Ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Šumperka č. 41/96 ze dne 16. prosince 1996 o regulaci digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení na území města Šumperka 136/1997 účinný od 26.06.1997
| Schválené: | 04.06.1997 |
| Účinnost od: | 26.06.1997 |
| Autor: | Ústavního soudu |
| Oblast: | Zrušení zákona, jiného právního předpisu, interních pokynů a směrnic., Právní předpisy. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí a krajů., Hra, sázka, loterie, tombola. Hrací přístroje (automaty). Kasino. |
| Zobraziť iba vybrané paragrafy: | Zobrazit |
Provozování nevýherních automatů je prováděno na základě živnostenského oprávnění. Pro tuto činnost platí režim zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání. Protože živnostenský zákon neobsahuje pro tuto činnost zákonné zmocnění pro obce, nemohou obce samostatně regulovat provoz digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení.
1 § 3 odst. 2 zákona č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, ve znění pozdějších předpisů.
2 § 25 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů.
3 § 17 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů.
4 § 14 odst. 1 písm. o) zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
5 § 82 nebo § 85 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
6 § 46 odst. 2 a 3 a § 48 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
II. Odůvodněn
1. Přednosta Okresnho řadu v Šumperku podnm ze dne 2. 4. 1997, kter došlo stavnmu soudu dne 7. 4. 1997, podal nvrh na zrušen prvnho předpisu, obecně zvazn vyhlšky města Šumperka č. 41/96 ze dne 16. 12. 1996. Tento nvrh doplnil podnm ze dne 28. 4. 1997. Ve svm nvrhu dovodil, že vydn obecně zvazn vyhlšky patř do samostatn působnosti města Šumperka, ale proto, že určuje prvnickm a fyzickm osobm působcm v katastru města Šumperka prvn povinnosti, tj. umstěn a provozovn digitlnch a světelnch přstrojů a hracch zařzen pouze v samostatnch provozovnch - hernch, zkaz vstupu do herny žkům ve dnech školnho vyučovn do 16.00 hodin a nutnost vytvořen samostatn herny, kter jen v důsledku umstěn nevhernch automatů v již existujc provozovně, či jej čsti, mus bt jako změna v užvn stavby nahlšena stavebnmu řadu, kter o n rozhodne nebo nařd nov kolaudačn řzen, šlo město Šumperk ve sv obecně zvazn vyhlšce (dle jen OZV) č. 41/96 nad rmec zkona, neboť se dostalo do rozporu s ustanovenm 17 zkona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcch, a 17 a 37 odst. 1 a 2 zkona č. 455/1991 Sb., o živnostenskm podnikn (dle jen "živnostensk zkon"). Kontrolou a dozorem nad dodržovnm tto OZV byli pověřeni pracovnci tř odborů městskho řadu a městsk policie s prvem ukldat blokov pokuty při porušen vyhlšky nebo věc předvat k řzen přestupkovmu oddělen Městskho řadu v Šumperku.
Vydnm OZV č. 41/96 o regulaci digitlnch a světelnch přstrojů a hracch zařzen, jak dovozuje navrhovatel, došlo nepřmo i k porušen ustanoven čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny zkladnch prv a svobod.
2. Text pozastaven vyhlšky je tento:
Vyhlška č. 41/96
o regulaci digitlnch a světelnch přstrojů a hracch zařzen na zem města Šumperka
Městsk zastupitelstvo v Šumperku na zkladě zkona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcch, ve zněn pozdějšch předpisů, 16 odst. 1, 17 a 36 odst. 1 psmeno f) schvlilo na svm zasedn dne 16. 12. 1996 tuto obecně zvaznou vyhlšku.
Čl. 1
čel obecně zvazn vyhlšky
Obecně zvazn vyhlška stanov vlastnkům nebo njemcům nebytovch prostor1 možnost umstěn a provozovn digitlnch a světelnch přstrojů a hracch zařzen (dle jen nevhern automaty), na zkladě živnostenskho oprvněn2 vhradně jen v samostatnch provozovnch3 - hernch.
