Ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky městské části Brno-střed č. 1/93 o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody 123/1996 účinný od 17.05.1996

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 17. dubna 1996 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení obecně závazné vyhlášky městské části Brno-střed č. 1/93 o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody takto:

Obecně závazná vyhláška městské části Brno-střed č. 1/93 o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody, přijatá Zastupitelstvem městské části dne 20. 10. 1993, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodněn�

1. Dne 15. 12. 1995 obdržel �S ČR n�vrh, kter� podepsalo celkem 32 poslanců Poslaneck� sněmovny Parlamentu ČR, a ve kter�m je požadov�no zrušen� vyhl�šky č. 1/93, kterou přijalo Zastupitelstvo městsk� č�sti Brno-střed dne 20. ř�jna 1993, s odvol�n�m na ust. � 36 odst. 1 p�sm. f) z�kona č. 367/1990 Sb., o obc�ch. Vyhl�ška zn� takto:

Čl�nek 1

Obecn� ustanoven�

1. Tato vyhl�ška upravuje režim využ�v�n� veřejn�ho prostranstv� n�měst� Svobody obyvateli města a jeho n�vštěvn�ky jako klidov� z�ny a jejich ochranu před než�douc�mi aktivitami.

2. Veřejn�m prostranstv�m n�měst� Svobody se rozum� vlastn� plocha n�měst� včetně n�stupů do přilehl�ch objektů (pas�že, vchody) a přilehl�ch ulic do hloubky 10 metrů.

3. Než�douc� aktivitou v t�to lokalitě se rozum� hlučn� veřejn� shrom�žděn�, reklamn� a komerčně zaměřen� akce vyjma akc� poř�dan�ch pro humanit�rn� �čely, doprov�zen� hudebn�mi produkcemi, nebo jin� akce narušuj�c� běžn� provoz v tomto prostoru.

4. V tomto prostoru mohou b�t v�jimečně poř�d�ny kulturn� a politick� akce schv�len� org�ny města nebo Městsk� č�sti Brno-střed.

Čl�nek 2

Povinnosti pr�vnick�ch a fyzick�ch osob

1. Pr�vnick� a fyzick� osoby hodlaj�c� uspoř�dat veřejn� shrom�žděn� v prostoru, jehož se t�k� tato vyhl�ška, jsou povinny tuto skutečnost ohl�sit v term�nu dle př�slušn�ch předpisů.

2. V př�padě, že jejich z�měr odporuje t�to vyhl�šce, �MČ Brno-střed urč� pro jeho kon�n� vhodnou n�hradn� lokalitu.

3. N�hradn� lokality jsou určeny př�lohou t�to vyhl�šky.

Čl�nek 3

Kontroln� činnost

Kontrolu nad dodržov�n�m t�to vyhl�šky prov�d� org�ny �MČ Brno-střed, Policie ČR a Městsk� policie.

Čl�nek 4

Sankce

Přestupky proti t�to vyhl�šce budou postihov�ny dle platn�ch pr�vn�ch předpisů.

