návrhu rozhodné. Bylo by proto proti logice věci, kdyby menšinové stanovisko pléna Ústavního soudu mělo představovat relevantní právní názor; pokládám proto odůvodnění přijatého nálezu toliko za výraz mínění těch kterých menšinových soudců. 2. Co do merita věci: 2.1 Návrhem skupiny poslanců napadená část zákona uložení povinnosti (adresované politické straně nebo koalici) složit ve stanovené lhůtě jako podmínku pro vytištění hlasovacích lístků (§ 35 odst. 2, 3 zák. č. 247/1995 Sb.) zákonem předepsanou peněžitou částku označuje v rozporu s obecně chápaným významem (srov. Slovník spisovného jazyka českého, Čsl. akademie věd, Praha 1960), jakož i s právně ustáleným pojmem jako kauci, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde; kaucí se totiž jak v nauce, tak v právní praxi rozumí preventivní zajišťovací prostředek směřující vůči nesplnění (nedodržení) právních povinností vyplývajících z toho kterého právního vztahu, neboť na samotné sankce (exekuce, trest) lze - z hlediska bonity právního řádu - nahlížet jako na důsledek vztahů společensky více méně patologických, čemuž se ovšem ustálený právní řád - pokud to jen lze - snaží vyhnout (Hoetzel: in Slovník veřejného práva československého). K podstatným náležitostem kauce tudíž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž - jak se rozumí samo sebou - na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupříkladu v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů" (Hoetzel tamtéž). Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje; předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické reprezentace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jimi bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle (čl. 1, 2 al. 1, čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.). Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž, aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů" (čl. 2 al. 2, čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.). Samotnou účast politických stran na volbách by jen stěží bylo možno chápat jako plnění povinnosti vůči státu, a tím méně pak jako povinnost dosáhnout v nich určitého, předem určeného minimálního úspěchu (§ 35 odst. 2, 4 zák. č. 247/1995 Sb.), který ostatně ve svém konečném výsledku je podmíněn celou řadou faktorů, na něž politické strany - posuzováno zásadami o vztahu jednání k výsledku - jen stěží mohou mít vliv. Není totiž obtížné - odhlédnuto od relativnosti pojmů - představit si kupříkladu neúspěšné politické strany s dobrým programem a špatnou taktikou, stejně jako ony úspěšné s programem sice špatným, ale ve volbách prosazenou taktikou, která se ukáže jako účinná; navíc všechny soutěžící politické strany jsou ve svém úsilí postiženy podílem neúčasti voličů ve volbách, jejich rozmanitými zájmy, ne-li náladami vyvolanými mnohdy cílenými záměry různých sdělovacích prostředků a podobně. Všechny tyto nejisté a předem nezjistitelné faktory, pohybující se nanejvýš jen v úrovni odhadů, pokud k nim u menších stran vůbec lze dospět, nemohou přirozeně být přičítány v případě volebního neúspěchu k tíži zaviněného výsledku neúspěšné politické strany. Pokládám proto napadeným zákonem stanovené "kauce" za peněžité plnění na vrub odpovědnosti politické strany (koalice) za volební výsledek, které jako takové má být podrobeno úvahám, nakolik a zda vůbec je slučitelné s ústavním pořádkem České republiky; právnímu řádu, jeho zřetelnosti a jednotnosti ovšem neprospívá, jestliže se od ustálených právních pojmů (institutů) vkládá zřetelně odlišný obsah. 2.2 Politický systém České republiky je podle její ústavy založen mimo jiné na volné soutěži politických stran, které jsou ve své činnosti ústavně omezeny toliko způsobem zmíněným již sub 2; pojem "volná soutěž" však podle mého názoru nelze podrobovat restriktivnímu výkladu podle kritérií více méně libovolných nebo náhodných. Jestliže lze jako ústavně konformní uznat uzavírací klauzuli, je tomu tak proto, že jde o zákonné omezení pro rozdílení mandátů po skončení volební soutěže, a tudíž o jistou a zajisté - z hlediska funkčnosti sněmovny ustavené podle pravidel poměrného zastoupení především - rozumnou regulaci volebních výsledků, která však samotnou soutěž politických stran ponechává nedotčenu; jde tak - jak zkušenosti z předcházejících volebních období dokazují - o zcela dostatečnou záruku, že rozdrobeným politickým spektrem nebude činnost sněmovny funkčně ohrožena. Z hlediska takto empiricky ověřeného výsledku proto neobstojí argument odůvodňující stanovení "kauce" snahou zabránit nežádoucímu tříštění politických stran. Ostatně, aniž bych zamýšlel dotýkati se dalšího problému podrobněji, za pozornost by patrně stálo, zda i - zejména v případě voleb do Poslanecké sněmovny - zákonem stanovená výše "kauce" nenaráží na ústavní princip rovnosti; částka 200 000 Kč za volební kraj je sice pro velké či spíše vlivné politické strany, vzhledem k jejich majetkovému zázemí, možná peněžitým plněním zanedbatelným a jen zlomkem finančních prostředků, jimiž disponují, zatímco pro politické strany bez současného vlivu na výkon státní moci může představovat, a ve skutečnosti patrně také představuje, až nepřekonatelnou překážku pro účast ve volební soutěži vůbec;běžný denní život a práce v politické oblasti se totiž bez přiměřeného finančního zabezpečení neobejdou a povinnost složit "kauci" s nemalým rizikem její ztráty, jde v období vrcholící volební soutěže s obecně zvýšenými náklady již nad rámec jejich možností, a tím je prakticky vyřazuje z ústavou předpokládané volné soutěže politických strana současně omezuje i voliče ve výběru z možné nabídky politických programů, ideí a představ. 