Čl. 2
Vymezen msta pro umstěn nevhernch automatů
K zabezpečen veřejnho pořdku4 je provoz nevhernch automatů podmněn jejich umstěn v samostatn provozovně - herně.5 Vstup do herny je ve dnech školnho vyučovn do 16.00 hod. zakzn žkům do doby ukončen povinn školn dochzky.
Čl. 3
Kontrola a dozor
Kontrolou a dozorem nad dodržovnm tto obecně zvazn vyhlšky jsou pověřeni pracovnci městskho řadu odboru socilnch věc, bytovho hospodřstv, školstv a zdravotnictv a městsk policie. Porušen vyhlšky řeš na mstě buď městsk policie blokovou pokutou, nebo přestupkov oddělen Městskho řadu v Šumperku.6
Čl. 4
činnost
Tato obecně zvazn vyhlška nabv činnosti dne 1. ledna 1997.
3. stavn soud při řzen o zrušen zkona nebo jinho předpisu podle ustanoven 68 odst. 2 zk. č. 182/1993 Sb. nejprve mus stanovit, zda byl napaden prvn předpis vydn v mezch stavou stanoven kompetence a předepsanm způsobem.
Ze zaslanch dokumentů bylo zjištěno, že OZV města Šumperka č. 41/96 byla přijata potřebnm počtem členů Městskho zastupitelstva v Šumperku dne 16. 12. 1996 a po vyvěšen nabyla činnosti dne 1. ledna 1997. Přednosta okresnho řadu v Šumperku sm potvrdil, že OZV č. 41/96 byla přijata a vydna předepsanm způsobem.
Dne 25. 2. 1997 Okresn řad v Šumperku pod čj. 179/97-Př pozastavil vkon vše uveden OZV a poždal starostu města o předložen tohoto pozastaven vkonu OZV k novmu projednn Městskmu zastupitelstvu v Šumperku. Dne 12. 3. 1997 na mimořdnm zasedn Městsk zastupitelstvo v Šumperku nezrušilo OZV č. 41/96 a trvalo na svm usnesen č. 1071/96 ze dne 16. 12. 1996. Stalo se tak usnesenm č. 1284/97.
4. stavn soud se musel nejprve zabvat otzkou, zda skutečně patř vydn předmětn OZV do samostatn působnosti města, jak uvd sm navrhovatel, kter se svm postojem odchlil od vyždanho stanoviska Ministerstva vnitra ze dne 31. 1. 1997, podle kterho "obec nen v samostatn působnosti oprvněna vydat vyhlšku, kter by regulovala provoz hracch a vhernch automatů".
V čl. 1 samotn OZV č. 41/96 uvd, že regulace se tk provozovn činnosti nevhernch automatů na zkladě živnostenskho oprvněn. Pro činnost těchto nevhernch automatů plat tedy prvn režim, stanoven v zk. č. 455/1991 Sb., o živnostenskm podnikn, v platnm zněn. Tento zkon však neobsahuje ždn zkonn zmocněn pro obce, aby mohly samostatně regulovat provoz digitlnch a světelnch přstrojů a hracch zařzen.
Město Šumperk se ve sv vyhlšce odvolv na ustanoven 17 zkona o obcch, ve spojen s ustanovenm 14 odst. 1 psm. o) thož zkona, tkajc se působnosti obce na seku mstnch zležitost veřejnho pořdku. Novela obecnho zřzen a přestupkovho zkona, tj. zkon č. 279/1995 Sb., podle důvodov zprvy byla vydna proto, aby umožnila obcm činit činn opatřen podle mstnch podmnek proti negativnm důsledkům provozovn prostituce. Nelze proto pod něj subsumovat pravomoc obc k vydn OZV pro regulaci všech činnost, kter by mohly narušit veřejn pořdek a zvlště ne takovch činnost, kter jsou regulovny samostatnmi prvnmi předpisy. Sama OZV č. 41/96 města Šumperka v čl. 1, kterm uvd čel OZV, neuvd jako čel veřejn pořdek.