2. Navrhovatel� vyt�kaj� napaden� vyhl�šce předevš�m to, že v rozporu s čl. 19 Listiny z�kladn�ch pr�v a svobod (d�le jen "Listina"), jakož i v rozporu s kogentn�mi ustanoven�mi z�kona č. 84/1990 Sb., o pr�vo shromažďovac�m, předem vylučuje kon�n� shrom�žděn� na určit�m veřejn�m prostranstv�. Přesto, že se snaž� vyvolat dojem, že se vztahuje zejm�na na "hlučn� veřejn� shrom�žděn�" a jin� podobn� akce, považuj� navrhovatel� za nesporn�, že vyhl�ška konkludentně zahrnuje i vešker� shrom�žděn� př�pustn� podle z�kona o pr�vu shromažďovac�m, tedy i pouličn� průvody a manifestace svolan� k využit� svobody, projevu a dalš�ch �stavn�ch pr�v a svobod. Shromažďovac� pr�vo je zaručeno každ�mu a může b�t omezeno jen z�konem. Shrom�žděn� nesm� b�t podm�něno povolen�m org�nu veřejn� spr�vy (čl. 19 odst. 2 posledn� věta Listiny) ani st�tn�ho org�nu (� 1 odst. 4 z�kona o pr�vu shromažďovac�m). T�m sp�še pak je, podle n�zoru navrhovatelů, vyloučeno, aby svolavateli byla předem navržena jin� lokalita, jestliže jeho "z�měr odporuje vyhl�šce". Z�kon o pr�vu shromažďovac�m vyžaduje pouze ozn�men� "�čelu shrom�žděn�". Navrhovatel� d�le uv�děj�, že podle z�kona lze shrom�žděn� konat na všech veřejn�ch prostranstv�ch, s v�jimkou stometrov�ho okruhu od budov z�konod�rn�ho sboru a �stavn�ho soudu, resp. od m�st, kde tyto org�ny jednaj�, a zřejmě i s v�jimkou m�st, na kter� se vztahuje omezen� svobody pohybu podle čl. 14 odst. 3 Listiny (vojensk� �jezdy, ochrana př�rody apod.). Margin�lně ještě poznamen�vaj�, že vyhl�ška, v rozporu se z�konem, ze subjektů opr�vněn�ch svolat shrom�žděn�, vylučuje skupinu osob.

Podle n�zoru navrhovatelů tedy Zastupitelstvo městsk� č�sti Brno-střed upravilo vyhl�škou "zvl�štn� režim" využ�v�n� veřejn�ho prostranstv� - n�měst� Svobody - pro veřejn� shrom�žděn�. To však nelze podle čl. 19 Listiny učinit jen z�konem, nikoliv na z�kladě z�kona. Na tom nic neměn� ani z�kon č. 279/1995 Sb., kter� z�kon o obc�ch doplnil o ust. � 17, podle kter�ho obec může obecně z�vaznou vyhl�škou vydanou v samostatn� působnosti stanovit, kter� činnosti, jež by mohly narušit veřejn� poř�dek v obci, lze vykon�vat pouze na m�stech a v čase vyhl�škou určen�ch, př�padně stanovit, že na někter�ch veřejně př�stupn�ch m�stech v obci jsou takov� činnosti zak�z�ny. Bez ohledu na důvodovou zpr�vu k t�to novele, ve kter� se argumentuje prostituc�, nelze v�kon pr�va pokojně se sdružovat považovat za činnost, kterou by bylo možn� regulovat podz�konn�mi pr�vn�mi předpisy.

S odvol�n�m na v�še uveden� argumenty, jakož i s ohledem na pr�vn� n�zory, kter� �stavn� soud ČR vyslovil ve sv�ch n�lezech Pl. �S 26/93, Pl. �S 5/93 a Pl. �S 17/94, zast�vaj� navrhovatel� n�zor, že předmětnou vyhl�šku je nutno zrušit, neboť při jej�m vyd�n� byla porušena �stavn� kompetence, resp. nebyla vyd�na v mez�ch �stavou stanoven� kompetence.

3. Ve vyj�dřen� k n�vrhu skupiny poslanců, kter� bylo �stavn�mu soudu doručeno dne 5. 2. 1996, se předevš�m konstatuje, že předmětn� vyhl�ška byla zastupitelstvem městsk� č�sti přijata potřebnou většinou poslanců, což je doloženo ověřen�m z�pisem ze zased�n� dne 20. 10. 1993. Ve smyslu ust. čl. 72/1 Statutu města Brna byla tato vyhl�ška projedn�na v Radě města Brna a �činnosti nabyla dne 15. 11. 1993. D�le pak se ve vyj�dřen� uv�d�, že dne 18. 5. 1994 projednalo zastupitelstvo městsk� č�sti pozastaven� t�to vyhl�šky a posoudilo korespondenci mezi Ministerstvem vnitra ČR, městem Brnem a starou Městsk� č�sti Brno-střed. Usnesen� zn� tak, že zastupitelstvo městsk� č�sti podporuje dalš� existenci t�to vyhl�šky. Z přiložen�ho z�pisu o zased�n� Zastupitelstva města Brna ve dnech š1. 5. - 1. 6. 1994 pak vypl�v�, že n�vrh na zrušen� vyhl�šky MČ Brno-střed č. 1/1993, kter� předložil tehdejš� prim�tor, nez�skal potřebn� počet hlasů.