2.3 Podle svého odůvodnění pokouší se přijatý nález naznačené problémy ve stanovisku relevantní menšiny pléna Ústavního soudu překlenout konstrukcí minimální reprezentativnosti politické strany, v níž zákonem předepsaná "kauce" má představovat - s přihlédnutím k zásadám a povaze zastupitelské demokracie - určité příslušenství uzavírací klauzule, dotvářející spolu s ní usměrnění politicky relevantního spektra, a to aproximací nákladů odvozených od velikosti stranické základny, případně od počtu jejich příznivců a dovozuje, že - v případě voleb do Poslanecké sněmovny - je výše "kauce" na "mezní hranici únosnosti" a je tak s duchem Ústavy republiky v souladu. I když této konstrukci nelze na prvý pohled odepřít jistou důvtipnost, stanou se její slabiny při hlubší úvaze zřejmé a vyjeví se jako rozporné s charakteristikou svobodných voleb tak, jak ji i sám přijatý nález, v jiné části odůvodnění, podává; finanční bariérou, tedy způsobem ústavně jen málo vhodným, zasahuje napadený výkon, zcela zřetelně z pozice stran, které se v době voleb již na výkonu státní moci podílejí, právě do oněch sfér (jak na straně politických stran, tak i na straně voliče), které pro svobodné a demokraticky uspořádané volby pokládá i menšinové stanovisko pléna Ústavního soudu za rozhodné; omezení či jakákoli jiná než Ústavou výslovně (čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) připuštěná regulace alternativ v soutěži politických stran o podíl na moci ve státě - a Česká republika z údobí Československa let poválečných již s volebními regulacemi má své historické zkušenosti - je vždy pro demokratickou formu státu (čl. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) potencionálním nebezpečím, ať již tyto přicházejí z kterékoli části politického spektra. Je-li zdrojem veškeré státní moci lid (čl. 2 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) a je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu (čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.), pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany již před svým vznikem prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zák. č. 424/1991 Sb.). Do těchto zcela zřetelných, jednoznačných a bezmezerovitých zásad, jimiž je soupeření stran o moc ve státě (stejně jako rozsah výběru alternativ pro občany jako voliče) ústavně uspořádáno, nelze - alespoň podle mého přesvědčení - zasahovat doktrinálním výkladem, pro který - konec konců již pro tyto aspekty - není ani místo ani důvod. Ostatně, zdá se, že konstrukce minimální reprezentativnosti vyložená v odůvodnění přijatého nálezu je postižena touž vadou jako napadený zákon; tak jako v případě zákona nejde - podle mého názoru - o kauci, tak ani v menšinovém stanovisku nálezu nejde o kauci jako o příslušenství k uzavírací klauzuli. I když užitý pojem "určité akcesorium" je zřejmě míněn jako licence, nelze opomíjet, že akcesorium (v zásadě jde o institut hmotného občanského práva) je jako věc vedlejší charakterizováno zvláštním podřízeným postavením vůči věci hlavní, s níž také, právě pro onu podřízenost, a bez ohledu na to, zda jde o příslušenství přirozené či umělé, sdílí její osud a přirozeně brání tomu, aby - v uvažovaném případě - bylo "určité akcesorium" (jako věc vedlejší) přiřazeno k jinému systému (volební soutěži) něž k tomu, ve kterém se uplatňuje uzavírací klauzule (rozdílení mandátů); jde proto o dva zcela různé nástroje, z nichž každý samostatně reguluje odlišné oblasti výběru politické reprezentace. Bez ohledu na tyto odlišnosti pokládám za podstatné, že není v moci politické strany učinit si dostatečně zřetelně a přesně představu o své reprezentativnosti (z důvodů zmíněných již dříve) jinak než přímou účastí ve volbách, které jedině a zpravidla bez jakýchkoli pochyb ukáží, nakolik jsou její představy a záměry občany vnímány či přijímány nebo odmítány; k této skutečnosti přistupuje posléze i další aspekt, totiž - zejména u mimoparlamentních politických stran bez dostatečných a jinak nezbytných zkušeností - že ke svému prosazení ve vědomí voličů, a posléze k získání podílu na státní moci potřebují určitý čas, obvykle delší, než je samo volební období. Případná ztráta složené "kauce" má v takovém případě již zřetelný charakter sankce za volební neúspěch a je s to postiženou politickou stranu vyřadit z veřejného a politického života vůbec. Překážky pro účast ve volební soutěži ve formě finančního censu, tak ve svém konečném důsledku brání, ne-li znemožňují, ovlivnění stávajícího politického spektra novými myšlenkami či proudy. Takovýto stav je však podle mého přesvědčení v rozporu s Ústavou České republiky, a to jak s její literou, tak i s jejím duchem.