Protože se jedn o prvn režim regulace činnost, upravench ve zvlštnm zkonu (živnostenskm), kter obce nezmocňuje k mstn pravě těchto činnost, nespad vydn předmětn OZV do samostatn působnosti obce.
Jak bylo již stavnm soudem judikovno (Pl. S 5/93), podle ustanoven 43 odst. 1 psm. d) zk. č. 182/1993 Sb., o stavnm soudu, je podn nvrhu "zjevně neoprvněnou osobou" důvodem jeho odmtnut. Za zjevně neoprvněnou osobu k podn nvrhu nutno považovat navrhovatele pouze v přpadech, kdy při posouzen aktivn legitimace nevznik ždn pochybnost. Posouzen samostatn působnosti obce, tak vzhledem ke stanovisku navrhovatele, do skupiny bezpochybnosti zařadit nelze, a proto stavn soud se musel nvrhem zabvat.
Ve svm čl. 1 OZV města Šumperka č. 41/96 stanov vlastnkům nebo njemcům povinnost umstit a provozovat digitln a světeln přstroje a hrac automaty pouze v samostatnch provozovnch - hernch. V čl. 2, kdy je provoz nevhernch automatů podmněn jejich umstěnm v samostatn provozovně - herně, je odkaz na zkon č. 50/1976 Sb., o zemnm plnovn a stavebnm řdu, v platnm zněn, kdy je nutno provst stavebn kolaudaci, resp. rekolaudaci mstnost pro tento čel.
Vše uveden ustanoven je v rozporu s 37 živnostenskho zkona , protože umsťovat a provozovat nevhern automaty by přmo ze zkona na zkladě živnostenskho oprvněn a souhlasu obce přichzelo v vahu pouze v přpadě umsťovn takovch automatů mimo provozovnu, a to před ohlšenm změny živnostenskmu řadu.
Paragraf 17 odst. 1 zk. č. 455/1991 Sb., o živnostenskm podnikn, v platnm zněn, vymezuje prostor, ve kterm je živnost provozovna. Za provozovnu pro čely živnostenskho zkona se považuje i stnek a obdobn zařzen. Město Šumperk by bylo oprvněno OZV regulovat provozovn zařzen k uspokojovn potřeb občanů v provozovnch, kter jsou ve vlastnictv města. Protože nen k tomu zkonn zmocněn, nemůže však stanovit povinnosti všem vlastnkům nebo njemnkům nebytovch prostor, kde jsou umstěny nebo provozovny digitln a světeln přstroje a hrac zařzen na zkladě živnostenskho oprvněn na zem města Šumperka.
Zkon č. 455/1991 Sb., o živnostenskm podnikn, v platnm zněn, v 60a uvd, že "živnostenskou kontrolu provděj v rmci sv působnosti živnostensk řady, kter sleduj, zda a jak jsou plněny povinnosti stanoven živnostenskm zkonem, a jak jsou plněny povinnosti stanoven živnostenskm zkonem, ustanovenmi zvlštnch zkonů vztahujcmi se na živnostensk podnikn. Podle 60b kontroln činnost v rmci živnostensk kontroly vykonvaj pracovnci živnostenskch řadů. Ke kontrole mohou bt přizvni zstupci dalšch orgnů. Vkon tto kontroly se řd zkonem ČNR č. 552/1991 Sb., o sttn kontrole. Ždn z těchto zkonů, včetně zkona ČNR č. 570/1991 Sb., o živnostenskch řadech, rovněž neobsahuje ždn zmocněn pro samosprvu k vydvn obecně zvaznch vyhlšek na seku rozšiřovn kontroly živnostenskho podnikn a dozoru, jak to učinilo město Šumperk v čl. 3 sv OZV č. 41/96.