K vlastn�mu obsahu a smyslu napaden� vyhl�šky se ve vyj�dřen� zejm�na uv�d�, že byla vyd�na na z�kladě četn�ch st�žnost� a petic� občanů, v z�jmu ochrany klidu, bezpečnosti občanů a poř�dku. Při vyd�v�n� t�to vyhl�šky se zastupitelstvo op�ralo o pr�vn� n�zor, že pokud ust. � 8 z�kona č. 84/1990 Sb. d�v� n�rodn�mu v�boru pr�vo, aby s ohledem na m�stn� podm�nky nebo na veřejn� poř�dek navrhl svolavateli jin� m�sto nebo jinou dobu kon�n� shrom�žděn�, pak předmětn� vyhl�ška, kter� pouze negativně vymezuje než�douc� aktivity, v ž�dn�m př�padě nezasahuje do pr�va občanů shromažďovat se a nen� tedy ani v rozporu s čl. 19 Listiny. Zastupitelstvo vych�zelo při vyd�n� vyhl�šky z toho, že veřejn� shrom�žděn� je obecn� z�ležitost� veřejn�ho poř�dku tak, jak m� na mysli ust. � 14 odst. 1 p�sm. o) z�kona o obc�ch. Tento v�klad pak podporuje i posledn� novela tohoto z�kona, konkr�tně pak � 17 z�kona č. 279/1995 Sb.

Z doplňuj�c�ho sdělen� Městsk� č�sti Brno-střed vypl�v�, že vyhl�ška č. 1/1993 o zvl�štn�m režimu už�v�n� veřejn�ho prostranstv� n�měst� Svobody byla vyvěšena z�konem předepsan�m způsobem. Ze Statutu města Brna pak vypl�v� (čl. 72), že městsk� č�st může vyd�vat obecně z�vazn� vyhl�šky s m�stn� působnost� v samostatn� i přenesen� působnosti, avšak Zastupitelstvu města Brna př�sluš� opr�vněn� vyhl�šku vydanou v samostatn� působnosti zrušit, odporuje-li vyhl�šce města Brna. Odporuje-li obecně z�vazn�m předpisům, pak město postupuje podle � 62 odst. 4 a 5 z�kona o obc�ch.

Z kopie dopisu n�městka ministra vnitra ČR ing. Vladim�ra Zemana ze dne 30. 6. 1994 č. j. I/s-MS-528/94 �stavn� soud zjistil, že v�kon předmětn� vyhl�šky č. 1/93 byl Ministerstvem vnitra na z�kladě ustanoven� � 62 odst. 4 z�kona o obc�ch pozastaven.

4. Podle � 68 odst. 2 z�kona č. 182/1993 Sb., o �stavn�m soudu, je �kolem �stavn�ho soudu posoudit obsah pr�vn�ho předpisu z hlediska jeho souladu s �stavn�mi z�kony, mezin�rodn�mi smlouvami podle čl. 10 �stavy a se z�kony, a d�le zjistit, zda byl přijat a vyd�n v mez�ch �stavou stanoven� kompetence a �stavně předepsan�m způsobem.

Podle � 16 odst. 2 z�kona č. 367/1990 Sb., o obc�ch, ve zněn� pozdějš�ch předpisů, mus� b�t obecně z�vazn� vyhl�šky v souladu se z�kony a obecně z�vazn�mi pr�vn�mi předpisy vydan�mi �středn�mi org�ny st�tn� spr�vy k jejich proveden�. K těmto ot�zk�m, jakož i k ot�zce, co spad� či nespad� do samostatn� působnosti obce, zaujal �stavn� soud již řadu stanovisek (např. Pl. �S 17/94, Pl.�S 18/94, Pl. �S 19/94, Pl. �S 24/94).

Vzhledem k tomu, že v dosavadn� rozhodovac� praxi �stavn�ho soudu ještě nebyl řešen př�pad napaden� obecně z�vazn� vyhl�šky vydan� městskou č�st�, musel se �stavn� soud předevš�m vypoř�dat s t�m, zda městsk�m č�stem statut�rn�ch měst, resp. jejich zastupitelstvům, může b�t městem postoupena pravomoc k vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek pro jejich �zem�.

Podle ustanoven� � 3 odst. 2 z�kona o obc�ch jsou statut�rn� města opr�vněna uspoř�dat svoje vnitřn� poměry ve věcech spr�vy obecně z�vaznou vyhl�škou. Bližš� pravidla pro vymezen� těchto poměrů stanov� � 25 cit. z�kona. Z ustanoven� � 27 odst. 2 p�sm. c) tohoto z�kona pak vypl�v�, že v městsk� č�sti �zemně členěn�ch statut�rn�ch měst pln� funkci obecn�ho zastupitelstva m�stn� zastupitelstvo, a to v rozsahu mu svěřen�m. Tomu odpov�d� i ustanoven� odst. 1 p�sm. c) již citovan�ho � 25, kter� umožňuje vymezit pravomoc zastupitelstev a dalš�ch org�nů městsk�ch č�st�. Přesto, že někter� jin� ustanoven� z�kona o obc�ch [zejm�na � 25 odst. 1 p�sm. i)] by mohla v�st k z�věru, kter� do značn� m�ry zast�v� i citovan� rozhodnut� Ministerstva vnitra o pozastaven� v�konu napaden� vyhl�šky, tj., že statut�rn� město nemůže pravomoc k vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek městsk�m č�stem nebo obvodům postoupit, dospěl �stavn� soud k z�věru, že takov� postoupen� pravomoci možn� je. Přitom vych�z� nejen z citovan�ch ustanoven� z�kona o obc�ch, ale předevš�m z toho, že čl. 104 odst. 3 �stavy svěřuje pravomoc k vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek zastupitelstvům obecně, a to v mez�ch jejich působnosti. Tomuto �stavn�mu vymezen� odpov�daj� již zm�něn� ustanoven� z�kona o obc�ch, jakož i ustanoven� � 62 odst. 4 tohoto z�kona, ve kter�m je stanoven mechanismus pro n�pravu nespr�vn�ch opatřen� (a tedy i obecně z�vazn�ch vyhl�šek) a kter� zřejmě normotvorbu městsk�ch č�st� předpokl�d�.

Jestliže tedy platn� pr�vn� �prava v�slovně nevylučuje možnost přen�st pravomoc k vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek na městsk� č�sti či obvody, lze dovodit, že v tomto směru ponechal z�konod�rce zastupitelstvům statut�rn�ch měst prostor, aby zv�žila, v jak�m rozsahu připust� či nepřipust� vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek č�stmi města. Jak vypl�v� z ustanoven� čl. 71 a 72 Statutu města Brna, kter� byl vyd�n jako obecně z�vazn� vyhl�ška č. 1/1993 Zastupitelstvem města Brna s �činnost� od 1. 1. 1993, a kter� byl doplněn vyhl�škami města Brna č. 2 a č. 6/1994, byla městsk�m č�stem města Brna pravomoc k vyd�v�n� obecně z�vazn�ch vyhl�šek svěřena, a to k plněn� jejich �kolů ve sv�m �zemn�m obvodu, ať již v samostatn� či přenesen� působnosti. Lze sice m�t v�hrady k preciznosti a jasnosti rozdělen� pravomoc� mezi město a jeho č�sti, a stejně tak lze vyslovit pochybnost o tom, zda pravidla už�v�n� n�měst�, kter� je centrem Brna a tedy nepochybně slouž� všem občanům a n�vštěvn�kům města, bylo vhodn� stanovit jinou, nežli celoměstskou vyhl�škou, přesto však �stavn� soud zast�v� n�zor, že napaden� vyhl�ška, pokud byla vyd�na př�slušnou městskou č�st�, byla vyd�na samospr�vn�m subjektem k tomu opr�vněn�m.