stavn soud ve sv ustlen judikatuře dovodil, že včet samostatn působnosti interpretace ve smyslu zkonnho zmocněn k vydvn OZV nutno vykldat restriktivně. Dle dovodil, že při vkladu 14 odst. 2 zkona o obcch do samostatn působnosti obc nlež pouze ty zležitosti, kter svou povahou se dotkaj zemně samosprvnch celků (hospodřsk, kulturně sociln rozvoj, ochrana a tvorba životnho prostřed), pokud nejsou zvlštnmi zkony svěřeny jinm orgnům jako vkon sttn sprvy. Tak je třeba interpretovat i novelizovan ustanoven 17 s jeho odkazem na 14 odst. 1 psm. o) zkona o obcch, neboť msto i čas pro provozovn digitlnch a světelnch hracch automatů je řešen živnostenskm zkonem. Nelze proto tuto činnost omezovat OZV nebo dokonce ji zakazovat na některch veřejně přstupnch mstech v obci. Došlo by tm k omezen podnikatelsk aktivity obyvatel a jejich osobnch prv.
stavn soud, i když si byl vědom prospěšn snahy města Šumperka, dospěl k zvěru, že vydnm OZV města Šumperka č. 41/96 došlo k porušen čl. 26 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod, neboť pouze zkon může stanovit podmnky a omezen pro vkon určitch povoln nebo činnost. Dle bylo porušeno ustanoven čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod, jakož i čl. 2 odst. 3 stavy.
Proto stavn soud vyhověl nvrhu a vyhlšku města Šumperka č. 41/96 ze dne 16. 12. 1996 zrušil dnem vyhlšen nlezu ve Sbrce zkonů.
III. Odlišná stanoviska Odlišné stanovisko soudců JUDr. Miloše Holečka, JUDr. Pavla Varvařovského a JUDr. Evy Zarembové V odůvodnění nálezu, přijatého většinou členů pléna, kterým se zrušuje vyhláška města Šumperka č. 41/96 ze dne 16. 12. 1996 o regulaci digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení na území města Šumperka, se Ústavní soud opět vrací k původnímu restriktivnímu výkladu samostatné působnosti obce. Tento výklad však pro zajištění ústavnosti a zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v samostatné působnosti není nezbytný ani vhodný. Rozsah samostatné působnosti v § 14 odst. 1 zákona o obcích je koncipován demonstrativně, a proto podle našeho názoru může být jednak doplněn zvláštními zákony, jednak také rozšířen na základě všeobecné kompetenční klauzule obsažené v § 14 odst. 2 tohoto zákona. Ústavní soud měl pokračovat v trendu, který započal nálezem ve věci Pl. ÚS 18/94 ze dne 8. listopadu 1994, který byl vyhlášen pod č. 231/1994 Sb. a v plném znění byl publikován pod č. 50 svazku 2 Sbírky nálezů a usnesení ÚS ČR. Tento nález se ve svém odůvodnění pokusil o vhodné spojení kontroly ústavnosti a zákonnosti při respektování samostatných kompetenčních tradic veden veřejnou snahou, aby obec vůbec disponovala nějakými nástroji k naplnění svých samosprávných funkcí, bez jejichž asistence se samospráva stává bezobsažným pojmem. Při respektování tohoto trendu nelze souhlasit s restriktivním výkladem § 17 nyní platného zákona o obcích a § 14 odst. 1 písm. o) téhož zákona. Je sice pravda, že důvodová zpráva k novele zákona o obcích č. 279/1995 Sb. uvádí, že důvodem novelizace je především regulace prostituce jako jevu, který ohrožuje veřejný pořádek, avšak důvodová zpráva nepochybně nemá normativní hodnotu. Napadená vyhláška města Šumperka byla zcela zřetelně pojata jako vyhláška směřující k zabezpečení veřejného pořádku (čl. 2) a tento její charakter také město opětovně zdůrazňovalo při obhajování svého právního názoru. Dle našeho soudu ustanovení § 17 zákona o obcích umožňuje obci zcela nesporně, aby v zájmu veřejného pořádku regulovala určité činnosti a v tomto směru nemůže být samo o sobě překážkou to, že tyto činnosti jsou jinak regulovány zvláštním právním předpisem.