Pokud jde o form�ln� n�ležitosti vydan� vyhl�šky, zjistil �stavn� soud, že vyhl�ška sice byla přijata potřebnou většinou členů zastupitelstva a byla po předepsanou dobu vyvěšena na �ředn� desce tak, jak to stanov� � 16 odst. 3 z�kona o obc�ch, v rozporu s ustanoven�m � 52 odst. 3 tohoto z�kona však byla podeps�na pouze starostou městsk� č�sti (chyb� tedy podpis z�stupce starosty nebo jin�ho radn�ho).

V posuzovan�m př�padě bylo d�le třeba odpovědět na ot�zku, zda napaden� vyhl�ška je skutečně pr�vn�m předpisem nejen n�zvem, ale tak� sv�m obsahem. Pojem pr�vn� předpis je pojmem �stavn�m a je proto �kolem �stavn�ho soudu, kter� v dan�m př�padě rozhoduje o "zrušen� jin�ho pr�vn�ho předpisu", aby se nejprve zab�val ot�zkou, zda skutečně jde o pr�vn� normativn� akt, kter� obsahuje abstraktn� normy chov�n�, obecně z�vazn� a vynutiteln�. Touto problematikou se �stavn� soud zab�val zejm�na ve sv�m n�lezu Pl.�S 17/94 (vyhl�ška obce J�vka t�kaj�c� se financov�n� z�kladn� školy) a konstatoval, že se mus� jednat o pr�vn� předpis nejen podle n�zvu, ale o takov� akt samospr�vy či st�tn� spr�vy, ve kter�m jsou obsažena z�vazn� pravidla chov�n�. Nemůže tady j�t jen o jak�si ozn�men�, jak bude v určit�ch věcech obec postupovat v budoucnu.

Pokud jde o napadenou vyhl�šku, lze ji označit obecně za akt samospr�vy městsk� č�sti, kter� z větš� č�sti pouze informuje o tom, jak� aktivity na určen�m veřejn�m prostranstv� individu�ln� povolov�ny zpravidla nebudou (pokud jde o takov� činnosti, kter� povolen� nepochybně podl�haj�, jako jsou obchodn� a kulturn� akce atd.), př�padně, pokud jde o v�kon pr�va shromažďovac�ho, je d�v�no potencion�ln�m svolavatelům shrom�žděn� na vědom�, že mohou poč�tat s postupem podle z�kona o pr�vu shromažďovac�m, tedy s nab�dnut�m jin� lokality k poř�d�n� shrom�žděn� (zřejmě ve smyslu � 8 z�kona č. 84/1990 Sb.) a patrně i se z�kazem shrom�žděn� z důvodů ochrany z�jmů obyvatelstva (� 10 odst. 3 cit. z�kona). Přes tyto v�hrady však �stavn� soud dospěl nakonec k n�zoru, že napaden� vyhl�ška určit� normativn� obsah m�, a to zejm�na v t� č�sti, kde je vymezen pojem veřejn�ho prostranstv� n�měst� Svobody, toto prostranstv� se prohlašuje za klidovou z�nu a vymezuj� se než�douc� aktivity na tomto prostranstv� (čl. 1 odst. 1 až 3 předmětn� vyhl�šky). �stavn� soud tedy považuje napadenou vyhl�šku za akt vydan� Zastupitelstvem městsk� č�sti Brno-střed s c�lem stanovit obecně z�vazn� pravidla pro už�v�n� konkr�tně určen�ho veřejn�ho prostranstv� v přesvědčen�, že zastupitelstvo jedn� v mez�ch sv� samospr�vn� působnosti.

Při zkoum�n� �stavnosti a z�konnosti podz�konn�ho pr�vn�ho předpisu nelze odhl�dnout od toho, zda tento předpis splňuje z�kladn� požadavky obsahov�, mezi kter� nepochybně patř� soulad obsahu použit�ch pojmů či institutů s pr�vn�mi předpisy, a jde-li o pr�vn� pojmy nov�, pak mus� b�t dostatečně a jasně vyj�dřen jejich obsah. Požadavkem je i terminologick� přesnost, srozumitelnost a jasnost. Těmto požadavkům napaden� vyhl�ška neodpov�d�. Zat�mco totiž v čl�nku 1 vymezuje určit� obecn� pravidla pro zam�šlen� zklidněn� centra města, v odst. 4 t�hož čl�nku prakticky normativn� hodnotu předešl�ch ustanoven� ruš�, když stanov�, že org�ny města či městsk� č�sti mohou individu�ln�m spr�vn�m rozhodnut�m určit i jinak. Stejně tak čl. 2 nadepsan� "Povinnosti pr�vnick�ch a fyzick�ch osob" vlastně jen nadbytečně a nav�c nepřesně přepisuje či sp�še parafr�zuje ustanoven� z�kona č. 84/1990 Sb., o pr�vu shromažďovac�m (zejm�na jeho � 4, � 5, � 8, � 10 odst. 3 a � 11), a d�v� jaksi předem na vědom�, jak� n�hradn� m�sta mohou b�t při individu�ln�m rozhodov�n� nab�zena. Čl�nky 3 a 4 pak ž�dnou normativn� hodnotu nemaj�, když pouze konstatuj� obecně zn�m� skutečnosti.

Po rozboru obsahu napaden� vyhl�šky však �stavn� soud nesd�l� n�zor navrhovatelů, že předmětn� vyhl�ška v rozporu s čl�nkem 19 Listiny, jakož i v rozporu s kogentn�mi ustanoven�mi z�kona č. 84/1990 Sb., o pr�vu shromažďovac�m, předem vylučuje kon�n� shrom�žděn� na určit�m veřejn�m prostranstv�, př�padně, že svolavatelům shrom�žděn� je vlastně předem navrhov�na jin� lokalita. Podle n�zoru �stavn�ho soudu napaden� vyhl�ška předevš�m nesplňuje n�roky, kter� je nezbytn� v pr�vn�m st�tě kl�st na kvalitu obecně z�vazn�ch vyhl�šek obc�, ať již v oblasti samostatn� či přenesen� působnosti. Napaden� vyhl�ška totiž, jak ostatně vypl�v� i z pod�n� navrhovatelů, může sv�m obsahem vyvolat pochybnosti a pr�vn� nejistotu fyzick�ch i pr�vnick�ch osob, jak pokud jde o v�kon �stavně zaručen�ho shromažďovac�ho pr�va, tak i jin�ch pr�v a svobod. V t�to souvislosti považuje �stavn� soud za nutn� zdůraznit, že v�kon shromažďovac�ho pr�va upravuje z�kon č. 84/1990 Sb., o pr�vu shromažďovac�m, kter� zcela jednoznačně stanov� princip oznamovac� a nikoli povolovac�, jasně vymezuje opr�vněn� a povinnost svolavatele, povinnosti �častn�ků shrom�žděn� i �koly veřejn� spr�vy. Stejně tak jsou dostatečn�m způsobem vymezeny pravomoci st�tn� spr�vy směřuj�c� k tomu, aby konkr�tn� shrom�žděn� nenarušilo veřejn� poř�dek, nerušilo nočn� klid atd.

Je upraveno i opr�vněn� st�tn� spr�vy zak�zat shrom�žděn� v z�konem přesně vymezen�ch př�padech, jakož i pr�vo na soudn� ochranu svolavatele proti takov�mu rozhodnut�. Nespad� tedy do samostatn� působnosti obce ani jej� č�sti jakkoli v�kon tohoto pr�va normativně upravovat, ale je věc� přenesen� působnosti obce vydat v př�padě potřeby individu�ln� spr�vn� akt. Napaden� vyhl�ška je tedy v rozporu s čl. 1 a čl. 104 �stavy, jakož i s ustanoven�m � 14 odst. 1 z�kona o obc�ch.

Přestože u někter�ch ustanoven� napaden� vyhl�šky by bylo možn� i připustit aplikaci z�sady "superfluum non nocet", nalezl �stavn� soud po zv�žen� všech argumentů v�ce dobr�ch důvodů pro zrušen� napaden�ho aktu Zastupitelstva městsk� č�sti Brno-střed.